PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH CÔNG VIỆC, NGƯỜI THỰC HIỆN CÔNG VIỆC TRONG BỘ MÁY NHÀ NƯỚC VIỆT NAM

PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH CÔNG VIỆC, NGƯỜI THỰC HIỆN CÔNG VIỆC
TRONG BỘ MÁY NHÀ NƯỚC VIỆT NAM
3.1. Bộ máy nhà nước và người làm việc cho các cơ quan nhà nước
Về mặt lịch sử, nhà nước xuất hiện cách ngày nay khoảng 6000 năm, thì pháp luật về tổ
chức bộ máy nhà nước và pháp luật quy định về các chức vụ trong bộ máy nhà nước,
thực hiện các công việc nhà nước, về đội ngũ những người làm việc trong bộ máy đó
cũng có lịch sử tương tự như vậy, nhưng ở những mức độ điều chỉnh, hình thức biểu hiện
khác nhau.
Nhà nước xét về hình thức chính thể có: chính thể quân chủ tuyệt đối, quân chủ hạn chế
( quân chủ lập hiến); cộng hòa có cộng hòa đại nghị, cộng hòa tổng thống, cộng hòa
lưỡng hợp. Nhưng dù với hình thức chính thể nào thì nhà nước đều thực hiện các chức
năng lập pháp, hành pháp và tư pháp, và để thực hiện các chức năng đó, nhà nước thiết
lập bộ máy các cơ quan nhà nước. Các cơ quan trong bộ máy tạo thành 3 phân hệ khác
nhau- cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp, mỗi phân hệ trong bộ máy
gồm nhiều cơ quan ở các cấp khác nhau ( cơ quan lập pháp thường chỉ là cơ quan đại
biểu cao nhất) , mỗi cơ quan có những nhiệm vụ, quyền hạn, thẩm quyền nhất định để
thực hiện chức năng của phân hệ và thực hiện chức năng của cả bộ máy nhà nước, chức
năng nhà nước. Để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn, thẩm quyền của từng cơ quan, cơ
quan nhà nước thiết lập các bộ phận cấu thành, các chức vụ khác nhau, mỗi chức vụ là
một bộ phận cấu thành của cơ quan nhà nước, mỗi chức vụ lại có những nhiệm vụ, quyền
hạn nhất định. Như vậy, mức độ phức tạp của bộ máy nhà nước sẽ quyết định số lượng
các chức vụ trong bộ máy nhà nước.
Bộ máy nhà nước ta bao gồm: cơ quan quyền lực nhà nước ( Quốc hội, Hội đồng nhân
dân và các thể chế thường trực); Chủ tịch nứơc; các cơ quan hành chính nhà nước gồm
có: Chính phủ với các thành viên của nó, các bộ, cơ quan ngang bộ, Uỷ ban nhân dân các
cấp và các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân; Tòa án nhân dân và viện Kiểm
sát nhân dân các cấp, hệ thống cơ quan Kiểm toán Nhà nước - mới thành lập có địa vị độc
lập với các cơ quan khác.

1

Trong bộ máy nhà nước, nấc thang quyền lực nhà nước của mỗi cơ quan có địa vị pháp lý
khác nhau được thiết lập trên cơ sở các quy định của pháp luật. Mỗi cơ quan nhà nước có
vị trị, tính chất, nhiệm vụ, quyền hạn nhất định do pháp luật quy định. Tuỳ theo địa vị
pháp lý của các cơ quan nhà nước mà có những điều chỉnh pháp luật khác nhau về tổ
chức, nhiệm vụ, quyền hạn, chức năng.
Quốc hội với tư cách là cơ quan quyền lực cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa
Việt Nam, nhiệm vụ, quyền hạn, chức năng của Quốc hội và phương thức thực hiện các
nhiệm vụ, quyền hạn, chức năng đó được quy định chủ yếu trong Hiến pháp, Luật tổ chức
Quốc hội; Luật giám sát của Quốc hội. Quốc hội làm việc theo nhiệm kỳ, hình thức làm
việc chủ yếu thống qua các kỳ họp của Quốc hội, qua các đoàn đại biểu và hoạt động của
từng đại biểu. Chế độ làm việc của Quốc hội được quy định trong Luật tổ chức Quốc hội
và Quy chế làm việc của Quốc hội, địa vị pháp lý của đại biểu Quốc hội được quy định
trong Hiến pháp, Luật đại biểu Quốc hội.
Chủ tịch nước là một định chế nhà nước- nguyên thủ quốc gia, nhiệm vụ, quyền hạn của
Chủ tịch nước Chủ yếu được quy định trong Hiến pháp, không có Luật chuyên biệt quy
định nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của Chủ tịch nước.
Chính phủ với các thành viên của nó gồm Thủ tướng Chính phủ, các Phó Thủ tướng, các
bộ trưởng và các thành viên khác, nhiệm vụ, quyền hạn của chính phủ trước hết được quy
định trong Hiến pháp, Luật tổ chức Chính phủ và các luật, pháp lệnh chuyên ngành khác.
Chính phủ cơ quan làm việc theo nhiệm kỳ, với hình thức phiên họp của Chính phủ, sự
lãnh đạo, điều hành của Thủ tướng, các Phó Thủ tướng, bộ trưởng và các thành viên khác
của Chính phủ. Nhưng để phục vụ cho Chính phủ hoạt động có bộ máy giúp việc rất
đông đảo các nhân viên nhà nước trong bộ máy Văn phòng Chính phủ và các cơ quan
khác thuộc trực thuộc.
Bộ, cơ quan ngang Bộ với tư cách là cơ quan của Chính phủ, do Quốc hội quyết định
việc thành lập, sáp nhập, giải thể theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ. Nhiệm vụ,
quyền hạn, chức năng của Bộ, cơ quan ngang Bộ được quy định trong Hiến pháp, Luật tổ
chức Chính phủ, các Luật chuyên ngành, Pháp lệnh, Nghị định của Chính phủ. Bộ trưởng
vừa là thành viên Chính phủ, vừa là người đứng đầu Bộ chịu trách nhiệm quản lý nhà

2


nước về lĩnh vực, ngành mình phụ trách trong phạm vi cả nước. Nhiệm kỳ của Bộ trưởng
theo nhiệm kỳ của Chính phủ. Như vậy, địa vị pháp lý của bộ trưởng gắn với địa vị pháp
lý của Chính phủ, của bộ.
Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, cơ quan đại biểu của
nhân dân địa phương, các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân được
quy định trong Hiến pháp, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân, các Luật và Pháp lệnh
chuyên ngành, Nghị định của Chính phủ.
Uỷ ban nhân các cấp- cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà
nước ở địa phương, nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban nhân dân được quy định trong Hiến
pháp, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, các Luật và Pháp lệnh
chuyên ngành, Nghị định của Chính phủ; quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ,
quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ Trưởng, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp trên,
cấp tương ứng.
Cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân các cấp- cơ quan tham mưu giúp việc cho Uỷ
ban nhân dân, nhiệm vụ, quyền hạn có thể được quy định trong các văn bản quản lý
chuyên ngành, của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cùng cấp.
Tòa án nhân dân- cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, nhiệm
vụ, quyền hạn của tòa án nhân dân được quy định trong Hiến pháp, Luật tổ chức Tòa án
nhân dân; các Luật chuyên ngành như Luật tố tụng hình sự, Luật tố tụng dân sự... và các
Pháp lệnh chuyên ngành khác. Địa vị của Thẩm phán và Thư ký tòa án cũng được quy
định trong các văn bản này và trong Pháp lệnh Thẩm phán.
Viện kiểm sát nhân dân- cơ quan thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư
pháp, nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát nhân dân được quy định trong Hiến pháp,
Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, các Luật chuyên ngành như Luật tố tụng hình sự,
Luật tố tụng dân sự... và các pháp lệnh chuyên ngành khác.
Như vậy, tuỳ thuộc vào tính chất, vị trí của các cơ quan nhà nước trong bộ máy mà có sự
điều chỉnh các công việc ( nhiệm vụ, quyền hạn khác nhau) và quy định địa vị pháp lý

khác nhau của những người làm việc trong các cơ quan đó. Chính sự khác nhau đó đòi
3


