Tăng cường kiểm soát hoạt động trong kiểm toán các chương trình mục tiêu quốc gia

1

CP SÀI GÒN KIM LIÊN, TỈNH NGHỆ AN

TĂNG CƯỜNG KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG TRONG KIỂM TOÁN CÁC CHƯƠNG
NGUYỄN VIẾT THÀNH
KHOA KINH TẾ
TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC VINH

NGUYỄN VIẾT THÀNH

TĂNG CƯỜNG KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG
TRONG KIỂM TOÁN CÁC CHƯƠNG TRÌNH
MỤC TIÊU QUỐC GIA

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

NGHỆ AN, 2015


2

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC VINH

NGUYỄN VIẾT THÀNH

TĂNG CƯỜNG KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG TRONG KIỂM

TOÁN CÁC CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA
Chuyên ngành: KINH TẾ CHÍNH TRỊ
Mã số: 60.31.01.02

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

Người hướng dẫn khoa học:
GS.TS. MAI NGỌC CƯỜNG

Nghệ An, 2015


i

LỜI CẢM ƠN
Tôi xin gửi lời cảm ơn tới các thầy cô ở Trường Đại học Vinh trong
suốt quá trình đào tạo thạc sĩ đã cung cấp kiến thức và các phương pháp để tôi
có thể áp dụng trong nghiên cứu và giải quyết các vấn đề trong luận văn của
mình. Xin trân trọng gửi lời cảm ơn tới GS.TS. Mai Ngọc Cường, người đã
nhiệt tình hướng dẫn tôi thực hiện luận văn này.
TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Nguyễn Viết Thành

MỤC LỤC
LỜI CẢM ƠN................................................................................................................i


ii

MỤC LỤC.....................................................................................................................i
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT....................................................................................x
DANH MỤC BẢNG BIỂU, HÌNH VẼ.......................................................................x
A. MỞ ĐẦU.................................................................................................................1
1. Sự cần thiết của đề tài...............................................................................................1
2. Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan tới đề tài.......................................2
3. Mục đích nghiên cứu................................................................................................6
4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu................................................................................7
5. Phương pháp nghiên cứu..........................................................................................7
5.1. Cơ sở lý luận của phương pháp nghiên cứu..........................................................7
a. Câu hỏi nghiên cứu...................................................................................................7
b. Khung phân tích của luận văn..................................................................................8
Hình 0.1: Khung phân tích luận văn............................................................................9
5.2. Phương pháp nghiên cứu.......................................................................................9
5.2.1. Phương pháp thu thập số liệu thứ cấp................................................................9
5.2.2. Phương pháp thu thập số liệu sơ cấp..................................................................9
Bảng 0.1. Chọn mẫu điều tra......................................................................................11
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài...................................................................13
6.1. Ý nghĩa lý luận....................................................................................................13
6.2. Ý nghĩa thực tiễn.................................................................................................13
7. Kết cấu luận văn.....................................................................................................13
CHƯƠNG 1................................................................................................................15
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ KIỂM
TOÁN HOẠT ĐỘNG TRONG KIỂM TOÁN CÁC CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU
QUỐC GIA.................................................................................................................15
1.1. Kiểm toán hoạt động và kiểm toán hoạt động các chương trình mục tiêu quốc
gia................................................................................................................................15


iii

1.1.1. Tổng quan về kiểm toán hoạt động..................................................................15
1.1.1.1. Khái niệm và Bản chất của kiểm toán hoạt động.........................................15
1.1.1.2. Yêu cầu khách quan của kiểm toán hoạt động..............................................16
1.1.1.3. Đặc điểm của kiểm toán hoạt động...............................................................17
1.1.1.4. Mối liên hệ giữa kiểm toán hoạt động với các loại hình kiểm toán khác....19
Bảng 1.1. Sự khác biệt cơ bản giữa KTHĐ với kiểm toán BCTC............................19
Bảng 1.2. Sự khác biệt cơ bản giữa KTHĐ với kiểm toán tuân thủ..........................21
TT................................................................................................................................21
1.1.2. Nội dung của kiểm toán hoạt động..................................................................22
1.1.2.1. Kiểm tra, đánh giá việc thực hiện mục đích hoạt động................................22
1.1.2.2. Kiểm tra, đánh giá việc sử dụng các nguồn lực............................................22
1.1.2.3. Kiểm tra, đánh giá các chương trình và hoạt động.......................................22
1.1.2.4. Kiểm tra, đánh giá hệ thống kiểm soát, quản lý...........................................23
1.1.2.5. Kiểm tra, đánh giá sự ảnh hưởng của môi trường bên ngoài.......................24
1.1.3. Phương pháp kiểm toán hoạt động...................................................................24
1.1.3.1. Kiểm tra các hồ sơ, tài liệu............................................................................24
1.1.3.2. Phỏng vấn......................................................................................................24
1.1.3.3. Khảo sát.........................................................................................................24
1.1.3.4 Tham khảo ý kiến chuyên gia........................................................................24
1.1.3.5. Kiểm tra, đánh giá quy chế, quy trình kiểm soát, quản lý............................25
1.1.3.6. Phân tích số liệu thống kê và số liệu kế toán................................................25
1.1.3.7. Nghiên cứu các trường hợp điển hình...........................................................25
1.1.3.8. Tái lập các mô hình.......................................................................................25
1.1.4. Chuẩn mực kiểm toán hoạt động.....................................................................26
1.1.4.1.Chuẩn mực kiểm toán của INTOSAI.............................................................26


