Luận văn thạc sĩ CHẤT LƯỢNG đội NGŨ CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH cấp TỈNH QUA THỰC TIỄN TỈNH NAM ĐỊNH

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

BÙI TRUNG KIÊN

ChÊt lîng ®éi ngò c«ng chøc hµnh chÝnh cÊp tØnh qua thùc tiÔn tØnh Nam §Þnh

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC


HÀ NỘI - 2015


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

BÙI TRUNG KIÊN

ChÊt lîng ®éi ngò c«ng chøc hµnh chÝnh cÊp tØnh qua thùc tiÔn tØnh Nam §Þnh

Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật
Mã số: 60 38 01 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: TS. TRẦN THÁI DƯƠNG


HÀ NỘI - 2015

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của
riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong
bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong
Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã
hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ
tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để
tôi có thể bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƯỜI CAM ĐOAN

Bùi Trung Kiên


MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các chữ viết tắt
HÀ NỘI - 2015....................................................................................................................................2
HÀ NỘI - 2015....................................................................................................................................4
LỜI CAM ĐOAN..................................................................................................................................5
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn
chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn
đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh
toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.................5
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn.................5
Tôi xin chân thành cảm ơn!...............................................................................................................5

NGƯỜI CAM ĐOAN...........................................................................................................................5
1.1.1.1. Khái niệm chung về cán bộ, công chức.....................................................................8
1.1.1.2. Định nghĩa khái niệm đội ngũ công chức hành chính cấp tỉnh................................12
1.2.2.1. Nhóm tiêu chí đánh giá phẩm chất chính trị, đạo đức, tinh thần trách nhiệm công
chức hành chính .................................................................................................................25
1.2.2.2. Nhóm tiêu chí đánh giá trình độ chuyên môn, nghiệp vụ, trình độ chính trị công
chức hành chính .................................................................................................................28
1.2.2.3. Nhóm tiêu chí đánh giá năng lực đảm nhận nhiệm vụ công chức hành chính .......29
1.2.2.4. Nhóm tiêu chí đánh giá về khả năng nhận thức và mức độ sẵn sàng đáp ứng sự
thay đổi công việc của công chức hành chính nhà nước.....................................................32
1.2.2.5. Nhóm tiêu chí đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ công tác của đội ngũ công
chức hành chính .................................................................................................................33
1.2.2.6. Các tiêu chí khác phản ánh chất lượng của đội ngũ công chức hành chính cấp tỉnh
.............................................................................................................................................33


2.3.1. Phẩm chất chính trị, đạo đức, tinh thần trách nhiệm................................................55
2.3.4. Chất lượng công chức hành chính theo kết quả thực hiện nhiệm vụ công tác..............63
* Đổi mới việc tuyển dụng công chức hành chính đảm bảo chất lượng công chức...............102
* Xác định tiêu chuẩn chức danh và xây dựng bản tiêu chuẩn chức danh công chức hành
chính .....................................................................................................................................103


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
BCHTƯ
BCT
BNV
CCHC
CN, XD
CNH, HĐH

CP
CSVN
CT
CTN
CTQG
CTr
CV
CVC
CVCC
HCNN
HĐND
KTTT
NĐ
NQ
Nxb
QĐ
QH
QLNN
TT
TTg
TU
UBND
UBTVQH
XHCN

Số hiệu bảng

:
Ban Chấp hành Trung ương
:

Bộ Chính trị
:
Bộ Nội vụ
:
Cải cách hành chính
:
Công nghiệp, xây dựng
:
Công nghiệp hoá, hiện đại hoá
:
Chính phủ
:
Cộng sản Việt Nam
:
Chỉ thị
:
Chủ tịch nước
:
Chính trị quốc gia
:
Chương trình
:
Chuyên viên
:
Chuyên viên chính
:
Chuyên viên cao cấp
:
Hành chính nhà nước
:

