Đánh giá tính minh bạch của chương trình 135 giai đoạn II

Đánh giá tính minh bạch của chương trình 135 giai đoạn II

MỤC LỤC
LỜI MỞ ĐẦU..........................................................................................................2
PHẦN 1: TỔNG QUAN VỀ CHƯƠNG TRÌNH 135...........................................4
1. GIỚI THIỆU CHUNG ............................................................................................................................... 4
1.1 Mục tiêu của chương trình .......................................................................................................... 4
1.2 Nội dung chương trình ................................................................................................................ 5
2. KẾT QUẢ THỰC HIỆN CHƯƠNG TRÌNH .................................................................................................... 6
3. TỒN TẠI VÀ NGUYÊN NHÂN..................................................................................................................... 8

PHẦN 2: ĐÁNH GIÁ SỰ THAM GIA CỦA CỘNG ĐỒNG TRONG
CHƯƠNG TRÌNH 135 GIAI ĐOẠN II: TÍNH MINH BẠCH.........................12
1. TÍNH MINH BẠCH CỦA CHƯƠNG TRÌNH.................................................................................................. 12
2. ĐÁNH GIÁ TÍNH MINH BẠCH CỦA CHƯƠNG TRÌNH 135 - II.......................................................................12
2.1 Sự tham gia của cộng đồng trong quá trình lập kế hoạch.........................................................13
2.2 Sự tham gia của cộng đồng trong quá trình thực hiện dự án....................................................15
2.4 Sự tham gia của cộng đồng trong quá trình vận hành và bảo dưỡng .......................................19

PHẦN 3: MỘT SỐ KHUYẾN NGHỊ NHẰM NÂNG CAO TÍNH MINH
BẠCH TRONG VIỆC THỰC HIỆN CHƯƠNG TRÌNH 135 .........................21
KẾT LUẬN............................................................................................................24
PHỤ LỤC...............................................................................................................25
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO..............................................................30

Nhóm 1 Lớp KTPT 49A

1


Đánh giá tính minh bạch của chương trình 135 giai đoạn II

LỜI MỞ ĐẦU
Qua hơn 20 năm thực hiện quá trình đổi mới, Việt Nam đã có nhiều thành tựu ấn
tượng về tăng trưởng kinh tế và xóa đói giảm nghèo. Trong đó, vùng dân tộc và miền núi,
nơi tập trung chủ yếu các hộ nghèo cũng đã có sự phát triển và giảm nghèo nhanh chóng.
Tuy nhiên, đói nghèo, tuổi thọ trung bình, tình trạng dinh dưỡng, việc tiếp cận với các
dịch vụ y tế, giáo dục và các khía cạnh khác về mức sống của đa số các nhóm dân tộc
thiểu số vẫn còn ở mức thấp so với các vùng khác. Để giải quyết những vấn đề này, tiếp
tục hỗ trợ đầu tư phát triển kinh tế – xã hội các xã, thôn bản đồng bào khó khăn vùng dân
tộc và miền núi, từng bước thu hẹp khoảng cách phát triển giữa các vùng miền và đảm
bảo mục tiêu công bằng xã hội trong quá trình phát triển, Thủ tướng Chính phủ phê duyệt
thực hiện chương trình Phát triển kinh tế xã hội các xã đặc biệt khó khăn vùng đồng bào
dân tộc và miền núi, chia làm 2 giai đoạn: Giai đoạn 1 (2001 – 2005) và triển khai sang
giai đoạn 2 (2006 - 2010). Chương trình đã đạt được những thành tựu đáng ghi nhận, tạo
sự chuyển biến, cải thiện và nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của đồng bào dân tộc
các xã đặc biệt khó khăn một cách bền vững.
Chương trình đã được triển khai và đi gần hết chặng đường theo kế hoạch đề ra, đây
là thời điểm cần thiết để tổng kết những thành tích đã đạt được, thẳng thắn nhìn nhận
những hạn chế, vướng mắc chưa được giải quyết để rút ra những bài học kinh nghiệm và
giải pháp cho những thách thức mới đặt ra của chương trình, cũng như quá trình thực thi
các chính sách thu hẹp khoảng cách phát triển khác.
Dựa trên những số liệu thực thi chương trình thu thập được, kết hợp với những mục
tiêu đã đề ra của chương trình và kiến thức của môn học Quản lý phát triển, nhóm chúng
tôi đi sâu vào phân tích sự tham gia của cộng đồng vào việc thực thi chương trình 135-II
dựa trên tiêu chí minh bạch. Chúng tôi hi vọng rằng, qua báo cáo Đánh giá tính minh
bạch của chương trình 135 giai đoạn II sẽ đưa ra được một bức tranh tổng thể về quá
trình tham gia của người dân trong thực hiện chương trình, tìm ra những nguyên nhân và
đưa ra được các khuyến nghị mang tính thực tế, có giá trị cho định hướng chính sách
nhằm nâng cao tính minh bạch và tăng cường sự tham gia chủ động, tích cực của người
dân vào quá trình xóa đói – giảm nghèo chứ không chỉ dừng lại trong khuôn khổ chương

trình 135.
Do những khó khăn trong việc thu thấp số liệu, hạn chế về thời gian và kiến thức có
hạn, báo cáo này chắc chắn còn nhiều thiếu sót, rất mong nhận được những ý kiến phản
Nhóm 1 Lớp KTPT 49A

2


Đánh giá tính minh bạch của chương trình 135 giai đoạn II

hồi từ các bạn lớp KTPT 49A và các ý kiến đóng góp của cô giáo Phí Thị Hồng Linh để
chúng tôi bổ sung và hoàn thiện đề tài.

Nhóm 1 Lớp KTPT 49A

3


Đánh giá tính minh bạch của chương trình 135 giai đoạn II

PHẦN 1: TỔNG QUAN VỀ CHƯƠNG TRÌNH 135
1. Giới thiệu chung
Chương trình phát triển kinh tế xã hội các xã đặc biệt khó khăn vùng dân tộc thiểu
số và miền núi là một trong các chương trình xoá đói giảm nghèo ở Việt Nam do nhà
nước triển khai từ năm 1998 (quyết định của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt thực hiện
chương trình có số hiệu văn bản là 135/1998/QĐ-TTg). Ban đầu, theo kế hoạch chương
trình sẽ kéo dài 7 năm và chia làm 2 giai đoạn: giai đoạn 1 từ năm ngân sách 1998 đến
2000, năm thứ 2 từ 2001 đến 2005. Tuy nhiên, đến năm 2006, Nhà nước quyết định kéo
dài chương trình này thêm 5 năm và gọi giai đoạn 1997 – 2006 là giai đoạn I, và giai
đoạn tiếp theo là giai đoạn II (2006 - 2010).

Chương trình được thực hiện ở tất cả các tỉnh miền núi, vùng cao, vùng đồng bào
dân tộc thiểu số ở các tỉnh Nam Bộ. Chương trình hướng đến đối tượng là các xã đặc biệt
khó khăn; các xã biên giới, an toàn khu; thôn, buôn, làng, bản, xóm, ấp… đặc biệt khó
khăn ở các xã khu vực II. Từ năm 2006, xét đưa vào chương trình đối với các xã chưa
hoàn thành mục tiêu chương trình 135 giai đoạn I và xét bổ sung đối với các xã đặc biệt
khó khăn và thôn, bản đặc biệt khó khăn. Ở các xã khu vực II theo quy định tiêu chí phân
định vùng dân tộc thiểu số và miền núi theo trình độ phát triển và đưa vào diện đầu tư từ
năm 2007.
1.1 Mục tiêu của chương trình
1.1.1 Mục tiêu tổng quát:
Tạo sự chuyển biến nhanh về sản xuất, thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông
nghiệp theo hướng sản xuất gắn với thị trường; cải thiện và nâng cao đời sống vật chất,
tinh thần cho đồng bào các dân tộc ở các xã, thôn, bản đặc biệt khó khăn một cách bền
vững, giảm khoảng cách phát triển giữa các dân tộc và giữa các vùng trong cả nước.
Phấn đấu đến năm 2010, trên địa bàn cơ bản không còn hộ đói, giảm hộ nghèo
xuống còn dưới 30% theo chuẩn nghèo quy định tại Quyết định số 170/2005/QĐ-TTg
ngày 08 tháng 7 năm 2005 của Thủ tướng Chính phủ.
1.1.2 Mục tiêu cụ thể
- Các mục tiêu phát triển kinh tế:
Về phát triển sản xuất: nâng cao kỹ năng và xây dựng tập quán sản xuất mới cho
đồng bào các dân tộc, tạo sự chuyển dịch về cơ cấu kinh tế nông nghiệp, nâng cao thu
nhập, giảm nghèo bền vững. Phấn đấu trên 70% số hộ đạt được mức thu nhập bình quân
đầu người trên 3,5 triệu đồng/năm vào năm 2010.
Nhóm 1 Lớp KTPT 49A