iv

1.1.4.2.Chuẩn mực kiểm toán hoạt động của Cơ quan kiểm toán quốc gia Úc
(ANAO)......................................................................................................................27
1.1.4.3.Chuẩn mực kiểm toán hoạt động của (GAO)................................................27
1.1.5. Các tiêu chí đánh giá chất lượng cuộc kiểm toán hoạt động...........................28
1.1.5.1.Tiêu chí kinh tế...............................................................................................28
1.1.5.2.Tính hiệu quả..................................................................................................28
1.1.5.3.Tính hiệu lực...................................................................................................29
Sơ đồ 1.1. Tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực............................................................29
1.1.5.4.Hiệu năng quản lý của bộ máy.......................................................................29
1.2. Kiểm toán hoạt động các chương trình mục tiêu quốc gia.................................30
1.2.1. Tầm quan trọng của kiểm toán hoạt động trong kiểm toán các Chương trình
mục tiêu quốc gia........................................................................................................31
1.2.1.1. Khái niệm,tầm quan trọng của các CTMTQG và yêu cầu phải kiểm toán
hoạt động các CTMTQG............................................................................................31
1.2.1.2. Nội dung, yêu cầu của kiểm toán hoạt động trong kiểm toán các Chương
trình mục tiêu quốc gia...............................................................................................33
1.2.2. Các nhân tố ảnh hưởng tới kiểm toán hoạt động trong kiểm toán các chương
trình mục tiêu quốc gia...............................................................................................34
1.2.2.1. Môi trường pháp lý và cơ chế chính sách liên quan đến hoạt động kiểm
toán nói chung và kiểm toán hoạt động nói riêng......................................................34
1.2.2.2. Quan điểm của người lãnh đạo về kiểm soát chất lượng kiểm toán............35
1.2.2.3. Cơ cấu tổ chức, cơ chế phân công, phân cấp nhiệm vụ của kiểm toán nhà
nước.............................................................................................................................35
1.2.2.4. Chính sách cán bộ bao gồm tuyển dụng, đào tạo và bồi dưỡng, phát triển
nghiệp vụ, chế độ đề bạt, đãi ngộ cán bộ và kiểm toán viên.....................................36
1.2.2.5. Các quy định về chuẩn mực, quy trình và phương pháp kiểm toán.............36


v

1.3. Kinh nghiệm kiểm toán hoạt động các chương trình mục tiêu quốc gia và bài
học rút ra.....................................................................................................................36
1.3.1. Kinh nghiệm của một số kiểm toán Nhà nước chuyên ngành và khu vực về
kiểm toán hoạt động đối với các chương trình mục tiêu quốc gia.............................36
1.3.2. Những bài học rút ra từ thực tiễn hoạt động của các kiểm toán Nhà nước
chuyên ngành về kiểm toán hoạt động.......................................................................40
1.3.2.1. Về cơ sở pháp lý............................................................................................40
1.3.2.2.Về lựa chọn các vấn đề trong kiểm toán hoạt động.......................................41
1.3.2.3. Về xây dựng các tiêu chí đánh giá trong kiểm toán hoạt động....................41
Kết luận chương 1.......................................................................................................42
CHƯƠNG 2................................................................................................................44
THỰC TRẠNG KIỂM TOÁN HOẠT ĐỘNG TRONG KIỂM TOÁN CÁC
CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THANH
HÓA............................................................................................................................44
2.1. Khái quát về tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nước và Kiểm toán Nhà
nước khu vực XI.........................................................................................................44
2.1.1. Quá trình hình thành và phát triển của Cơ quan Kiểm toán Nhà nước và kiểm
toán nhà nước khu vực XI..........................................................................................44
2.1.1.1. Khái quát về tổ chức hoạt động kiểm toán nhà nước...................................44
2.1.1.2. Tổ chức và hoạt động của kiểm tóan nhà nước khu vực XI.........................45
2.1.2. Khái quát tình hình tổ chức các cuộc kiểm toán hoạt động trong kiểm toán các
Chương trình mục tiêu quốc gia do Kiểm toán Nhà nước và Kiểm toán Nhà nước
khu vực XI thực hiện..................................................................................................47
2.2. Thực trạng kiểm toán hoạt động trong kiểm toán Chương trình hỗ trợ giảm
nghèo nhanh và bền vững đối với 62 huyện nghèo theo Nghị quyết 30a/2008/NQCP ngày 27/12/2008 của Chính phủ (CT 30a) tại tỉnh Thanh Hóa...........................48


vi

2.2.1. Khái quát về Chương trình (CT 30a) do Kiểm toán Nhà nước Khu vực XI

thực hiện kiểm toán hoạt động tại tỉnh Thanh Hóa....................................................48
2.2.2. Tổ chức và kết quả kiểm toán hoạt động trong kiểm toán Chương trình 30a do
Kiểm toán Nhà nước Khu vực XI thực hiện trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa...............51
2.2.2.1. Lập kế hoạch cho cuộc kiểm toán hoạt động................................................51
2.2.2.2. Kết quả kiểm toán hoạt động trong kiểm toán Chương trình 30a do Kiểm
toán Nhà nước Khu vực XI thực hiện trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa.........................55
a. Kết quả kiểm toán hoạt động đối với tình hình kinh phí và thực hiện kinh phí....55
Bảng 2.1: Kinh phí thực hiện CT, dự án, chế độ, chính sách, nhiệm vụ chi mới theo
Nghị quyết số 30a/2008/NQ-CP................................................................................55
b. Kết quả kiểm toán hoạt động đối với công tác quản lý, chỉ đạo, phối hợp thực
hiện và kết quả thực hiện các mục tiêu chương trình 30a.........................................58
c. Kết quả thực hiện chương trình và các mục tiêu của chương trình.......................61
d. Kết quả kiểm toán hoạt động việc chấp hành các luật, chế độ quản lý dự án đầu tư
xây dựng công trình, chế độ tài chính – kế toán và các quy định của chương trình. 62
e. Kết quả kiểm toán hoạt động về chế độ chính sách của chương trình..................65
2.3. Thành tựu, hạn chế và nguyên nhân hạn chế của kiểm toán hoạt động trong
kiểm toán chương trình 30a do kiểm toán nhà nước khu vực XI thực hiện trên địa
bàn tỉnh Thanh Hóa....................................................................................................65
2.3.1. Những tác động tích cực do kiểm toán hoạt động trong kiểm toán Chương
trình mục tiêu quốc gia trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa................................................65
2.3.1.1. Kiểm toán hoạt động đối với quản lý vĩ mô nền kinh tế của Nhà nước nói
chung, tỉnh Thanh Hóa nói riêng................................................................................65
2.3.2.2. Kiểm toán hoạt động đối với đơn vị được kiểm toán...................................66
2.3.2. Những hạn chế..................................................................................................68
2.3.2.1. Thực hiện kiểm toán chưa kỹ, chưa sâu đối với một số nội dung................68