Hội đồng nhân dân
:
Kinh tế thị trường
:
Nghị định
:
Nghị quyết
:
Nhà xuất bản
:
Quyết định
:
Quốc hội
:
Quản lý nhà nước
:
Thông tư
:
Thủ tướng
:
Tỉnh uỷ
:
Uỷ ban nhân dân
:
Ủy ban Thường vụ Quốc hội
:
Xã hội chủ nghĩa
DANH MỤC CÁC BẢNG

Tên bảng

Bảng 2.1: Kết quả thực hiện các chỉ tiêu Kinh tế - Xã hội giai

Trang
Error:


đoạn 2010 - 2015

Referen
ce
source
not
found

Bảng 2.2: Số lượng cán bộ, công chức hành chính cấp tỉnh Error:
tỉnh Nam Định từ năm 2011 - 2014
Referen
ce
source
not
found
Bảng 2.3: Tỷ lệ đảng viên trên tổng số công chức hành chính Error:
cấp tỉnh
Referen
ce
source
not
found
Bảng 2.4: Trình độ đào tạo của cán bộ, công chức hành chính

cấp tỉnh tỉnh Nam Định từ năm 2011 - 2014

Error:
Referen
ce
source
not
found

Bảng 2.5: Cơ cấu ngạch công chức hành chính nhà nước cấp Error:
tỉnh tỉnh Nam Định từ năm 2011 - 2014
Referen
ce
source
not
found
Bảng 2.6: Trình độ đào tạo của công chức hành chính cấp tỉnh

Error:


tỉnh Nam Định năm 2014

Referen
ce
source
not
found

Bảng 2.7: Trình độ lý luận chính trị đội ngũ công chức hành Error:

chính cấp tỉnh tỉnh Nam Định năm 2014
Referen
ce
source
not
found
Bảng 2.8: Trình độ ngoại ngữ, tin học của cán bộ, công chức Error:
hành chính cấp tỉnh tỉnh Nam Định 2014
Referen
ce
source
not
found
Bảng 2.9: Cơ cấu độ tuổi đội ngũ cán bộ, công chức hành Error:
chính cấp tỉnh tỉnh Nam Định năm 2014
Referen
ce
source
not
found
Bảng 2.10: Cơ cấu giới tính đội ngũ cán bộ, công chức hành Error:
chính cấp tỉnh tỉnh Nam Định năm 2014
Referen
ce
source
not
found

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Đội ngũ công chức hành chính nhà nước đóng vai trò quan trọng trong
hệ thống chính trị nói chung và hệ thống hành chính ở Việt Nam nói riêng.
Nếu như Nhà nước là trụ cột của hệ thống chính trị, thì đội ngũ công chức
hành chính là lực lượng quan trọng vận hành cỗ máy hành chính nhà nước,
giúp guồng máy hành chính nhà nước hoạt động thông suốt từ trung ương đến
địa phương. Nói cách khác, đội ngũ công chức được coi như "xương sống"
của chính quyền, có vai trò hết sức quan trọng trong việc quản lý và thúc đẩy
sự phát triển của toàn bộ xã hội, đảm bảo nền hành chính nhà nước hoạt động
liên tục, có hiệu quả. Đặc biệt, Việt Nam đang trong thời kỳ đổi mới, mở cửa
hội nhập kinh tế quốc tế ngày càng sâu rộng, đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện
đại hoá cùng với yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN và xu hướng
mở rộng dân chủ nên đội ngũ công chức trong bộ máy hành chính nhà nước
trở thành một nguồn lực quan trọng hàng đầu phục vụ cho quá trình tổ chức
và hoạt động của bộ máy nhà nước. Để đáp ứng những yêu cầu trên, vấn đề
xây dựng đội ngũ cán bộ công chức có những đòi hỏi cao hơn.
Thời gian qua, đội ngũ công chức trong các cơ quan hành chính nhà
nước đã và đang góp phần đáng kể vào tiến trình cải cách hành chính theo
mục tiêu xây dựng nền hành chính hiện đại, có tính chuyên nghiệp cao mà
Đảng và nhà nước đã đề ra. Song, cũng cần nhận thấy một thực tế: công tác
xây dựng đội ngũ công chức còn nhiều bất cập, chất lượng đội ngũ còn nhiều
hạn chế. Điều đó thể hiện ở chỗ: công tác giáo dục chính trị, đạo đức, đào tạo,
bồi dưỡng chuyên môn, nghiệp vụ, bố trí, sử dụng công chức; chế độ đãi ngộ,
chế độ trách nhiệm của đội ngũ công chức hành chính nhà nước còn những
hạn chế, bất cập; nhiều công chức bảo thủ trong cách nghĩ, cách làm, thiếu sự