4


Đánh giá tính minh bạch của chương trình 135 giai đoạn II

Về phát triển cơ sở hạ tầng: các xã có đủ cơ sở hạ tầng thiết yếu phù hơp quy hoạch
dân cư và quy hoạch sản xuất bảo đảm phục vụ có hiệu quả nâng cao đời sống và phát
triển sản xuất tăng thu nhập.
Các chỉ tiêu cụ thể: phấn đấu trên 80% xã có đường giao thông cho xe cơ giới (từ xe
máy trở lên) từ trưng tâm xã đến tất cả thôn, bản; trên 80% xã có công trình thủy lợi nhỏ
bảo đảm năng lực phục vụ sản xuất cho trên 85% diện tích đất trồng lúa nước; 100% xã
có đủ trường, lớp học kiên cố, có lớp bán trú ở nơi cần thiết; 80% số thôn, bản có điện ở
cụm dân cư; giải quyết và đáp ứng yêu cầu cơ bản về nhà sinh hoạt cộng đồng; 100% xã
có trạm y tế kiên cố đúng tiêu chuẩn.
- Các mục tiêu xã hội:
Cải thiện đời sống văn hóa, xã hội cho nhân dân ở các xã đặc biệt khó khăn ở các xã
miền núi và dân tộc thiểu số nhằm thu hẹp khoảng cách giữa các vùng và dân tộc. Phấn
đấu trên 80% số hộ được sử dụng nước sinh hoạt hơp vệ sinh, trên 80% số hộ được sử
dựng điện sinh hoạt; kiểm soát, ngăn chặn các bệnh dịch nguy hiểm; tăng tỷ lệ hộ có nhà
xí hợp vệ sinh lên trên 50%; trên 95% số học sinh tiểu học, 75% học sinh trung học cơ sở
trong độ tuổi đến trường; trên 95% người dân có nhu cầu trợ giúp pháp lý được giúp đỡ
pháp luật miễn phí.
Về phát triển nâng cao năng lực: trang bị, bổ sung những kiến thức về chuyên môn
nghiệp vụ, xóa đói, giảm nghèo, nâng cao nhận thức pháp luật, nâng cao kiến thức quản
lý đầu tư và kỹ năng quản lý điều hành để hoàn thành nhiệm vụ cho cán bộ, công chức
cấp xã và trưởng thôn, bản. Nâng cao năng lực của cộng đồng, tạo điều kiện cộng đồng
tham gia có hiệu quả vào việc giám sát hoạt động về đầu tư và các hoạt động khác trên
địa bàn.
1.2 Nội dung chương trình
Chương trình 135 giai đoạn II được thực hiện trên địa bàn 1.946 xã đặc biệt khó
khăn và 3.149 thôn, bản đặc biệt khó khăn của các xã khu vực II, thuộc 337 huyện ở 47
tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương - Vùng có trên 10 triệu người sinh sống, trong đó
có 6,7 triệu đồng bào dân tộc thiểu số. Chương trình bao gồm 4 dự án thành phần:
-

Dự án phát triển sản xuất.

-

Dự án phát triển cơ sở hạ tầng

-

Dự án đào tạo xây dựng năng lực

-

Chính sách cải thiện sinh kế

Nhóm 1 Lớp KTPT 49A

5


Đánh giá tính minh bạch của chương trình 135 giai đoạn II

Nội dung chính của chương trình là: đối với những hộ nghèo trước khi có chương
trình:
- Hỗ trợ phát triển sản xuất và chuyển dịch cơ cấu kinh tế, nâng cao trình độ sản
xuất của đồng bào các dân tộc. Đào tạo cán bộ khuyến nông thôn bản, khuyến nông,
khuyến lâm, khuyến ngư. Xây dựng các mô hình sản xuất có hiệu quả, phát triển công
nghiệp chế biến bảo quản. Phát triển sản xuất: kinh tế rừng, cây trồng có năng suất cao,
chăn nuôi gia súc, gia cầm có giá trị.
- Phát triển cơ sở hạ tầng thiết yếu ở các xã, thôn, bản đặc biệt khó khăn. Làm
đường dân sinh từ thôn, bản đến trung tâm xã phù hợp với khả năng nguồn vốn, công

khai định mức hỗ trợ nhà nước. Xây dựng kiên cố hoá công trình thuỷ lợi: đập, kênh,
mương cấp 1-2, trạm bơm phục vụ tưới tiêu sản xuất nông nghiệp và kết hợp cấp nước
sinh hoạt. Làm hệ thống điện hạ thế đến thôn, bản, những nơi ở chưa có điện, làm các
dạng năng lượng khác nếu điều kiện cho phép. Xây dựng các công trình cấp nước sinh
hoạt cho cộng đồng. Xây dựng nhà sinh hoạt cộng đồng thôn, bản - tuỳ theo phong tục
tập quán ở nơi cần thiết.
- Đào tạo và bồi dưỡng cán bộ cơ sở, kiến thức và kỹ năng quản lý, điều hành xã
hội, nâng cao năng lực cộng đồng. Đào tạo nghề cho thanh niên 16 – 25 tuổi làm việc tại
các nông – lâm trường, công trường và xuất khẩu lao động.
- Hỗ trợ các dịch vụ, nâng cao chất lượng giáo dục, đời sống dân cư hợp vệ sinh
giảm thiểu tác hại môi trường đến sức khoẻ người dân. Tiếp cận các dịch vụ y tế, bảo
hiểm và chăm sóc sức khoẻ cộng đồng.

2. Kết quả thực hiện chương trình
Thực tế đã cho thấy tính đến năm 2009 tức là sau 3 năm thực hiên chương trình
135 giai đoạn II đã cho ta thấy những kết quả đáng ghi nhận. Dưới đây là các kết quả mà
chương trình 135 – II đã đạt được, xét theo góc độ các dự án, chính sách thành phần
Dự án hỗ trợ phát triển sản xuất, đã hỗ trợ trực tiếp cho trên 1 triệu hộ nông dân,
với 2.389 tấn giống cây lương thực, cây công nghiệp ngắn ngày, 40 triệu giống cây lâm
nghiệp, 65.000 con giống gia súc, 131.000 con giống gia cầm và trên 1 triệu con giống
thuỷ sản, 105.000 tấn vật tư phân bón, thuốc trừ sâu, trên 2.800 mô hình phát triển sản
xuất nông - lâm - ngư nghiệp và trên 100.000 máy móc thiết bị, công cụ phục vụ sản
xuất; tổ chức tập huấn khuyến nông, khuyến lâm, hướng dẫn cách làm ăn, chuyển giao
khoa học kỹ thuật cho khoảng 212.000 lượt người.

Nhóm 1 Lớp KTPT 49A

6

Đánh giá tính minh bạch của chương trình 135 giai đoạn II

Sau hỗ trợ, nhận thức và tập quán sản xuất của đồng bào có nhiều chuyển biến tích
cực theo hướng sản xuất hàng hóa. Một số địa phương thực hiện khá tốt và có hiệu quả
như: Bắc Giang, Thanh Hoá, Quảng Ninh, Nghệ An, Tuyên Quang, Thái Nguyên...
Dự án phát triển cơ sở hạ tầng, đã đầu tư xây dựng 8.237 công trình hạ tầng
thiết yếu, trong đó có 5.465 công trình hoàn thành đưa vào sử dụng, các công trình được
ưu tiên đầu tư là giao thông (858 công trình); trường, lớp học, nhà ở giáo viên, học sinh
(586 công trình); thuỷ lợi (554 công trình); điện (213 công trình); nước sinh hoạt (211
công trình)... Các công trình đưa vào sử dụng đã phát huy tác dụng thúc đẩy phát triển
sản xuất, cải thiện nâng cao đời sống nhân dân.
Năm 2008, ngân sách Trung ương đã bố trí bổ sung 112 tỷ đồng (bằng 6,3% kế
hoạch vốn đầu tư) cho các địa phương thực hiện công tác duy tu bảo dưỡng công trình hạ
tầng sau đầu tư. Nhiều địa phương triển khai thực hiện khá tốt, đã ban hành quy chế vận
hành các công trình và phân rõ trách nhiệm quản lý của chính quyền, cộng đồng trong
việc duy tu bảo dưỡng, góp phần nâng cao tính bền vững công trình.
Về cơ bản, 1005 các xã đã có đủ trường tiểu học và 92,5% có đủ trường

THCS. Tỷ lệ hộ gia đình sử dụng các công trình giao thông và trạm xá ở địa phương là
khá cao.
Tỷ lệ hộ gia đình sử dụng các công trình hoàn thiện
Loại công trình cơ sở hạ tầng
Tỷ lệ (%)
Công trình điện
70,6
Công trình giao thông
96,7
Công trình cấp nước
48,3
Trạm y tế

86,7
Chợ
76,9
Nhà sinh hoạt cộng đồng
61,8
(Theo báo cáo đánh giá giữa kỳ chương trình 135 – II giai đoạn 2006 – 2008 - Uỷ ban dân tộc)