hỏi phải có sự điều chỉnh một cách chuyên biệt đối với các đối tượng- những người làm
việc trong các cơ quan nhà nước.
Đối với những người giữa các chức vụ theo nhiệm kỳ được thiết lập theo chế độ bầu cử
hoạt động của họ mang tính chính trị- hoạt động chính trị( Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc
hội, Thủ tướng, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp…). Tính chính trị trong hoạt động của
họ thể hiện ở các chính sách, pháp luật, quyết định do họ ban hành, thể hiện xu hướng,
trào lưu chính trị mà họ được bầu giữa các chức vụ.
Để các cơ quan nhà nước làm việc theo nhiệm kỳ hoạt động được đòi hỏi có bộ máy giúp
việc tương đối lớn như :văn phòng Chính phủ, văn phòng Quốc hội; các cơ quan chuyên
môn thuộc Uỷ ban nhân dân; các đơn vị tổ chức cơ cấu của Bộ, cơ quan ngang bộ…
Những người làm việc trong bộ máy này phục vụ nhà nước bằng chuyên môn nghiệp vụ,
họ được tuyển dụng bằng con đường thi tuyển, hay hình thức khác, được giao giữ các
chức vụ thường xuyên trong bộ máy nhà nước, trong đó có những người giữ các chức vụ
mang tính quyền lực hành chính nhà nước( thứ trưởng, vụ trưởng, giám đốc sở…), có
những người giữ chức vụ mang tính thẩm quyền chuyên môn ( chuyên viên, chuyên viên
chính, chuyên viên cao cấp ), trong một số trường hợp do tính chất của hoạt động công
vụ, đối tượng này được giao những quyền hạn mang tính quyền lực hành chính, được ban
hành những quyết định hành chính, thực hiện những hành vi hành chính có tính cưỡng
chế (nhân viên hải quan, kiểm lâm, thuế vụ, quản lý thị trường, thanh tra viên nhà nước
chuyên ngành…) để thực hiện thẩm quyền cơ quan nhà nước.
Ngoài ra trong bộ máy nhà nước còn có những đối tượng mà hoạt động của họ chỉ mang
tính phục vụ cho đối tượng hoạt động chính trị, hoạt động chuyên môn nói trên, như nhân
viên lái xe, nhân viên phục vụ, nhân viên bảo vệ… Đối với những đối tượng này quan hệ
làm việc của họ được thiết lập bằng con đường ký kết hợp đồng lao động.
Như vậy, trong bộ máy nhà nước có người làm việc theo nhiệm kỳ của cơ quan, có người
giữa chức vụ ( chức vụ quyền lực hành chính, chức vụ chuyên môn) thường xuyên không

theo nhiệm kỳ, có những người mà hoạt động của họ thuần tuý mang tính phục vụ. Hoạt
động của những người làm việc theo nhiệm kỳ mang nhiều tính chính trị, quyền lực, khác
với những người làm việc không theo nhiệm kỳ- hoạt động của họ chủ yếu mang tính
4


hành chính- mang tính phục vụ để thực hiện thẩm quyền của cơ quan, phục vụ cho việc ra
các quyết định của cơ quan nhà nước. Với tính chất hoạt động, địa vị pháp lý khác nhau
như vậy của các đối tượng những người làm việc trong bộ máy nhà nước đòi hỏi sự điều
chỉnh pháp luật một cách riêng biệt đối với từng đối tượng. Pháp luật không thể quy định
tiêu chuẩn, chế độ làm việc của Chủ tịch nước cũng giống như tiêu chuẩn, chế độ làm
việc của một nhân viên trong bộ máy giúp việc của Chủ tịch nước.
Nhưng dù là ai, người giữ chức vụ theo nhiệm kỳ, hay phục vụ nhà nước bằng những
chuyên môn, không theo nhiệm kỳ cũng đều là người phục vụ nhà nước- người lao động
nên họ đều có những quyền, nghĩa vụ như những người lao động khác, được pháp luật về
lao động và các văn bản pháp lụât chuyên biệt quy định vì vậy, các văn bản pháp luật quy
định về đối tượng làm việc trong bộ máy nhà nước chỉ nên áp dụng phương thức viện dẫn
pháp luật mà không cần nhắc lại. Những người làm việc trong bộ máy nhà nước đều phải
chịu trách nhiệm pháp lý như: trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm hành chính, trách nhiệm
hành sự, trách nhiệm bồi thường vật chất khi có những hành vi vi phạm pháp luật, vi
phạm kỷ luật, nhưng việc quy định về các loại trách nhiệm này cũng rất khác nhau đối
với các đối tượng, đặc biệt là những người là đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân
dân các cấp. Vì vậy, trong pháp luật chung sẽ không quy định cụ thể mà chỉ quy định
những vấn đề có tính nguyên tắc. Việc quy định cụ thể, chi tiết thuộc pháp luật chuyên
ngành.
Tóm lại, pháp luật về các công việc và về những người làm việc trong các cơ quan nhà
nước rất đa dạng, phong phú thuộc nhiều lĩnh vực pháp luật khác nhau: lĩnh vực Luật
Hiến pháp; Luật Hành chính; Luật Lao động và cả pháp luật hình sự, mỗi lĩnh vực pháp
luật chỉ điều chỉnh một khía cạnh nào đó liên quan tới các đối tượng làm việc trong bộ
máy nhà nước, nhưng có những quy định chỉ áp dụng đối với đối tượng này mà không áp

dụng với đối tượng khác. Sẽ là không khoa học nếu ban hành một văn bản pháp luật để
điều chỉnh đối với mọi đối tượng cả người làm việc theo nhiệm kỳ và cả người giữa chức
vụ thường xuyên, đảm nhiệm những công việc thường xuyên trong các cơ quan nhà
nước.
Những người giữ chức vụ thường xuyên trong các cơ quan nhà nước cả bộ máy giúp việc
của các cơ quan hành chính nhà nước, bộ máy văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch
5


nước, bộ máy hành chính của Tòa án và Viện kiểm sát… có những tính chất công việc
khá tương đồng nên có thể sử dụng một văn bản để điều chỉnh chung các vấn đề có liên
quan, tức giữa họ có những điểm chung. Những đối tượng này trong pháp luật các nước
và nước ta thường gọi là "công chức", và hoạt động của họ được gọi là hoạt động "công
vụ" theo nghĩa hẹp của từ công vụ. Như vậy, thuật ngữ công chức được sử dụng để chỉ
một đối tượng nhất định nào đó phục vụ trong bộ máy nhà nước, và do đó thuật ngữ này
dùng để phân biệt với thuật ngữ khác chỉ đối tượng khác phục vụ trong bộ máy nhà nước.
Thuật ngữ công vụ được dùng để chỉ hoạt động của những người làm việc trong cơ quan
nhà nước, hay để chỉ công việc nhà nước, người thực hiện công việc nhà nước được gọi
là người thực thi công vụ. Nhưng tính chất công vụ của công chức khác với tính chất
công vụ của những người được bầu để giữ các chức vụ trong các cơ quan nhà nước, hoạt
động của đối tượng này vốn mang nhiều tính chính trị- hoạch định chính sách, pháp luật,
còn các công chức chỉ tham gia vào quá trình đó- phục vụ để những người giữa chức vụ
do bầu cử ra các quyết định chính sách, pháp luật. Nhưng đối tượng giữ chức vụ thường
xuyên không theo nhiệm kỳ, chiếm số đông trong bộ máy nhà nước, hoạt động của họ
bảo đảm sự vận hành của tòan bộ bộ máy hành chính và cả các cơ quan khác của nhà
nước, đây là đối tượng có vai trò đặc biệt quan trọng, hoạt động của họ ít bị chi phối bởi
yếu tố chính trị, mà chủ yếu dựa vào những chuẩn mực pháp luật để hoạt động. Chính vì
lẽ đó phương Tây có quan niệm:"chính trị ra đi nhưng hành chính ở lại", còn phương
Đông lại có câu "quan khứ nha tồn". Do đó, các nước đi theo trường phái pháp luật Châu
Âu lục địa thường ban hành Luật công vụ, hay Luật công chức để điều chỉnh các quan hệ

liên quan tới hoạt động, địa vị pháp lý của đối tượng này, còn những quốc gia thuộc dòng
pháp luật Anglo- Saxon thường không ban hành luật mà ban hành nhiều văn bản để điều
chỉnh các vấn đề liên quan tới công việc và những người làm việc trong khu vực công,
khu vực nhà nước.
3.2. Pháp luật về công vụ, công chức
Trong bộ máy nhà nước có rất nhiều công việc, từ công việc chính trị, đến công việc
hành chính, công việc chuyên môn do những người làm việc trong bộ máy nhà nước và
cả những người khác khi được nhà nước uỷ quyền thực hiện. Những công việc trong các
cơ quan nhà nước thường được gọi là "công vụ", những người làm việc trong các cơ quan
nhà nước thực hiện các "công vụ" xét về bản chất đó là những người phục vụ nhà nước,
6