1

năng động, sáng tạo và đổi mới; cách làm việc quan liêu, hành chính hoá,
không thạo việc, tác phong chậm chạp, rườm rà, thái độ thờ ơ, thiếu trách
nhiệm, một bộ phận có biểu hiện quan cách, nhũng nhiễu... dẫn đến mất lòng
tin của nhân, cản trở sự phát triển của đất nước.
Thực trạng đội ngũ công chức hành chính tại tỉnh Nam Định không nằm
ngoài thực trạng chung của đội ngũ công chức hành chính trong cả nước. Đội
ngũ cán bộ, công chức hành chính nhà nước tỉnh Nam Định trong những năm
qua được tập trung xây dựng, thường xuyên được kiện toàn, bồi dưỡng kỹ
năng, nghiệp vụ nên chất lượng đội ngũ được nâng lên rõ rệt, cơ bản đáp ứng
được yêu cầu nhiệm vụ. Những thành công bước đầu đó rất quan trọng tạo nên
sự chuyển biến tích cực của nền hành chính. Tuy nhiên, chất lượng cán bộ,
công chức tỉnh Nam Định vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập như: tình trạng hẫng
hụt về cơ cấu, chưa phù hợp ngành nghề, chất lượng công chức của tỉnh chưa
đáp ứng được yêu cầu của công việc, cơ sở vật chất phục vụ cho đội ngũ cán
bộ, công chức hành chính nhà nước còn hạn chế, đào tạo bồi dưỡng đội ngũ
công chức hành chính nhà nước chưa gắn với việc sử dụng, chưa có chính sách
thỏa đáng để thu hút công chức và những người có trình độ cao về tỉnh công
tác… Trước yêu cầu mới của hội nhập kinh tế quốc tế và yêu cầu phát triển
kinh tế - xã hội của địa phương, tỉnh Nam Định cần tập trung xây dựng và nâng
cao chất lượng đội ngũ công chức hành chính nhà nước.
Vì vậy, học viên chọn vấn đề "Chất lượng đội ngũ công chức hành
chính cấp tỉnh – qua thực tiễn tỉnh Nam Định" làm đề tài luận văn thạc sĩ
Luật học, chuyên ngành Lịch sử và Lý luận Nhà nước và Pháp luật là đáp ứng
yêu cầu thực tiễn đặt ra hiện nay.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Lĩnh vực cán bộ, công chức nói chung, công chức hành chính nói riêng
là chủ đề nghiên cứu được nhiều nhà khoa học quan tâm. Đến nay đã có nhiều