Dự án đào tạo xây dựng năng lực, Uỷ ban Dân tộc cùng các Bộ, ngành hướng dẫn
các địa phương về nội dung, đối tượng, hình thức đào tạo và biên soạn bộ tài liệu khung
đào tạo Chương trình 135, đồng thời mở các lớp tập huấn, bồi dưỡng cơ chế quán lý
chương trình cho hơn 2.000 cán bộ, lãnh đạo quản lý Chương trình 135 ở địa phương.
Các địa phương đã tổ chức được 4.112 lớp đào tạo, bồi dưỡng nâng cao kiến thức
quản lý hành chính, kinh tế, quản lý dự án, giám sát các dự án của chương trình cho hơn
160.000 lượt cán bộ xã, thôn, bản; tập huấn cho 231.000 lượt người dân về các nội dung
của chương trình về kiến thức sản xuất nông lâm nghiệp, tiếp cận và sử dụng vốn tín
dụng, kiến thức phát triển kinh tế hộ gia đình, hỗ trợ dạy nghề cho đồng bào người dân
Nhóm 1 Lớp KTPT 49A

7


Đánh giá tính minh bạch của chương trình 135 giai đoạn II

tộc thiểu số. Qua đào tạo, bồi dưỡng năng lực cán bộ tham gia quản lý và thực hiện
chương trình được nâng cao, góp phân tăng tỷ lệ xã làm chủ đầu tư lên 55,6%; đồng bào
các dân tộc hiểu sâu hơn nội dung chương trình, tham gia thực hiện và giám sát các hoạt
động của chương trình tốt hơn.
Chính sách cải thiện sinh kế (hỗ trợ các dịch vụ, cải thiện và nâng cao đời sống
nhân dân, trợ giúp pháp lý để nâng cao nhận thức pháp luật): ngân sách Trung ương đã
bố trí 1.259,239 tỷ đồng để hỗ trợ kinh phí cho trên 200.000 cháu học mẫu giáo, học sinh

con hộ nghèo học bán trú, tổ chức 1.925 hoạt động văn hoá, trợ giúp pháp lý và phổ biến
pháp luật cho trên 30.000 lượt người và in tờ gấp, cẩm nang pháp luật cấp phát cho các
thôn, bản. Chính sách đã góp phần khuyến khích, tạo điều kiện cho con hộ nghèo đến
trường, hạn chế học sinh bỏ học giữa chừng; đồng thời cải thiện và nâng cao đời sống
văn hóa nhận thức pháp luật cho đồng bào các dân tộc vùng đặc biệt khó khăn.
Tỷ lệ khám chữa bệnh miễn phí ở các xã là khá cao: 58% cá nhân được khám chữa
bệnh (tính trong vòng 12 tháng trước thời điểm được phỏng vấn trong cuộc điều tra năm
2008) đều được miễn phí khám chữa bệnh.

Hộ dân tiếp cận dịch vụ y tế
% miễn phí
khám chữa bệnh

% có thẻ khám
chữa bệnh
miến phí
48,1

% có bảo
hiểm y tế

Tất cả các hộ thuộc CT 135 – II
58,6
7,9
Các hộ không phải người Kinh
69,6
57
9,9
hay Hoa
Các hộ nghèo

65,4
52,2
10,9
(Nguồn: báo cáo đánh giá giữa kỳ chương trình 135 – II giai đoạn 2006 - 2008)

Từ những kết quả đã đạt được kể trên, có thể khẳng định rằng chương trình 135 – II
của chính phủ đã đạt được những thành tựu rất đáng ghi nhận góp phần quan trọng trong
công tác xóa đói giảm nghèo ở nước ta, nhờ nó đã làm thay đổi bộ mặt nông thôn Việt
Nam nhất là những huyện vùng sâu, vùng xa theo chiều hướng tốt đẹp hơn.

3. Tồn tại và nguyên nhân
Mặc dù đã đạt được rất nhiều thành tựu, nhưng chương trình 135 – II vẫn còn nhiều
tồn tại và cần phải tiếp tục khắc phục trong thời gian tới:
Thứ nhất, về mục tiêu chung xoá đói giảm nghèo.
Đến năm 2008, tỷ lệ hộ gia đình ở các xã thuộc chương trình 135 – II ở dưới mức
nghèo đói là 43%. Như vậy, nếu muốn đạt mục tiêu chương trình “đến năm 2010 giảm tỷ
lẹ nghèo ở các xã thuộc chương trình xuống dưới 30%” thì theo những điều tra cơ bản
Nhóm 1 Lớp KTPT 49A

8


Đánh giá tính minh bạch của chương trình 135 giai đoạn II

cho thấy hàng năm ở các xã này cần giảm tỷ lệ nghèo xuống hơn 4% (cao hưon 2 lần so
với mục tiêu giảm nghèo quốc gia). Như vậy, nếu với tốc độ như hiện nay, việc đạt được
mục tiêu năm 2010 là một thách thức lớn.
Hơn nữa, ở các xã nghèo nhất của Việt Nam, mức độ bất bình đẳng là rất rõ rệt.
Nếu như ở các xã này hệ số Gini là 0,53 thì ở các xã ngoài chương trình 135 – II là 0,44.
Đặc biệt, sự bất bình đẳng được nhìn thấy rõ khi so sánh giữa nhóm dân tộc Kinh – Hoa

với các nhóm khác.
So sánh mức độ bất bình đẳng qua hệ số Gini
Kinh và Hoa
Không phải Kinh và Hoa
Trung bình

Các xã thuộc CT 135 - II
0,41
0,59
0,53

Các xã ngoài CT 135 – II
0,41
0,46
0,44

(Nguồn: Báo cáo phân tích điều tra cơ bản chương trình 135 - II)

Thứ hai, về dự án hỗ trợ phát triển sản xuất.
Tỷ lệ lao động không có việc làm đầy đủ ở các xã thuộc CT 135 – II giai đoạn 2006
– 2008 là 58%, trong số này đa phần là người nghèo, tỷ lệ này cao hơn rất nhiều so với
mức trung bình của cả nước năm 2001 – 2004 là 20 – 30%.
Các hoạt động phi nông nghiệp là một cách hiệu quả để thoát nghèo lại chưa được
quan tâm đến trong hoạt động hỗ trợ sản xuất này. Thu nhập từ các nguồn phi nông
nghiệp mới chiếm gần 30% tổng thu nhập của hộ gia đình (2008) và chủ yếu các hộ gia
đình vẫn sống dựa vào các hoạt động nông nghiệp.
Để hỗ trợ sản xuất, các dịch vụ khuyến nông được trông đợi sẽ đẩy mạnh ở các xã
thuộc CT 135 – II, tuy nhiên việc sử dụng dịch vụ này vẫn còn nhiều hạn chế.
Tiếp cận dịch vụ khuyến nông của các hộ dân

Tất cả các hộ thuộc
chương trình 135 – II
Các hộ không phải
người Kinh và Hoa
Các hộ nghèo

% trung tâm
khuyến nông
đào tạo cho
hộ dân

% hộ dân tới
các trung tâm
khuyến nông
để học các kỹ
thuật sản xuất

% các hộ dân
được cán bộ
khuyến nông
xuống tận nhà
đào tạo

Các
nguồn
khác

57

24,2

6,5

2,4

58,2

25,8

6,3

2,8

48,4

22,5

6,5

2,4

(Nguồn: báo cáo đánh giá giữa kỳ chương trình 135 – II giai đoạn 2006 - 2008)

Thứ ba, về xây dựng cơ sở hạ tầng.
Phát triển CSHT luôn là vấn đề quan trọng trong quá trình thực hiện chương trình
135 – II, đặc biệt là các công trình về giáo dục, y tế, thuỷ lợi hỗ trợ sản xuất.
Nhóm 1 Lớp KTPT 49A

9

Đánh giá tính minh bạch của chương trình 135 giai đoạn II

Mặc dù tỷ lệ các xã có đủ trường học là rất lớn nhưng việc thiếu trang thiết bị lại là
một trở ngại lớn đối với việc học sinh đến trường. Các trường tiểu học, tỷ lệ thiếu trang
thiết bị là 85% trong khi các trường cấp 2 là 80%. Như vậy, vấn đề cần quan tâm không
chỉ là xây dựng mới bao nhiêu trường mà vấn đề ở chỗ cần phải cải thiện điều kiện của
các trường đã xây và có kế hoạch xây dựng các trường cao cấp hơn.
Sử dụng hệ thống thuỷ lợi cũng là một chìa khoá để phát triển sản xuất nông
nghiệp. Đến 2008, hệ thống thuỷ lợi mới chỉ đảm bảo tưới tiêu đựoc cho 55% diện tích
cây trồng hàng năm của các xã thuộc CT 135 – II. Con số này cho thấy sự hạn chế trong
việc sản xuất nông nghiệp ở các xã này.
Hộ dân được sử dụng hệ thống thuỷ lợi
% diện tích đất
hàng năm được
Tất cả các hộ
thuộc CT 135 - II
Các hộ không
phải người Kinh
hay Hoa
Các hộ nghèo