nước ta thường gọi họ là "cán bộ, công chức". Với cách đặt vấn đề như vậy, thì mọi hoạt
động của cơ quan nhà nước gắn với quyền lực nhà nước đều là hoạt động "công vụ" bao
gồm cả hoạt động lập pháp, hành pháp, tư pháp và mọi người làm việc trong bộ máy nhà
nước đều gọi là "cán bộ, công chức". Nhưng với quan niệm rộng như vậy sẽ không thấy
được đặc thù của từng loại công việc nhà nước, từng đối tượng làm việc trong bộ máy
nhà nước, do vậy các nước và cả ở nước ta đều có sự điều chỉnh chuyên biệt đối với các
đối tượng, trừ giai đoạn từ năm 1998 tới nay.
Bên cạnh đó dưới góc nhìn pháp lý cần phải nhận thấy rằng pháp luật về công vụ, cán bộ,
công chức - một bộ phận pháp luật hỗn hợp trong hệ thống pháp luật quốc gia, gồm các
quy phạm pháp luật thuộc nhiều lĩnh vực pháp luật khác nhau. Để hiểu đầy đủ phải xem
xét các quy định của pháp luật thuộc các ngành luật liên quan đến công vụ, công chức, cả
lĩnh vực Hiến pháp, pháp luật hình sự, dân sự, lao động, hành chính. Lĩnh vực Luật Hiến
pháp quy định tiêu chuẩn, điều kiện, trách nhiệm chính trị, trách nhiệm hiến pháp… của
đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND và những người đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ;
Lĩnh vực pháp luật hình sự liên quan tới hành vi tội phạm của cán bộ, công chức khi thực
hiện hoạt động nhà nước; pháp luật dân sự liên quan tới bồi thường thiệt hại; lao động
liên quan tới chế độ lao động, tiền lương, chế độ nghỉ phép, nghỉ lễ… của cán bộ, công

chức, còn lĩnh vực pháp luật hành chính chủ yếu liên quan tới hoạt động nhà nước nhằm
thiết lập đội ngũ công chức, đánh giá, sử dụng, quản lý công chức, chế độ phục vụ nhà
nước của đội ngũ này và việc thực hiện các nhiệm vụ, công vụ của họ, quan hệ của họ
trong nội bộ cơ quan nhà nước. Chính vì lẽ đó, từ góc độ khoa học luật hành chính, pháp
luật về công vụ, công chức- được xem xét như một chế đinh pháp luật của ngành Luật
hành chính. Với quan niệm này thì pháp luật về công vụ, công chức là một tổng thể các
quy phạm pháp luật thể hiện dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan
nhà nước có thẩm quyền ban hành, điều chỉnh các quan hệ về công vụ, công chức; mục
tiêu công vụ; các nguyên tắc công vụ; các chức vụ nhà nước; thiết lập các chức vụ công
chức; các quyền, nghĩa vụ công chức; tuyển dụng, sử dụng, quản lý, khen thưởng, kỷ luật
và các vấn đề khác trong chính sách đối với công chức…Những nghiên cứu từ góc độ
hành chính cũng chủ yếu quan tâm tới những vấn đề này. Kinh nghiệm các nước ban
hành Luật, hay pháp lệnh… cũng chủ yếu tập trung điều chỉnh những vấn đề này, còn
những gì liên quan đến đối tượng làm việc theo nhiệm kỳ được điều chỉnh chuyên biệt.
Khi áp dụng pháp luật người ta có thể áp dụng tương tự.
7


Thông thường nội dung chế đinh pháp luật này bao gồm các quy phạm pháp luật quy
định:
- Về công vụ: quan niệm công vụ, mục tiêu công vụ, các nguyên tắc công vụ; các
chức vụ công chức trong bộ máy nhà nước.
- Địa vị pháp lý của công chức gồm các quy định về quyền nghĩa vụ như mọi công
dân; các quyền, nghĩa vụ của công chức trong hoạt động công vụ; những quyền lợi về vật
chất và tinh thần mà công chức được hưởng như tiền lương, chế độ bảo hiểm, chế độ trợ
cấp…, khen thưởng, kỷ luật.
- Tuyển dụng công chức ( hình thức tuyển dụng, điều kiện tuyển dụng, trong đó có
điều kiện chung, điều kiện riêng, thủ tục tuyển dụng…)
- Đào tạo, bồi dưỡng công chức.
- Điều động, biệt phái, kiêm nhiệm, thăng chức, giáng chức.

- Cách chức, từ chức, thôi việc, nói ngắn gọn những quy định về sự đình chỉ quan
hệ công vụ.
- Khen thưởng và trách nhiệm pháp lý của công chức trong thực thi công vụ ( trách
nhiệm kỷ luật, trách nhiệm hành chính, trách nhiệm bồi thường vật chất theo thủ tục hành
chính).
Ngoài ra pháp luật về công vụ, công chức còn quy định những nội dung khác như:
quy định bộ máy quản lý công chức, thủ tục bổ nhiệm, miễn nhiệm các chức vụ, trang
phục…
Tất cả các quy định này được thể hiện ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác
nhau: Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh, Nghị định…
3.3. Chế độ quan chức trong pháp luật phong kiến Việt Nam
Nghiên cứu sự điều chỉnh pháp luật đối với công việc nhà nước và người phục vụ
trong bộ máy nhà nước cần khái quát xem xét chế độ quan chức nhà nước Việt Nam thời
phong kiến để qua đó có thể tiếp thu, kế thừa, phát huy những nhân tố hợp lý của nó. Chế
độ quan chức phương Đông xét về lịch sử đã là khuôn mẫu để phương Tây học tập,
nhưng chế độ quan chức ở các nước phương Đông lại không được duy trì, phát huy bởi ở
đó diễn ra nhiều cuộc cách mạng xã hội. Ngày nay khi xem xét về chế độ công vụ, công
8


chức người ta lại có xu hướng chạy sang phương Tây để học hỏi, tìm kiếm những điều tốt
lành để áp dụng, nên bỏ quên mất truyền thống, văn hóa của mình.
Thực tiễn người ta có thể tán đồng, có thể phủ nhận lịch sử, nhưng nhìn nhận một
cách khách quan thì lịch sử của các dân tộc, quốc gia là một dòng chảy không ngừng, thế
hệ sau tiếp theo thế hệ trước viết tiếp nên lịch sử dân tộc và xây dựng tiếp nền văn hóa
của mình. Chính vì lẽ hiển nhiên đó mà ngày nay khi nghiên cứu bất kỳ vấn đề gì thuộc
về văn hóa cũng đều cần phải bắt đầu từ việc nghiên cứu truyền thống dân tộc mình.
Trong lĩnh vực pháp luật cũng vậy cũng cần phải nghiên cứu truyền thống pháp luật dân
tộc để khai thác, bảo tồn, phát huy những giá trị đích thực của nó để phục vụ cho cuộc
sống ngày nay. Với tinh thần đó, trước khi xem xét sự điều chỉnh của pháp luật nước ta từ

năm 1945 tới nay về chế độ công vụ, công chức, chúng tôi điểm qua một số nét về chế độ
quan chức ở nước ta thời phong kiến để đi tìm những ưu việt của nó và có thể vận dụng
vào xây dựng pháp luật nước ta trong thời đại ngày nay.
Chế độ quan chức theo pháp luật phong kiến Việt Nam bao gồm các nội dung chủ yếu
sau:
3.3.1.Chế độ tuyển dụng quan lại
Nhìn lại lịch sử Việt Nam, có thể nhận thấy rằng pháp luật phong kiến Việt Nam rất chú
trọng quan tâm tới những người làm việc trong bộ máy nhà nước, trước hết là chế độ
tuyển dụng, trọng dụng nhân tài, đề cao đạo đức người làm quan, người làm quan phải là
người quân tử: chính tâm, tu thân, tề gia, trị quốc, bình thiên hạ; đạo làm quan cốt ở hai
điều "trên thì yêu vua, dưới thì yêu dân". Bên cạnh đó người làm quan phải là người có
tài "dựng nước lấy học làm đầu, cần trị lấy nhân làm gốc". Người tài không chỉ dựa vào
bằng cấp, khoa cử, mà phải được kiểm nghiệm bằng thực tế, lấy kết quả công việc để
đánh giá và sử dụng tài năng, vì thế có nhiều người là Hoàng thân, quôc thích nhưng
không có tài thì chỉ được nhà vua phong hàm, phong tước, nhưng không được giao quyền
đề giải quyết, điều hành các công việc.
Để chọn nhân tài, nhà nước phong kiến Việt Nam đã áp dụng nhiều hình thức tuyển
dụng như:
- Nhà vua đích thân đi tìm người hiền tài về cộng tác để trị nước (tiến cử)
9