vii

2.3.2.2. Kết quả kiểm toán chưa đưa ra được ý kiến đánh giá sâu sắc, toàn diện về

tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực của dự án đầu tư.......................................................69
Bảng 2.2: Thống kê điều tra bảng hỏi số 1 – Kiểm tra tính kinh tế, hiệu quả, hiệu
lực của chương trình 30a tại 7 huyện nghèo của Thanh Hóa....................................69
2.3.3. Nguyên nhân hạn chế.......................................................................................71
2.3.2.1. Nguyên nhân liên quan đến môi trường luật pháp và cơ chế chính sách về
kiểm toán hoạt động...................................................................................................71
2.3.2.2. Nguyên nhân liên quan đến tổ chức bộ máy và năng lực của các kiểm toán
viên..............................................................................................................................72
2.3.2.3. Nguyên nhân liên quan đến cơ sở vật chất phục vụ cho hoạt động kiểm toán
.....................................................................................................................................74
2.3.2.4. Nguyên nhân liên quan đến nhận thức của các cấp, các ngành, của công
chúng và xã hội về vai trò của kiểm toán hoạt động..................................................75
2.3.2.5. Nguyên nhân liên quan đến cơ chế phối hợp giữa các cơ quan kiểm tra,
thanh tra, kiểm toán....................................................................................................77
2.3.2.6. Nguyên nhân liên quan đến hợp tác quốc tế về kiểm toán, trao đổi kinh
nghiệp kiểm toán giữa các kiểm toán nhà nước chuyên ngành và khu vực..............78
Kết luận chương 2.......................................................................................................79
CHƯƠNG 3................................................................................................................81
PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP CHỦ YẾU TĂNG CƯỜNG KIỂM TOÁN
HOẠT ĐỘNG TRONG KIỂM TOÁN CÁC CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC
GIA DO KIỂM TÓAN NHÀ NƯỚC KHU VỰC XI THỰC HIỆN TRÊN ĐỊA
BÀN TỈNH THANH HÓA NHỮNG NĂM TỚI......................................................81
3.1. Phương hướng tăng cường kiểm toán hoạt động trong kiểm toán các chương
trình mục tiêu quốc gia do kiểm toán nhà nước khu vực XI thực hiện.....................81
3.1.1. Sự cần thiết tăng cường kiểm toán hoạt động trong kiểm toán các chương
trình mục tiêu quốc gia...............................................................................................81


viii

3.1.1.1. Do yêu cầu tổng kết, đánh giá tính hiệu quả của Chương trình để có quyết
sách đúng đắn trong giai đoạn tới..............................................................................81
3.1.1.2. Do yêu cầu bức xúc của xã hội về kiểm tra tài chính công..........................82
3.1.1.3. Do yêu cầu tăng cường vai trò quản lý của nhà nước đối với nền kinh tế thị
trường định hướng xã hội chủ nghĩa..........................................................................84
3.1.1.4. Do yêu cầu bảo đảm tính kinh tế, tính hiệu quả của nền kinh tế trong tiến
trình hội nhập quốc tế.................................................................................................85
3.1.2. Phương hướng tăng cường kiểm toán hoạt động trong kiểm toán các chương
trình mục tiêu quốc gia...............................................................................................85
3.2. Một số giải pháp chủ yếu tăng cường kiểm toán hoạt động trong kiểm toán các
chương trình mục tiêu quốc gia do kiểm toán nhà nước khu vực XI thực hiện........87
3.2.1. Hoàn chỉnh toàn diện, đồng bộ cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của
Cơ quan Kiểm toán Nhà khu vực XI thực hiện kiểm toán hoạt động chi ngân sách
nhà nước trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa.......................................................................88
3.2.2. Hoàn thiện tổ chức bộ máy và nâng cao năng lực của kiểm toán viên...........90
a. Hoàn thiện tổ chức bộ máy kiểm toán hoạt động...................................................90
b. Nâng cao năng lực của kiểm toán viên..................................................................91
3.2.3. Tăng cường cơ sở vật chất cho Cơ quan Kiểm toán Nhà nước khu vực XI.. .94
3.2.4. Nâng cao nhận thức của đơn vị về kiểm toán hoạt động.................................95
3.2.5. Tăng cường sự phối hợp giữa Cơ quan Kiểm toán Nhà nước với các cơ quan
kiểm tra, giám sát đóng trên địa bàn..........................................................................96
3.2.6. Tăng cường trao đổi học hỏi kinh nghiệm về kiểm toán hoạt động trong nội
bộ ngành nói riêng và hội nhập, hợp tác quốc tế nói chung......................................98
3.3. Một số khuyến nghị về tăng cường kiểm toán hoạt động trong kiểm toán các
chương trình mục tiêu quốc gia trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa.................................100
3.3.1. Khuyến nghị với Nhà nước............................................................................100
3.3.2. Khuyến nghị với Kiểm toán Nhà nước..........................................................101
3.3.3. Khuyến nghị với Kiểm toán Nhà nước khu vực XI.......................................102