% được tưới tiêu
tự nhiên

Trong đó
% được tưới tiêu
nhờ bơm

% được tưới tiêu

nhờ nhân lực

55,1

81,7

13,3

5,0

49,8

87,8

8,5

3,8

50,8

87,2

7,9

4,9

(Nguồn: báo cáo đánh giá giữa kỳ chương trình 135 – II giai đoạn 2006 - 2008)

Đối với y tế, các trung tâm y tế xã hay thôn, bản là nơi có tỷ lệ sử dụng cao nhất ở
các xã này nhưng thường thì các trung tâm này rất thiếu thiết bị. Các chương trình điều

tra cho thấy rằng số ca điều trị ở bệnh viện chỉ chiếm 17% tổng số ca điều trị ở các xã
thực hiện CT 135 – II, trong khi đó con số này đối với các trung tâm y tế xã, thôn bản lại
lên tới 54%.
Thứ tư, về tiếp cận với các dịch vụ xã hội.
Về khả năng tiếp cận của các hộ dân thuộc CT 135 – II với hệ thống giáo dục, có
khoảng cách đáng kể giữa tổng số đăng ký và tỷ lệ nhập học thuần ở tất cả các cấp học tại
các xã thuộc CT 135 – II (bậc tiểu học là 78%) với tỷ lệ trung bình của cả nước (89%).
Ngoài ra, các hộ dân trong chương trình 135 – II còn chưa được tiếp cận đầy đủ với
những điều kiện sống cơ bản khác như nguồn nước sạch, nhà vệ sinh hợp tiêu chuẩn…
(bảng 1)
Như vậy, qua những đánh giá cơ bản dựa trên sự so sánh giữa các xã thuộc chương
trình 135 – II với những xã nằm ngoài chương trình này vẫn cho thấy nhiều sự chênh lệch
lớn. Có thể đưa ra một vài nguyên nhân sau:

Nhóm 1 Lớp KTPT 49A

10


Đánh giá tính minh bạch của chương trình 135 giai đoạn II

Một là, công tác huy động các nguồn lực thiếu thường xuyên (kể cả nguồn huy
động đóng góp của nhân dân và nguồn từ ngân sách các cấp ở địa phương) nên đã ảnh
hưởng đến tốc độ triển khai Chương trình.
Hai là, việc phân cấp cho xã làm chủ đầu tư tiến độ thực hiện còn chậm, nhất là dự
án xây dựng hạ tầng. Một số địa phương triển khai, phân bổ dự toán cho cơ sở để thực
hiện các dự án còn chậm, dàn trải, còn tình trạng địa phương phân bổ mang tính bình
quân. Nhiều công trình đầu tư vào sử dụng thiếu quy chế quản lý, việc duy tu, bảo dưỡng
chưa kịp thời dẫn đến công trình xuống cấp nhanh.
Ba là, phần lớn các công trình đều giao cho các nhà thầu đảm nhận nên mục tiêu tạo

việc làm nâng cao thu nhập cho nhân dân trên địa bàn không được đảm bảo.
Bốn là, nhiều địa phương chưa chú trọng và quan tâm đúng mức đến việc thực hiện
các dự án đào tạo cán bộ, hỗ trợ phát triển sản xuất nông, lâm nghiệp gắn với chế biến
tiêu thụ sản phẩm.
Năm là, việc ban hành các văn bản hướng dẫn chưa kịp thời: nhiều địa phương tiến
độ thực hiện Chương trình 135 đạt thấp, cuối năm kinh phí chuyển sang năm sau tiếp tục
thanh toán cho các công trình, dự án còn lớn.
Sáu là, công tác truyền thông ở địa phương chưa được chú trọng; nội dung và hình
thức truyền thông nghèo nàn, thực hiện thiếu thường xuyên.

Nhóm 1 Lớp KTPT 49A

11


Đánh giá tính minh bạch của chương trình 135 giai đoạn II

PHẦN 2: ĐÁNH GIÁ SỰ THAM GIA CỦA CỘNG ĐỒNG TRONG
CHƯƠNG TRÌNH 135 GIAI ĐOẠN II: TÍNH MINH BẠCH
1. Tính minh bạch của chương trình
Tính minh bạch trong thực hiện chương trình 135 yêu cầu sự cung cấp và công khai
các thông tin về chương trình, dự án và các hoạt động của chương trình đến các cấp cơ sở
và người dân đầy đủ, kịp thời và dễ hiểu. Nghĩa là thông tin cung cấp không chỉ đầy đủ,
đúng thời gian mà còn phải đảm bảo được sự tiếp nhận thông tin của người dân.
Đảm bảo minh bạch trong thực hiện chương trình là điều kiện tiên quyết để phân bổ
nguồn lực và đảm bảo việc thực hiện chương trình hiệu quả, công bằng. Hơn nữa, với
mục tiêu xã hội đặc biệt của chương trình quốc gia Phát triển kinh tế – xã hội các xã đặc
biệt khó khăn vùng đồng bào dân tộc và miền núi này hướng đến là cải thiện, nâng cao
đời sống cho người nghèo, tiêu chí minh bạch là yếu tố quyết định đến việc đảm bảo
đúng đối tượng mong muốn được hưởng lợi ích mà chương trình mang lại.

2. Đánh giá tính minh bạch của chương trình 135 - II
Chương trình 135-II hay bất cứ một chương trình, dự án phát triển nào muốn thực
sự đáp ứng được nhu cầu và nguyện vọng của người dân thì việc đảm bảo sự tham gia
của cộng đồng trong cả 4 khâu: lập kế hoạch, thực thi, giám sát và vận hành, duy tu bảo
dưỡng công trình, dự án là một trong những điều kiện vô cùng quan trọng. Với mục tiêu
phát triển kinh tế – xã hội ở những xã đặc biệt khó khăn và nâng cao mức hưởng lợi của
người nghèo, thu thập nguyện vọng của người dân, khuyến khích dân biết – dân bàn –
dân làm – dân kiểm tra chính là chìa khóa thành công của chương trình.
Cách thực thi chương trình theo hướng tăng cường sự tham gia của cộng đồng
xuyên suốt từ lập kế hoạch, vận hành, quản lý và duy tu, bảo dưỡng các công trình, dự án
cơ bản sẽ hỗ trợ cải thiện công tác phân bổ nguồn lực hướng tới đối tượng chính là người
nghèo. Bên cạnh đó, sự tham gia của cộng đồng là một yếu tố để đánh giá công tác truyền
thông và mức độ nắm bắt được thông tin của người dân. Như vậy, nó cũng góp phân nâng
cao tính minh bạch và giải trình tài chính trong quá trình triển khai thực hiện chương
trình, bảo đảm tính bền vững của chương trình.
Dưới đây là những đánh giá tính minh bạch của chương trình 135 – II dựa trên quy
trình 5 bước: nhận - biết – bàn – làm - kiểm tra và bám sát theo từng khâu thực hiện của
một dự án phát triển.

Nhóm 1 Lớp KTPT 49A

12


Đánh giá tính minh bạch của chương trình 135 giai đoạn II

2.1 Sự tham gia của cộng đồng trong quá trình lập kế hoạch
Chương trình 135-II, cấp cơ sở là cấp xã với những đặc thù khác nhau. Trong quá
trình lập dự án và công trình thuộc CT135-II tại các địa phương, người dân được tham
vấn nhằm bảo đảm các dự án và công trình đáp ứng nhu cầu, nguyện vọng thực tế của họ.

Sự tham gia đóng góp ý kiến ngay từ khi xây dựng, hình thành bản kế hoạch chương
trình có vai trò then chốt trong việc lập kế hoạch có tính khả thi cao.
Nhìn nhận chung về việc tham gia của cộng đồng trong việc lập kế hoạch là chưa
cao, tuy nhiên đã được cải thiện hơn trong giai đoạn II của chương trình. Chất lượng
tham gia góp ý kiến là thấp nhưng con số đó cũng rất đáng được khích lệ vì một số
nguyên nhân khách quan là tâm lý của người dân tại địa phương vẫn còn e ngại, chưa
quen phát biểu và trình độ dân trí còn hạn chế. Xét tổng thể quá trình hướng người dân
tham gia vào xây dựng kế hoạch, có các khâu chủ yếu sau đây:
Thứ nhất, công tác truyền thông chính là khâu hướng dẫn người dân tham gia
đóng góp vào việc lập kế hoạch. Có hai kênh cung cấp thông tin chính là thông qua tại
các buổi họp cộng đồng ở cấp xã/ thôn/ ấp hoặc hỏi ý kiến tại các buổi họp với cán bộ
chính quyền khi đến thăm các hộ.
Theo báo cáo phân tích điều tra cơ bản chương trình 135-II của UNDP, tỷ lệ hộ biết
đến các công trình và hoạt động thuộc chương trình là tương đối cao, mặc dù không mấy
dễ dàng trong việc làm cho người dân tại các thôn bản vùng sâu, vùng xa ý thức được về
các dự án và hoạt động thực thi trên địa bàn xã nhất là khi họ không phải là đối tượng
hưởng lợi trực tiếp (như một số chương trình trợ cấp).
Bảng: tỷ lệ số hộ được hỏi ý kiến về các công trình cơ sở hạ tầng và các hoạt động hỗ
trợ được thực thi tại địa phương họ (đơn vị %).