2

công trình nghiên cứu ở những cấp độ khác nhau: bài báo khoa học, luận văn,
luận án, sách chuyên khảo, trước hết cần kể tới:
- Tác phẩm "Tư tưởng Hồ Chí Minh về cán bộ và công tác cán bộ" của
tác giả Bùi Đình Phong, Nxb Lao động, Hà Nội, 2002.
- "Luận cứ khoa học cho việc nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ,
công chức trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp, hóa hiện đại hóa đất nước"
của PGS.TS Nguyễn Phú Trọng và PGS.TS Trần Xuân Sầm, Nxb Chính trị
quốc gia, 2003; các tác giả của công trình nghiên cứu này nghiên cứu lịch sử
phát triển của các khái niệm về cán bộ, công chức, viên chức; góp phần lý
giải, hệ thống hóa các căn cứ khoa học của việc nâng cao chất lượng đội ngũ
cán bộ, công chức nói chung. Từ đó đưa ra những kiến nghị về phương
hướng, giải pháp nhằm củng cố, phát triển đội ngũ này cả về chất lượng, số
lượng và cơ cấu.
- "Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức đáp ứng đòi hỏi của Nhà nước
pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân" của TS. Thang Văn
Phúc và TS. Nguyễn Minh Phương, 2004. Trên cơ sở nghiên cứu các quan
điểm cơ bản của chủ nghĩa Mác- Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và của Đảng
Cộng sản Việt Nam về vai trò, vị trí người cán bộ cách mạng, cũng như yêu
cầu đào tạo, xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức; tìm hiểu những bài học kinh
nghiệm về việc tuyển chọn và sử dụng nhân tài trong suốt quá trình lịch sử
dựng nước và giữ nước của dân tộc ta, cũng như kinh nghiệm xây dựng nền
công vụ chính quy hiện đại của các nước trong khu vực và trên thế giới. Từ đó
xác định hệ thống các yêu cầu, tiêu chuẩn của cán bộ, công chức đáp ứng đòi
hỏi của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân.
- “Công vụ, công chức nhà nước” của PGS.TS. Phạm Hồng Thái, Nxb.
Tư pháp, 2004. Cuốn sách tập trung giải quyết một số vấn đề lý luận về công
vụ, công chức, phân tích quá trình hình thành và phát triển của pháp luật Việt

3

Nam về công vụ, công chức, chỉ ra xu hướng điều chỉnh của pháp luật về
công vụ, công chức ở Việt Nam qua các giải đoạn lịch sử từ năm 1945 tới nay
và hướng phát triển của pháp luật về công vụ, công chức.
- “Pháp luật về công vụ, công chức của Việt Nam và một số nước trên
thế giới” của TS. Trần Anh Tuấn – Thứ trưởng Bộ Nội vụ chủ biên (2012),
Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội. Cuốn sách cung cấp cho độc giả cái nhìn hệ
thống và toàn diện về pháp luật công vụ, công chức. Quá trình cải cách chế độ
công vụ, công chức ở Việt Nam, đặc biệt là những vấn đề nổi bật được xã hội
quan tâm hiện nay như: vị trí việc làm và phương pháp xác định vị trí việc
làm trong đổi mới cơ chế quản lý công chức, tiêu tiêu chuẩn công chức và vấn
đề năng lực trong hoạt động công vụ, đổi mới thi nâng ngạch công chức theo
nguyên tắc cạnh tranh, chính sách thu hút, phát hiện, trọng dụng và đãi ngộ
người có tài năng trong nền công vụ…; những định hướng cải cách chế độ
công vụ, công chức ở Việt Nam đến năm 2020.
Ngoài ra còn nhiều bài viết đăng trên các Tạp chí khoa học hoặc nhiều
công trình Luận văn, Luận án khác có đề cập ít nhiều tới vấn đề này.
* Đánh giá chung: Những công trình khoa học này cung cấp nhiều tư
liệu quý báu về cơ sở lý luận, về kiến thức, kinh nghiệm xây dựng đội ngũ
cán bộ, công chức nhà nước nói chung và công chức hành chính cấp tỉnh nói
riêng để tác giả tham khảo trong quá trình nghiên cứu đề tài của mình. Tuy
nhiên, chưa có công trình nào trực tiếp nghiên cứu về chất lượng đội ngũ công
chức hành chính cấp tỉnh tại tỉnh Nam Định trong giai đoạn hiện nay.
3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu
Mục tiêu của luận văn:
Xuất phát từ tình hình thực tiễn về công tác đào tạo, tuyển dụng, sử
dụng, quản lý công chức và trên cơ sở phân tích chất lượng đội ngũ công chức