ix

3.3.4. Khuyến nghị với các cấp ban ngành tỉnh Thanh Hóa....................................103
Kết luận chương 3.....................................................................................................104
KẾT LUẬN...............................................................................................................105
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO.................................................................107
PHỤ LỤC 01: TỔNG HỢP TÌNH HÌNH ĐIỀU TRA............................................109
PHỤ LỤC 02: XỬ LÝ MẪU PHIẾU SỐ 1.............................................................110
PHỤ LỤC 03: XỬ LÝ MẪU PHIẾU SỐ 2.............................................................112
PHỤ LỤC 04: XỬ LÝ MẪU PHIẾU SỐ 3.............................................................114
PHỤ LỤC 05: XỬ LÝ MẪU PHIẾU SỐ 4.............................................................116


x

ASOSAI
BCĐ
CT
CTMT
GAO
INTOSAI
KHCN
KTNN
KTV NN
MTQG
NQ
NSNN
QLDA
UBND

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
:
Cơ quan kiểm toán tối cao châu Á
:
Ban chỉ đạo
:
Chương trình
:
Chương trình mục tiêu
Văn phòng Trách nhiệm giải trình chính phủ
:
Hoa Kỳ
:
Các cơ quan kiểm toán tối cao
:
Khoa học công nghệ
:
Kiểm toán nhà nước
:
Kiểm toán viên nhà nước
:
Mục tiêu quốc gia
:
Nghị quyết
:
Ngân sách nhà nước
:
Quản lý dự án
:
Ủy ban nhân dân

DANH MỤC BẢNG BIỂU, HÌNH VẼ
TT
Bảng 0.1
Bảng 1.1

Tên
Chọn mẫu điều tra
Sự khác biệt cơ bản giữa kiểm toán hoạt động

Trang
11
18

Bảng 1.2

với kiểm toán báo cáo tài chính
Sự khác biệt cơ bản giữa kiểm toán hoạt động

20

Bảng 2.1

với kiểm toán tuân thủ
Kinh phí thực hiện CT, dự án, chế độ, chính

54


xi

sách, nhiệm vụ chi mới theo Nghị quyết số
Bảng 2.2

30a/2008/NQ-CP
Thống kê điều tra bảng hỏi số 1 – Kiểm tra tính

69

kinh tế, hiệu quả, hiệu lực của chương trình 30a
Bảng 2.3

tại 7 huyện nghèo của Thanh Hóa
Thống kê điều tra bảng hỏi số 2 – Phỏng vấn về

70

các văn bản pháp quy và cơ chế chính sách về
Bảng 2.4

kiểm toán hoạt động
Thống kê điều tra bảng hỏi số 2 – Phỏng vấn về

72

tổ chức bộ máy và năng lực của đội ngũ kiểm
Bảng 2.5

toán viên
Thống kê điều tra bảng hỏi số 2 – Phỏng vấn về

74

tổ chức bộ máy và năng lực của đội ngũ kiểm
Bảng 2.6

toán viên
Thống kê điều tra bảng hỏi số 2 – Phỏng vấn về

75

Bảng 2.7

nhận thức đối với lĩnh vực kiểm toán hoạt động
Thống kê điều tra bảng hỏi số 2 – Phỏng vấn về

76

công tác phối hợp giữa KTNN và các đơn vị
Bảng 2.8

trong quá trình kiểm toán
Thống kê điều tra bảng hỏi số 2 – Phỏng vấn về

78

việc trao đổi kinh nghiệm giữa các kiểm toán
Bảng 3.1

nhà nước chuyên ngành và khu vực

Thứ tự ưu tiên về các biện pháp tăng cường

87

kiểm toán hoạt động trong kiểm toán các chương
trình mục tiêu quốc gia do kiểm toán nhà nước
khu vực XI thực hiện trên địa bàn tỉnh Thanh
Bảng 3.2

Hóa những năm tới
Thứ tự ưu tiên về các nội dung cần hoàn thiện về
kiểm toán hoạt động trong kiểm toán các chương
trình mục tiêu quốc gia do kiểm toán Nhà nước

88


xii

khu vực XI thực hiện trên địa bàn tỉnh Thanh
Hình 0.1
Sơ đồ 1.1

Hóa những năm tới
Khung phân tích luận văn
Tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực

8
28

1

A. MỞ ĐẦU
1. Sự cần thiết của đề tài
Theo quy định Kiểm toán hoạt động là một trong ba loại hình kiểm toán
của Kiểm toán nhà nước – Một cơ quan chuyên môn có tính độc lập cao được
Quốc hội và Nhà nước giao thực hiện chức năng kiểm tra tài chính công.
Chức năng của kiểm toán hoạt động chính là chỉ ra những bất cập về cơ chế
quản lý và việc thực thi chính sách, giúp cho chính quyền địa phương có căn
cứ sắp xếp lại bộ máy quản lý, giảm bớt các đầu mối trung gian và hoạt động
có hiệu quả hơn. Bên cạnh đó, việc tiến hành kiểm toán hoạt động tại các đơn
vị sử dụng nguồn tài chính công nói chung, các đơn vị sử dụng nguồn vốn
thuộc chương trình mục tiêu quốc gia nói riêng sẽ góp phần sử dụng tiết kiệm
ngân sách nhà nước cũng như các nguồn tài nguyên thiên nhiên của đất nước
nhằm mang lại nhiều lợi ích tích cực cho nhân dân và qua đó có thêm nguồn
ngân sách bổ sung thu nhập cho cán bộ, công chức và người lao động.
Mặc dù có tầm quan trọng như vậy nhưng tính cho đến hết năm 2011 hoạt
động kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước nói chung và Kiểm toán Nhà nước
khu vực XI nói riêng chủ yếu vẫn là kiểm toán tuân thủ và kiểm toán báo cáo
tài chính, còn kiểm toán hoạt động mới chỉ được các kiểm toán Nhà nước
chuyên ngành thực hiện đan xen trong các cuộc kiểm toán chuyên đề (Kiểm
toán chi khoa học và công nghệ giai đoạn 2001 – 2005; Kiểm toán thu phí
giao thông đường bộ năm 2005 – 2006; Kiểm toán quản lý và sử dụng kinh phí
sự nghiệp môi trường giai đoạn 2006 – 2008; Kiểm toán Chương trình Nước
sạch và vệ sinh môi trường nông thôn; Kiểm toán Chương trình 135; Kiểm
toán việc mua sắm, quản lý tài sản của các ban quản lý dự án; Kiểm toán
chương trình mục tiêu giáo dục và đào tạo…). Xét riêng đối với Kiểm toán
Nhà nước khu vực XI, việc kiểm toán hoạt động đối mới chỉ dừng lại ở việc
kiểm toán ngân sách cũng như kiểm toán các chương trình mục tiêu quốc gia