Nhóm 1 Lớp KTPT 49A

13


Đánh giá tính minh bạch của chương trình 135 giai đoạn II

Loại công trình và tên hoạt
động

Tỷ lệ hộ được hỏi
ý kiến trên số hộ

Các kênh cung cấp thông tin đầu vào
Tại các buổi họp
cộng đồng cấp xa
̃/thôn/ấp

Công trình điện
Công trình giao thông
Trường học
Công trình cấp nước
Trạm y tế
Chợ
Nhà xã/ nhà văn hóa xã
Công trình thủy lợi
Hỗ trợ phát triển sản xuất

66.7
49.8
32.5
40.5
16.5
26.9
25.7
50.3
57.8

85.4
97.8

92.1
95.5
80
100
100
97.6
98.0

Tại các buổi họp với
cán bộ chính quyền
khi họ đến thăm các
hộ
18.8
4.3
7.9
10.2
20.0

7.2
5.5
Nguồn: báo cáo CRC (2009)

Việc tổ chức các cuộc họp có sự tham gia của cộng đồng để lựa chọn dự án tại
các xã thuộc chương trình 135-II nhìn chung được tổ chức một cách tương đối có hệ
thống. Trung bình gần 60% hộ cho biết các cuộc họp có sự tham gia được tổ chức nhằm
lựa chọn các dự án thuộc chương trình tại thôn bản của họ.
Tuy nhiên, vấn đề cần phải lưu tâm là có vẻ như các hộ nghèo và các dân tộc thiểu
số ít người ít được thông báo hơn về các cuộc họp được tổ chức như vậy (tỷ lệ tương ứng
là 54% và 57% số hộ được biết về các cuộc họp đó).
Như vậy, thông qua công tác truyền thông, 1 tỷ lệ khá cao các hộ gia đình đã được

“biết” đến các công trình và hoạt động của chương trình 135 – II, tỷ lệ này dao động từ
94,8% đối với hợp phần hỗ trợ sản xuất tới 54% đối với các công trình điện.
Bảng: Tỷ lệ số hộ biết đến các công trình cơ sở hạ tầng
Loại công trình và tên hoạt động
Công trình điện
Công trình giao thông
Trường học
Công trình cấp nước
Trạm y tế
Chợ
Nhà văn hoá xã
Cồng trình thuỷ lợi
Hỗ trợ phát triển sản xuất
Đào tạo nghề
Hỗ trợ cho trẻ em mẫu giáo và học sinh trường nội trú
Hỗ trợ pháp lý

Nhóm 1 Lớp KTPT 49A

Tỷ lệ (%)
54,1
74,4
70,9
73,3
60,7
86,7
77,8
85,1
94,8
72,1

61,9
75,6
(Nguồn: báo cáo CRC (2009))

14


Đánh giá tính minh bạch của chương trình 135 giai đoạn II

Thứ 2, tỷ lệ người dân tham gia vào các cuộc họp như vậy trên thực tế còn thấp,
và theo điều tra thì thấp hơn so với mức mà cán bộ xã báo cáo. Chỉ có 50% số hộ tham
gia vào các cuộc họp đó, thấp hơn nhiều so với con số 88% mà cán bộ xã cung cấp. Điều
đó cho thấy, khi người dân đã được biết thông tin về các dự án, có các buổi họp được tổ
chức nhưng khó khăn trong việc huy động được họ đến tham gia các cuộc họp vẫn còn
hiện hữu.
Thứ 3, tỷ lệ hộ phát biểu ý kiến tại các buổi họp . Cần quan tâm đến tỷ lệ này vì nó
cho thấy mức độ tiếp nhận thông tin từ phía người dân, cho phép đánh giá sâu hơn về
chất lượng của các cuộc họp có sự tham gia. Chỉ có 27% người tham gia bày tỏ quan
điểm tại các cuộc họp; các hộ nghèo tỏ ra thụ động hơn, chỉ 17% số hộ nghèo đưa ra ý
kiến tại các buổi họp khi mà đối tượng hướng tới chủ yếu của các dự án thuộc CT135-II
chính là người nghèo. Ngoài ra, chỉ có 55% hộ nhận thấy ý kiến của họ được chính quyền
hoặc cán bộ xã cân nhắc. Nó cho thấy hiệu quả của việc tham gia là chưa cao. Trên thực
tế, quá trình tham gia có hiệu quả có thể mất thời gian vì các cá nhân thường cảm thấy
khó khăn trong việc đưa ra ý kiến của mình, mà một trong những nguyên nhân rất khó
khắc phục là yếu tố tâm lý, họ không quen với việc này. Do đó, tỷ lệ tham gia có ý kiến
tại các buổi họp thấp nhưng vẫn là đáng được khích lệ. Bằng chứng là, các quyết định
đưa ra có vẻ như được nhất trí cao, theo thống kê từ các cán bộ xã, 84% số người tham
gia các cuộc họp đó nhất trí với các dự án được lựa chọn, con số này đối với hộ nghèo là
87%.
Qua các số liệu về tỷ lệ hộ tham gia vào các cuộc họp và tỷ lệ hộ phát biểu ý kiến

tại các cuộc họp ở trên, có thể thấy tỷ lệ “bàn” của người dân trong chương trình này còn
thấp hay tính minh bạch chưa được thể hiện rõ ràng qua chỉ tiêu này.
Như vậy, nhìn chung quá trình lập kế hoạch đã có sự tham gia, nhưng hình thức chủ
yếu là tham vấn chưa mang lại hiệu quả cao, chưa có sự tham gia thực sự của người dân,
nhất là người nghèo và đồng bào dân tộc thiểu số. Nguyên nhân chủ yếu của tình trạng
này là người dân thiếu thông tin chi tiết về quá trình lập kế hoạch, cán bộ xã có kỹ năng
hạn chế về quá trình lập kế hoạch và lập kế hoạch có sự tham gia, các nhóm dân tộc thiểu
số chiếm số đông dân số nghèo trong các vùng này có học vấn thấp hơn hoặc hạn chế
trong việc sử dụng tiếng Việt.
2.2 Sự tham gia của cộng đồng trong quá trình thực hiện dự án
Thứ nhất, đánh giá sự tham gia của người dân thông qua việc phân cấp quản lý
và trao cho các xã quyền làm chủ đầu tư các dự án phát triển cơ sở hạ tầng. Đây là
Nhóm 1 Lớp KTPT 49A

15


Đánh giá tính minh bạch của chương trình 135 giai đoạn II

một nội dung quan trọng của hướng tiếp cận phi tập trung của chương trình. Việc làm
chủ đầu tư cho phép chính quyền xã được quyền tự chủ không chỉ trong việc lập kế
hoạch mà còn trong thực hiện dự án. Khi đó, các dự án sẽ đáp ứng tốt nhất nhu cầu của
cộng đồng và tăng cường sự tham gia của cộng đồng trong quá trình thực hiện dự án.
Ngoài ra, vì tư cách làm chủ đầu tư nên trách nhiệm trực tiếp của xã đối với dự án sẽ cao
hơn và như vậy, các dự án cũng được giám sát tốt hơn, tính công khai sẽ được đảm bảo.
Vì tính chất quan trọng của việc trao quyền làm chủ đầu tư cho cấp xã mà mục tiêu
đặt ra của chương trình là đến năm 2010 có 100% số xã sẽ làm chủ đầu tư, tuy nhiên đến
năm 2008 mới chỉ đạt khoảng ¼ mục tiêu đề ra (đạt 27%). Đây là một tỷ lệ thấp và sẽ là
rất khó khăn trong những năm tiếp theo để có thể đạt được mục tiêu.
Một trong những nguyên nhân chính dẫn đến tỷ lệ thấp là do năng lực của cán bộ xã

còn hạn chế. Thực tế cho thấy, tỷ lệ người dân được hưởng lợi từ chương trình ở các xã
mà xã làm chủ đầu tư (39%) thấp hơn so với các xã khác (44%). Điều này chứng tỏ rằng,
một khi xã làm chủ đầu tư, chính quyền xã cần có đủ năng lực thực sự mới đem lại lợi ích
cho người dân. Do vậy, phần lớn các dự án cấp Xã làm chủ đầu tư được thực hiện với
điều kiện là xã phải đủ năng lực để thực thi chương trình từ khâu tham vấn cộng đồng,
xác định dự án, triển khai và quản lý tài chính dự án cho tới khâu vận hành và duy tu, bảo
dưỡng công trình. Mà điều này thì không nhiều xã có thể đáp ứng, khiến cho việc phân
cấp quản lý và trao quyền cho người dân vẫn chưa thể thực hiện được như mục tiêu đề ra.
Như vậy, thực tế tỷ lệ xã làm chủ đầu tư trong các dự án của chương trình 135 – II
còn thấp và năng lực của cấp xã còn kém đã làm cho mức lợi ích mà người dân được
hưởng có phần giảm sút, từ đó cũng làm giảm phần nào tính minh bạch của chương trình.
Thứ hai, về đóng góp của người dân trong quá trình triển khai chương trình.
Chính quyền địa phương huy động người dân tham gia giám sát thi công các công
trình hoặc đóng góp vào việc thi công công trình chủ yếu bằng ngày công lao động hoặc
bằng vật liệu thi công.
Đến năm 2008, mới chỉ có 20,46% hộ có đóng góp cho việc xây dựng các công
trình. Trong đó, tỷ lệ người dân đóng góp công sức vào các công trình thi công mới đạt
trung bình 13,34% (2008) còn thấp hơn nhiều so với giai đoạn I (28,36%).
Các khoản đóng góp bằng tiền cho công tác thi công công trình cũng còn rất hạn
chế. Trong số tất cả các hộ biết đến công trình, chỉ có 18.2% số hộ đóng góp bằng tiền
cho việc thi công trường học, 9,7% đóng góp cho công trình điện và 9.3% đóng góp cho
công trình giao thông. Mức độ đóng góp cao nhất thuộc về các công trình cấp thoát nước
Nhóm 1 Lớp KTPT 49A