- Bằng con đường tiến cử hoặc cầu hiền;
- Băng con đường khoa cử- đây là hình thức phổ biến nhất.
Ngay từ thời Lý thế kỷ XI "Lý nhân Tông, ất mão, năm thứ 4 ( 1075, mùa xuân
tháng 2 xuống chiếu thi minh kinh bác sỹ và nho học tam thường; vào năm Thiên tư Gia
Thuỵ thứ 10 (1195) đời Lý Cao Tông bắt đầu mở thi Tam giáo (Nho- Phật- Lão). Tuy
vậy, đời Lý ( 1010- 1225 chưa thật chú trọng đề cao khoa trường, con đường làm quan
chủ yếu lấy tuyển cử làm trọng, rồi đến nhiệm tử- tức dùng các con quan… Đến thời Lê
Thánh Tông thì khoa cử được đề cao. Từ triều Minh mệnh, đặc biệt chú ý tới khoa cử và

dần được nâng lên thành phương thức chính thống, phổ biến trong toàn nước để chọn
nhân tài, đã mở khoá thi Hương, thi Hội rồi thi Đình, "Đó không phải là một dịp long
trọng giản đơn của đại học, mà nó thực sự là sự sự vận hành của một thể chế chính trị
chân chính" (Nguyễn Minh Tường- Cải cách hành chính dưới triều Minh Mạng- NXB.
KHXH. 1996. tr.207). Những người đỗ đạt đều được trọng dụng theo khả năng thực tế
của từng người: có học vị cao thì được bổ nhiệm ngay, nhận chức cao và làm quan trong
triều đình, nếu thi đỗ với học vị thấp hơn thì làm ở Phủ, ở Huyện)
Dưới triều Nguyễn việc tuyển dụng quan lại thông qua ba hình thức: thi tuyển, bảo
cử hoặc do nhiệm tử.
Hình thức tuyển dụng quan lại thời phong kiến là những kinh nghiệm lịch sử, vẫn
còn nguyên giá trị của nó, ngày nay cần quan tâm chắt lọc biến thành những quy tắc pháp
lý là cơ sở cho việc tuyển dụng, sử dụng những người làm việc trong các cơ quan, tổ
chức nhà nước, tổ chức chính trị- xã hội.
3.3.2. Phân loại, sắp xếp bố trí quan lại
Ngay từ thời phong kiến dựa vào yếu tố quyền lực, các chức vụ nhà nước phân thành hai
loại: quan và lại. Quan chỉ huy, điều hành như quan tổng đốc, quan tri phủ, tri huyện; nha
lại là người thừa hành, phục vụ cho các quan lại tại các nha môn, mà ngày nay chúng ta
gọi là "cán bộ", "nhân viên".
Đối với đội ngũ quan lại, nhà nước phong kiến Việt Nam áp dụng chế độ thuyên
chuyển, điều động, nhưng nha lại thì giữ ổn định, áp dụng chế độ "quan khứ nha tồn".
Nhưng chế độ thuyên chuyển chỉ thuần tuỳ là thuyên chuyển về không gian, địa điểm làm
quan, mà không chuyển tính chất công việc làm quan, chẳng hạn quan tri phủ ở phủ này
chuyển đi làm tri phủ ở phủ khác, hoặc làm tri huyện. Đây là bài học có tính lịch sử
10


chúng ta cần phải suy ngẫm khi luân chuyển cán bộ trong thời đại ngày nay. Ngày nay
việc luân chuyển cán bộ nhiều khi đã không tính đến điều này.
3.3.3. Về biên chế, phân bổ quan lại
Các triều đại phong kiến Việt Nam trước hết dựa vào tiêu chí dân số để quy định về số

lượng quan lại. Thời Lê Thánh Tông quy định: 500 hộ trở lên có 5 xã trưởng; 300 hộ- 4
xã trưởng; 100 hộ- 2 xã trưởng, dưới 60 hộ cử 1 xã trưởng, về sau đã được cải tiến nâng
lên một trình độ mới, năm 1839 thời Minh Mạng thứ 20, lấy cả số lượng và nhu cầu công
việc là tiêu chí cơ bản để quyết định biên chế, phân bổ số quan lại, các chức trách của
quan, lại dần được chuyên môn hóa. Trong chỉ dụ Minh Mạng thứ 12 năm 1831 có viết
"Bắc thành 11 trấn rất rộng... việc nhiều, các địa phương ấy các việc quân dân, kiện tụng,
tiền lương, thuế khoá, thực là bề bộn. Cần phải chiểu theo địa hạt chia người coi giữ có
chuyên trách". Như vậy, nói theo ngôn ngữ hiện đại ngày nay thì người xưa đã dựa vào
việc để định người, chứ không phải dựa vào lượng người để định việc. Phải chăng đây
chính là chế độ "công vụ theo việc làm" nói theo ngôn ngữ hiện đại.
Pháp luật phong kiến Việt Nam áp dụng chế độ "hồi ti" đối với quan lại, việc sắp xếp
quan lại ở các địa phương được quy định khá chi tiết như "người sinh ra ở vùng này tới
cai trị vùng khác, thậm chí "các quan viên có nhà ở gần ban nha môn thì Bộ lại nên đổi đi
nơi khác, Luật Hồng Đức còn cấm quan lại địa phương lấy vợ tại địa phương mình cai
quản. Trong chiếu tháng 9 năm 1488 của Hồng Đức còn quy định việc sắp đặt quan lại
tránh quan hệ họ hàng "Khi xét đặt xã trưởng, hễ là anh em ruột, con chú bác và bác
cháu, cậu cháu với nhau thì chỉ có một người làm xã trưởng, không đựoc cùng làm để gây
mối tệ bè phái hùa nhau".
Thời Minh Mạng quy định:
- Quan vào chầu triều mà bàn đến việc có liên quan đến địa phương mình thì phải
tránh mặt.
- Lai dịch ở tất cả các nha môn, hễ có bố con, anh em ruột, anh em con chú bác
cùng làm phải đổi nơi khác (trừ thái y viện không hồi ty, vì nghề thuốc nên cha truyền
con nối).

11


- Lại ở các nha mà người cùng làng cũng phải đổi đi nơi khác, lại ở huyện nào thì
không được làm ở đấy.

- Người làm quan không được làm quan ở chính quán, trú quán, quê vợ, thậm chí
nơi lúc nhỏ đi học.
3.3.4. Về chế độ trách nhiệm
Nhằm tránh sự ỷ lại hay đùn đẩy trốn tránh trách nhiệm, năm 1487, Lê Thánh Tông ra chỉ
dụ buộc các quan lại các cấp khi nhận được chỉ dụ của vua phải đưa ra bàn bạc thật kỹ,
không được hùa theo hay nín lặng không nói gì, khi cần có thể tâu lên vua. Ngoài ra còn
quy định chế độ hợp tác trong công việc giữa các quan chức khác nhau, khi có vấn đề
quan trọng cần tấu lên vua các quan phải cùng nhau ký vào. Thời Minh Mạng có quy
định tương tự: "Tuần phủ khi có chính sự lớn lao về hưng lợi, trừ tệ thì cùng với Tổng
đốc bàn bạc rồi cùng ký tâu chung một giấy. Nếu có ý kiến khác nhau cho làm tờ tấu
riêng".
3.3.4. Vấn đề giám sát, thanh tra, khảo khoá
Dưới triều Nguyễn, việc sát hạch là việc làm thường xuyên do Bộ lễ thực hiện và giao
cho Bộ Lại xét bổ được tiến hành nghiêm minh, thưởng phạt rõ ràng.
Việc giám sát do Đô sát viện thực hiện, do nhà vua trực tiếp điều khiển, đây là cơ
quan giám sát và tư pháp, hoạt động độc lập, không chịu sự kiểm sát của bất cứ một cơ
quan nào ( Triều Minh Mang năm 1832).
Về thanh tra, triều đình cử quan đại thần đi "kinh lược đại sứ" với quyền hạn khá
lớn, đi thanh tra khắp nơi để giúp dân cởi bỏ oan tình, thẳng tay trừng trị bọn quan lại
tham nhũng, hại dân, bán nước.
Ngoài ra việc khảo khoá cũng được quan tâm, kết quả khảo khoá được xem là cơ sở
để thăng giáng chức"khảo khóa là cách để xem xét quan lại. Truất người hèn, thăng
người giỏi". Để bảo đảm tính khách quan, minh bạch trong khảo khóa, pháp luật thời
phong kiến còn quy định "Quan khảo hạch dám có tư tính xét bậy, bộ lại khảo xét không
minh, Lại khoa xét bắt không sáng suốt đều phải giao sang Hình bộ theo luật chịu tội".
Thời Nguyễn việc khảo khóa được quy định theo thời hạn.

