Quản lý nhà nước theo hướng đảm bảo sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các trường đại học ở việt nam (TT)

1
DỤC
HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ-HÀNH CHÍNH
VÀ ĐÀO TẠO
QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH
---------------Phan Huy Hùng

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC THEO HƯỚNG ĐẢM BẢO
SỰ TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH NHIỆM
CỦA CÁC TRƯỜNG ĐẠI HỌC Ở VIỆT NAM
Chuyên ngành: Quản lý hành chính công
Mã số : 62 34 82 01

TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH CÔNG

Hà Nội - 2009


2
Công trình được hoàn thành tại: Học viện Hành chính
Người hướng dẫn khoa học:

1. Gs.Ts. Phạm Hồng Thái
2. Ts. Phạm Quang Huy

Phản biện 1: .............................................................................................
..................................................................................................................
Phản biện 2: .............................................................................................
..................................................................................................................

Phản biện 3: .............................................................................................
..................................................................................................................
Luận án sẽ được bảo vệ trước Hội đồng chấm luận án cấp nhà nước họp
tại ...................................................................................................
...............................................................................................................
vào hồi ............... giờ............ ngày .......... tháng .......... năm ...............

Có thể tìm hiểu luận án tại thư viện:.....................................................
...............................................................................................................


3
PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Các chính phủ đang chịu hai sức ép trong quản lý giáo dục đại học
(GDĐH): sử dụng hiệu quả nguồn lực và chất lượng. Sức ép đầu dẫn tới
sự can thiệp mạnh hơn của nhà nước, còn thứ hai, làm chuyển trọng tâm
của sự chú ý vào tổ chức đại học. Chiến lược kinh tế-xã hội Việt Nam
đến 2020 xác định GDĐH là lĩnh vực then chốt cần đột phá, nhưng có
nhiều thách thức, dẫn đến yêu cầu đổi mới quản lý nhà nước (QLNN).
Nhà nước trong vai trò giám sát, hướng dẫn, thúc đẩy và bảo vệ lợi ích
công GDĐH trong khi trường đại học công (TĐH) được chủ động, chịu
trách nhiệm trong thực hiện sứ mạng và chức năng xã hội của mình.
Hơn hai thập niên đổi mới GDĐH, mặc dù tự chủ, tự chịu trách nhiệm
(TCTN) của TĐH từng bước được nhà nước đảm bảo nhưng chưa đáp
ứng yêu cầu và tạo được động lực phát triển cho toàn hệ thống. Vì vậy,
nghiên cứu đề tài: “QLNN theo hướng đảm bảo sự tự chủ, TCTN của
các TĐH ở Việt Nam” là yêu cầu cấp thiết và có ý nghĩa lớn.
2. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu
Mục tiêu là làm rõ vấn đề lý luận, thực trạng và đề xuất giải pháp

QLNN về GDĐH theo hướng đảm bảo tự chủ và TCTN, thiết lập môi
trường thuận tiện, bình đẳng, khuyến khích sự chủ động và trách nhiệm
cho mọi loại hình TĐH, nhất là trường công. Để đạt mục tiêu, luận án
tập trung vào bốn nhiệm vụ: i) nghiên cứu lý luận QLNN về GDĐH và
tự chủ đại học, bảo đảm của nhà nước đối với tự chủ, TCTN và kinh
nghiệm quốc tế; ii) phân tích và đánh giá thực trạng QLNN bảo đảm tự
chủ và TCTN của TĐH, nguyên nhân và hệ quả của thành tựu và tồn
tại; iii) đề xuất giải pháp đổi mới QLNN theo hướng giám sát, bảo đảm
sự chủ động và trách nhiệm của TĐH thông qua thiết lập môi trường
phù hợp, định lại vai trò nhà nước và đưa ra chính sách tích cực; iv)
khảo sát và xử lý ý kiến các nhà quản lý GDĐH Việt Nam.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng là QLNN về GDĐH, bao gồm: thể chế, cơ cấu, quá trình,
sự tương tác giữa các nhân tố của hệ thống GDĐH và với thị trường. Sự
điều khiển, phối hợp thẩm quyền và mức độ can thiệp hợp lý của nhà