2

còn hạn chế nên mới chỉ thực lồng ghép được loại hình kiểm toán hoạt động
trong 2 cuộc kiểm toán chuyên đề (Kiểm toán chương trình 30a và 167 tại các
huyện miền núi tỉnh Thanh Hóa và kiểm toán chuyên đề quản lý cấp phép khai
thác khoáng sản trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa). Đội ngũ kiểm toán hoạt động
của đơn vị chủ yếu là kiểm toán viên được điều động từ các đơn vị khác trong
ngành và tuyển dụng mới với kinh nghiệm hạn chế. Điều này ảnh hưởng tới
việc kiểm soát chất lượng và kết quả các chương trình sử dụng ngân sách nhà
nước trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa trong thời gian qua. Do vậy, việc nghiên cứu
nhằm tăng cường vai trò của kiểm toán hoạt động trong các cuộc kiểm toán
chương trình MTQG trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa do kiểm toán nhà nước khu
vực XI thực hiện trong giai đoạn hiện nay là vấn đề có tính cấp bách. Xuất phát
từ thực tế đó, việc lựa chọn đề tài “Tăng cường kiểm toán hoạt động trong
kiểm toán các Chương trình mục tiêu quốc gia” làm luận văn Thạc sỹ kinh tế
có ý nghĩa thiết thực cả về lý luận và thực tiễn.
2. Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan tới đề
tài
Kiểm toán hoạt động đã có từ lâu trên thế giới đã có rất nhiều công trình
nghiên cứu về kiểm toán hoạt động, trong đó đặc biệt nổi bật là cuốn sách được
viết trong khuôn khổ chương trình hợp tác phát triển thể chế của Cơ quan Kiểm
toán quốc gia Thụy Điển (RRV), cuốn sách là tổng hợp các kinh nghiệm và ý
kiến đóng góp của các kiểm toán tham dự các khóa đào tạo kiểm toán hoạt
động của RRV được biên tập lại và được Nhà xuất bản Stockholm xuất bản
xuất bản lần thứ nhất vào năm 1996, tái bản lần 2 vào năm 1999: Cuốn sách đã
chỉ ra được nhiều vấn đề cụ thể nhưng nổi bật lên là 3 vấn đề sau:
Thứ nhất: Mục tiêu của kiểm toán hoạt động theo khái niệm trong chuẩn
mực kiểm toán INTOSAI năm 1992 được hiểu là “Một cuộc kiểm toán tính

3

kinh tế, tính hiệu quả và hiệu lực của việc đơn vị được kiểm toán sử dụng các
nguồn lực của mình để thực hiện trách nhiệm của mình”;
Thứ hai: Lý do để thực hiện một cuộc kiểm toán hoạt động đã được chỉ
ra gồm nhiều lý do khác nhau nhưng chủ yếu có 3 lý do chính đó là “Trách
nhiệm giải trình và bản chất dân chủ”, “Sự thay thế cho cơ chế thị trường” và
“Cơ sở cho việc ra quyết định”;
Thứ ba: Vai trò của kiểm toán hoạt động là thực hiện chức năng kiểm
soát và đưa ra ý kiến tư vấn;
Ngoài ra cuốn sách còn chỉ rõ nguồn gốc hình thành, quá trình phát triển,
mối quan hệ giữa kiểm toán hoạt động với các loại kiểm toán khác và cũng đã
làm rõ nội dung yêu cầu của kiểm toán hoạt động thông qua việc phân tích
tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu lực của kiểm toán hoạt động. Cuốn
sách thực sự là một cuốn cẩm nang gối đầu giường đối với bất kỳ kiểm toán
viên nào làm việc môi trường kiểm toán hoạt động do đã kết hợp được giữa
lý thuyết mang tính nguyên tắc và kinh nghiệm thực tiễn được các tác giả đúc
kết qua quá trình kiểm toán nay được hướng dẫn cụ thể theo kiểu “cầm tay,
chỉ việc”. Thành công của cuốn sách ở đây là đã tạo ra được một cuốn cẩm
nang về kiểm toán hoạt động để bất kỳ một kiểm toán viên nào dù mới hay đã
có thâm niên làm việc trong cơ quan kiểm toán tối cao đều có thể tiếp thu các
hướng dẫn trong cuốn sách và áp dụng với công việc của mình trong loại hình
kiểm toán còn khá mới mẻ đó là kiểm toán hoạt động.
Đối với các công trình nghiên cứu trong nước, có thể kể đến những công
trình đề tài cấp bộ như: Cơ sở lý luận và thực tiễn kiểm toán hoạt động (Kiểm
toán Nhà nước, 1999) do nhóm tác giả TS. Bùi Hải Ninh (Chủ nhiệm đề tài),
TS. Nguyễn Đình Hựu, CN. Đỗ Mạnh Hàn, TS. Lê Quang Bính thực hiện. Đề
tài này đã phân tích vai trò quan trọng của kiểm toán hoạt động đối với từng