12

3.3.5.Chế độ đãi ngộ, thưởng phạt quan lại
Từ thời Lê Thánh Tông trở đi, bổng lộc của quan lại được quy định theo chức tước, phẩm
hàm và tuỳ theo khối lượng công việc.
Thời Minh Mạng vấn đề thưởng phát cũng rất nghiêm minh, quan lại có công thì
được ban thưởng lớn, có tội, có lỗi đều bị xử phạt nghiêm khắc. Ví dụ Vua Minh Mạng
đã cách chức Thượng thư Bộ lễ của Phan Huy Thực năm 1838 về lỗi do không kiểm tra,
đôn đốc để người dưới quyền không trông nom, bảo quản đồ thờ trong nhà Thế miếu, đề
ban giám thủ đánh tráo từ vàng thật thành vàng giả.
Như vậy, ngay từ thời phong kiến đã áp dụng nguyên tắc trả lương theo việc và theo
công trạng, theo quan niệm của chúng tôi ngày nay cũng cần được nghiên cứu kế thừa.
Bên cạnh chế độ tiền lương, các triều đình phong kiến còn áp dụng chế độ tiền
"dưỡng liêm" ( theo nghĩa đen là nuôi dưỡng liêm khiết) cấp cho những viên quan cai trị
gần dân như Tri Phủ, Tri Huyện nhằm khuyến khích "đức thanh liêm", nhưng không phát
đồng đều cho các tất cả các Tri Phủ, Tri Huyện, mà tuỳ thuộc vào nhiều hay ít công việc
của từng phủ, từng huyện.
Ngoài ra về chế độ quan lại thời phong kiến còn đặc biệt chú trọng tới trách nhiệm
của các quan lại trong thừa hành công vụ. Quốc triều Hình luật có nhiều quy định mang
tính chất trừng trị khá nặng, thậm chí có phần quá nghiêm khắc như: phạt do để chậm trễ
chiếu chỉ công văn giấy tời (điều 23), quan do vô tình dùng dằng để lỡ mất việc, nếu việc
nhỏ (công việc hàng ngày) xử tội biếm, việc thường (công việc hàng tháng) xử tội đồ,
việc lớn (công việc hàng năm) xử tội lưu ( điều 136). Thêm vào đó còn có những quy
định khác như: đối với quan tại chức, không đến nơi làm việc mà không có lý do thì bị xử
phạt biếm hoặc bãi chức (điều 4), nếu ở sở làm mà ngồi không đúng phép sẽ bị xử tội
biếm hoặc phạt tiền (điều 33). Những quy định này nhằm đảm bảo trật tự kỷ cương trong
công việc của quan lại.
3.3.6. Một số nhận xét sau về chế độ quan chức thời phong kiến
Thứ nhất, nhà nước phong kiến cai quản đất nước theo phương thức mệnh lệnh, tập
trung thông qua bộ máy quan chức chấp hành, vì thế định chế pháp luật về quan chức có
vị trí rất quan trọng trong hệ thống pháp luật phong kiến và luôn chiếm vị trí đáng kể so
với các quy định pháp luật khác. Trong gần 38 năm trị vì vua Lê Thánh Tông ban hành

13


83 sắc chỉ về công việc hành chính và thể chế quan chức, 8 sắc chỉ về đội ngũ quan trông
coi pháp luật, 11 sắc chỉ về chống tham nhũng, hối lộ, móc ngoặc.
Thứ hai, phạm vị điều chỉnh của các quy định về chế độ quan chức thời phong kiến
cũng khá rộng, điều chỉnh hầu hết các khía cạnh liên quan đến quan chức và hoạt động
phục vụ triều đình.
Thứ ba, các quy định về quan chức thời phong kiến tuy rất phong phú về nội dung,
nhưng các vấn đề được thể hiện một cách riêng rẽ dưới hình thức chiếu chỉ hoặc sắc dụ
của vua, ngoại trừ thời Lê Thánh Tông có Hoàng triều quan chế quy định về các chức
quan từ trung ương xuống địa phương, song những quy định này liên quan trực tiếp đến
chất lượng và hiệu quả hoạt động thừa hành như: tuyển dụng, đãi ngộ, trách nhiệm pháp
lý… chưa có hoặc còn ít thì không đầy đủ.
Thứ tư, chủ thể thiết lập hoặc ban hành các quy định về chế độ quan chức thời kỳ
này chủ yếu là nhà vua, nhưng đến triều Nguyễn, các định chế quan chức được thông qua
nếu được sự nhất trí của đa số các thành viên trong Hội nghị tối cao (Đình nghị) của quốc
gia. Tuy rằng chế độ đình nghị chỉ tập hợp một số quan đầu triều do vua hoặc chúa làm
chủ toạ.
Thứ năm, nhìn chung các quy định về chế độ quan chức thời phong kiến đã thể hiện
rõ diện mạo chính trị- xã hội thời kỳ này. Với những giá trị lịch sử, văn hóa của nó, cần
được nghiên cứu vận dụng vào thời đại ngày nay, đặc biệt là chế độ thi tuyển, đánh giá,
chế độ trách nhiệm, luân chuyển quan chức.
Từ thực tiễn lịch sử đó, chúng ta cần học hỏi những kinh nghiệm về: tuyển dụng, đào tạo,
đánh giá, luân chuyển, chế độ trách nhiệm, vấn đề giám sát, thanh tra, khảo khoá…, để
vận dụng vào điều kiện hiện nay khi xây dựng ban hành Luật công vụ.
3.4. Sự điều chỉnh của pháp luật giai đoạn từ 1945 tới 1954
Chế độ công vụ của nhà nước Việt Nam mới được thiết lập ngay sau khi Cách mạng Tháng
8 thành công, Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời. Ngay sau ngày tuyên bố độc
lập, Chính phủ Việt Nam đã có nhiều hoạt động và ban hành nhiều sắc lệnh nhằm xây

dựng nền công vụ của nhà nước mới.

14


Ngày 5 -9-1945 Bộ trưởng Bộ Nội vụ đã ký ban hành Sắc lệnh số 5/SL ấn định Quốc kỳ
của nước Việt Nam. Liên tiếp trong các ngày 8 và 13 tháng 9 năm 19945, Bộ trưởng Bộ
Nội vụ thay mặt Chủ tịch nước ký các Sắc lệnh số 5/SL, 18/SL và số 32/SL bãi bỏ các
ngạch quan hành chính, tư pháp và học quan của chế độ cũ.
Ngày 3 tháng 10 năm 1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 41/SL bãi bỏ tất cả các
công sở và các cơ quan trước thuộc Phủ toàn quyền Đông Dương đã thiết lập trong cả
nước, chuyển các tài sản và nhân viên tòng sự của các cơ quan này sang các bộ của Chính
phủ lâm thời Việt Nam.
Ngày 9-5-1948 Chủ tịch Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hòa đã ban hành sắc lệnh số
188/Sl lập chế độ công chức mới nhằm sửa đổi lại chế độ công chức đương thời, với mục
đích là cải thiện đời sống công chức và đơn giản hóa chế độ công chức. Chế độ công
chức mới được xây dựng trên các nguyên tắc:
- Ấn định mức sinh hoạt tối thiểu.
- Trọng dụng thành tích, tài năng.
- Chú ý đến đời sống gia đình công chức.
- Nâng đỡ phụ nữ và công chức thuộc đồng bào miền núi.
- Thống nhất ngạch và cấp bậc lương.
Các nội dung cụ thể của chế độ công chức được quy định trong 16 điều của Sắc lệnh gồm
các nội dung:
1. Quy định thang lương chung.
2. Tổ chức các ngạch công chức.
3. Quy định các ngạch công chức.
4. Trọng dụng thành tích và tài năng.
5. Quy định đối với công chức thuộc đồng bào miền núi.
6. Quy định đối với công chức miền núi.

7. Quy định đối với công chức phụ nữ.
8. Đối với quân nhân giải ngũ.
9. Đối với công chức cũ trở lại làm việc hoặc trưng tập.
10. Đối với công chức tạm thời.
11. Đối với công chức chính ngạch hiện tại chức.
15


Với những quy định nêu trên, nội dung căn bản của nền công vụ đã được xác lập một
cách tương đối toàn diện, hệ thống và có tính tới những tình hình cụ thể của bộ máy nhà
nước trong những ngày đầu xây dựng chính quyền nhà nước kiểu mới, đồng thời tiếp cận
được chế độ công vụ hiện đại.
Vào giai đoạn tiếp theo, khi tình hình cuộc kháng chiến ngày càng thu được những thắng
lợi, bộ máy nhà nước dần dần ổn định, các cơ quan hành chính các cấp được chấn chỉnh.
Hoạt động của bộ máy nhà nước ngày một tăng cường và mạnh mẽ. Đội ngũ công chức
được tăng cường. Nhiệm vụ quản lý điều hành hoạt động của bộ máy nhà nước cũng phát
triển lớn lên. Những quy định của Sắc lệnh 188/SL đã không còn đáp ứng được những
nội dung yêu cầu mới của nền công vụ. Ngày 20 - 5 - 1950 Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký
ban hành Sắc lệnh số 76/SL ban hành Quy chế công chức Việt Nam gồm 7 chương, 92
điều, điều chỉnh toàn bộ những nội dung về công công vụ, công chức nhà nước. Đây là
văn bản có giá trị pháp lý cao nhất lúc bấy giờ - cấp độ như Lệnh của Chủ tịch nước hiện
nay. Những nội dung quy định của Quy chế này bao gồm:
Định nghĩa về công chức.
Nghĩa vụ - quyền lợi của công chức.
Tuyển dụng công chức.
Khen thưởng, thăng thưởng công chức.
Kỷ luật công chức.
Chế độ nghỉ hàng năm của công chức.
Công chức ra khỏi ngạch.
Với những quy định mới của Quy chế công chức Việt Nam, không chỉ những nguyên tắc

cơ bản và tổng hợp các vấn đề về công chức được xác lập mà cả việc thực hiện tổ chức
quản trị nguồn nhân lực làm việc trong bộ máy nhà nước theo tinh thần dân chủ mới, một
chế độ công vụ mới cũng đã được hình thành. Sự điều chỉnh của Quy chế này đi theo
hướng xây dựng chế độ công vụ "theo việc làm" kết hợp với "chế độ chức nghiệp".
Trong Quy chế công chức Việt Nam, công chức lần đầu tiên được xác định một cách rõ
ràng, đó là: “ Những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một
chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ngoài nước đều là công
chức theo quy chế này, trừ những trường hợp riêng biệt theo Chính phủ quy định”.
16