4
nước đảm bảo tự chủ đại học. “Đảm bảo” được hiểu như phương thức
quản lý làm cho tự chủ, TCTN đi vào cuộc sống. Phạm vi, về không
gian, là cơ sở lý luận, thực tiễn và giải pháp về thể chế, chính sách, cơ
cấu tổ chức và cơ chế vận hành QLNN; các nội dung tham khảo mang
tính đối chiếu; chủ thể QLNN và chủ quản (bộ, ngành); cơ sở GDĐH
công lập (dân sự), được xem như tổ chức với cơ cấu quyền năng ràng
buộc lợi ích, cùng sứ mạng, có quan hệ mang tính hệ thống với tổ chức
khác. Về thời gian, là giai đoạn đổi mới GDĐH từ năm 1986 đến nay;
mốc đề xuất giải pháp là từ nay đến năm 2020.
4. Phương pháp nghiên cứu
Sử dụng phép duy vật biện chứng, cơ sở lý luận chủ nghĩa Mác-Lênin và quán triệt quan điểm của Đảng và Nhà nước. Vận dụng và kết
hợp các phương pháp: so sánh, suy luận lo-gíc, thống kê miêu tả, tra cứu

tài liệu, mô hình hoá và tiếp cận khám phá qua khảo sát 176 nhà quản lý
của 106 tổ chức quản lý GDĐH Việt Nam cấp hệ thống và trường với
132/134 ý kiến phản hồi đủ điều kiện được xử lý bằng công cụ SPSS.
Kế thừa và phát triển các kết quả nghiên cứu khác phù hợp.
5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án
Lý luận QLNN về GDĐH theo hướng giám sát, đảm bảo tự chủ và
TCTN của TĐH công, phương diện phân phối thẩm quyền; phương thức
và phạm vi tác động có hiệu quả của nhà nước tới tổ chức và hoạt động
GDĐH; tiếp cận tự chủ, TCTN phải trên cơ sở thực tế và điều kiện đảm
bảo; thị trường được định hướng phải xem như cơ chế phối hợp. Luận
cứ khoa học hành chính về mối quan hệ giữa nhà nước và TĐH công, về
cung cấp dịch vụ GDĐH. Đánh giá thực trạng quyền tự chủ, TCTN và
QLNN về GDĐH. Đề xuất hệ thống giải pháp có tính toàn diện về đổi
mới nhận thức, vai trò, nội dung và phương thức QLNN có thể vận dụng
để thiết lập môi trường thuận tiện, bình đẳng, khuyến khích tự chủ và
trách nhiệm của TĐH trong điều kiện KTTT định hướng XHCN.
PHẦN NỘI DUNG
Ngoài phần Mở đầu (6 trang), Luận án còn có phần Tổng quan tình
hình nghiên cứu (8 trang), ba chương (164 trang) với 24 bảng biểu và 5
hình vẽ, Kết luận (4 trang), Danh mục tài liệu tham khảo và các phụ lục.


5
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
Các nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan tới đề tài như của
N.V. Đạo (1999), L.Q. Thiệp (2000, 2006), L.V.Giạng (2001), P. Phụ
(2005, 2006, 2007), N.D. Đãi (2004, 2006), V.N. Hải (2007), V.K. Sơn
(2004), L.N. Đức (2009), N.D. Nguyên (2009), WB (1994, 2000),
Vallely (2005, 2008), Hauptman (2008), Clark (1983), Gornitzka &
Maassen (2000), Sanyal (2003), Fielden (2008), Salmi (2009), Vught

