Hệ thống kiểm soát nội bộ các khoản chi vốn đầu tư xây dựng cơ bản tại các đơn vị chủ đầu tư trên địa bàn huyện Cẩm Mỹ, tỉnh Đồng Nai

1

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do thực hiện đề tài
Xây dựng là một trong những ngành kinh tế lớn, là ngành sản xuất vật chất đặc
biệt, tạo ra cơ sở vật chất và kỹ thuật ban đầu cho xã hội, các công trình xây dựng
luôn có tính kinh tế, kỹ thuật, văn hóa, nghệ thuật và xã hội tổng hợp. Hiện nay,
công tác đầu tư xây dựng cơ bản có ý nghĩa hết sức to lớn đối với sự nghiệp phát
triển kinh tế ở nước ta. Tuy nhiên, do những đặc thù như tính chất công việc phức
tạp, thời gian thực hiện dài, vốn đầu tư lớn, dễ xảy ra hiện tượng thất thoát lãng phí.
Vì vậy, việc nâng cao chất lượng công tác KSNB các khoản chi VĐT nhằm
kiểm soát chặt chẽ hơn nữa mọi khoản chi đầu tư xây dựng cơ bản là hết sức cần
thiết. Ngoài ra, số dự án và số vốn đầu tư cần kiểm soát chi ngày càng lớn nên công
tác này không tránh khỏi những hạn chế những nguy cơ xảy ra sai phạm còn tiềm
ẩn, việc chi vốn đầu tư cho các dự án đôi khi còn chậm trễ. Những hạn chế đó đặt ra
yêu cầu phải nâng cao chất lượng công tác kiểm soát chi vốn đầu tư.
Kiểm soát nội bộ là một công cụ quan trọng trong quá trình quản lý và điều hành
hoạt động kinh doanh trong một tổ chức. Vì thế, kiểm soát chi vốn đầu tư một cách
hợp lý, khoa học có vai trò không nhỏ trong việc góp phần nâng cao hiệu quả sử
dụng nguồn lực tài chính. Trong điều kiện kinh tế nước ta hiện nay, khi nguồn thu
ngân sách còn nhiều hạn chế, việc kiểm soát chặt chẽ các khoản chi nhằm đảm bảo
các khoản chi được sử dụng đúng, tiết kiệm và hiệu quả là rất quan trọng.
Ý thức được tầm quan trọng, tính cấp thiết và xuất phát từ những đòi hỏi thực
tiễn trên, tác giả đã lựa chọn nghiên cứu đề tài: “Hệ thống kiểm soát nội bộ các
khoản chi vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản tại các đơn vị chủ đầu tƣ trên địa bàn
huyện Cẩm Mỹ, tỉnh Đồng Nai”.
2. Các nghiên cứu có liên quan


2

Bảng 1.1. Các nghiên cứu có liên quan
STT

Tên đề tài

Tên Tác giả

Nội dung nghiên cứu
Bài báo đánh giá các yếu tố ảnh hưởng đến
sự kiểm soát nội bộ đảm bảo quản trị doanh
nghiệp tốt trong các tổ chức tài chính trong việc
phát triển nền kinh tế với tài liệu tham khảo đặc
biệt tới Zimbabwe. Các bài nghiên cứu được

Internal

đánh giá như thế nào hở trong kiểm soát nội bộ

Controls In

các yếu tố ảnh hưởng đến quản trị doanh nghiệp

Ensuring
Good
1

Corporate
Govenance In

tốt và nhằm đưa ra các doanh nghiệp tốt quản

Lecturer,

trị. Nó xuất hiện rằng sự thất bại để thực hiện có

(2004)

hiệu quả kiểm soát nội bộ đóng góp đáng kể cho
quản trị doanh nghiệp yếu kém. Nghiên cứu đề

Financial

nghị rằng có cần cho ban giám đốc để đảm bảo

Institutions

một cơ cấu tổ chức xác định rõ trách nhiệm quản
lý, quyền hạn và báo cáo các mối quan hệ. Ngoài
ra cũng cần phải đảm bảo rằng trách nhiệm phân
quyền là hiệu quả thực hiện để đảm bảo phù hợp
với kiểm soát nội bộ của tổ chức tài chính liên
quan.

Hoàn thiện hệ
thống KSNB
2

tại công ty
Nuplex
Resini, Việt
Nam

Đề tài đề cập đến việc kiểm soát nội bộ tại
Đinh Thụy
Ngân Trang
(2007)

công ty, đưa ra những lý luận cơ bản về hệ thống
kiểm soát nội bộ trong lĩnh vực doanh nghiệp,
đồng thời phân tích thực trạng và đề ra những
giải pháp hoàn thiện hệ thống kiểm soát nội bộ
tại công ty Nuplex Resini, Việt Nam.


3

Đề tài đề cập đến việc hoàn thiện hệ thống
Một số giải

kiểm soát nội bộ tại đơn vị Bảo hiểm xã hội

pháp hoàn

Thành phố Hồ Chí Minh, đưa ra những lý luận

thiện hệ thống
3

kiểm soát nội
bộ tại cơ quan
Bảo hiểm Xã

Nguyễn
Hồng Ánh
(2008)

cơ bản về kiểm soát nội bộ, phân tích thực trạng
và đưa ra những giải pháp nhằm hoàn thiện hoàn
thiện hệ thống kiểm soát nội bộ tại đơn vị Bảo
hiểm xã hội Thành phố Hồ Chí Minh. Đề tài tập

hội Thành phố

trung chủ yếu vào việc kiểm soát thu chi trong

Hồ Chí Minh

phạm vi bảo hiểm xã hội Thành phố Hồ Chí
Minh.
Đề tài đề cập đến việc hoàn thiện công tác
kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ

Hoàn thiện hệ

bản qua Kho bạc Nhà nước tỉnh Thái Nguyên,

thống kiểm

đưa ra những lý luận cơ bản về kiểm soát thanh

soát thanh

4

toán vốn đầu

Nguyễn

tư xây dựng

Duy Thành

cơ bản qua

(2010)

Kho bạc Nhà
nước tỉnh
Thái Nguyên

toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản, phân tích thực
trạng và đưa ra những giải pháp nhằm hoàn thiện
hoàn thiện hệ thống kiểm soát kiểm soát thanh
toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản tại Kho bạc
Nhà nước tỉnh Thái Nguyên. Luận văn chủ yếu
tập trung vào công tác kiểm soát thanh quyết
toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong phạm vi
tỉnh Thái Nguyên

5

Một số giải

Đề tài đề cập đến việc KSNB tại ngành y

pháp hoàn

tế của tỉnh, đưa ra những lý luận cơ bản về

thiện hệ thống

Phạm Hồng KSNB trong lĩnh vực công, phân tích thực trạng

KSNB của

Thái (2011) và đề ra giải pháp nhằm hoàn thiện hệ thống

ngành y tế

KSNB của ngành y tế tỉnh Long An.

tỉnh Long An
(Nguồn: Tham khảo các luận văn liên quan đến đề tài)


4

Các công trình nghiên cứu trên chủ yếu tập trung vào kỹ thuật phân tích đánh
giá lợi ích kỹ thuật và công tác kiểm soát chi chặt chẽ. Nghiên cứu, thiết kế quy
trình, nâng cao hệ thống kiểm soát chi vốn đầu tư xây dựng, đáp ứng cho ban lãnh
đạo có những quyết định đúng đắn, kịp thời, nắm bắt cơ hội đầu tư hiệu quả, nâng

cao hiệu quả quản lý nhà nước trong lĩnh vực chi ngân sách nhà nước nói chung và
quản lý kiểm soát chi đầu tư nói riêng.
Những công trình nghiên cứu trên, các tác giả mới chỉ tập trung vào một số lĩnh
vực như y tế, xây dựng, đầu tư ở cấp huyện cho các doanh nghiệp tại các tỉnh như
Long An, Thái Nguyên, công ty Nuplex Resini , Zimbabwe... chưa có nghiên cứu
trên địa bàn huyện đặc biệt trên lĩnh vực xây dựng cơ bản. Vì vậy, đây là khuynh
hướng chưa nghiên cứu, tác giả khám phá ra và đi vào nghiên cứu lĩnh vực này tại
Đồng Nai.
3. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài
Đề tài nghiên cứu nhằm để ứng dụng vào hoạt động KSNB các khoản chi VĐT
XDCB tại các đơn vị CĐT trên địa bàn huyện Cẩm Mỹ, mục đích chính là:
- Hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về hệ thống KSNB và hệ thống
kiểm soát chi VĐT XDCB.
- Khảo sát thực trạng hệ thống KSNB các khoản chi VĐT XDCB tại các đơn vị
CĐT trên địa bàn huyện Cẩm Mỹ, tỉnh Đồng Nai.
- Đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện hệ thống KSNB các khoản chi VĐT
XDCB tại các đơn vị chủ đầu tư trên địa bàn huyện Cẩm Mỹ, tỉnh Đồng Nai.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
 Đối tượng nghiên cứu:
Luận văn chủ yếu nghiên cứu về việc hoàn thiện hệ thống kiểm soát nội bộ các
khoản chi vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong khu vực công, tập trung vào phân tích
việc xây dựng và thực hiện kiểm soát nội bộ các khoản chi vốn đầu tư xây dựng cơ
bản tại các đơn vị chủ đầu tư trên địa bàn huyện Cẩm Mỹ, tỉnh Đồng Nai.