Với quy định này có thể nhận thấy rằng mọi công chức trong cơ quan nhà nước đều giữa
những chức vụ nhà nước khác nhau. Chức vụ là một bộ phận của cơ quan nhà nước, tuỳ
theo số lượng việc làm xác định chức vụ và tuỳ thuộc vào đó mà tuyển dụng công
chức.Như vậy là tìm người tuỳ thuộc vào công việc, nhu cầu của cơ quan, bộ máy.
Trong nền công vụ mới, công chức phải có nghĩa vụ phục vụ nhân dân, trung thành với
chính phủ, cần kiệm, liêm chính, chí công vô tư. công chức được hưởng các quyền lợi:
hưởng lương, phụ cấp, hưu bổng, được hưởng những ngày nghỉ có lương, được chăm sóc
sức khỏe, có quyền hoạt động về chính trị, văn hóa, xã hội và gia nhập công đoàn.
Những công việc tổ chức quản lý và sử dụng công chức được quy định rõ. Việc tổ chức
các ngạch được giao cho các bộ, cơ quan lập quy tắc theo đúng hệ thống ngạch, bậc đã
được xác định trong Quy chế trình Chính phủ xét duyệt. Công chức thuộc bộ nào giao
cho bộ đó quản trị, sử dụng theo những quy định thống nhất trong quy chế. Bộ Nội vụ có
trách nhiệm chung theo dõi việc áp dụng quy chế trong phạm vi cả nước.
Nội dung tuyển dụng công chức cũng được quy định một cách chặt chẽ. Việc tuyển dụng
công chức chỉ căn cứ vào năng lực và được tiến hành theo ba phương thức: qua kỳ thi;
xét theo văn bằng hay học bạ; theo đề nghị của Hội đồng tuyển trạch. Việc tuyển dụng
công chức không hạn chế tuổi tác. Người có kinh nghiệm, năng lực trong nhân dân đều
có thể có cơ hội trở thành công chức. Đồng thời thực hiện chế độ ưu đãi đối với đông bào
thiểu số, cựu chiến binh, thương binh trong tuyển dụng.

Việc thăng thưởng, bổ lên ngạch trên cũng được căn cứ trên cơ sở năng lực. Công chức
có đủ năng lực để giữ chức vụ của ngạch trên có thể được bổ nhiệm nếu được Hội đồng
tuyển trạch đề nghị hoặc thông qua kỳ thi chuyển ngạch thành công. Công chức có công
trạng có thể được thăng một hay nhiều trật bất cứ lúc nào không cần thâm niên. Đoàn thể
công chức được dự phần lớn vào việc lập bảng thăng thưởng. Trong 5 thành viên hội
đồng thăng thưởng, công chức được cử 3 đại biểu.
Những vấn đề về kỷ luật công chức cũng được xác lập trong nền công vụ mới. Trong quy
chế công chức được ban hành, công chức phải chịu trách nhiệm đối với cấp trên về cách
thực hành công vụ, trước khi đưa ra hội đồng kỷ luật, công chức được xem hồ sơ và được
cử người bào chữa cho mình.
Khi công chức thôi việc vì sức khỏe hay vì tai nạn.. được lĩnh một khoản trợ cấp; gia đình
của công chức chết được Chính phủ trợ cấp..

17


Có thể thấy rằng với việc ban hành Sắc lệnh 76 ban hành Quy chế công chức, hệ thống
công vụ Việt Nam đã có bước phát triển mới, phù hợp với sự phát triển của đời sống kinh
tế xã hội, với yêu cầu quản lý nhà nước và sự phát triển của bộ máy tổ chức nhà nước;
tiếp cận với nền công vụ hiện đại. Tuy nhiên do tình hình cả nước phải tập trung vào
công cuộc kháng chiến nên nhiều nội dung của chế độ công vụ đã không được thực hiện
một cách đầy đủ và triệt để.
Như vậy, ngay thời kỳ đầu thành lập nước những nội dung căn bản nhất, cấp bách về
công chức nhà nước đã được điều chỉnh bằng pháp luật. Điều đó có tác dụng động viên
mọi tầng lớp lao động trí thức và nhân dân tham gia vào việc xây dựng, bảo vệ chính
quyền và kiến thiết một nhà nước kiểu mới, đồng thời tạo ra một đội ngũ công chức trung
thành với tổ quốc, tận tâm với công vụ, phục vụ nhân dân, phục vụ kháng chiến.
Những văn bản pháp luật về công chức thời kỳ này, nhất là Sắc lệnh 76/SL, mang tính
khoa học, dân chủ, có hiệu lực cao và nội dung hoàn chỉnh phù hợp với một nền công vụ
hiện đại lúc bấy giờ đang được thực hiện ở một số nước trên thế giới. Quy chế công chức

Việt Nam đầu tiên đã đánh dấu một bước tiến trong quá trình xây dựng chế độ công vụ
đồng thời phản ánh tính chính quy, chuyên nghiệp trong quá trình xây dựng nền công vụ
nhà nước và sự quan tâm của Nhà nước tới đội ngũ công chức - một yếu tố cấu thành
quan trọng của nền hành chính. Quy chế đã thực sự góp phần làm tăng thêm hiệu lực
hoạt động của bộ máy Nhà nước, củng cố chính quyền cách mạng, thúc đẩy công cuộc
kháng chiến đi đến thắng lợi, lập lại hoà bình ở miền Bắc Việt Nam.
3.5. Sự điều chỉnh của pháp luật về công vụ, công chức thời kỳ 1954 đến 1975
Đây là giai đoạn không có sự điều chỉnh chuyên biệt các đối tượng làm việc trong cơ
quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, đơn vị kinh tế, chế độ công chức chuyển sang chế độ
"cán bộ, công nhân viên chức".
Sau cuộc kháng chiến chống Pháp thắng lợi, hòa bình lập lại trên miền Bắc, tình hình,
nhiệm vụ cách mạng thay đổi, chức năng, nhiệm vụ của bộ máy nhà nước, của các cơ
quan hành chính nhà nước cũng có những thay đổi. Không có sự phân biệt trong xã hội
các hoạt động quản lý nhà nước với hoạt động sản xuất; công chức với các đối tượng lao
động xã hội khác. Toàn bộ hoạt động xã hội được chia thành hai khu vực: khu vực sản
xuất và khu vực hành chính sự nghiệp. Công chức lúc này đã trở thành một bộ phận lực
18


lượng lao động xã hội, tuân theo quy định chung của luật lao động xã hội chủ nghĩa. Tất
cả lao động thuộc khu vực công đều hưởng lương từ ngân sách nhà nước được gộp chung
vào khái niệm "cán bộ, công nhân viên chức nhà nước". Theo nguyên tắc tập trung, thống
nhất, không phân biệt chức năng, nhiệm vụ của từng loại, mà đãi ngộ dựa trên điều kiện lao
động cụ thể. Những quan niệm về chế độ công chức, công vụ như trước đã không còn, Quy
chế công chức ban hành năm 1950 trên thực tế không được thực hiện, mặc dù không có bất
kỳ một văn bản nào thay thế, bãi bỏ. Có thể nói một cách tổng quát chế độ điều chỉnh
chuyên bịêt về công vụ, công chức chuyển sang chế độ điều chỉnh chung về cán bộ, công
nhân viên chức.
Nhiều nội dung của chế độ công vụ trước đây được Chính phủ sửa đổi qua một loạt các
văn bản mới được ban hành.

Ngày 30-6-1960 Chính phủ ban hành Nghị định số 23/CP về phân loại tổ chức, phân loại
chức vụ cán bộ, viên chức trong khu vực hành chính sự nghiệp làm căn cứ để xếp lương
theo nguyên tắc phân phối theo lao động. Theo đó phân loại tổ chức căn cứ vào 3 tiêu
chuẩn: Tính chất công tác; khối lượng công tác; phạm vi trách nhiệm và căn cứ vào 2 tiêu
chuẩn là nhiệm vụ công tác và trình độ đào tạo để phân loại thành các hệ thống chức vụ
lãnh đạo trong bộ máy hành chính; hệ thống chức vụ cán bộ công nhân viên kỹ thuật,
nghiệp vụ; hệ thống chức vụ các nhân viên làm công tác hành chính ở các cơ quan hành
chính sự nghiệp và xí nghiệp.
Tiếp đó Chính phủ ban hành Nghị định 25/CP ngày 5-7-1960 Quy định chế độ tiền lương
thuộc khu vực sản xuất để điều chỉnh các quan hệ tiền lương theo nguyên tắc phân phối
theo lao động. Ngày 13-6-1961 Thủ tướng Chính phủ đã ra quyết định 241/TTG thành
lập Uỷ ban đào tạo và phân phối cán bộ, hướng dẫn các ngành lập kế hoạch cân đối về
đào tạo và phân phối cán bộ.
Tháng 7-1960 Chính phủ ban hành hai Nghị định 24-CP và 25-CP quy định chế độ tiền
lương thuộc khu vực sản xuất và khu vực hành chính sự nghiệp với nội dung là định ra hệ
thống thang, bảng lương, bậc lương để điều chỉnh các quan hệ tiền lương và chế độ nâng
bậc lương mới chung cho cán bộ, công nhân viên chức nhà nước.