(1993), Neave & Vught (1994) v.v..., mặc dù cung cấp, gợi mở được
một số vấn đề về lý luận và thực tiễn có giá trị nhưng còn sơ lược, riêng
lẻ, mang tính gợi ý và có quan điểm chưa phù hợp với điều kiện Việt
Nam. Các nghiên cứu ít tập trung vào môi trường cho sự tự chủ, cơ cấu
tổ chức và thẩm quyền có tính hỗ trợ hay phạm vi can thiệp cụ thể hợp
lý của nhà nước; chưa chú ý khả năng phối hợp của thị trường định
đướng XHCN; nhất là, chưa đi sâu vào QLNN về GDĐH theo hướng
giám sát, đảm bảo tự chủ và TCTN của TĐH trong bối cảnh Việt Nam
một cách tổng thể. Các nghiên cứu này được tham khảo và sử dụng hợp
lý trong quá trình viết luận án.
Chương 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA QLNN VỀ GDĐH
VÀ TỰ CHỦ ĐẠI HỌC
1.1. Tự chủ và trách nhiệm xã hội (TNXH) của TĐH
- GDĐH mang lại lợi ích công nên cần được nhà nước đầu tư và
quản lý. TĐH cùng với các tổ chức: tài trợ và quản lý, các quy định và
sự tương tác giữa chúng, tạo thành hệ thống GDĐH. Trong hệ thống
này, nhà nước có nhiệm vụ tạo ra môi trường để tối đa hóa vai trò KTXH của TĐH mà khả năng chủ động phụ thuộc vào sự phân phối thẩm
quyền của sáu lớp quản lý GDĐH với bốn kiểu phối hợp và cơ cấu ra
quyết định: trên-xuống hay dưới-lên. Sự phi tập trung và tăng thẩm
quyền quản lý cho cấp trường là xu thế chung.
- Tự chủ (autonomy) hàm ý quyền tự do học thuật của cá nhân và
khả năng tự quyết định thực hiện mục tiêu và ưu tiên học thuật để đáp
ứng yêu cầu xã hội của tổ chức đại học. Tự chủ tổ chức được phân biệt
giữa tự chủ thực chất và tự chủ thủ tục. Tự chủ của TĐH là khả năng tự
quyết định của một trường đối với cả sáu mặt: i) quản lý nhà trường; ii)


6
phân bổ nguồn quỹ; iii) tuyển dụng và điều kiện làm việc; iv) tuyển
sinh; v) thiết kế và đưa vào áp dụng chương trình; vi) tiêu chuẩn và cách

đánh giá. Cách thức kiểm soát của nhà nước, theo quá trình hay sản
phẩm, ảnh hưởng tới sự tự chủ. Địa vị pháp lý quyết định tính độc lập
của một TĐH, là “dãy liên tục” từ kiểm soát nhà nước đến độc lập.
- TCTN cần được mở rộng phạm vi và hiểu là TNXH (social
responsibility), sự giải trình (accountability) việc cung cấp GDĐH và sử
dụng nguồn lực trung thực cho các bên liên quan (stakeholders). TNXH
được thể hiện qua các mặt: công bằng, chất lượng, sự tương xứng, đóng
góp phát triển, phổ biến giá trị, sử dụng hiệu quả nguồn lực và sự ổn
định chuẩn mực; được nhà nước và xã hội bảo đảm thực hiện.
- Tự chủ có tính điều kiện và thực tế. Nó cần môi trường định
hướng, sự cân bằng với trách nhiệm và năng lực tự quyết và giải trình.
1.2. QLNN về GDĐH đảm bảo tự chủ, TCTN của TĐH
- QLNN về GDĐH có thể được xem như sự điều khiển bằng quyền
lực công, sự quản trị bên ngoài công, sự can thiệp hay tạo thuận tiện
v.v..., tùy theo cách tiếp cận, nhưng về tổng thể, là sự tác động có tính
pháp lý của chủ thể QLNN có thẩm quyền đến hoạt động GDĐH và các
yếu tố động lực, thông qua cơ chế, chính sách và chiến lược điều khiển
phù hợp, nhằm phát huy vai trò của tổ chức đại học, thực hiện mục tiêu
phát triển hiệu quả, đảm bảo sự phù hợp và công bằng. Nó có các đặc
điểm: lệ thuộc chính trị, quyền lực công, xã hội, pháp lý, văn hóa,
chuyên môn, hiệu lực và hiệu quả. Công cụ quản lý GDĐH thường
được nhà nước sử dụng là quy định, lập kế hoạch, tài trợ và đánh giá.
- QLNN về GDĐH có thể thực hiện theo cách, bảo vệ và thúc
đẩy hay đảm bảo tự chủ và TCTN. Về bản chất, nhà nước hướng tới
tạo môi trường thuận lợi, bình đẳng để TĐH tự quyết định tương lai, tự
lựa chọn ưu tiên và chịu trách nhiệm đối với phần việc của mình mà
không bị “cản trở”. Tín hiệu thị trường được quan tâm. TĐH được xác
lập địa vị pháp lý tự chủ đầy đủ. Phương thức quản lý này có đặc điểm
rất khác so với cách quản lý kiểu kiểm soát tập trung (xem Bảng 1.1).
- QLNN theo hướng bảo đảm tự chủ thì cần thiết để hạn chế sự can