5

 Phạm vi nghiên cứu:
- Không gian: Giới hạn tại các đơn vị chủ đầu tư trên địa bàn huyện Cẩm
Mỹ, tỉnh Đồng Nai. Bao gồm 17 đơn vị chủ đầu tư trên địa bàn huyện: Ban Quản lý

dự án huyện Cẩm Mỹ; Phòng giáo dục huyện Cẩm Mỹ; Phòng No&PTNT huyện
Cẩm Mỹ; Phòng Kinh tế & hạ tầng huyện Cẩm Mỹ; UBND xã Long Giao; UBND
xã Nhân Nghĩa; UBND xã Xuân Quế; UBND xã Bảo Bình; UBND xã Xuân Bảo;
UBND xã Xuân Đông; UBND xã Xuân Tây; UBND xã Xuân Mỹ; UBND xã Sông
Ray; UBND xã Lâm San; UBND xã Thừa Đức; UBND xã Xuân Đường; UBND xã
Sông Nhạn.
- Thời gian: Từ năm 2010 đến năm 2014.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
 Nghiên cứu lý luận: Dựa trên khuôn khổ báo cáo kiểm soát nội bộ của
COSO (1992), chủ yếu yếu hướng dẫn kiểm KSNB khu vực công của INTOSAI
(1992) cập nhật năm 2013 và các văn bản pháp lý liên quan đến nội dung KSNB và
kiểm soát chi VĐT XDCB.
 Nghiên cứu thực trạng:
- Phương pháp định tính: Bao gồm các nội dung: Quan sát thực tế tổ chức hệ
thống kiểm soát nội bộ của đơn vị 1 cách cơ bản, tìm hiểu kỹ về kiểm soát nội bộ
các khoản chi vốn đầu tư xây dựng cơ bản tại các đơn vị chủ đầu tư trên địa bàn
huyện Cẩm Mỹ. Nghiên cứu tìm hiểu các văn bản pháp quy, nội quy, quy chế, báo
cáo của đơn vị, khảo sát bảng câu hỏi.
- Phương pháp định lượng: Sử dụng phương pháp thống kê mô tả, phỏng vấn
để thu thập thông tin và tổng hợp phân tích đánh giá dữ liệu thu thập được từ bảng
câu hỏi.
- Kết hợp 2 phương pháp, tổng hợp phân tích, so sánh đánh giá thực trạng
kiểm soát nội bộ các khoản chi của các đơn vị chủ đầu tư trên địa bàn huyện Cẩm
Mỹ giai đoạn 2010 – 2014, đưa ra phương hướng và giải pháp hoàn thiện hệ thống
kiểm soát nội bộ áp dụng tại các đơn vị chủ đầu tư trên địa bàn huyện Cẩm Mỹ.


6

 Dữ liệu nghiên cứu:

- Dữ liệu thứ cấp: Tổng hợp tình hình kiểm soát nội bộ các khoản chi tại các
đơn vị chủ đầu tư trên địa bàn huyện Cẩm Mỹ, báo cáo quyết toán ngân sách báo
cáo các dự án đầu tư, hồ sơ dự án, báo cáo tiến độ giải ngân, báo cáo thanh quyết
toán từ 2010 - 2014 từ Phòng Tài chính kế hoạch, phòng Thống Kê huyện Cẩm Mỹ,
Sở Tài Chính.
- Dữ liệu sơ cấp: Điều tra khảo sát bảng câu hỏi có liên quan đến hệ thống
kiểm soát nội bộ các khoản chi vốn đầu tư xây dựng cơ bản, chủ yếu đi sâu vào hệ
thống kiểm soát nội bộ các khoản chi tại các đơn vị chủ đầu tư trên địa bàn huyện
Cẩm Mỹ.
Những đóng góp của luận văn

6.

Những kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ góp phần:
- Nghiên cứu, phân tích thực trạng hệ thống kiểm soát chi VĐT XDCB tại các
đơn vị chủ đầu tư trên địa bàn huyện Cẩm Mỹ, tỉnh Đồng Nai. Đồng thời, đưa ra
những tồn tại trong công tác kiểm soát chi cũng như hướng khắc phục những tồn tại
này. Qua đó, đề ra những giải pháp và kiến nghị giúp các đơn vị CĐT trên địa bàn
huyện hoàn thiện hệ thống hệ thống KSNB các khoản chi VĐT XDCB trên địa bàn
huyện Cẩm Mỹ.
Kết cấu luận văn

7.

Ngoài phần mở đầu, kết luật, nội dung luận văn được kết cấu thành 03 chương:
- Chương 1: Những vấn đề lý luận cơ bản về kiểm soát nội bộ và kiểm soát chi
vốn đầu tư xây dựng cơ bản.
- Chương 2: Thực trạng kiểm soát nội bộ các khoản chi vốn đầu tư xây dựng
cơ bản tại các đơn vị chủ đầu tư trên địa bàn huyện Cẩm Mỹ, tỉnh Đồng Nai.
- Chương 3: Hoàn thiện hệ thống kiểm soát nội bộ các khoản chi vốn đầu tư

xây dựng cơ bản tại các đơn vị chủ đầu tư trên địa bàn huyện Cẩm Mỹ, tỉnh Đồng
Nai.


7

CHƢƠNG I: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ KIỂM SOÁT NỘI
BỘ VÀ KIỂM SOÁT CHI VỐN ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN
1.1. Hệ thống kiểm soát nội bộ trong lĩnh vực công.
1.1.1. Lịch sử ra đời và sự phát triển của kiểm soát nội bộ trong lĩnh vực
công.
Trong bất kỳ tổ chức nào, dưới góc nhìn của nhà quản lý, cũng cần có hai hệ
thống chạy song song. Thứ nhất đó là hệ thống đáp ứng yêu cầu kinh doanh, bao
gồm các phòng ban chức năng, các quy trình thủ tục, các công việc cần thiết để
phục vụ cho nhu cầu kinh doanh của tổ chức. Tuy nhiên, bất kỳ công việc nào, quy
trình nào thực hiện ở trên cũng đều đối diện với những nguy cơ, sự cố, hay rủi ro tác
động làm ảnh hưởng đến khả năng hoàn thành mục tiêu của công việc đó và tùy
theo mức độ, gây ảnh hưởng từ thiệt hại trong mức chấp nhận được đến nguy cơ
phá sản tổ chức.
Nhằm giảm rủi ro cho tổ chức ở ngưỡng chấp nhận được, hệ thống thứ hai –
kiểm soát nội bộ, được thiết lập trên cơ sở các biện pháp, chính sách, thủ tục, tinh
thần, giá trị, chức năng, thẩm quyền của những người liên quan và trở thành phương
tiện sống còn trong hoạt động của mọi cơ quan tổ chức, giúp các cơ quan tổ chức
nâng cao năng lực, cải tiến hiệu quả hoạt động, hạn chế các sự cố và hoàn thành
mục tiêu của tổ chức.
Khái niệm KSNB bắt đầu được sử dụng vào đầu thế kỷ 20 trong các tài liệu về
kiểm toán. Từ thập niên 1940, các tổ chức kế toán công và kiểm toán nội bộ Hoa Kỳ
đã xuất bản một loạt các báo cáo, hướng dẫn và tiêu chuẩn về tìm hiểu KSNB trong
các cuộc kiểm toán.
Đến thập niên 1970, KSNB được quan tâm đặc biệt trong lĩnh vực thiết kế hệ

thống và kiểm toán, chủ yếu hướng vào cách thức cải tiến hệ thống KSNB và vận
dụng trong các cuộc kiểm toán. Đạo luật chống hành vi hối lộ ở nước ngoài 1977,
các báo cáo của Cohen Commission và FEI (Financial Executive Institute) đều
đề cập đến việc hoàn thiện hệ thống kế toán và KSNB. Ủy ban chứng khoán Hòa
Kỳ (SEC) cũng đưa ra các điều luật bắt buộc các nhà quản trị phải báo cáo về hệ
thống kiểm soát nội bộ của tổ chức.