cơ quan kiểm toán nhà nước trên thế giới, do đó việc nghiên cứu những vấn


4

đề lý luận và kinh nghiệm thực tiễn của kiểm toán hoạt động trên thế giới, vận
dụng vào thực tiễn ở Việt Nam đã được nhóm tác giả trình bày rõ ràng, mạch
lạc và logics. Ngoài ra, còn có các đề tài khác đã được nghiệm thu như: Xây
dựng quy trình kiểm toán hoạt động ngân hàng thương mại nhà nước (Kiểm
toán Nhà nước, 2002); Xây dựng quy trình và phương pháp kiểm toán hoạt
động đối với đơn vị sự nghiệp có thu (Kiểm toán Nhà nước, 2003); Cơ sở lý
luận và thực tiễn xây dựng tiêu chí kiểm toán hoạt động trong kiểm toán đầu
tư dự án (Kiểm toán Nhà nước, 2007); Tổ chức kiểm toán hoạt động trong
các cơ quan hành chính nhà nước trong điều kiện thực hiện cơ chế tự chủ tài
chính (Kiểm toán Nhà nước, 2007); Tổ chức kiểm toán hoạt động đối với
doanh nghiệp nhà nước (Kiểm toán Nhà nước, 2007).
Về luận án tiến sỹ, tác giả Trần Thị Ngọc Hân có nghiên cứu về đề tài
“Hoàn thiện nội dung, quy trình và phương pháp kiểm toán hoạt động các dự
án xây dựng cầu đường bằng nguồn vốn Nhà nước do Kiểm toán Nhà nước
thực hiện”, theo đó, có đưa ra những kết luận rằng kiểm toán hoạt động - một
loại hình kiểm toán hiện đại song còn rất mới mẻ cả trên phương diện nhận
thức và thực tiễn hoạt động, lại được áp dụng rộng rãi, vì vậy việc nghiên cứu
lĩnh vực này vừa có tính thời sự vừa có tính khả thi, chứa đựng ý nghĩa khoa
học và ý nghĩa thực tiễn sâu sắc. Luận án đã có những đóng góp như luận án
đã hệ thống hóa một cách toàn diện và làm sáng tỏ những lý luận cơ bản, hiện
đại về bản chất, nội dung, quy trình và phương pháp của kiểm toán hoạt động;
gợi mở mối liên hệ giữa kiểm toán hoạt động với kế toán quản trị nhằm giúp
các nhà quản trị nâng cao hiệu quả của công tác quản lý. Bên cạnh đó, trên cơ
sở nắm rõ bản chất, nội dung, quy trình và phương pháp của kiểm toán hoạt
động cũng như đặc điểm của các dự án xây dựng cầu đường bằng nguồn vốn

Nhà nước ảnh hưởng đến kiểm toán hoạt động tác giả đã xây dựng lý luận về


5

nội dung, quy trình và phương pháp kiểm toán hoạt động đối với các dự án
xây dựng cầu đường bằng nguồn vốn Nhà nước.
Luận án cũng đã có những đánh giá trung thực, khách quan, toàn diện,
cụ thể và rõ ràng về thực trạng hoạt động đầu tư cũng như nội dung, quy trình
và phương pháp kiểm toán hoạt động các dự án đầu tư xây dựng cầu đường
bằng nguồn vốn Nhà nước do KTNN thực hiện. Cuối cùng, luận án đã đưa ra
nhiều ý kiến đề xuất nhằm hoàn thiện nội dung, quy trình và phương pháp
kiểm toán hoạt động các dự án xây dựng cầu đường bằng nguồn vốn Nhà
nước nhằm nâng cao chất lượng các cuộc kiểm toán của kiểm toán Nhà nước
trong lĩnh vực này.
Về ấn bản phát hành có Các chuẩn mực kiểm toán và hướng dẫn kiểm
toán hoạt động, kiểm toán công nghệ thông tin của INTOSAI và ASOSAI do
dự án GTZ/KTNN thực hiện, nhà xuất thống kê Hà Nội, 2004. Trong ấn
phẩm này, các tác giả đã thể chế hóa đặc điểm, mục tiêu và nhiệm vụ của
kiểm toán hoạt động bằng các chuẩn mực của INTOSAI và ASOSAI, cơ bản
bao gồm:
Thứ nhất, đặc điểm của kiểm toán hoạt động là linh hoạt trong việc lựa
chọn đối tượng, phương pháp và đưa ra các ý kiến kết luận, kiểm toán hoạt
động có phạm vi hoạt động rộng và mang tính xét xử. Đối với các cơ quan
kiểm toán tối cao đặc điểm, phạm vi của kiểm toán hoạt động được thể chế
hóa bằng chuẩn mực 38 và 40 của INTOSAI đó là: Kiểm toán tính kinh tế của
các hoạt động quản lý Nhà nước phù hợp với các nguyên tắc và thực tiễn
quản lý Nhà nước và các chính sách quản lý; kiểm toán tính hiệu quả sử dụng
nguồn lực, tài lực và các nguồn lực khác gồm cả việc kiểm tra các hệ thống
thông tin, mức độ hoạt động và hệ thống giám sát và các quy trình do đơn vị

được kiểm toán áp dụng để sửa chữa các thiếu sót được phát hiện; kiểm toán
tính hiệu lực của kiểm toán hoạt động liên quan đến việc đạt mục tiêu đề ra