thiệp quá mức vào TĐH, tăng cạnh tranh và hiệu quả hoạt động của


7
TĐH; giúp hệ thống GDĐH vượt qua thách thức. Đối với Việt Nam, là
để giải quyết nhu cầu tự thân của Nhà nước: thể hiện vai trò ngày càng
tăng một cách phù hợp hơn; đa dạng và tối đa hóa nguồn lực; nâng cao
chất lượng, hiệu quả và hiệu suất; thực hiện dân chủ hóa và chính sách
đổi mới GDĐH.
Bảng 1.1: So sánh đặc điểm QLNN về GDĐH
Định hướng QLNN về GDĐH
Đặc điểm
chính
Kiểm soát tập trung
Đảm bảo tự chủ, TCTN
Nguyên lý
Trung ương tập quyền;
Trao quyền và trách nhiệm
kiểm soát chặt
cho TĐH; tự điều chỉnh
Vai trò của nhà Kiểm soát và khống chế Chỉ đạo, giám sát, khuyến
nước
khích tham gia
Sự điều chỉnh Chi tiết, có tính bắt buộc Tạo ra tuỳ chọn có tính pháp
của nhà nước
đối với TĐH
lý cho TĐH
Hoạch định
Lập kế hoạch tập trung; là Coi trọng lập kế hoạch cấp
công cụ để kiểm soát

trường, là cơ sở để giám sát
Thị trường
Bị xem nhẹ
Xem như cơ chế phối hợp
Địa vị pháp lý Là CQNN, công cụ thực Thực thể pháp lý tự chủ cùng
TĐH
hiện chính sách
thực hiện mục tiêu quốc gia
Cơ cấu
Trên-xuống; sáng kiến từ Dưới-lên; sáng kiến từ cấp
ra quyết định
CQNN cấp trên
trường
Tài trợ
Từ nhà nước, phân bổ
Từ nhiều thực thể; phân bổ
theo định mức
theo thành tích, cạnh tranh
Đảm bảo
Nhà nước ra tiêu chuẩn và Nhà nước có thể ra tiêu chuẩn,
chất lượng
trực tiếp đảm bảo
cùng XH đảm bảo
Cơ cấu tổ chức Chỉ có cơ quan hành
Cơ quan hành chính nhà nước
quản lý
chính nhà nước
và các tổ chức đệm
- Nội dung và phương thức QLNN về GDĐH được xác định trên
cơ sở quan điểm của nhà nước từng thời kỳ, bao gồm những việc sau

đây. i) Hoạch định và chỉ đạo thực hiện phát triển GDĐH, ban hành và
tổ chức thực hiện văn bản pháp luật về đào tạo và nghiên cứu. ii) Tổ
chức và xây dựng bộ máy quản lý, theo một hoặc kết hợp các hình thức
quản lý: quản lý trực tiếp, phân cấp, giao quyền cho tổ chức đệm hay
cho TĐH; đảm bảo 3 nguyên tắc: cơ cấu tổ chức phù hợp tính phức tạp
và đa dạng trong quản lý, phạm vi quản lý hiệu quả, sự tương xứng giữa
nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm. iii) Thành lập TĐH khi cần, khi xã