8

Năm 1978, hiệp hội kế toán viên công chứng Hoa Kỳ ( AICPA) đã thành lập
một Ủy ban tư vấn đặc biệt về kiểm toán nội bộ nhằm đưa ra các hướng dẫn về việc
thiết lập và đánh giá hệ thống KSNB. Giai đoạn từ năm 1980 đến 1985, Hiệp hội kế
toán viên công chứng Hoa Kỳ đã tiến hành sang lọc, ban hành và sửa đổi các chuẩn
mực về sự đánh giá của kiểm toán độc lập về KSNB vá báo cáo về KSNB. Hiệp hội
kế toán nội bộ (IIA) cũng ban hành chuẩn mực và hướng dẫn kiểm toán viên nội bộ
về bản chất của kiểm toán và vai trò của các bên liên quan trong việc thiết lập, duy
trì và đánh giá hệ thống KSNB.
Từ năm 1985 về sau, sự quan tâm tập trung vào KSNB càng mạnh mẽ hơn.
Hội đồng quốc gia chống gian lận báo cáo tài chính Hoa Kỳ (thường gọi là Ủy ban
Treaway) được thành lập năm 1985.
Năm 1992, tại Hoa Kỳ, COSO đã cho ra đời báo cáo đầu tiên về hệ thống
KSNB, tạo nên một khởi đầu và tiếng nói chung cho các doanh nghiệp và tổ chức;
chính phủ Hoa Kỳ ban hành luật Sarbanes – Oxley quy định triển khai hệ thống
KSNB cho tất cả các công ty niêm yết trên sàn giao dịch chứng khoán, làm mở màn
cho giai đoạn phát triển hệ thống KSNB tại quốc gia này và lan truyền trên thế giới.
COSO đã trở thành chuẩn mực được công nhận và áp dụng rộng rãi trên toàn thế
giới.
Ủy ban các tổ chức hội đồng bảo trợ (COSO) của Hội đồng quốc gia chống
gian lận báo cáo tài chính Hoa Kỳ ra đời nhằm nghiên cứu KSNB và đã công bố

báo cáo COSO 1992:
- Thống nhất định nghĩa để phục vụ cho nhu cầu của các đối tượng khác nhau.
- Cung cấp đầy đủ một hệ thống tiêu chuẩn đẩ giúp các đơn vị có thể đánh giá
hệ thống KSNB để tìm giải pháp hoàn thiện.
Báo cáo COSO năm 1992 đã tạo lập một nền tảng lý luận cơ bản về KSNB,
đóng vai trò như một bước khởi đầu làm nền tảng cho các doanh nghiệp khi xây
dựng hệ thống kiểm soát nội bộ.
Trên cơ sở đó, hàng loạt các nghiên cứu về KSNB ở nhiều lĩnh vực ra đời
như:


9

- Phát triển theo hướng quản trị: Năm 2001, dựa trên báo cáo COSO 1992,
COSO nghiên cứu hệ thống đánh giá rủi ro doanh nghiệp.
- Phát triển theo hướng chuyên sâu và những ngành nghề cụ thể: Báo cáo
Basle 1998 của Ủy ban Basle các ngân hàng trung ương công bố về khuôn khổ
KSNB trong ngân hàng.
- Phát triển theo hướng quốc gia: Nhiều quốc gia trên thế giới có khuynh
hướng xây dựng một khuôn khổ lý thuyết riêng về KSNB, điển hình là báo cáo
COSO 1995 (Canada), báo cáo Turnbull 1999 (Anh).
Trong lĩnh vực công, KSNB rất được xem trọng, nó là một đối tượng được
quan tâm đặc biệt của kiểm toán viên nhà nước.
Về kiểm toán Nhà nước, hệ thống chuẩn mực kiểm toán Nhà nước do tổ chức
quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao – International Organization of Supreme
Audit Insitutuions (viết tắt là INTOSAI) bao gồm 178 thành viên, ban hành gồm
quy tắc đạo đức nghề nghiệp và chuẩn mực kiểm toán. Một số quốc gia như Mỹ,
Canada đã có những công bố chính thức về KSNB áp dụng cho các cơ quan hành
chính sự nghiệp. Chuẩn mực về kiểm toán của Tổng kế toán nhà nước Hoa Kỳ
(GAO) 1999 đề cập đến vấn đề KSNB đặc thù trong tổ chức hành chính sự nghiệp.

GAO đưa ra năm yếu tố về KSNB bao gồm các quy định về môi trường kiểm soát,
đánh giá rủi ro, các hoạt động kiểm soát, thông và truyền thông, giám sát.
Hệ thống chuẩn mực kiểm toán do INTOSAI ban hành bao gồm quy tắc đạo
đức nghề nghiệp và chuẩn mực kiểm toán. Năm 1992, bản Hướng dẫn về chuẩn
mực KSNB của INTOSAI đã hình thành một tài liệu đề cập đến việc nâng cấp
các chuẩn mực KSNB, hỗ trợ cho việc thực hiện và đánh giá KSNB. Năm 2001,
bản hướng dẫn của INTOSAI 1992 đã cập nhật thêm về các chuẩn mực KSNB
để phù hợp với tất cả các đối tượng và phù hợp với sự phát triển

gần đây

trong KSNB. Điều cần lưu ý là tài liệu này đã tích hợp các lý luận chung về KSNB
của báo cáo COSO. Bên cạnh việc cải thiện định nghĩa KSNB và xây dựng
một sự hiểu biết

thông thường về KSNB, tài liệu của INTOSAI trình bày

những vấn đề đặc thù về khu vực công.


10

1.1.2. Định nghĩa về kiểm soát nội bộ trong lĩnh vực công.
Các nghiên cứu về kiểm soát nội bộ sau đó được phát triển mạnh, chuyên sâu
vào các loại tổ chức hoặc các loại hình hoạt động khác nhau. Trong khu vực công,
kiểm soát nội bộ cũng rất được quan tâm. Hướng dẫn về KSNB của Tổ chức quốc tế
các cơ quan kiểm toán tối cao (INTOSAI) đã được ban hành năm 1992 và cập nhật
năm 2001, đưa ra các quan điểm và hướng dẫn về kiểm soát nội bộ trong các đơn vị
thuộc khu vực công. Tại Hoa Kỳ, Chuẩn mực về kiểm soát nội bộ trong chính
quyền liên bang được Cơ quan Kiểm toán Nhà nước (GAO) ban hành năm 1999.