6

của đơn vị được kiểm toán và kiểm toán ảnh hưởng thực tế của các hoạt động
so sánh với ảnh hưởng dự kiến đạt được;
Thứ hai, mục tiêu kiểm toán hoạt động ở đây đã được thể chế hóa bằng
chuẩn mực AS 40. Theo đó mỗi cuộc kiểm toán hoạt động riêng có thể có
mục tiêu kiểm tra một hoặc hơn trong 3 đặc tính: tính kinh tế, tính hiệu quả và
tính hiệu lực;
Thứ ba, vai trò của các cuộc kiểm toán hoạt động là nâng cao trách
nhiệm giải trình, kiểm tra và minh bạch trong Chính phủ và cung cấp thông ti
tin cậy, quan trọng, bổ ích và chính xác.
Ngoài ra, còn có Giáo trình Kiểm toán hoạt động do GS.TS Nguyễn
Quang Quynh làm chủ biên, nhà xuất bản Đại học Kinh tế quốc dân, 2009.
Các công trình nghiên cứu trên đã đề cập tới những khía cạnh khác nhau
của kiểm toán cũng như kiểm toán hoạt động. Tuy nhiên các công trình này
chủ yếu chú ý đến quy trình và phương pháp của công tác kiểm toán. Các
nghiên cứu sâu về Tăng cường vai trò của kiểm toán hoạt động trong kiểm toán
các Chương trình mục tiêu quốc gia do Kiểm toán Nhà nước Khu vực XI thực
hiện (nghiên cứu trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa) chưa được nghiên cứu toàn
diện.
3. Mục đích nghiên cứu
- Hệ thống hóa những vấn đề lý luận về kiểm toán hoạt động và vai trò của
nó trong kiểm toán các Chương trình mục tiêu quốc gia do Kiểm toán Nhà
nước Khu vực XI thực hiện (nghiên cứu trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa);
- Phân tích và làm rõ thực trạng về kiểm toán hoạt động và vai trò của nó
ở Kiểm toán Nhà nước khu vực XI thời gian qua. Từ đó, chỉ ra những thành

tựu, hạn chế và nguyên nhân hạn chế về vai trò của kiểm toán hoạt động của
Kiểm toán Nhà nước khu vực XI hiện nay;


7

- Đề xuất các quan điểm và giải pháp nhằm tăng cường vai trò của kiểm
toán hoạt động trong việc kiểm toán các Chương trình mục tiêu quốc gia do
Kiểm toán Nhà nước Khu vực XI thực hiện trong thời gian tới.
4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của Luận văn là nghiên cứu các giải pháp nhằm
tăng cường kiểm toán hoạt động trong kiểm toán các Chương trình mục tiêu
quốc gia.
Phạm vi không gian, nghiên cứu kiểm toán hoạt động trong kiểm toán
các Chương trình mục tiêu quốc gia do Kiểm toán Nhà nước khu vực XI thực
hiện trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa.
Thời gian số liệu nghiên cứu thực trạng trong 3 năm 2012-2014; Đề xuất
cho những năm tới.
5. Phương pháp nghiên cứu
5.1. Cơ sở lý luận của phương pháp nghiên cứu
a. Câu hỏi nghiên cứu
Thứ nhất, kiểm toán hoạt động trong kiểm toán các chương trình mục
tiêu quốc gia là gì? Nó có những đặc điểm như thế nào? Nội dung bao hàm
những vấn đề gì?
Thứ hai, thực trạng kiểm toán hoạt động trong kiểm toán các chương
trình mục tiêu quốc gia do Kiểm toán Nhà nước khu vực XI thực hiện trên địa
bàn tỉnh Thanh Hóa hiện nay như thế nào? có những thành tựu và hạn chế
nào? nguyên nhân của những hạn chế đó là gì?
Thứ ba, giải pháp nào để tăng cường kiểm toán hoạt động trong kiểm
toán các Chương trình mục tiêu quốc gia do Kiểm toán Nhà nước khu vực XI

thực hiện những năm tới?


8

b. Khung phân tích của luận văn
Các yếu tố, nhân tố ảnh hưởng với tư cách như là biến số độc lập của các
cuộc kiểm toán hoạt động bao gồm các vấn đề về môi trường luật pháp và cơ
chế, chính sách; Công tác tổ chức quản lý đội ngũ kiểm toán; Năng lực kiểm
toán viên tham gia các cuộc kiểm toán hoạt động; Cơ sở vật chất phục vụ các
cuộc kiểm toán hoạt động; Nhận thức xã hội đối với Kiểm toán Nhà nước nói
chung và các cuộc kiểm toán chương trình mục tiêu quốc gia nói riêng; Sự
phối hợp của các Kiểm toán Nhà nước chuyên ngành, khu vực và đơn vị được
kiểm toán trong việc lồng ghép các cuộc kiểm toán hoạt động trong các cuộc
kiểm toán chương trình mục tiêu Quốc gia; Khả năng mời gọi các chuyên gia
quốc tế có năng lực, kinh nghiệm kiểm toán toạt động tham gia các cuộc kiểm
toán chương trình mục tiêu Quốc gia để truyền thụ kinh nghiệm và các kỹ
năng cần thiết.
Nhân tố ảnh hưởng
Môi trường pháp lý, cơ chế
chính sách
Tổ chức quản lý, đội ngũ
Cơ sở vật chất phục vụ
kiểm toán
Nhận thức xã hội
Phối hợp thực hiện
Hợp tác quốc tế

Nôi dung kiểm
toán hoạt động

Tính kinh tế
Tính hiệu quả
Tính hiệu lực

Các chỉ tiêu
nghiên cứu
Các chỉ tiêu
phản
ánh
nguồn lực đầu
vào
Các chỉ tiêu
phản ánh kết
quả đầu ra

Phương hướng và giải pháp tăng cường


9

Hình 0.1: Khung phân tích luận văn
Các nội dung: Tính kinh tế, tính hiệu quả, và tính hiệu lực như là các
biến số phụ thuộc của hoạt động đầu tư và là hệ quả của cơ chế, chính sách và
công tác quản lý nguồn lực chương trình của bộ máy công quyền từ trung
ương đến địa phương.
Các chỉ tiêu nghiên cứu đầu vào thể hiện ở mức độ đầy đủ, đồng bộ, phù
hợp của cơ chế chính sách và môi trường luật pháp, nguồn lực của chương
trình, năng lực bộ máy và đội ngũ quản lý chương trình, sự phối hợp chặt chẽ
của các các ngành, các cấp trong quá trình triển khai thực hiện.
Các chỉ tiêu phản ánh kết quả đầu ra là tác động của cuộc kiểm toán là