16


Đánh giá tính minh bạch của chương trình 135 giai đoạn II

(59%) và đóng góp cho các công trình thủy lợi quy mô nhỏ (54.4%). Tỷ lệ đóng góp của

người dân, nhất là khi đóng góp trực tiếp bằng tiền không chỉ cho thấy mức độ tham gia
của người dân, chính sự đóng góp này sẽ đặt ra yêu cầu cao hơn từ phía người dân buộc
chính quyền địa phương phải công khai, minh bạch trong tài chính công trình.
Như vậy, mức độ tham gia của người dân trong quá trình thực hiện chương trình
135 – II là thấp. Tính minh bạch không được thể hiện rõ ràng qua tiêu chí “dân làm”.

2.3 Sự tham gia của cộng đồng trong việc kiểm tra, giám sát thực hiện dự án
Về sự tham gia của người dân vào việc giám sát thực hiện công trình: Việc giám
sát thực thi và thi công công trình ban đầu do ban giám sát xã thực hiện. Người dân vẫn
chưa tham gia rộng rãi vào công tác giám sát thi công các công trình cơ sở hạ tầng tại địa
phương mình. Tỷ lệ hộ dân tham gia giám sát các công trình điện là 2,8%, giao thông là
6,5%, các công trình cấp nước là 1,8%. Về nguyên nhân dẫn đến tỷ lệ tham gia giám sát
thi công công trình của người dân thấp, đến 80% là do các hộ không được mời tham gia
vào quy trình này.
Tuy tỷ lệ người dân tham gia giám sát các công trình là thấp nhưng tỷ lệ các dự án
được giám sát bởi người dân lại khá cao. 82% dự án thuộc chương trình 135 – II có sự
tham gia giám sát của người dân, trong khi tỷ lệ này ở các dự án ngoài chương trình là
73%. Điểm này cho thấy chương trình 135 – II khá minh bạch khi xét đến tiêu chí “kiểm
tra” của người dân.
Tuy vậy, chất lượng của Ban giám sát lại là một vấn đề đáng lo ngại vì thực tế cho
thấy, năng lực của Ban giám sát ở các xã ngoài chương trình 135 – II cao hơn so với các
xã trong chương trình. (% giám sát nhân dân đủ năng lực ở các dự án thuộc chương trình
là 32,27% trong khi các xã ngoài chương trình là 36,14%). Năng lực của ban giám sát tốt
thì việc giám sát mới có thể đạt hiệu quả cao, do vậy, yêu cầu trước mắt đặt ra là phải đào
tạo, nâng cao năng lực giám sát của người dân nói chung và đặc biệt là những thành viên
trong ban giám sát.
Thành lập ban kiểm tra giám sát có sự tham gia của người dân là 1 việc làm hết sức
quan trọng. Theo số liệu của cuộc điều tra cơ bản tháng 10 năm 2007 ta thấy % giám sát
nhân dân do dân bầu đạt 47,79%. Con số này là khá cao so với tỷ lệ trong các dự án
không thuộc chương trình 135 ( 37,37%).

Theo báo cáo của điều tra cơ bản, tỷ lệ tham gia vào ban giám sát nhân dân của
người dân tộc cao hơn so với người kinh/ hoa. Ở các hộ chủ hộ là nữ thì cũng có sự tham

Nhóm 1 Lớp KTPT 49A

17


Đánh giá tính minh bạch của chương trình 135 giai đoạn II

gia vào giám sát nhân dân cao hơn so với những hộ chủ hộ là nam, 48,43% so với
47,69%.
Như vậy, ở các xã thuộc chương trình 135 – II, tỷ lệ dân kiểm tra là khá cao so với
các xã nằm trong giai đoạn trước. Đây là một kết quả đáng ghi nhận, làm tăng tính minh
bạch của chương trình. Tuy vậy, vẫn cần phải chú ý đảm bảo chất lượng giám sát và tính
công bằng cao hơn cho tất cả các bên tham gia chương trình để chương trình không chỉ
đạt được tính minh bạch mà còn đem lại hiệu quả cao hơn trong dài hạn.
Sự giám sát của người dân về mặt tài chính là tiêu chí quan trọng nhằm đánh giá
tính minh bạch trong phân bổ và sử dụng nguồn lực với mục tiêu hướng tới là vì lợi ích
của người nghèo.
Một là về sự minh bạch trong việc đấu thầu dự án: Hình thức đấu thầu công khai
chưa phổ biến, thường là đấu thầu hạn chế hoặc chỉ định thầu. Hình thức đấu thầu công
khai chỉ được thực hiện trong 10.5% số dự án trong chương trình 135-II, tỷ lệ này thậm
chí còn thấp hơn các dự án ngoài chương trình (27.8%).
Trách nhiệm về công tác đấu thầu, mua sắm cũng chưa được phân định rõ ràng, hạn
chế trong việc truyền thông tác động đến quy trình cạnh tranh và chất lượng của công
trình đầu ra.
Có nhiều lý do được đưa gia từ phía chính quyền cấp địa phương cho vấn đề này
như: dự án quy mô nhỏ theo đó sẽ kém hấp dẫn với các nhà cung cấp tiềm năng; thời
gian thực hiện dài và quy trình thủ tục đấu thầu thông thường quá phức tạp; năng lực,

trình độ của địa phương về đấu thầu còn hạn chế. Đó là những lý do khách quan mà
chúng ta khó có thể kiểm soát được trong ngày một ngày hai, nhưng cũng cải thiện thêm
tính minh bạch và tính cạnh tranh trong đấu thầu tới mức tối đa để phát huy hiệu quả
trong phân bổ nguồn lực và đảm bảo công bằng.
Tỷ lệ người dân biết đến các buổi đấu thầu công khai là rất hạn chế, thêm vào đó là
có sự khác biết đáng kể giữa đối tượng là người nghèo và người không phải là hộ nghèo.
Kết quả điều tra cho thấy chỉ có 18% hộ nghèo biết đến các buổi đấu thầu của các dự án
thuộc chương trình 135-II, con số hộ không phải là hộ nghèo, thì con số này có cao hơn
đôi chút với mức là 21,67%. Các nhóm hộ gia đình không nói được tiếng Việt hoặc nói
rất ít tiếng Việt thì chỉ có 13,86% người biết tới các buổi đáu thầu dự án. Vẫn là mức độ
biết về các buổi đấu thầu còn rất thấp, song ở nhóm các hộ nói tiếng Việt con số này cao
hơn khá nhiều (22,43%).

Nhóm 1 Lớp KTPT 49A

18


Đánh giá tính minh bạch của chương trình 135 giai đoạn II

Hai là về mức độ phổ biến thông tin tài chính. Thông tin chi tiếu về tình hình tài
chính chỉ được công khai trong gần một nửa số dự án thuộc chương trình 135-II, so với tỷ
lệ trên 60% của các dự án không thuộc chương trình (Nguồn: Phạm và cộng sự, tính toán
điều tra cơ bản CT135-II). Tỷ lệ từ việc chính quyền công khai đến việc người dân nắm
bắt thông tin cũng là vấn để cần quan tâm. Theo báo cáo phân tích điều tra cơ bản chương
trình 135 – II của UBDT có khoảng 11% số hộ được hỏi cho biết họ nhận được thông tin
chi tiết về tài chính của các dự án, cao hơn so với những xã đã thực hiện chương trình
trong giai đoạn I (5,9%). Có thể thấy, chương trình 135 – II đã đạt được tiến bộ đáng kể
trong tính minh bạch về tài chính so với giai đoạn I trước đó.
Nhưng thực trạng trên vẫn đáng lo ngại do tỷ lệ này vẫn còn rất thấp so với yêu cầu.