Hướng dẫn chuẩn mực về KSNB của INTOSAI năm 1992 đưa ra khái niệm về
KSNB như sau: KSNB là cơ cấu của một tổ chức, bao gồm nhận thức, phương
pháp, quy trình và các biện pháp của người lãnh đạo nhằm đảm bảo sự hợp lý để đạt
được các mục tiêu của tổ chức, đó là:Thúc đẩy các hoạt động hữu hiệu, hiệu quả và
có kỷ cương cũng như chất lượng của sản phẩm dịch vụ phù hợp với nhiệm vụ của
tổ chức; Bảo vệ các nguồn lực không bị thất thoát, lạm dụng, lãng phí, tham ô và vi
phạm pháp luật; Khuyến khích tuân thủ pháp luật, quy định của Nhà nước và nội
bộ; Xây dựng và duy trì các dữ liệu tài chính và hoạt động, lập báo cáo đúng đắn và
kịp thời.
Năm 2001, INTOSAI định nghĩa về KSNB như sau: “ KSNB là một quá trình
xử lý toàn bộ được thực hiện bởi 7 nhà quản lý và các cá nhân trong tổ chức, quá
trình này được thiết kế để phát hiện các rủi ro và cung cấp một sự đảm bảo hợp lý
để đạt được nhiệm vụ của tổ chức. Sau đây là những mục tiêu cần đạt được: Thực
hiện các hoạt động một cách có kỷ cương, có đạo đức, có tính kinh tế, hiệu quả và
thích hợp; Thực hiện đúng trách nhiệm;Tuân thủ pháp luật hiện hành và các nguyên
tắc, quy định; Bảo vệ các nguồn lực chống thất thoát, sử dụng sai mục đích và tổn
thất.
So sánh với Báo cáo COSO 1992, các chuẩn mực kiểm soát nội bộ trong khu
vực công tập trung hơn vào các chức năng và đặc điểm của đơn vị nhà nước và các
quy định có tính quy chuẩn hơn là chỉ hướng dẫn. Tại khái niệm này, khía cạnh đạo
đức trong hoạt động thêm vào, mục tiêu của KSNB được nhấn mạnh hơn, đó chính
là tầm quan trọng của hành vi đạo đức cũng như sự ngăn chặn và phát hiện dự gian
trá và thanh nhũng trong khu vực công. Ngân sách được phân bố rộng rãi, chính vì


11

vậy cần có các hoạt động kiểm soát nhằm đảm bảo Ngân sách được sử dụng đúng
mục đích, các tài sản không bị thất thoát hay lãng phí. Vì vậy, việc bảo vệ nguồn
lực cần được nhấn mạnh thêm tầm quan trọng trong KSNB đối với khu vực công.

Trong tài liệu này còn nhấn mạnh đến những thông tin phi tài chính, bởi vì việc sử
dụng rộng rãi hệ thống thông tin ngày càng tăng trong các tổ chức Nhà nước, kiểm
soát công nghệ thông tin ngày càng trở nên quan trọng hơn.
Mục tiêu của tài liệu này là thiết lập và duy trì KSNB hữu hiệu trong khu vực
công. Vì vậy, các nhà lãnh đạo của Chính phú rất quan tâm đến tài liệu này, họ xem
tài liệu này là một nền tảng để thực hiện và giám sát KSNB trong tổ chức.
INTOSAI đưa ra hai nhóm chuẩn mực và KSNB:
- Chuẩn mực chung: Bao gồm các quy định về đảm bảo hợp lý, tinh thần tuân
thủ, năng lực và phẩm chất, mục tiêu kiểm soát và giám sát.
- Chuẩn mực cụ thể: Bao gồm các quy định về tổ chức hồ sơ, tài liệu; ghi chép
kịp thời và đúng đắn các nghiệp vụ, phân chia trách nhiệm, tiếp cận và báo cáo về
nguồn lực và sổ sách.
Trong khu vực công tại Việt Nam hiện nay, khái niệm kiểm soát nội bộ còn rất
mới mẻ. Các nhà quản lý trong khu vực công thường dựa trên các quy định của
pháp luật, kinh nghiệm cá nhân để hành xử hơn là một cái nhìn tổng quát và có hệ
thống về công tác kiểm soát. Ngoài ra, việc thiếu một kỹ năng phân tích từ mục
tiêu, rủi ro đến các hoạt động kiểm soát sẽ dẫn đến tổn hao nguồn lực vào những thủ
tục kiểm soát không cần thiết trong khi lại bỏ sót những rủi ro quan trọng.
Tháng 5/1991, Kiểm toán Việt Nam chính thức xuất hiện với các Công ty kiểm
toán độc lập; tháng 7/1994 với Kiểm toán Nhà nước và tháng 11/1997 với Kiểm
toán nội bộ. Từ năm 1985, Ủy ban tổ chức đồng bảo trợ ( COSO) của Hội đồng
quốc gia chống gian lận về báo cáo tài chính đã được thành lập nhằm nghiên cứu
KSNB, là nền tảng cơ sở lý luận cơ bản về KSNB.
Năm 1996, Kiểm toán Nhà nước Việt Nam là thành viên chính thức của
INTOSAI (trang Website: www.kiemtoanvn.gov.vn) và đến năm 1997, Việt Nam
tham gia Tổ chức các cơ quan kiểm toán tối cao châu Á (ASOSAI), từ tháng


12

10/2009 Việt Nam là thành viên Ban điều hành của tổ chức này nhiệm kỳ 20092012 ( theo Tạp chí Kế toán và kiểm toán, tháng 8/2011).
1.1.3. Sự cần thiết của kiểm soát nội bộ trong lĩnh vực công.
Trong một tổ chức bất kỳ, sự thống nhất và xung đột quyền lợi chung - quyền
lợi riêng của người sử dụng lao động với người lao động luôn tồn tại song hành.
Nếu không có hệ thống kiểm soát nội bộ, làm thế nào để người lao động không vì
quyền lợi riêng của mình mà làm những điều thiệt hại đến lợi ích chung của toàn tổ
chức, của người sử dụng lao động? Làm sao biết được tổ chức đang phải đối mặt
với những rủi ro tiềm ẩn nào? Làm thế nào có thể phân quyền, uỷ nhiệm, giao việc
cho cấp dưới một cách chính xác, khoa học chứ không phải chỉ dựa trên sự tin
tưởng cảm tính?
Sự cần thiết phải xây dựng hệ thống KSNB như đã nêu trên là vô cùng bức
bách và tối quan trọng cho mọi tổ chức. Tuy nhiên, hệ thống KSNB bao gồm những
thành phần gì, phương pháp xây dựng ra sao, phương pháp nào để đánh giá tính khả
thi của hệ thống KSNB, phương pháp nào để cải tiến hệ thống KSNB,… vẫn còn là
thắc mắc của rất nhiều tổ chức.
Một hệ thống kiểm soát nội bộ vững mạnh sẽ đem lại cho tổ chức các lợi ích
như: Giảm bớt nguy cơ rủi ro tiềm ẩn trong hoạt động và quản lý (sai sót vô tình
gây thiệt hại, các rủi ro làm chậm kế hoạch, giảm hiệu quả hoạt động …); Bảo vệ tài
sản khỏi bị hư hỏng, mất mát bởi hao hụt, gian lận, lừa gạt, trộm cắp; Đảm bảo tính
chính xác của các số liệu kế toán và báo cáo tài chính; Đảm bảo mọi thành viên tuân
thủ nội quy, quy chế, quy trình hoạt động của tổ chức cũng như các quy định của
luật pháp; Đảm bảo tổ chức hoạt động hiệu quả, sử dụng tối ưu các nguồn lực và đạt
được mục tiêu đặt ra; Bảo vệ quyền lợi của nhà đầu tư, cổ đông và gây dựng lòng
tin đối với họ (trường hợp công ty cổ phần).
Tất cả các vấn đề trên cần phải được giải quyết thông qua việc hiểu rõ và nhận
thức đầy đủ về hệ thống KSNB, các thành phần, phương pháp xây dựng, phương
pháp đánh giá và cải tiến,… một cách bài bản và có hệ thống.


13

1.1.4. Mục tiêu của kiếm soát nội bộ trong lĩnh vực công
Bảo vệ hiệu quả tài sản của cơ quan đơn vị và sử dụng hiệu quả mọi nguồn lực
nhất là nhân tố con người. Ngăn ngừa và phát hiện mọi hành vi gian lận lãng phí, sử
dụng tài sản không đúng mục mục đích hoặc vượt quá thẩm quyền.
Cung cấp thông tin đáng tin cậy.
Mọi thành viên trong tổ chức phải tuân thủ luật pháp và luật lệ quy định.
Định kỳ đánh giá kết quả hoạt động nhằm kịp thời đưa biện pháp nâng cao
hiệu quả hoạt động điều hành.
1.2. Các bộ phận cấu thành hệ thống kiểm soát nội bộ trong lĩnh vực công
1.2.1. Môi trƣờng kiểm soát
Môi trường kiểm soát đã tạo nên một sắc thái chung cho một tổ chức, ảnh
hưởng đến ý thức kiểm soát của các nhân viên. Môi trường kiểm soát là nền tảng
cho tất cả các yếu tố khác trong KSNB, tạo lập một nề nếp kỷ cương, đạo đức và cơ
cấu tổ chức. Các nhân tố trong môi trường kiểm soát bao gồm :
- Sự liêm chính và giá trị đạo đức:
+ Sự liêm chính và tôn trọng giá trị đạo đức của nhà lãnh đạo và đội ngũ nhân
viên xác định thái độ cư xử chuẩn mực trong công việc của họ, thể hiện qua sự tuân
thủ các điều lệ, quy định và đạo đức về cách thức ứng xử của các cán bộ.
+ Đồng thời, các nhà lãnh đạo và đội ngũ nhân viên phải cho công chúng thấy
được tinh thần này trong sứ mạng và tiêu chuẩn đạo đức của tổ chức công thông qua
các văn bản chính thức.
- Năng lực nhân viên:
+ Năng lực nhân viên bao gồm trình độ hiểu biết và kỹ năng làm việc cần thiết
để đảm bảo việc thực hiện có kỷ cương, trung thực, tiết kiệm, hiệu quả và hữu hiệu,
cũng như có sự am hiểu đúng đắn về trách nhiệm của bản thân trong việc thiết lập
hệ thống KSNB.
+ Lãnh đạo và nhân viên phải duy trì một trình độ đủ hiểu được việc xây dựng
thực hiện, duy trì KSNB, vai trò của KSNB và trách nhiệm của họ trong việc thực
hiện sứ mạng chung của tổ chức.