8
hội khó tự đảm đương, thể hiện vai trò và giá trị xã hội của nhà nước.
iv) Thiết lập cơ chế và ra chính sách huy động và quản lý nguồn lực,
thực hiện hai chức năng: phân phối vốn và kiểm tra; tài trợ công theo
một hoặc kết hợp các hình thức: thỏa thuận, cấp một lần, theo công
thức, trả tiền mua dịch vụ, TĐH bán dịch vụ GDĐH. v) Kiểm soát sự
tuân thủ pháp luật, về chất lượng, đưa ra tiêu chuẩn, lập cơ quan thuộc
khu vực công hay tư đủ năng lực để hỗ trợ và đánh giá, hướng dẫn chính
sách, cấp phép và đánh giá xếp hạng; về tài chính, đảm bảo sử dụng
nguồn đầu tư đúng mục đích, trung thực, không thất thoát, thông qua
khuôn khổ: thể chế tài chính, địa vị pháp lý TĐH, cơ cấu tổ chức và
thẩm quyền phân bổ và kiểm soát sử dụng, sự điều chỉnh nhà nước.
- Hoàn thiện nội dung và phương thức QLNN, QLNN theo
hướng bảo đảm tự chủ và TCTN, đòi hỏi nhà nước thực hiện các việc
sau đây. i) Thiết lập thể chế và chính sách giám sát; đổi mới thẩm quyền
hành chính, tập trung vào chức năng quản lý chủ yếu, trao quyền tự chủ
đầy đủ và đồng bộ, phân định giữa ban hành và thực hiện chính sách
GDĐH, minh bạch hóa chức năng và hình thức kiểm soát. ii) Hướng
dẫn phát triển dài hạn, xây dựng chiến lược và lập kế hoạch phát triển
nhằm định hướng và chỉ dẫn hoạt động, thiết lập tầm nhìn, xác định và
phân định rõ mục đích GDĐH. iii) Thiết lập cơ cấu tổ chức hệ thống

quản lý GDĐH hỗ trợ tự chủ, TCTN hiệu quả, phân định chức năng
QLNN và quản lý TĐH với tư cách chủ sở hữu, tách rời quyền sở hữu
và sử dụng, tách bạch chức năng giám sát và quản lý tài sản; tạo ra cơ
chế đệm để cân bằng lợi ích của các bên liên quan. iv) Bảo đảm sự tự
chủ tài chính nhà trường; hướng dẫn, giám sát và kiểm tra việc tài trợ và
phân bổ nguồn lực công; ấn định trách nhiệm cung cấp và tài trợ đối với
GDĐH. v) Bảo đảm TNXH của TĐH được thực thi trong vai trò là
người đại diện lợi ích toàn xã hội với ưu thế về khả năng định hướng, hỗ
trợ, giám sát hay chế tài; thúc đẩy trách nhiệm giải trình thông qua sử
dụng các công cụ đánh giá kết quả thực hiện và trách nhiệm cụ thể.
- Một phần kết quả khảo sát qua Bảng 1.2, cho thấy sự nhất trí cao,
với hơn 90% ý kiến đồng ý ở các mục khảo sát mà không có sự khác


9
biệt ý kiến có ý nghĩa thông kê đối với các nội dung lý luận QLNN về
GDĐH theo hướng đảm bảo sự tự chủ, TCTN được đưa ra.
Bảng 1.2: Bảo đảm tự chủ, TCTN
Tần suất
Kiểu
Độ
Trung
trả lời (%)
Mục khảo sát
trả
lệch
bình
lời
chuẩn 4 3 2 1
1. QLNN thống nhất và phù hợp cơ chế

Đ 3,45 0,61 51 43 6 0
quản lý kinh tế
2. QLNN dựa trên quy định và giám sát
Đ 3,52 0,61 58 36 6 0
thay cho kiểm soát chi tiết
3. Nhà nước ảnh hưởng tới TĐH bằng
pháp luật, chính sách, kế hoạch và giám Đ 3,36 0,61 42 51 7 0
sát
4. Tăng cạnh tranh góp phần nâng cao
Đ 3,61 0,57 66 30 5 0
chất lượng
Ghi chú: Kết quả khảo sát 132 nhà quản lý GDĐH Việt Nam; Đ: Đồng ý;
4: Tích cực nhất, 1: Không tích cực nhất.
- Quản lý vĩ mô GDĐH có bốn mô hình mang tính bao quát. i)
Kiểm soát Nhà nước cho thấy sự can thiệp sâu của nhà nước vào nhà
trường, không khuyến khích tự chủ và dễ làm xói mòn nguyên tắc quản
lý tốt. ii) Giám sát Nhà nước có thể giúp cân bằng trách nhiệm của nhà
nước trong vai trò người giám sát và tự chủ nhà trường nhưng đòi hỏi
phải có cơ chế đệm hiệu quả. iii) Mô hình Dựa vào thị trường đòi hỏi
nhà nước phải vừa khơi dậy sức mạnh thị trường để thúc ép sự cạnh
tranh và chất lượng, vừa hạn chế khuyết tật của thị trường; tạo áp lực
kinh doanh cho TĐH. iv) Mô hình Quản lý công mới có sự kết hợp giữa
tự chủ thủ tục của TĐH và giám sát nhà nước, nhưng đòi hỏi khả năng
quản lý tốt để xác định mục tiêu và chỉ số đầu ra.
1.3. Kinh nghiệm một số nước trong QLNN về GDĐH
- Quản lý GDĐH của Pháp theo mô hình kế hoạch và kiểm soát tập
trung nhưng nhà nước không làm thay các TĐH. Nhà nước sử dụng
TĐH như công cụ để hiện đại hóa xã hội. Nó khuyến khích sự cạnh
tranh chất lượng và đội ngũ học thuật giữa các trường. Chính sách tự
chủ bị xã hội phản đối. Trung Quốc thì theo mô hình tập trung, kiểm