4

hành chính tỉnh Nam Định, đề ra một số giải pháp chủ yếu nhằm nâng cao
chất lượng đội ngũ công chức hành chính chuyên nghiệp, có phẩm chất tốt và
đủ năng lực thực thi công vụ có hiệu quả.
Nhiệm vụ của luận văn:
Để thực hiện mục tiêu nói trên, luận văn có các nhiệm vụ cụ thể sau:
- Phân tích cơ sở lý luận về công chức hành chính nhà nước; xác định
khái niệm, vị trí, vai trò, đặc điểm và phân loại công chức hành chính nhà nước;
chất lượng, các tiêu chí đánh giá chất lượng công chức hành chính nhà nước.
- Phân tích thực trạng chất lượng đội ngũ công chức hành chính, đánh
giá ưu điểm, hạn chế và những nguyên nhân của đội ngũ công chức hành
chính cấp tỉnh của tỉnh Nam Định hiện nay.
- Phương hướng và các giải pháp nâng cao chất lượng đội ngũ công
chức hành chính cấp tỉnh tại tỉnh Nam Định nhằm đáp ứng với yêu cầu nhiệm
vụ, đáp ứng vị trí, vai trò, sự nghiệp phát triển một tỉnh được Bộ chính trị xác
định là có vị trí trung tâm tiểu vùng Nam đồng bằng sông Hồng [19].
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu những vấn đề lý luận và
thực tiễn liên quan đến đội ngũ công chức hành chính tại tỉnh Nam Định.
- Phạm vi nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu đội ngũ công chức công
tác tại các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh Nam Định,
tập trung vào các nội dung: tuyển dụng, đào tạo, bồi dưỡng, quản lý và sử
dụng công chức.
Thời gian nghiên cứu trong giai đoạn từ năm 2011 đến năm 2014.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
Luận văn được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa
Mác – Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật. Những quan

5

điểm, đường lối, chủ trương của Đảng và Nhà nước trong xây dựng đội ngũ
cán bộ, công chức trong giai đoạn hiện nay.
Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu: Phương pháp phân
tích - tổng hợp, phương pháp so sánh, phương pháp lịch sử - cụ thể,
phương pháp chuyên gia và kết hợp với việc khảo sát chấ t lượ ng đội ngũ
công chức hành chính.
6. Tính mới và những đóng góp của đề tài
- Tính mới của đề tài: Liên quan đến lĩnh vực cán bộ, công chức có rất
nhiều tác giả nghiên cứu ở nhiều góc độ khác nhau nhưng chưa có đề tài nào
đi sâu nghiên cứu thực trạng đội ngũ công chức hành chính cấp tỉnh của tỉnh
Nam Định trong giai đoạn hiện nay.
- Đóng góp của đề tài về mặt khoa học pháp lý góp phần vào hệ thống
hoá lý luận về đội ngũ công chức hành chính nhà nước và nâng cao chất
lượng đội ngũ công chức hành chính nhà nước; hệ thống hoá và xây dựng các
tiêu chí đánh giá chất lượng công chức hành chính nhà nước; làm rõ những
đặc điểm của đội ngũ công chức hành chính nhà nước và điều kiện khách
quan của việc xây dựng đội ngũ công chức hành chính cấp tỉnh trên địa bàn
tỉnh Nam Định trong giai đoạn hiện nay.
- Đóng góp của đề tài về mặt thực tiễn
+ Qua phân tích, so sánh, đánh giá thực trạng, rút ra những mặt mạnh;
những hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế. Từ đó, làm tiền đề để xây
dựng, nâng cao chất lượng đội ngũ công chức hành chính tại tỉnh Nam Định,
đáp ứng yêu cầu phát triển của tỉnh thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện
đại hoá đất nước.
+ Làm rõ và đưa ra quan điểm, phương hướng và những giải pháp nâng
cao chất lượng đội ngũ công chức hành chính cấp tỉnh tại tỉnh Nam Định
trong giai đoạn hiện nay.

6


7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận về chất lượng đội ngũ công chức hành chính
cấp tỉnh.
Chương 2: Thực trạng chất lượng đội ngũ công chức hành chính cấp
tỉnh tại tỉnh Nam Định.
Chương 3: Phương hướng và giải pháp nhằm nâng cao chất lượng đội
ngũ công chức hành chính cấp tỉnh tại tỉnh Nam Định.
*