14

+ Đào tạo là một phương thức hữu hiệu để nâng cao trình độ cho các thành
viên trong tổ chức. Một trong những nội dung đào tạo là hướng dẫn về mục tiêu
KSNB, phương pháp giải quyết những tình huống khó xử trong công việc.
- Triết lý quản lý và phong cách lãnh đạo:
+ Triết lý quản lý và phong cách lãnh đạo thể hiện qua tính cách, tư cách và
thái độ của nhà lãnh đạo điều hành. Nếu nhà lãnh đạo cấp cao cho rằng KSNB là
quan trọng thì những thành viên khác trong tổ chức sẽ cảm nhận được điều đó và sẽ
theo đó mà tận tâm xây dựng hệ thống KSNB. Tinh thần này biểu hiện thành những
quy định đạo đức ứng xử trong cơ quan. Thí dụ như việc xây dựng kiểm toán nội bộ
trong KSNB thể hiện sự quan tâm của nhà lãnh đạo đến KSNB.
+ Ngược lại, nếu các thành viên trong tổ chức cho rằng KSNB không quan
trọng thì điều đó đồng nghĩa với việc nhà lãnh đạo chưa quan tâm đúng mức KSNB.
Kết quả là KSNB chỉ còn là hình thức chứ không có ý nghĩa thực sự, dẫn đến mục
tiêu, nhiệm vụ của đơn vị không còn được như mong muốn.
- Cơ cấu tổ chức:
+ Một cơ cấu tổ chức hợp lý sẽ đảm bảo cho sự thông suốt trong việc ủy quyền
và phân công trách nhiệm. Cơ cấu tổ chức được thiết kế tổ chức sao cho có thể ngăn
ngửa được sự vi phạm các quy chế KSNB và loại được những hoạt động không phù
hợp. Hoạt động được xem là không phù hợp là những hoạt động mà sự kết hợp của
chúng có thể dẫn đến sự vi phạm và che giấu sai lầm và gian lận.
+ Cơ cấu tổ chức bao gồm: Sự phân chia quyền và trách nhiệm báo cáo; Hệ
thống báo cáo phù hợp.
- Chính sách nhân sự:
+ Chính sách nhân sự bao gồm việc tuyển dụng, huấn luyện, giáo dục, đánh
giá, bổ nhiệm, khen thưởng hay kỷ luật, hướng dẫn nhân viên.
+ Mỗi cá nhân đóng vai trò quan trọng trong KSNB, khả năng, sự tin cậy của

nhân viên rất cần thiết để kiểm soát được hữu hiệu. Vì vậy, cách thức tuyển dụng
dụng, huấn luyện, giáo dục, đánh giá, bổ nhiệm, khen thưởng hay kỷ luật là một
phần quan trọng trong môi trường kiểm soát. Nhân viên được tuyển dụng phải bảo


15

đảm về tư cách đạo đức cũng như kinh nghiệm trong việc thực hiện nhiệm vụ được
giao.
+ Nhà lãnh đạo cần thiết lập các chương trình động viên, khuyến khích bằng
các hình thức khen thưởng và nâng cao mức khuyến khích bằng các hình thức khen
thưởng và nâng cao mức khuyến khích cho các hoạt động cụ thể. Đồng thời, các
hình thức kỷ luật nghiêm khắc cho các hành vi vi phạm cũng cần có các nhà lãnh
đạo quan tâm.
1.2.2. Đánh giá rủi ro
KSNB phục vụ để đạt được mục tiêu tổ chức, việc đánh giá rủi ro là rất quan
trọng vì nó ghi nhận các sự kiện quan trọng đe doạn đến mục tiêu, nhiệm vụ của
đơn vị. Phân tích đánh giá rủi ro để thu hẹp vào những rủi ro chủ yếu. Việc nhận
dạng rủi ro chủ yếu hết sức quan trọng vì nó liên quan đến những đe dọa của rủi ro
và liên quan đến sự phân chia trách nhiệm và nguồn lực đối phó rủi ro.
Đánh giá rủi ro bao gồm quá trình nhận dạng và phân tích các rủi ro đe dọa
mục tiêu của tổ chức và xác minh biện pháp xử lý phù hợp.
- Nhận dạng rủi ro: Rủi ro bao gồm rủi ro bên trong và rủi ro bên ngoài, rủi
ro ở cấp toàn đơn vị và rủi ro từng hoạt động. Tủi ro được xem xét liên tục trong
suốt quá trình hoạt động của đơn vị. Liên quan đến khu vực công, các cơ quan nhà
nước phải quản trị rủi ro ảnh hưởng đến mục tiêu giao phó.
- Đánh giá rủi ro: Là đánh giá tầm quan trọng, ước tính thiệt hại mà rủi ro gây
ra và khả năng xảy ra rủi ro. Có nhiều phương pháp đánh giá rủi ro tùy theo mỗi
loại rủi ro, tuy nhiên, phải đánh giá rủi ro một cách có hệ thống. Ví dụ, phải xây
dựng các tiêu chí đánh giá rủi ro, sau đó sắp xếp thứ tự các rủi ro, dựa vào đó nhà

lãnh đạo sẽ phân bổ nguồn lực đối phó rủi ro.
- Phát triển các biện pháp đối phó: Có bốn biện pháp đối phó rủi ro : phân
tán rủi ro, chấp nhận rủi ro, tránh né rủi ro và xử lý hạn chế rủi ro. Trong phần lớn
trường hợp các rủi ro phải được xử lý hạn chế và đơn vị duy trì KSNB để có biện
pháp thích hợp bởi đơn vị của Nhà nước phải làm theo nhiệm vụ được giao. Các
biện pháp xử lý hạn chế rủi ro ở mức độ hợp lý vì mối liên hệ giữa lợi ích và chi phí
nếu nhận dạng được và đánh giá rủi ro thì sẽ có sự chuẩn bị tốt hơn.


16

1.2.3. Hoạt động kiểm soát
Hoạt động kiểm soát là những chính sách và những thủ tục đối phó rủi ro và
đảm bảo đạt được mục tiêu, nhiệm vụ của đơn vị. Để đạt được hiệu quả, hoạt động
kiểm soát phải phù hợp, nhất quán giữa các thời kỳ, dễ hiểu, đáng tin cậy và liên hệ
trực tiếp đến mục tiêu kiểm soát. Hoạt động kiểm soát có mặt xuyên suốt trong tổ
chức, ở các mức độ và các chức năng. Hoạt động kiểm soát bao gồm kiểm soát
phòng ngừa và phát hiện rủi ro.
- Thủ tục phân quyền và xét duyệt: Việc thực hiện các nghiệp vụ chỉ được
thực hiện bởi người được ủy quyền theo trách nhiệm và phạm vi của họ. Ủy quyền
là một cách thức chủ yếu để đảm bảo rằng chỉ có những nghiệp vụ có thực mới
được phê duyệt đúng mong muốn của người lãnh đạo. Các thủ tục ủy quyền phải
được tài liệu hóa và công bố rõ ràng, phải bao gồm những điều kiện cụ thể.
- Phân chia trách nhiệm: Một hệ thống kiểm soát đòi hỏi không có người nào
được giao quá nhiều trách nhiệm và quyền hạn. Một người không thể khách quan
thấy được hết các sai phạm và cũng như dễ tạo môi trường xảy ra gian lận. Các
chức năng bất kiêm nhiệm mà một tổ chức cần phải phân định cho từng người riêng
biệt là: Quyền được phê chuẩn ra quyết định; Ghi chép và bảo vệ tài sản.
1.2.4. Thông tin và truyền thông
Thông tin trong một tổ chức được nghiên cứu nhằm phục vụ cho quá trình ra