19


Nghị định 218-CP ngày 17-12-1961 của Hội đồng Chính phủ ban hành quy định điều lệ
tạm thời về các chế độ bảo hiểm xã hội bao gồm các nội dung: chế độ hưu trí, chế độ trợ
cấp mất sức lao động, chế độ trợ cấp chôn cất và trợ cấp cho gia đình công nhân, viên
chức, quân nhân từ trần, chế độ cung cấp lương thực, thực phẩm, hàng công nghệ, thanh
toán tiền tầu xe, nhà ở, điện nước, cung cấp đồ dùng sinh hoạt cho gia đình cho cán bộ,
công nhân viên chức nhà nước được tuyển vào lực lượng lao động thường xuyên trong
các cơ quan, xí nghiệp, công trường, nông trường, lâm trường, trường học, bệnh viện, các
cơ quan đoàn thể nhân dân từ cấp huyện trở lên...
Tiếp đến ngày 13-3-1963 Hội đồng Chính phủ ban hành Nghị định số 24-CP về điều lệ

tuyển dụng và cho thôi việc đối với công nhân viên chức nhà nước. Nghị định 195 - CP
ban hành điều lệ về kỷ luật lao động trong các xí nghiệp, cơ quan nhà nước. Nội dung
chủ yếu của hai Nghị định này nhằm xác lập chế độ tuyển dụng và cho thôi việc; Chế độ
kỷ luật và các hình thực kỷ luật đối với công nhân viên chức nhà nước. Đối tượng và
phạm vi điều chỉnh bao gồm toàn bộ công nhân, viên chức nhà nước, học sinh, sinh viên
các trường đại học, trung học chuyên nghiệp, bộ đội, công an xuất ngũ, chuyển ngành và
các lực lượng khác trong phạm vi toàn xã hội.
Việc tuyển dụng lao động vào các cơ quan xí nghiệp nhà nước được xác định trên hai căn
cứ: nhu cầu sản xuất, công tác và chỉ tiêu biên chế được giao. Để được tuyển dụng người
lao động cần phải có các điều kiện tiêu chuẩn sau:
- Có quyền công dân, lý lịch rõ ràng tự nguyện phục vụ.
- Có trình độ thích hợp với công việc.
- Có đủ sức khỏe và từ 18 tuổi trở lên...
Học sinh tốt nghiệp các trường, lớp đào tạo cán bộ, công nhân của nhà nước, các đối
tượng chính sách xã hội, thương binh, con em liệt sĩ, bộ đội, công an nhân dân hoàn
thành nhiệm vụ được ưu tiên tuyển và sắp xếp vào ngành nghề thích hợp...Đặc biệt học
sinh, sinh viên các trường đại học, trung học, công nhân kỹ thuật của nhà nước sau khi tốt
nghiệp được phân bổ theo chỉ tiêu hàng năm về các cơ quan, xí nghiệp nhà nước.
Toàn bộ các quy định này được thực hiện cho tới năm 1975. Sau khi giải phóng miền
Nam thống nhất đất nước, bộ máy nhà nước tiếp tục được củng cố, hoàn thiện và xây
20


dựng theo cơ chế tập trung, bao cấp đến cao độ. Bộ máy nhà nước ngày một phình to.
Lực lượng cán bộ công nhân viên đông đảo hơn bao giờ hết, nhưng các nhiệm vụ của nhà
nước được thực hiện lại rất trì trệ, kém hiệu quả, hiện tượng tham ô, lãng phí ngày càng
nhiều. Đứng trước tình hình đó tháng 12- 1974 Hội đồng Chính phủ ban hành Quyết định
số 292/CP bổ sung một số chế độ sắp xếp sử dụng hợp lý cán bộ, công nhân viên chức và
thực hiện tinh giản biên chế trong khu vực nhà nước. Ngày 8-6-1979 Hội đồng Chính phủ
ban hành Nghị định số 217/CP quy định về chế độ trách nhiệm, chế độ kỷ luật, chế độ

bảo vệ của công, chế độ phục vụ nhân dân của cán bộ, nhân viên cơ quan nhà nước.
Bên cạnh đó cũng phải nhận thấy rằng trong cơ quan nhà nước, tổ chức sự nghiệp, tổ
chức kinh tế cũng có những phân biệt nhất định giữa viên chức chuyên môn và viên chức
lãnh đạo, quản lý có những yêu cầu, chế độ ngạch bặc, lương khác nhau.
3.6. Sự điều chỉnh của pháp luật đối với chế độ công vụ công chức từ 1975 tới nay
Sau khi thống nhất tổ quốc, cả nước bước vào thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội, mọi
thiết chế nhà nước được tổ chức theo cơ chế tập trung, tập quyền xã hội chủ nghĩa. Ngày
8-6-1979 Chính phủ ban hành Nghị định 217/CP quy định về chế độ trách nhiệm, kỷ luật,
chế độ bảo vệ của công, chế độ phục vụ nhân dân của cán bộ, nhân viên và cơ quan nhà
nước; đề cao pháp chế xã hội chủ nghĩa, trách nhiệm và kỷ luật; tăng cường hiệu lực quản
lý của nhà nước; ngăn ngừa và đấu tranh với những hành vi vô kỷ luật, vi phạm luật
pháp.
Ngày 8-5-1982 Hội đồng Bộ trưởng ra Nghị quyết số 16/HĐBT về tinh giản biên chế
hành chính nhằm tạo ra bộ máy quản lý nhà nước gọn nhẹ, có hiệu lực. Ngày 15-7-1982
Hội đồng Bộ trưởng đã ra quyết định 117/HĐBT về bản danh mục số 1 các chức vụ viên
chức nhà nước. Đây là căn cứ để xây dựng chức danh đầy đủ và tiêu chuẩn nghiệp vụ cụ
thể các chức vụ viên chức Nhà nước và tổ chức bộ máy các cơ quan Nhà nước đồng thời
có căn cứ để lập ra kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng tuyển chọn bố trí các loại tiền lương, phụ
cấp.
Ngày 18-9-1985 Hội đồng Bộ trưởng ban hành Nghị định số 235/HĐBT cải cách chế độ
tiền lương của công nhân, viên chức và lực lượng vũ trang, xoá bỏ dần chế độ cung cấp
21


hiện vật theo giá bù lỗ, chuyển sang chế độ trả lương bằng tiền có quỹ hàng hoá, bảo đảm
quán triệt nguyên tắc phân phối theo lao động, bảo đảm tính thống nhất của chế độ lương
trong phạm vi cả nước.
Mặc dù có những thay đổi nhất định, nhưng chế độ công vụ vẫn chưa được phân biệt và
làm rõ với các hoạt động xã hội trong giai đoạn này. Trong các văn bản quy phạm pháp
luật của nhà nước không có sự phân biệt chức năng nhiệm vụ từng loại cán bộ để hình

thành các chế định pháp lý phù hợp với chức vụ, nhiệm vụ, tính chất hoạt động của từng
đối tượng. Những quyền lợi, nghĩa vụ đối với công chức cũng được quy định chung như
mọi đối tượng. Chính vì vậy đã hạn chế rất nhiều đến hiệu quả hoạt động của các cơ quan
nhà nước, của công chức, làm mất tinh thần trách nhiệm, tinh thần tận tụy phục vụ nhà
nước, phục vụ nhân dân, tạo sự bình quân chủ nghĩa, không khuyến khích và thu hút
được tài năng và sáng tạo của cán bộ, công chức.
Bước vào thời kỳ đổi mới và nhất là từ khi thực hiện Hiến pháp 1992, chế độ công vụ đã
có những thay đổi. Trên cơ sở tổ chức bộ máy nhà nước đổi mới và theo Hiến pháp mới,
nhiều quy định mới về công vụ đã được Nhà nước ban hành, áp dụng.
Ngày 29-12-1987 Hội đồng Bộ trưởng đã ra Quyết định số 227/HĐBT sắp xếp tổ chức,
tinh giản biên chế các cơ quan hành chính sự nghiệp; ngày 12-4-1991 Hội đồng Bộ
trưởng ban hành 2 nghị quyêt số 109/HĐBT và số 111/HĐBT, tiếp đến ngày 9-3-1992 là
Quyết định 76/HĐBT kiên quyết sắp xếp tổ chức cán bộ cơ quan hành chính sự nghiệp và
thực hiện một số chính sách trong việc sắp xếp lại nhằm thực hiện một bước trong việc
chấn chỉnh lại các cơ quan hành chính sự nghiệp nhà nước theo hướng nâng cao chất
lượng, giảm nhẹ biên chế, tiến tới các chương trình cải cách nền hành chính quốc gia.
Ngày 25-5-1991 Hội đồng Bộ trưởng ban hành Nghị định 169-HĐBT quy về công chức,
có thể nói đây là văn bản có ý nghĩa quan trọng đánh dấu xu hướng mới sự điều chỉnh
của pháp luật đối với hoạt động công vụ, công chức ở nước ta. Thuật ngữ công vụ, công
chức lại được sử dụng lại. Theo Điều 1 của Nghị định này công chức được định nghĩa:
“Công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong
công sở của nhà nước ở trung ương hay địa phương, ở trong nước hay ngoài nước được
xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp gọi là công chức”
22