*

7

*


Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHẤT LƯỢNG ĐỘI NGŨ CÔNG CHỨC
HÀNH CHÍNH CẤP TỈNH
1.1. Khái quát về đội ngũ công chức hành chính cấp tỉnh
1.1.1. Khái niệm đội ngũ công chức hành chính ấp tỉnh
1.1.1.1. Khái niệm chung về cán bộ, công chức
Cán bộ, công chức, viên chức là những thuật ngữ cơ bản của chế độ
công vụ. Trong khoa học hành chính, theo các cách tiếp cận khác nhau, người
ta đã đưa ra các quan niệm khác nhau về các thuật ngữ "cán bộ", "công chức",

"viên chức". Trải qua một thời gian dài cho đến trước khi Luật Cán bộ, công
chức được ban hành năm 2008, trong nhận thức cũng như trong các hoạt động
quản lý, chúng ta chưa xác định rõ ràng cán bộ, công chức, viên chức.
Khái niệm “cán bộ” được sử dụng khá lâu tại các nước xã hội chủ
nghĩa và bao hàm một diện rất rộng các loại nhân sự thuộc khu vực Nhà nước
và các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. Thuật ngữ khi đó thường
dùng là “cán bộ, công nhân viên chức”, bao gồm tất cả những người làm
công hưởng lương từ Nhà nước, từ những người đứng đầu một cơ quan tới
các nhân viên phục vụ như lái xe, bảo vệ hay lao động tạp vụ. Sự đánh đồng
như vậy dẫn tới việc không phân định rõ ràng về chức năng và nhiệm vụ,
không phân biệt rõ những người thực thi chức năng quản lý nhà nước và
những người cung ứng dịch vụ công trong bộ máy nhà nước, thậm chí gây
nhầm lẫn trong hoạt động cũng như hành xử công vụ. Thực tiễn cho thấy,
ngay cả nhiều quy định về kỷ luật cán bộ cũng khó thực thi bởi chính sự mơ
hồ và dễ gây lẫn lộn trong khái niệm này [2].
Khái niệm công chức được quy định lần đầu tiên tại Điều 1 của Sắc
lệnh số 76/SL ngày 20 tháng 5 năm 1950 của Chủ tịch nước Việt Nam dân

8


chủ cộng hoà về Quy chế công chức, trong đó khái niệm công chức Việt Nam
chỉ được xác định trong phạm vi các cơ quan Chính phủ, đó là “Những công dân
Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên
trong cơ quan Chính phủ, ở trong hay ở ngoài nước, đều là công chức theo quy
chế này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định” [13].
Tuy nhiên, do điều kiện đất nước chiến tranh nên bản Quy chế công
chức này không được triển khai đầy đủ, và suốt một thời gian dài (đến cuối
những năm 1980), khái niệm công chức không được sử dụng mà thay vào đó
là khái niệm cán bộ, công nhân viên chức nhà nước. Khái niệm này dùng

chung cho tất cả mọi người làm việc cho Nhà nước, không có sự phân biệt,
theo đó đội ngũ này rất đông đảo vì nó được hình thành từ rất nhiều con
đường, có thể do bầu, có thể do phân công sau khi tốt nghiệp, do tuyển dụng,
bổ nhiệm,… Phạm vi làm việc của họ cũng rất rộng, vì vậy đội ngũ cán bộ,
công nhân viên chức không ổn định. Thực tế trên đã gây khó khăn, thiếu
thống nhất cho công tác cán bộ của Đảng và Nhà nước trong việc sử dụng và
quản lý đội ngũ cán bộ, công chức.
Sau ngày giải phóng miền Nam 30/4/1975, thống nhất đất nước, chúng
ta thực hiện chế độ cán bộ trên phạm vi cả nước, lấy người cán bộ làm trung
tâm. Theo đó, tất cả những người làm việc trong các cơ quan của Đảng, Nhà
nước, tổ chức chính trị - xã hội, doanh nghiệp nhà nước, nông trường, lâm
trường và lực lượng vũ trang đều được gọi chung trong một cụm từ "cán bộ,
công nhân viên nhà nước".
Chuyển sang thời kỳ đổi mới (năm 1986), trước yêu cầu khách quan
cần cải cách nền hành chính và đòi hỏi phải chuẩn hoá đội ngũ cán bộ, công
chức nhà nước, khái niệm công chức được sử dụng trở lại trong Nghị định
169/HĐBT ngày 25/5/1991. Nghị định chỉ rõ: Công dân Việt Nam được tuyển
dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của nhà