quyết định điều khiển các hoạt động của đơn vị. Như vậy không phải bất kỳ tin tức
nào cũng trở thành thông tin cần thiết mà nó phải đáp ứng được các yêu cầu: Tính
chính xác; Tính kịp thời; Tính đầy đủ và hệ thống; Tính bảo mật.
Thông tin được cung cấp qua hệ thống thông tin. Trong đó, hệ thống thông tin
kế toán là một phần hệ quan trọng. Ngoài ra các phân hệ thông tin khác nhau như
lưu trữ, tra cứu cũng rất cần thiết đối với KSNB vì nó cung cấp cơ sở cho những
nhận định, phân tích tình hình hoạt động, về những rủi ro và những cơ hội liên quan
đến hoạt động của đơn vị.
Truyền thông là một phần của hệ thống thông tin nhưng được nêu ra để nhấn
mạnh vai trò của việc truyền đạt thông tin. Các kênh truyền thông bao gồm truyền


17

thông từ cấp trên xuống cấp dưới, từ cấp dưới phản hồi lên cấp trên, trao đổi giữa
các bộ phận trong tổ chức, giữa tổ chức với các đối tượng bên ngoài ….
1.2.5. Giám sát
Giám sát là quá trình mà người quản lý đánh giá chất lượng của hoạt động
kiểm soát. Điều quan trọng trong giám sát là phải xác định KSNB có vận hành đúng
như thiết kế không và có cần thiết phải sửa đổi chúng cho phù hợp với từng giai
đoạn không. Để đạt được kết quả, cần phải thực hiện những hành động giám sát
thường xuyên hoặc định kỳ.
1.3. Vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản
1.3.1.Khái niệm
1.3.1.1.Khái niệm vốn đầu tƣ, vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản.
- Vốn đầu tƣ:
Vốn đầu tư trong nền kinh tế thị trường, việc tái sản xuất giản đơn và tái sản
xuất mở rộng các tài sản cố định là điều kiện quyết định đến sự tồn tại của mọi chủ
thể kinh tế, để thực hiện được điều này, các tác nhân trong nền kinh tế phải dự trữ
tích luỹ các nguồn lực. Khi các nguồn lực này được sử dụng vào quá trình sản xuất

để tái sản xuất ra các tài sản cố định của nền kinh tế thì nó trở thành vốn đầu tư.
Vốn đầu tư là “tiền tích luỹ của xã hội của các cơ sở sản xuất kinh doanh, dịch
vụ là vốn huy động của dân và vốn huy động từ các nguồn khác, được đưa vào sử
dụng trong quá trình tái sản xuất xã hội nhằm duy trì tiềm lực sẵn có và tạo tiềm lực
mới cho nền sản xuất xã hội”.
- Vốn đầu tƣ XDCB:
Dưới giác độ là một nguồn vốn đầu tư nói chung, vốn đầu tư XDCB từ NSNN
cũng như các nguồn vốn khác. Đó là biểu hiện bằng tiền của giá trị đầu tư, bao gồm
các khoản chi phí tiêu hao nguồn lực, phục vụ cho hoạt động đầu tư. Luật Đầu tư
ban hành năm 2005 của Việt Nam quy định: “Vốn đầu tư là tiền và tài sản hợp pháp
khác để thực hiện các hoạt động đầu tư theo hình thức đầu tư trực tiếp hay gián
tiếp.”


18

Dưới giác độ là một nguồn lực tài chính quốc gia, vốn đầu tư XDCB từ NSNN
là “một bộ phận của quỹ NSNN trong khoản chi đầu tư của NSNN hàng năm được
bố trí cho đầu tư vào các công trình, dự án XDCB của Nhà nước”.
1.3.1.2.Một số khái niệm trong XDCB
- Khái niệm về hợp đồng:
Hợp đồng trong hoạt động xây dựng (sau đây gọi tắt là hợp đồng xây dựng) là
“hợp đồng dân sự được thỏa thuận bằng văn bản giữa bên giao thầu và bên nhận
thầu về việc xác lập, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của các
bên để thực hiện một, một số hay toàn bộ công việc trong hoạt động xây dựng” .
Hợp đồng xây dựng chỉ được ký kết khi bên giao thầu hoàn thành việc lựa
chọn nhà thầu theo quy định và các bên tham gia đã kết thúc quá trình đàm phán
hợp đồng.
- Các loại hợp đồng:
+ Theo tính chất công việc hợp đồng xây dựng có các loại sau: Hợp đồng tư

vấn xây dựng; Hợp đồng thi công xây dựng công trình; Hợp đồng cung cấp thiết bị
công nghệ; Hợp đồng thiết kế và thi công xây dựng công; Hợp đồng thiết kế và
cung cấp thiết bị công nghệ; Hợp đồng cung cấp thiết bị công nghệ và thi công xây
dựng công trình; Hợp đồng tổng thầu chìa khoá trao tay.
+Theo giá hợp đồng, hợp đồng xây dựng có các loại sau: Hợp đồng trọn
gói; Hợp đồng theo đơn giá cố định; Hợp đồng theo đơn giá điều chỉnh; Hợp đồng
theo thời gian; Hợp đồng theo tỷ lệ phần trăm; Hợp đồng chung (bao gồm nhiều
hình thức họp đồng: trọn gói, theo đơn giá, theo thời gian, theo tỷ lệ %).
+ Theo mối quan hệ quản lý hợp đồng xây dựng: Hợp đồng thầu chính;
Hợp đồng thầu phụ; Hợp đồng tổng thầu.
-

Quá trình đầu tƣ XDCB:


19
Giai đoạn I
Chuẩn bị đầu tƣ

Nghiên cứu cơ
hội đầu tư

Nghiên cứu dự
án tiền khả thi

Nghiên cứu dự
án khả thi

Tư vấn thẩm
định dự án

Giai đoạn II
Thực hiện đầu tƣ

Thiết kế, lập
tổng dự toán,
dự toán

Ký kết hợp
đồng: Xây dựng,
thiết bị

Thi công xây
dựng, đào tạo
cán bộ

Chạy thử,
nghiệm thu

Giai đoạn III
Đƣa vào khai thác sử dụng

(Nguồn: Tác giả tổng hợp và vẽ lưu đồ từ Thông tư số 03/2009/TT-BXD của Bộ Xây
dựng ban hành 26/3/2009)
Sơ đồ 1.1. Sơ đồ trình tự thực hiện dự án đầu tư
Sơ đồ trên cho thấy, quá trình thực hiện dự án đầu tư xây dựng cơ bản gồm ba
giai đoạn:
+ Giai đoạn I - Giai đoạn chuẩn bị đầu tƣ: Nội dung công việc thực hiện ở
giai đoạn chuẩn bị đầu tư bao gồm: Nghiên cứu về sự cần thiết phải đầu tư và quy
mô đầu tư; Tiến hành thăm dò, xem xét thị trường để xác định nhu cầu tiêu thụ; tìm

nguồn cung ứng thiết bị, vật tư cho sản xuất, xem xét khả năng về nguồn vốn đầu tư
và lựa chọn hình thức đầu tư; Tiến hành điều tra, khảo sát và chọn địa điểm xây
dựng; Lập dự án đầu tư; Gửi hồ sơ dự án và văn bản trình đến cơ quan có thẩm
quyền quyết định đầu tư, tổ chức cho vay vốn đầu tư và cơ quan có chức năng thẩm
định dự án đầu tư.