đối với việc ra quyết định của cấp thẩm quyền.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
5.2.1. Phương pháp thu thập số liệu thứ cấp
Số liệu thứ cấp thu thập từ các công trình nghiên cứu có liên quan đã
được công bố, từ các báo cáo về kết quả thực hiện chương trình mục tiêu
Quốc gia trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa của các Sở, ban ngành và UBND tỉnh,
từ các tài liệu thống kê có liên quan đến kết quả thực hiện chương trình.
5.2.2. Phương pháp thu thập số liệu sơ cấp
Thứ nhất, thiết kế phiếu điều tra, phỏng vấn
Số liệu sơ cấp được thu thập qua điều tra khảo sát phỏng vấn cán bộ lãnh
đạo kiểm toán khu vực XI, đoàn kiểm toán và kiểm toán viên; các cán bộ
quản lý trong việc triển khai thực hiện một số chương trình mục tiêu quốc gia
trọng điểm trên địa bàn 7 huyện nghèo của tỉnh Thanh Hóa nơi nhận được sự


10

hỗ trợ của trung ương nhiều chương trình MTQG về việc kiểm toán một số
chương trình mục tiêu quốc gia (liên hệ trực tiếp với cuộc kiểm toán chương
trình 30a trên địa bàn 7 huyện nghèo của tỉnh Thanh Hóa). Dự kiến cụ thể sẽ
thiết kế 4 mẫu phiếu phỏng vấn, khảo sát cho ba nhóm đối tượng
Nhóm thứ nhất là đối tượng cán bộ xã tham gia trong việc triển khai thực
hiện các chương trình mục tiêu quốc gia;
Nhóm thứ hai là đối tượng thuộc các kiểm toán viên đã trực tiếp
tham gia kiểm toán, các cán bộ cấp huyện và các cán bộ thuộc các ban
quản lý dự án chuyên ngành được giao quản lý dự án thuộc các chương
trình mục tiêu quốc gia;
Nhóm thứ ba, là cán bộ lãnh đạo kiểm toán nhà nước khu vực XI, đoàn
kiểm toán và cán bộ quản lý tại các Sở, ban, nghành cấp tỉnh là đầu mối triển
khai chương trình mục tiêu Quốc gia tại tỉnh Thanh Hóa.

Nội dung, yêu cầu đối với phiếu phỏng vấn nhóm đối tượng cán bộ cấp
xã tham gia trong việc triển khai thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia
là: Tính tiết kiệm của kiểm toán hoạt động, tính hiệu quả của kiểm toán hoạt
động, tính hiệu lực của kiểm toán hoạt động (liên hệ trực tiếp với cuộc kiểm
toán chương trình 30a trên địa bàn 7 huyện nghèo của tỉnh Thanh Hóa).
Nội dung, yêu cầu đối với phỏng vấn nhóm đối tượng kiểm toán viên đã
trực tiếp thực hiện nhiệm vụ kiểm toán, cán bộ cấp huyện và các ban các quản
lý dự án chuyên ngành được giao quản lý dự án thuộc các chương trình mục
tiêu quốc gia là: Tính tiết kiệm của kiểm toán hoạt động, tính hiệu quả của kiểm
toán hoạt động, tính hiệu lực của kiểm toán hoạt động, về các văn bản pháp quy
và cơ chế chính sách về kiểm toán hoạt động, công tác tổ chức bộ máy, năng lực
đội ngũ cán bộ kiểm toán, đảm bảo cơ sở vật chất, nâng cao nhận thức về kiểm
toán hoạt động, tăng cường phối hợp giữa các đơn vị (liên hệ trực tiếp với


11

cuộc kiểm toán chương trình 30a trên địa bàn 7 huyện nghèo của tỉnh Thanh
Hóa).
Nội dung, yêu cầu đối với phiếu phỏng vấn là cán bộ lãnh đạo kiểm toán
nhà nước khu vực XI, đoàn kiểm toán và cán bộ quản lý tại các Sở, ban,
nghành cấp tỉnh là đầu mối triển khai chương trình mục tiêu Quốc gia tại tỉnh
Thanh Hóa là: Tính tiết kiệm của kiểm toán hoạt động , tính hiệu quả của kiểm
toán hoạt động , tính hiệu lực của kiểm toán hoạt động, về các văn bản pháp
quy và cơ chế chính sách về kiểm toán hoạt động, công tác tổ chức bộ máy, năng
lực đội ngũ cán bộ kiểm toán, đảm bảo cơ sở vật chất, nâng cao nhận thức về
kiểm toán hoạt động, tăng cường phối hợp giữa các đơn vị, các nội dung chi
chương trình mục tiêu quốc gia, các biện pháp quản lý chi chương trình mục
tiêu quốc gia (Liên hệ trực tiếp với cuộc kiểm toán chương trình 30a trên địa
bàn 7 huyện nghèo của tỉnh Thanh Hóa).

Thứ hai, phương pháp chọn mẫu điều tra và địa bàn điều tra.
Mẫu điều tra dự kiến là 204 phiếu phỏng vấn tổng cộng 76 người thuộc
03 nhóm đối tượng.Việc lựa chọn đối tượng điều tra được thực hiện theo
phương pháp ngẫu nhiên
Cụ thể phân bổ như sau:
Bảng 0.1. Chọn mẫu điều tra
Sở,
ban,
Nhóm đối tượng

Tổng
số

Xã

Huyện

ngành,
KTNN
khu
vực XI

Phỏng vấn đối tượng cán bộ xã tham gia
trong việc triển khai thực hiện các chương

32

32