Tỷ lệ đấu thầu công khai và phổ biến thông tin tài chính thấp có thể do trình độ và hiệu
quả quản lý của các ban quản lý dự án còn thấp.
Bảng: Sự tham gia của người dân trong quá trình giám sát thực hiện chương
trình (Đơn vị: %)
Xã 135 - II
Dự án thuộc
Dự án không

Xã so sánh
Dự án không

chương trình

thuộc chương

thuộc chương

135 – II
trình 135 – II
trình 135 – II
Giám sát nhân dân
81,91
72,61
76
% giám sát nhân dân đủ năng lực
32,27
36,14
45,33
% xã tổ chức đấu thầu công khai
20,32

9,57
15,71
% công khai chi tiết thông tin tài chính
11,12
5,9
10,62
(Nguồn: Báo cáo phân tích điều tra cơ bản chương trình 135 – II, UBDT)

Tóm lại, đánh giá theo tiêu chí “dân kiểm tra” trong quá trình kiểm tra, giám sát
thực hiện chương trình cho thấy, chương trình 135 – II mới chỉ có những bước tiến nhất
định so với chương trình trong giai đoạn I và sự tham gia của người dân vẫn chỉ ở mức
trung bình.
2.4 Sự tham gia của cộng đồng trong quá trình vận hành và bảo dưỡng
Một trong những vấn đề quan trong trong việc đánh giá sự tham gia của cộng đồng
trong chương trình 135-II là công tác duy tu, bảo dưỡng các công trình, đặc biệt là cơ sở
hạ tầng hiện có để các công trình này tiếp tục hoạt động và duy trì được chất lượng lâu
dài.
Thực tế phải thừa nhận là đây là khâu mà chương trình 135 trong cả hai giai đoạn
đều chưa thực hiện tốt và chưa huy động được sự tham gia của người dân. Theo thống kê

Nhóm 1 Lớp KTPT 49A

19


Đánh giá tính minh bạch của chương trình 135 giai đoạn II

của Báo cáo phân tích điều tra cơ bản chương trình 135-II của UNDP, kế hoạch vận
hành bảo dưỡng mới chỉ được xây dựng ở 46% số dự án đã thực hiện.
Công tác kế hoạch cho vận hành và bảo dưỡng các công trình còn yếu kém là

nguyên nhân chính của tình trạng trên. Văn bản số 744/TTg-KTTH của Chính phủ quy
định về việc phân bổ 6.3% kinh phí đầu tư của dự án cho các công trình cơ sở hạ tâng
thuộc chương trình 135-II được coi là một bước tiến quan trọng trong việc đảm bảo tính
bền vững của các công trình. Tuy nhiên, chưa có minh bạch trong việc phân bổ kinh phí,
kế hoạch phân bổ không rõ ràng và thiếu cái nhìn tổng quát dẫn đến chính quyền địa
phương khó giao trách nhiệm bảo dưỡng công trình cho người dân. Hơn nữa, việc ghi
chép những đóng góp của người dân cho các công trình chưa được theo dõi, ghi chép cụ
thể, đặc biệt là theo dõi ngày công lao động đóng góp chưa hiệu quả.

Nhóm 1 Lớp KTPT 49A

20


Đánh giá tính minh bạch của chương trình 135 giai đoạn II

PHẦN 3: MỘT SỐ KHUYẾN NGHỊ NHẰM NÂNG CAO TÍNH MINH BẠCH
TRONG VIỆC THỰC HIỆN CHƯƠNG TRÌNH 135
Qua việc đánh giá tổng quát về tính minh bạch trong sự tham gia của cộng đồng
thực hiện chương trình 135-II, đã cho thấy những mặt đã làm được và thẳng thắn nhìn
nhận những hạn chế còn tồn tại. Có cả nguyên nhân khách quan và chủ quan, trách nhiệm
không chỉ thuộc về chính quyền các cấp hay người dân mà là từ tất cả các bên tham gia
chương trình. Trên quan điểm đó, nhóm chúng tôi đưa ra một số kiến nghị nhằm tăng
cường sự tham gia của cộng đồng, mà trọng tâm là nâng cao tính minh bạch trong suốt
quá trình thực hiện chương trình.
Một là, phân bổ ngân sách cho các xã, thôn theo thứ tự ưu tiên là tiêu chuẩn đầu
tiên để tăng cường tính minh bạch và hiệu quả của chương trình. Chính quyền các cấp
cần xây dựng và áp dụng một hệ thống các tiêu chí/ công thức phân bổ kinh phí theo
hướng có lợi cho người nghèo thay vì phân bổ bình quân, chia đều như hiện nay. Một số
tiêu chí: số dân của mỗi xã, tỷ lệ nghèo, diện tích tự nhiên, số thôn, số lượng dự án xây

dựng cơ sở hạ tầng cần có tại các địa phương… Sắp xếp thứ tự ưu tiên theo các căn cứ
xác đáng là chìa khóa thành công cho quá trình thực thi chương trình.
Hai là, mỗi cơ sở cần xây dựng chiến lược truyền thông phù hợp với đặc thù của
địa phương. Để tăng cường tiêu chí “dân biết”, “dân bàn” thì công tác truyền thông phải
hết sức chú trọng: khi lựa chọn thời gian, địa điểm các buổi họp phải cân nhắc đến tập
quán sinh hoạt, mùa vụ sản xuất, khoảng cách từ các thôn đến trung tâm xã. Đối với các
đối tượng vùng sâu vùng xa, người dân tộc thiểu số khó khăn hơn trong việc tiếp cận
thông tin (ngôn ngữ, điều kiện đi lại khó khăn…), các cán bộ xã nên đến thông tin trực
tiếp tại từng hộ dân, tăng cường tiếp xúc, đối thoại giữa cán bộ địa phương và người dân,
đảm bảo là mọi người dân đều được biết và có cơ hội bày tỏ mong muốn, nguyện vọng
của họ.
Mặt khác, mỗi xã, mỗi thôn cần hoàn thiện hệ thống loa phát thanh, đội ngũ tuyên
truyền viên chuyên nghiệp, thời gian phát thanh hợp lý để đảm bảo thông tin đến được
với người dân kịp thời, rõ ràng, tránh gây hiểu nhầm.
Ba là, có những phương pháp khuyến khích người dân chia sẻ ý kiến, nguyện
vọng của họ tại các buổi họp; tổng hợp, đánh giá và lựa chọn các ý kiến đó để chương
trình mang lại lợi ích tối đa cho người dân.
Do tập tục, cũng như các quan điểm ăn sâu trong nếp nghĩ của đồng bằng dân tộc
thiểu số nên họ có vẻ thụ động hơn trong việc tham gia ý kiến. Cũng cần nhận thấy rằng
Nhóm 1 Lớp KTPT 49A

21


Đánh giá tính minh bạch của chương trình 135 giai đoạn II

tâm lý trông chờ, ỷ lại cộng với sự nhút nhát của các hộ nghèo, nhóm đối tượng yếu thế
trong xã hội dường như đang trở thành rào cản khiến họ ít bày tỏ quan điểm trước đám
đông hơn. Chính vì vậy, điều cần thiết là phải đưa ra những biện pháp giúp đỡ những đối
tượng trên.

Hơn nữa, phải biết ghi nhận, tổng hợp và lựa chọn những ý kiến của người dân đưa
ra, đặc biệt quan tâm đến ý kiến đóng góp của các đối tượng kể trên để thống nhất giữa
mục tiêu tổng thể của xã, thôn và nguyện vọng của người dân.
Bốn là, chú trọng công tác đào tạo, nâng cao năng lực của các cấp, đặc biệt là
cấp xã. Đây là một phần không thể thiếu trong suốt quá trình thực hiện chương trình 135
cũng như các chương trình PT KT-XH địa phương và là yêu cầu căn bản nhằm tăng
cường tính minh bạch trong tất cả các khâu của một dự án phát triển.
Đối với những cán bộ chủ chốt, tập huấn về tổ chức và thực hiện các chính sách
dành cho dân tộc thiểu số của Đảng và nhà nước, năng lực thực hiện chương trình, quản
lý xây dựng và đầu tư, giám sát và kiểm tra dự án tại xã.
Đối với cán bộ chuyên môn, tập huấn về các kỹ năng kỹ thuật và các kiến thức cơ
bản.
Đối với cán bộ thôn bản, tập huấn về các kỹ năng truyền thông để giúp người dân
trong việc tiếp cận thông tin một cách tốt nhất.
Ngoài ra cũng cần tăng cường năng lực cộng đồng, đặc biệt chú trọng việc bầu chọn
và tập huấn cho người dân trong ban giám sát chương trình để sự tham gia của họ đạt
chất lượng tốt nhất.
Năm là, phát triển các cơ chế để nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải
trình trong quản lý và sử dụng tài chính.
Trước hết là phải tăng tỷ lệ các công trình, dự án tổ chức đấu thầu công khai thay vì
hình thức đấu thầu hạn chế hoặc chỉ định thầu đang được áp dụng phổ biến tại như hiện
nay. Tăng tính cạnh tranh tới mức tối đa để đạt được hiệu quả của việc phân bổ nguồn lực
và đảm bảo tính công bằng. Bổ sung, hoàn thiện các tài liệu về đấu thầu, xóa bỏ dần các
thủ tục hành chính rườm rà, phức tạp, tạo điều kiện cho cộng đồng, đặc biệt là những hộ
nghèo có thể tham gia vào quy trình mua sắm, đấu thầu; phân định trách nhiệm rõ ràng
cho các bên tham gia. Xây dựng, hoàn thiện một hệ thống theo dõi, đánh giá quá trình
thực hiện đấu thầu công trình, dự án thuộc chương trình và hệ thống theo dõi các ý kiến
phản ánh từ phía cộng đồng.