20

+ Giai đoạn II - Giai đoạn thực hiện dự án: Nội dung công việc ở giai đoạn
này bao gồm: Xin giao đất hoặc thuê đất theo quy định của Nhà nước; Chuẩn bị mặt
bằng xây dựng; Tuyển chọn tư vấn khảo sát, thiết kế, giám định kỹ thuật và chất
lượng công trình; Phê duyệt, thẩm định thiết kế và tổng dự toán, dự toán hạng mục
công trình; Tổ chức đấu thầu thi công xây lắp, cung ứng thiết bị; Xin giấy phép xây
dựng và giấy phép khai thác tài nguyên (nếu có); Ký kết hợp đồng kinh tế với nhà
thầu đã trúng thầu; Thi công xây lắp công trình; Kiểm tra, giám sát việc thực hiện
các hợp đồng.
+ Giai đoạn III - Đƣa vào sử dụng: Công trình được nghiệm thu và đưa vào
sử dụng. Như vậy, việc thực hiện nghiêm túc trình tự đầu tư và xây dựng là một đặc
trưng cơ bản trong hoạt động đầu tư, có tác động trực tiếp và gián tiếp như những
nhân tố ảnh hưởng đến tình trạng lãng phí, thất thoát, tham nhũng trong hoạt động
đầu tư. Vì vậy, ở mỗi giai đoạn của quá trình đầu tư cần phải có giải pháp quản lý
thích hợp để ngăn chặn các hiện tượng tiêu cực gây ra lãng phí, thất thoát, tham
nhũng có thể xảy ra.
- Các hình thức quản lý dự án: Quản lý dự án bao gồm các hoạt động lập kế
hoạch, tổ chức và quản lý về chất lượng, khối lượng, tiến độ, an toàn lao động và
môi trường xây dựng nhằm đảm bảo cho dự án hoàn thành đúng thời gian, trong
phạm vi ngân sách đã được duyệt, đảm bảo chất lượng, đạt được mục tiêu cụ thể
của dự án và các mục đích đề ra.
1.3.2.Đặc điểm của vốn đầu tƣ XDCB

Vốn đầu tư XDCB bao gồm những đặc điểm sau:
- Thứ nhất: Vốn đầu tư XDCB gắn với hoạt động của NSNN nói chung và
hoạt động chi NSNN nói riêng, gắn với quản lý và sử dụng vốn theo phân cấp về
chi NSNN cho đầu tư phát triển. Do đó, việc hình thành, phân phối, sử dụng và
thanh quyết toán nguồn vốn này cần được thực hiện chặt chẽ theo luật định được
Quốc hội phê chuẩn và các cấp chính quyền phê duyệt hàng năm.
- Thứ hai: Vốn đầu tư XDCB được sử dụng chủ yếu để đầu tư cho các công
trình dự án không có khả năng thu hồi vốn và công trình hạ tậng theo đối tượng sử
dụng theo quy định của Luật NSNN và các luật khác. Do đó, việc đánh giá hiệu quả


21

sử dụng nguồn vốn mang tính toàn diện, trên cơ sở đánh giá tác động cả về kinh tế,
xã hội và môi trường.
- Thứ ba: Vốn đầu tư XDCB gắn với các quy trình đầu tư và dự án, chương
trình đầu tư rất chặt chẽ từ khâu chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án đến khâu kết thúc
đầu tư, nghiệm thu dự án và đưa vào sử dụng. Việc sử dụng nguồn vốn này gắn với
quá trình thực hiện và quản lý dự án đầu tư với các khâu liên hoàn với các khâu liên
tục từ khâu quy hoạch, khảo sát thiết kế, chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án, kết thúc
dự án.
- Thứ tƣ: Vốn đầu tư XDCB rất đa dạng. Căn cứ tính chất, nội dung, đặc điểm
của từng giai đoạn trong quá trình đầu tư XDCB mà người ta phần thành các loại
vốn; Vốn thực hiện các dự án quy hoạch, vốn chuẩn bị đầu tư, vốn thực hiện đầu tư.
Vốn đầu tư XDCB có thể được sử dụng cho đầu tư xây mới hoặc sửa chữa lớn; xây
dựng kết cấu hạ tầng hoặc mua sắm thiết bị.
- Thứ năm: Nguồn hình thành vốn đầu tư XDCB bao gồm cả nguồn bên trong
và bên ngoài quốc gia. Nguồn bên trong quốc gia chủ yếu là từ thuế và các khoản
thu khác của NSNN như bán tài nguyên, cho thuê tài sản quốc gia, thu từ các hoạt
động kinh doanh khác. Nguồn từ bên ngoài chủ yếu từ nguồn vay nước ngoài, hỗ

trợ phát triển chính thức ODA và một số nguồn khác.
- Thứ sáu: Chủ thể sử dụng nguồn vốn đầu tư XDCB từ NSNN rất đa dạng,
bao gồm tất cả các cơ quan Nhà nước và các tổ chức nước ngoài, nhưng trong đó
đối tượng sử dụng nguồn vốn này chủ yếu vẫn là các cơ quan Nhà nước.
1.3.3. Vai trò của vốn đầu tƣ XDCB
Trong nền kinh tế quốc dân, vốn đầu tư XDCB có vai trò rất quan trọng đối
với phát triển kinh tế - xã hội. Vai trò đó thể hiện trên các mặt sau:
- Một là, vốn đầu XDCB góp phần quan trọng vào việc xây dựng và phát triển
cơ sở vật chất kĩ thuật, hình thành kết cấu hạ tầng chung cho đất nước, như giao
thông, thủy lợi, điện, trường học, trạm y tế,… Thông qua việc duy trì và phát triển
hoạt động đầu tư XDCB, vốn đầu tư XDCB từ NSNN góp phần quan trọng vào việc
thúc đẩy sự phát triển nền kinh tế quốc dân, tái tạo và tăng cường năng lực sản xuất,
tăng năng suất lao động, tăng thu nhập quốc dân và tổng sản phẩm xã hội.


22

- Hai là, vốn đầu tư XDCB góp phần quan trọng vào việc chuyển dịch cơ cấu
kinh tế, hình thành những ngành mới, tăng cường chuyên môn hóa và phân công lao
động xã hội. Thông qua việc phát triển kết cấu hạ tầng để tạo môi trường thuận lợi,
tạo sự lan tỏa đầu tư và phát triển kinh doanh, thúc đẩy phát triển xã hội.
- Ba là, vốn đầu tư XDCB có vai trò định hướng hoạt động đầu tư trong nền
kinh tế. Việc Nhà nước bỏ vốn đầu tư vào kết cấu hạ tầng và các ngành lĩnh vực có
tính chiến lược không những có vai trò dẫn dắt hoạt động đầu tư trong nền kinh tế
mà còn góp phần định hướng hoạt động của nền kinh tế. Thông qua đầu tư XDCB
vào các ngành các lĩnh vực khu vực quan trọng, vốn đầu tư từ NSNN có tác dụng
kích thích các chủ thể kinh tế, các lực lượng trong xã hội đầu tư phát triển và sản
xuất kinh doanh, tham gia liên kết và hợp tác trong xây dựng hạ tầng và phát triển
kinh tế - xã hội. Trên thực tế, gắn với việc phát triển hệ thống điện, đường giao
thông là sự phát triển mạnh mẽ của các khu công nghiệp, thương mại, các cơ sở

kinh doanh và khu dân cư.
- Bốn là, vốn đầu tư XDCB có vai trò quan trọng trong việc giải quyết các vấn
đề xã hội như xóa đói, giảm nghèo, phát triển vùng sâu, vùng xa. Thông qua việc
đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, các cơ sở sản xuất kinh doanh và các công trình
văn hoá xã hội góp phần giải quyết việc làm, tăng thu nhập, cải thiện và nâng cao
đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân ở nông thôn, vùng sâu vùng xa.
1.3.4. Quản lý Nhà nƣớc về vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN
Theo Luật NSNN quy định: “Mọi tài sản được đầu tư, mua sắm từ nguồn
NSNN và tài sản khác của Nhà nước phải được quản lý chặt chẽ theo đúng chế độ
quy định.” Vì vậy, vốn đầu tư XDCB từ NSNN phải thực hiện theo đúng nguyên
tắc, quy định của pháp luật hiện hành.
Vốn đầu tư XDCB từ NSNN là khoản chi rất lớn, thường chiếm tỷ trọng lớn
trong tổng chi NSNN. Vốn đầu tư từ NSNN có ý nghĩa đặc biệt quan trọng. Nguồn
vốn này là tài sản của dân mà nhà nước là người đại diện chủ sở hữu. Do vậy, việc
quản lý vốn đầu tư NSNN phải tuân thủ các nguyên tắc sau đây: Tập trung thống
nhất trên cơ sở mở rộng dân chủ; Công khai; Triệt để; Dứt điểm; Tập trung trọng
điểm, trọng tâm.