9


nước ở Trung ương hay địa phương, ở trong nước hay ngoài nước đã được
xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp gọi là công chức
nhà nước. Khái niệm công chức này cũng giống như khái niệm công chức
theo Sắc lệnh 76/SL.
Đến năm 1998, khi Pháp lệnh Cán bộ, công chức được ban hành,
những người làm việc trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị của Đảng, Nhà
nước, đoàn thể được gọi chung trong một cụm từ là "cán bộ, công chức". Để
cụ thể hoá Pháp lệnh, Chính phủ ban hành Nghị định số 95/1998/NĐ-CP ngày

17/11/1998 về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức. Theo Nghị định
này, công chức là: Công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ
ngân sách nhà nước, bao gồm những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc
giao giữ một công việc thường xuyên, được phân loại theo trình độ đào tạo,
ngành chuyên môn, được xếp vào một ngạch hành chính, sự nghiệp; những
người làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân và Công
an nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp và công
nhân quốc phòng.
Như vậy, cán bộ, công chức mang các đặc trưng như: Công dân Việt
Nam, trong biên chế, hưởng lương từ ngân sách nhà nước mới chỉ là những
căn cứ để xác định một người có phải là "cán bộ, công chức" hay không. Tuy
nhiên, vấn đề ai là cán bộ, ai là công chức vẫn chưa được phân biệt và giải
quyết triệt để.
Pháp lệnh Cán bộ, công chức sửa đổi năm 2003 đã phân biệt được đối
tượng làm việc trong các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước và gọi họ là viên
chức, đồng thời Pháp lệnh sửa đổi đã quy định thêm công chức xã, phường, thị
trấn. Tuy nhiên, cả Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 và Pháp lệnh Cán
bộ, công chức sửa đổi năm 2003 đều không đưa ra được khái niệm về cán bộ,
khái niệm về công chức, chỉ đưa ra thuật ngữ chung là cán bộ, công chức [32].

10


Để khắc phục mặt hạn chế của các văn bản từ truớc đến nay, ngày 13
tháng 11 năm 2008, tại kỳ họp thứ 4 Quốc hội khoá XII đã thông qua Luật
Cán bộ, công chức. Đây là một văn bản có giá trị pháp lý cao nhất từ trước
đến nay và cắt nghĩa được rõ ràng hơn về các khái niệm cán bộ, công chức.
Tại Điều 4 của Luật Cán bộ, công chức quy định:
- Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ
nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng

Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở Trung ương,
ở tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là cấp
tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là
cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.
- Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ
nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng
sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở Trung ương,
cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân
mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc
phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải
là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản
lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà
nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự
nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà
nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị
sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị
sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật.
Như vậy, có thể khái quát, công chức là thuật ngữ được sử
dụng để chỉ những người được tuyển dụng, bổ nhiệm giữ một công
vụ thường xuyên, làm việc trong một cơ quan nhà nước (hoặc cơ
quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân hay Công an nhân dân mà
11


không phải là sỹ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc
phòng), được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn,
được xếp vào một ngạch hành chính, sự nghiệp, trong biên chế và
được hưởng lương từ ngân sách nhà nước [33, Điều 4].
1.1.1.2. Định nghĩa khái niệm đội ngũ công chức hành chính cấp tỉnh
Theo quy định của Luật Cán bộ, công chức năm 2008 thì công chức