Nhóm 1 Lớp KTPT 49A

22


Đánh giá tính minh bạch của chương trình 135 giai đoạn II

Thêm vào đó, có những quy định rõ ràng trong việc công khai các thông tin chi tiết
về tài chính của chương trình. Tỷ lệ các công trình, dự án có công khai thông tin tài chính
hiện tại là rất thấp nên người dân khó nắm bắt được các thông tin về nguồn ngân sách, tài
trợ cho việc thực hiện chương trình và chi tiêu công, khó theo dõi, kiểm tra được hiệu
quả chương trình đến đâu. Cần phải đưa ra những cơ chế, quy định nghiêm ngặt đối với
các cơ quan chính quyền nhằm tăng trách nhiệm giải trình tài chính và hỗ trợ cho người
dân làm tốt khâu “dân kiểm tra” đối với các hạng mục, công trình thuộc chương trình.
Sáu là, phân cấp quản lý và quy định trách nhiệm rõ ràng của các bên tham gia
thực hiện chương trình. Trao quyền cho địa phương làm chủ đầu tư vấn đề mấu chốt để
tăng tính minh bạch trong sự tham gia của cộng đồng và các cấp quản lý. Mục tiêu đặt ra
của chương trình 135-II là 100% xã làm chủ đầu tư chưa được thực hiện. Mặc dù tồn tại
những hạn chế nhất định trong chuyển giao quyền làm chủ đầu tư cho xã nhưng lợi ích
của này là khá rõ ràng, nhất là góp phần nâng cao lợi ích thụ hưởng của người dân địa
phương từ các công trình, dự án được thực hiện.
Để xã làm chủ đầu tư, trước hết phải xác định được mức độ sẵn sàng tiếp nhận trách
nhiệm làm chủ đầu tư của các xã. Giao trách nhiệm rõ ràng, có các hệ thống chỉ tiêu vừa
mang tính ràng buộc trách nhiệm nhưng cũng là các hướng dẫn về tiêu chuẩn cần đạt
được cho mỗi xã. Quan trọng nhất là công tác đào tạo, nâng cao năng lực cho cán bộ và
người dân, đảm bảo vấn đề nguồn lực con người trong thực thi chương trình, để vấn đề
năng lực của cán bộ và lãnh đạo xã không còn là hạn chế ngăn cản quá trình phân cấp.
Mặt khác, UBND cấp cao hơn xây dựng một khuôn khổ pháp lý cần thiết bao gồm quy
trình về hành chính, tài chính đảm bảo quyền làm chủ của cấp xã, quyền và trách nhiệm
theo dõi, giám sát của người dân.
Đi cùng với quá trình phân cấp và chuyển giao quyền làm chủ đầu tư, đòi hỏi các cơ

quan trung ương và Bộ ngành xây dựng cơ chế, chính sách đặc thù theo dõi, giám sát,
đánh giá chương trình. Cơ quan chính quyền cấp tỉnh và huyện chuyển từ quản lý và triển
khai chương trình trực tiếp sang cung cấp hỗ trợ kỹ thuật cho cấp xã, duy trì điều phối
các cấp khác nhau để hoang thành các mục tiêu của chương trình, dự án.
Bảy là, tăng cường quản lý cả vòng đời của dự án cơ sở hạ tầng nhằm hỗ trợ cho
việc vận hành, quản lý và duy tu bảo dưỡng công trình. Có kế hoạch rõ ràng cả về mặt
tài chính, kỹ thuật và quy định trách nhiệm của các cấp chính quyền đến người dân về
công tác vận hành, bảo dưỡng từng hạng mục của công trình, đảm bảo tính bền vững.

Nhóm 1 Lớp KTPT 49A

23


Đánh giá tính minh bạch của chương trình 135 giai đoạn II

KẾT LUẬN
Chương trình 135 thuộc chương trình mục tiêu quốc gia xóa đói giảm nghèo, đây là
một trong các chương trình đặc biệt quan tâm tới sự tham gia của người dân trong các
khâu của dự án. Xét trên các khía cạnh đã đạt được cũng như những hạn chế còn tồn tại
của chương trình, chúng tôi đã mạnh dạn đưa ra những đánh giá và phân tích của mình về
những nét khái quát của chương trình cũng như đi sâu vào đánh giá tính minh bạch trong
chương trình.
Như trên đã phân tích, chương trình 135 giai đoạn II đã có những bước tiến đáng kể
trong vấn đề minh bạch của các dự án:
+ Chương trình đã có được sự truyền thông rộng rãi tới đông đảo người dân, với tỷ
lệ các hộ gia đình biết tới các dự án trong chương trình là khá cao.
+ Không chỉ dừng lại ở biết, chương trình 135 còn được sự tham gia bàn luận khá
cao. Sự tham vấn trong cộng đồng đã có bước tiến đáng tiến bộ.
+ Bên cạnh đó, trong chương trình, còn có sự đóng góp của người dân vào các dự

án bằng hiện vật hay bằng sức lao động.
Tuy nhiên, sự tham gia của người dân trong chương trình 135 – II vẫn chưa được
đánh giá cao:
+ Sự đóng góp của người dân vào các dự án bằng tiền và hiện vật còn chưa đáng kể,
do dự án được thực hiện tại các xã nghèo nhất trong cả nước.
+ Minh bạch trong công khai tài chính còn chữ cao, do chưa có hướng dẫn cụ thể và
năng lực cán bộ tài chính còn hạn chế.
+ Kế hoạch vận hành duy tu bảo dưỡng còn yếu kém, chưa thu hút được sự tham
gia nhiệt tình của người dân.
Trên đây là những đánh giá nhận xét của chúng tôi về mặt minh bạch của các dự án
trong chương trình 135. Do hạn chế về thời gian, cũng như hạn chế trong hiểu biết, bản
đánh giá sẽ không tránh khỏi những thiếu sót, chúng tôi rất mong nhận được sự đóng góp
ý kiến của giáo viên hướng dẫn, cùng toàn thể các bạn trong lớp KTPT 49A để bản đánh
giá của chúng tôi hoàn thiện hơn.

Nhóm 1 Lớp KTPT 49A

24


Đánh giá tính minh bạch của chương trình 135 giai đoạn II

PHỤ LỤC
Bảng 1: Mục tiêu kết quả 2010 và kết quả đạt được của chương trình 135 – II đến
2008
Phạm vi lĩnh vực và các chỉ số thực hiện
TỔNG QUAN VỀ NGHÈO ĐÓI
Tỷ lệ nghèo lương thực
Khoảng cách đói nghèo
Hệ số Gini

Mức độ nghiêm trọng của nghèo
Tỷ lệ nghèo tính theo thu nhập
% thiếu nước sạch
% thiếu thuốc men
% thiếu tiền đóng học phí
PHÁT TRIỂN SẢN XUẤT
Thu nhập bình quân đầu người > 3,5 triệu
đồng/năm
Tỷ lệ tham gia lao động (trên 6 tuổi)
Nghèo
Không nghèo
Trung bình
Tỷ lệ thất nghiệp
Nghèo
Không nghèo
Trung bình
Tỷ lệ lao động không có việc làm đầy đủ
Nghèo
Không nghèo
Trung bình
Tỷ lệ lao động được trả công
Nghèo
Không nghèo
Trung bình
Cơ cấu lao động trong nông nghiệp
Nghèo
Không nghèo
Trung bình
Tỷ lệ tham gia vào nhiều hoạt động lao động
Nghèo

Không nghèo
Trung bình
PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG
% số xã có đường giao thông tới thôn, bản
% số xã có phương tiện công cộng
% số xã có bưu điện văn hoá
% số xã có hệ thống tưới tiêu quy mô nhỏ
% số xã có trường học
Nhóm 1 Lớp KTPT 49A

Mục tiêu đến
năm 2010

0%

30%

70%

80%
80%

Các xã thuộc Các xã ngoài
CT 135 - II
CT 135 - II

46,3%
0,19
0,53
0,46

43%
44,8%
44,7%
32,7%

39,8%
0,21
0,44
3,71
37%
40,9%
44,9%
35,01%

37,38%

44,47%

70%
70%
70%

71%
70%
71%

0,4%
0,8%
0,6%

0,4%
0,3%

60%
56%
58%

58%
52%
54%

8%
22%
16%

4%
17%
12%

95%
79%
86%

95%
78%
84%

50%
53%
52%

42%
48%
46%

66,2%
18,8%
85,3%
61,3%

80,1%
28,4%
94,1%
65,7%
25