23

Sản phẩm xây dựng công trình cơ bản được tạo ra trong thời gian dài và vốn
đầu tư xây dựng cơ bản được cấp ra một cách liên tục.
Sản phẩm xây dựng cơ bản cơ thời gian xây dựng dài, giá trị công trình lớn,
người sử dụng không thể “mua” ngay công trình một lúc mà phải “mua” từng phần
(từng hạng mục hay bộ phận công trình hoàn thành có thể đưa vào sử dụng). Việc
cấp phát vốn đầu tư xây dựng cơ bản phải phù hợp với đặc điểm này để đảm bảo sử
dụng vốn đúng mục đích, có hiệu quả.
Sản phẩm xây dựng cơ bản mang tính chất riêng lẻ, giá cả công trình xây
dựng cơ bản không thể xác định đơn giản mà phải xây dựng giá dự toán riêng cho

từng công trình với sự cấu thành của nhiều yếu tố phức tạp tuỳ theo từng kể kết cấu
công trình và theo từng khu vực địa phương. Do vậy vốn phải được cấp sát với
khối lượng thực tế hoàn thành và đúng giá dự toán.
Trong xây dựng cơ bản, nơi sản xuất cũng là nơi xây dựng. Điều đó ảnh
hưởng đến tổ chức quản lý. Những vấn đề trên đòi hỏi phải có sự quản lý cấp phát
vốn phù hợp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn.
1.3.5. Các nguồn hình thành vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản
Theo Nghị định 59/2015/NĐ-CP của Chính phủ, xác định các nguồn hình
thành vốn đầu tư trong nước gồm 3 nguồn chính:
- Nguồn vốn đầu tƣ trong nƣớc:
+ Ngân sách nhà nước cấp phát.
+ Vốn của các doanh nghiệp nhà nước có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước,
bao gồm vốn từ khấu hao cơ bản để lại, từ lợi nhuận sau thuế, từ đất đai, nhà xưởng
còn chưa sử dụng đến,... được huy động đầu tư phát triển sản xuất kinh doanh; vốn
góp của nhà nước trong liên doanh, liên kết với các thành phần kinh tế trong nước
và nước ngoài.
+ Vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước mà Chính phủ cho vay theo lãi
suất ưu đãi bằng nguồn vốn tự có hoặc nhà nước đi vay để cho vay lại đầu tư vào
các dự án thuộc lĩnh vực được ưu tiên trong kế hoạch nhà nước đối với một số
doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế.
+ Vốn vay nợ, viện trợ từ bên ngoài của Chính phủ thông qua kênh hỗ trợ phát
triển chính thức (ODA). Trên thực tế, một phần vốn này sẽ đưa vào ngân sách đầu


24

tư, còn phần ODA cho các doanh nghiệp vay lại thì đưa vào nguồn tín dụng đầu tư
phát triển của nhà nước.
- Nguồn vốn của khu vực tƣ nhân và dân cƣ: Nguồn vốn đầu tư của khu vực
tư nhân và nguồn vốn đóng góp tự nguyện của dân cư vì lợi ích cộng đồng, kể cả

đóng góp công lao động, của cải vật chất để xây dựng các công trình phúc lợi.
- Nguồn vốn đầu tƣ nƣớc ngoài:
+ Đầu tư gián tiếp của nước ngoài tại Việt Nam là nguồn vốn do nước ngoài
cung cấp thông qua việc mua cổ phiếu, trái phiếu của Việt Nam, nhưng không tham
gia công việc quản lý trực tiếp .Vốn viện trợ của các tổ chức quốc tế như WB,
ADB, các tổ chức chính phủ như JBIC (OECF) , các tổ chức phi chính phủ ( NGO).
Đây là nguồn (ODA)
+ Vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (Foreign Direct Inverstment – FDI) ở Việt
Nam là nguồn vốn nước ngoài trực tiếp đầu tư vào Việt Nam dưới hình thức tự đầu
tư 100% vốn hoặc liên doanh. Ngoài ra còn có nguồn vốn viện trợ không hoàn lại
của các tổ chức phi chính phủ (NGO). Vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài thông qua
hình thức 100 % vốn nước ngoài , liên doanh, hợp đồng hợp tác kinh doanh.
1.4. Kiểm soát chi vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản
1.4.1. Khái niệm kiểm soát chi vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản
Quản lý vốn đầu tư XDCB là quá trình quản lý vốn giữa các cơ quan nhà nước
với chủ đầu tư, đồng thời thanh toán cho các nhà thầu tư vấn, xây lắp, cung ứng
thiết bị và chi tiêu cho bản thân chủ đầu tư. Bản chất của việc cấp vốn là nhà nước
(chủ đầu tư là người đại diện mua lại sản phẩm xây dựng, lắp đặt thiết bị công nghệ
và các sản phẩm xây dựng cơ bản khác của các nhà thầu, do đó việc cấp đúng, cấp
đủ tức là cấp đúng giá trị của hàng hóa xây dựng cơ bản mà nhà thầu bán cho chủ
đầu tư (Nhà nước). Cơ chế cấp phát, chi đầu tư tư NSNN là nhân tố quan trọng
trong việc giảm thất thoát, tiêu cực trong đầu tư xây dựng, góp phần nâng cao chất
lượng xây dựng công trình.
Kiểm soát chi không phải là công cụ là quản lý riêng của Nhà nước, mà bất kỳ
thành phần kinh tế nào, trong bất kỳ hoạt động kinh tế nào cũng đều phải kiểm sotá
để đảm bảo chi đúng nguyên tắc, đúng chế độ, tiết kiệm chi phí với mục đích cuối
cùng là sử dụng tối ưu hiệu quả nguồn vốn của Nhà nước. Vì vậy, để đảm bảo


25

nguồn vốn đầu tư được sử dụng hiệu quả thì công tác kiểm soát được thực hiện
thường xuyên, liên tục trong suốt quá trình đầu tư xây dựng dự án, từ giai đoạn
chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư đến kết thúc đầu tư đưa dự án hoàn thành vào khai
thác sử dụng.
Kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB là việc cơ quan cấp phát kinh phí NSNN cho
đầu tư XDCB thực hiện vai trò kiểm tra, giám sát toàn bộ các hoạt động, các khoản
chi từ NSNN cho đầu tư xây dựng công trình, mua sắm, lắp đặt thiết bị gắn với
công trình XDCB … đảm bảo chi đúng đối tượng, đúng mục tiêu của dự án đã được
duyệt, các khoản chi phải tuân thủ đúng chế độ quản lý tài chính hiện hành, đúng
định mức, đơn giá XDCB được cấp có thẩm quyền ban hành đồng thời phát hiện và
ngăn chặn các khoản chi trái với quy định hiện hành.
1.4.2. Mục đích kiểm soát chi vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản
Mục đích quản lý vốn đầu tư XDCB là đảm bảo sử dụng vốn đúng mục đích,
đúng nguyên tắc, đúng tiêu chuẩn, chế độ quy định và có hiệu quả cao. Đối với vốn
đầu tư XDCB từ NSNN hiệu quả không đơn thuần là lợi nhuận hay hiệu quả kinh tế
nói chung là hiệu quả tổng hợp, hiệu quả kinh tế xã hội. Như vậy kiểm soát chi đầu
tư XDCB nhằm mục đích sau:
+ Đảm bảo các khoản chi tiêu đúng đối tượng, đúng nội dung của dự án đã
được phê duyệt, theo đúng đơn giá hợp đồng A-B ký kết, góp phần chống lãng phí,
thất thoát trong công tác quản lý chi đầu tư XDCB, nâng cao hiệu quả vốn đầu tư.
+ Qua công tác kiểm soát chi đầu tư làm cho các CĐT hiểu rõ hơn để thực hiện
đúng chính sách, chế độ về quản lý đầu tư và xây dựng, góp phần đưa công tác quản
lý đầu tư và xây dựng đi vào nề nếp, đúng quỹ đạo, từ đó nâng cao vai trò và vị thế
của KBNN là cơ quan kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN.
+ Qua công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB, KBNN đóng góp tích cực và có
hiệu quả với các cấp chính quyền khi xây dựng chủ trương đầu tư, xây dựng kế
hoạch đầu tư dài hạn và hàng năm sát với tiến độ thực hiện dự án. Tham mưu với
các Bộ, ngành trong việc hoạch định chính sách quản lý đầu tư, thu hút được các
nguồn VĐT.