được phân định rõ theo tiêu chí riêng, gắn với cơ chế hình thành.
Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào
ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà
nước, tổ chức chính trị - xã hội ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ
quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân
chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an
nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy
lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập, trong biên chế và hưởng
lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản
lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của
đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật.
Theo đó, tiêu chí để xác định công chức gắn với cơ chế tuyển dụng, bổ
nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh. Những người đủ các tiêu chí chung của
cán bộ, công chức mà được tuyển vào làm việc trong các cơ quan, đơn vị của
Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội, bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn
vị sự nghiệp công lập thông qua quy chế tuyển dụng (thi tuyển, xét tuyển), bổ
nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh thì được xác định là công chức. Công
chức là những người được tuyển dụng lâu dài, hoạt động của họ gắn với
quyền lực công (hoặc quyền hạn hành chính nhất định) được cơ quan có thẩm
quyền trao cho và chịu trách nhiệm trước cơ quan, tổ chức có thẩm quyền về
việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Việc quy định công chức
trong phạm vi như vậy xuất phát từ mối quan hệ liên thông giữa các cơ quan
12


của Đảng, Nhà nước và tổ chức chính trị - xã hội trong hệ thống chính trị.
Đây là điểm đặc thù của Việt Nam so với một số nước trên thế giới nhưng lại
hoàn toàn phù hợp với điều kiện cụ thể và thể chế chính trị ở Việt Nam.
Hành chính nhà nước là quyền tổ chức, điều hành các hoạt động kinh tế
- xã hội, đưa pháp luật vào đời sống, nhằm giữ gìn trật tự an ninh xã hội, phục

vụ lợi ích công và công dân, sử dụng có hiệu quả nguồn tài chính và công sản
để phát triển đất nước một cách có hiệu quả [27].
Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động thực thi quyền hành pháp
nhằm tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với các
quá trình xã hội và hành vi của công dân do các cơ quan trong hệ thống hành
chính từ Trung ương đến cơ sở tiến hành để thực hiện được chức năng nhiệm
vụ của Nhà nước, phát triển kinh tế - xã hội, duy trì trật tự an ninh, thỏa mãn
nhu cầu hàng ngày của nhân dân [27].
Theo Luật tổ chức Chính quyền địa phương (2015) thì Ủy ban nhân dân
do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu, là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân
dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Nhân
dân địa phương, Hội đồng nhân dân cùng cấp và cơ quan hành chính nhà
nước cấp trên [35].
Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh. Để
thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước trên địa bàn, Ủy ban nhân
dân cấp tỉnh có hệ thống các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh (được tổ chức theo
Nghị định 24/2014/NĐ-CP). Các cơ quan này thuộc Ủy ban Nhân dân tỉnh,
thực hiện chức năng tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân tỉnh quản lý nhà nước
về ngành, lĩnh vực ở địa phương theo quy định của pháp luật và theo phân
công hoặc ủy quyền của Ủy ban nhân dân tỉnh, Chủ tịch Ủy ban nhân dân
tỉnh. Bao gồm:

13


1.
2.
3.
4.
5.

6.
7.
8.
9.
10.

Sở Nội vụ
Sở Tư pháp
Sở Kế hoạch và Đầu tư
Sở Tài chính
Sở Công thương
Sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn
Sở Giao thông Vận tải
Sở Xây dựng
Sở Tài nguyên và Môi trường
Sở Thông tin và Truyền thông

11. Sở Lao động-Thương binh và Xã hội
12. Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch
13. Sở Khoa học và Công nghệ
14. Sở Giáo dục và Đào tạo
15. Sở Y tế
16. Thanh tra tỉnh
17. Văn phòng Ủy ban Nhân dân
Tóm lại, công chức hành chính cấp tỉnh là công dân Việt Nam, được
tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong biên chế và hưởng
lương từ ngân sách nhà nước, giữ một công vụ thường xuyên, hoặc nhiệm vụ
có tính chất thường xuyên trong các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, biên chế
thuộc khối hành chính nhà nước.
1.1.2. Đặc điểm đội ngũ công chức hành chính cấp tỉnh

Cán bộ, công chức hành chính nhà nước là lực lượng trực tiếp thực thi
các chức năng hành pháp của nhà nước, thực hiện quản lý và điều hành đất
nước theo pháp luật và làm cho đất nước phát triển. Các mệnh lệnh, quyết
định quản lý trong mọi hoạt động của nền kinh tế - xã hội là do cán bộ, công
chức hành chính triển khai thực hiện. Do vậy, công chức hành chính nhà nước
có những đặc điểm sau đây:
Thứ nhất, đội ngũ công chức hành chính là chủ thể của nền công vụ, là

14