Theo Điều 2 Nghị định trên, những người được xác định là công chức gồm:
1. Những người làm việc trong các cơ quan, tổ chức nhà nước ở trung ương, tỉnh, huyện
và cấp tương đương.
2. Những người làm việc trong các đại sứ quán, lãnh sự quán của nước Cộng hòa xã hội

chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài;
3. Những nhân viên dân sự làm việc trong các cơ quan của Bộ quốc phòng;
4. Những người được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một chức vụ thường xuyên trong bộ
máy thuộc văn phòng Quốc hội, Hội đồng nhà nước, Hội đồng nhân dân các cấp.
Những người không là công chức gồm:
1. Đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp.
2. Những người giữ các chức vụ trong hệ thống lập pháp, hành pháp và tư pháp được Quốc
hội và Hội đồng nhân dân các cấp bầu ra, cử ra theo nhiệm kỳ.
3. Những hạ sĩ quan, sĩ quan tại ngũ trong quan đội nhân dân Việt Nam, bộ đội biên
phòng;
4. Những người theo chế độ tạm tuyển, hợp đồng, những người đang thời kỳ tập sự chưa
được xếp ngạch;
5. Những người làm việc trong các tổ chức sản xuất, kinh doanh của nhà nước;
6. Những người làm việc trong các cơ quan Đảng và các đoàn thể nhân dân.
Như vậy thực chất công chức chỉ bao gồm những người làm việc trong cơ quan, tổ chức
sự nghiệp của nhà nước, không bao gồm những người được bầu cử theo nhiệm kỳ.
Tiếp đến ngày 23-5-1993 Chính phủ ban hành 2 nghị định: Nghị định số 25-CP quy định
chế độ tiền lương mới của công chức, viên chức hành chính sự nghiệp và lực lượng vũ
trang, Nghị định số 26 quy định chế độ tiền lương mới trong các doanh nghiệp.
Mặc dù còn có những thiếu sót nhưng việc thực hiện các văn bản này đã bước đầu triển khai
việc tách dần các hoạt động công vụ với các hoạt động sản xuất kinh doanh và tách công
chức, viên chức nhà nước với các lực lượng lao động xã hội khác trong xã hội, xác lập lại
chế độ công vụ một cách rành mạch.
Ngày 22-6-1993 Chính phủ ban hành Nghị định số 43/CP quy định tạm thời về chế độ
bảo hiểm xã hội, ngày 26-1-1995 sửa đổi thành Nghị định số 12/CP ban hành điều lệ bảo
hiểm xã hội áp dụng đối với tất cả cán bộ, công chức, viên chức, công nhân nhà nước và
mọi người lao động theo loại hình mà bảo hiểm xã hội bắt buộc để thống nhất thực hiện
23

trong cả nước, đảm bảo cho cán bộ, công chức có cuộc sống đảm bảo sau khi nghỉ hưu để
yên tâm và nỗ lực trong hoạt động thực thi công vụ, không tham nhũng, tiêu cực.
Nghị quyết đại hội VII của Đảng đề ra “Phân định rõ cán bộ dân cử hoạt động theo nhiệm
kỳ và các loại công chức, viên chức chuyên nghiệp...xây dựng quy chế công chức, viên
chức trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước, hoạt động sự nghiệp, sản xuất kinh doanh
nằm hình thành đội ngũ cán bộ thạo nghề nghiệp, nắm vững pháp luật”, ngày 23-5-1993
Chính phủ ban hành Nghị định 25/CP quy định chế độ tiền lương mới của công chức,
viên chức hành chính sự nghiệp đã phân biệt hệ thống ngạch bậc lương công chức, viên
chức hành chính sự nghiệp với hệ thống lương của cán bộ bầu cử, cán bộ thuộc các tổ
chức Đảng, đoàn thể, viên chức trong các doanh nghiệp Nhà nước và lực lượng vũ trang.
Để hoàn thiện và đổi mới một bước về chế độ tuyển dụng công chức, ngày 28-12-1994
Ban Tổ chức - Cán bộ Chính phủ ban hành Thông tư số 99/TCCP-CCVC về tổ chức
tuyển dụng công chức bằng hình thức thi tuyển. Theo đó, việc tuyển chọn công chức dựa
vào trình độ, khả năng chuyên môn và năng lực công tác, bằng cấp chỉ là một điều kiện
để xem xét khi dự tuyển chứ không như trước đây bằng cấp là căn cứ để phân bổ vào các
cơ quan Nhà nước. Việc nâng ngạch cũng được quy định mới, theo thông tư 376/TCCPBCTL của Ban Tổ chức - Cán bộ Chính phủ là: “việc nâng ngạch công chức từ ngạch
thấp lên ngạch cao thuộc cơ quan hành chính, sự nghiệp nhà nước phải thực hiện chế độ
thi nâng ngạch”.
Như vậy, có thể nói từ năm 1991 bắt đầu xu hướng điều chỉnh chuyên biệt của pháp luật
đối với đội ngũ công chức nhà nước, nhưng xu hướng này không được lâu chỉ tồn tại đến
khi có Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998.
Để đáp ứng yêu cầu xây dựng đội ngũ công chức ngày một chính quy hiện đại, chuyên
nghiệp, đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính, xây dựng nhà nước pháp quyền, kinh tế thị
trường định hướng xã hội chủ nghĩa, ngày 26-2-1998 sau nhiều năm chuẩn bị, Pháp lệnh
cán bộ, công chức được ban hành. Pháp lệnh ra đời đánh dấu một bước chuyển biến lớn
trong nền công vụ ở Việt Nam. Pháp lệnh gồm 7 chương 48 điều. Nội dung của Pháp
lệnh bao gồm: quy định về đối tượng và trách trách nhiệm cán bộ, công chức; nghĩa vụ
quyền lợi của cán bộ, công chức; những việc cán bộ, công chức không được làm; bầu cử,

24

tuyển dụng, sử dụng cán bộ, công chức; quản lý cán bộ, công chức; khen thưởng và xử lý
vi phạm.
Trên cơ sở Pháp lệnh, Chính phủ ban hành các Nghị định số 95/1998/NĐ-CP, Nghị định
số 96/1998/NĐ-CP, Nghị định số 97/1998/NĐ-CP hướng dẫn thực hiện việc tuyển dụng,
nâng ngạch, bổ nhiệm, phân cấp quản lý và đi theo đó là các chính sách đối với cán bộ
công chức như khen thưởng, kỷ luật, thôi việc, điều động, luân chuyển, đào tạo, bồi
dưỡng, đánh giá...Nhờ đó công tác quản lý đội ngũ cán bộ, công chức từng bước đi vào
nề nếp, đáp ứng nhu cầu xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức ngày càng chuyên nghiệp
vững mạnh.
Có thể nói sau nhiều năm xây dựng, chế độ công vụ ở Việt Nam đã được luật hóa. Nhiều
nội dung của chế độ công vụ trước kia được quy định rải rác trong các văn bản quy phạm
pháp luật cụ thể đã được tập hợp trong pháp lệnh cán bộ, công chức. Nhiều nội dung
trước kia chưa được nhấn mạnh, như nội dung các công việc công chức không được làm,
đã được đưa vào Pháp lệnh.
Mặc dù có những bước thay đổi và phát triển so với các quy định hiện hành, nhưng Pháp
lệnh cũng còn nhiều hạn chế: nhiều đối tượng có tính chất hoạt động khác nhau cùng
được điều chỉnh trong pháp lệnh; chưa làm rõ và phân tách những đối tượng có tính chất
hoạt động khác nhau.
Trên con đường hoàn chỉnh chế độ công vụ, năm 2003 Pháp lệnh cán bộ, công chức sửa
đổi được ban hành. Trong Pháp lệnh sửa đổi, vừa có sự phân tách vừa có sự bổ sung đối
tượng điều chỉnh mới. Lần đầu tiên cán bộ, công chức cơ sở được đưa vào trong phạm vi
điều chỉnh của Pháp lệnh. Thực hiện việc tách công chức là những người làm việc trong
các cơ quan hành chính nhà nước với viên chức đảm nhiệm những công việc chuyên môn
và làm việc trong các đơn vị sự nghiệp, quy định về chế độ công chức dự bị.
Cùng với việc ban hành Pháp lệnh cán bộ, công chức sửa đổi, Chính phủ cũng ban hành
một loạt các Nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Pháp lệnh như Nghị định
số 114 về cán bộ, công chức cấp xã, Nghị định số 115/2003/NĐ-CP về chế độ công chức
dự bị, Nghị định số 116/2003/NĐ-CP về việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ,

công chức trong các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước, Nghị định số 117/2003/NĐ-CP về
tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước, Nghị định
25