10
soát chi tiết TĐH; vai trò và tự chủ đại học được nhà nước xác lập tùy
theo nhận thức của lãnh đạo nhằm giúp nhà nước thực thi hiện đại và xã
hội hóa chính trị. Chế độ tự quản được tăng cường kể từ những năm 80.
Singapore thì theo mô hình phát triển KT-XH định hướng nhà nước.
Điểm nổi bật là sự tự chủ cao (như tập đoàn) được quy định bởi luật
riêng cho từng trường; sự phù hợp với nền kinh tế, kết hợp với sự chi
phối rất lớn của nhà nước đối với TĐH. Hoa Kỳ thì đặc trưng bởi vai
trò chính phủ hạn chế, quyền tự chủ của TĐH được đề cao, định hướng
thị trường mạnh và sự tham gia quản lý GDĐH rộng rãi của tổ chức phi
nhà nước. Chính phủ ảnh hưởng tới TĐH thông qua chính sách tài trợ
công không phân biệt loại hình sở hữu trường.
- Kinh nghiệm được rút ra là phải tạo môi trường học thuật chủ
động; định lại vai trò nhà nước, chủ đạo trong hỗ trợ tự chủ và TNXH,
nhưng không mang tính khuôn mẫu; nhà nước từng bước được tách khỏi
TĐH công; xác lập địa vị pháp lý TĐH độc lập hơn từ nhà nước gắn với
TNXH thực chất; chính sách tài chính là công cụ hữu hiệu để tác động
tới sự tự chủ và TNXH; tín hiệu thị trường được quan tâm.
Chương 2. QUYỀN TỰ CHỦ, TCTN CỦA TĐH VÀ QLNN VỀ
GDĐH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
2.1. Quyền tự chủ và TCTN của TĐH ở Việt Nam
- Quyền tự chủ được xác lập trong điều kiện KTTT định hướng
XHCN, cùng với chủ trương đổi mới GDĐH và dưới sức ép từ sự tăng
quy mô sinh viên chưa từng có; gồm bốn nhóm quyền khung: học thuật,
tổ chức và nhân sự, nguồn lực vật chất và hợp tác, tuy phù hợp nhưng
còn thiếu các quyền: tự do học thuật và đánh giá nếu đối chiếu với nội
hàm tự chủ đại học của Ashby & Anderson 1966. Phạm vi và mức độ tự
chủ được xác định theo loại hình trường (TĐH; đại học vùng, quốc gia)

và sự ưu tiên chính sách (xây dựng trường trọng điểm, quốc tế). Quyền
tự chủ đã tạo điều kiện cho các trường chủ động hơn trong tổ chức, hoạt
động và tăng thu nhập. Tuy nhiên, do được trao theo cách phân phối lại,
có kèm theo các ràng buộc cá biệt, dựa vào ưu tiên chính sách, đan xen
với TCTN nên nó còn chưa thực chất, bị vô hiệu hóa, thiếu ổn định, bất
bình đẳng, dễ bị lẫn lộn và thiếu tính độc lập (tương đối) từ nhà nước.


11
- Tự chịu trách nhiệm được quy định đan xen với quyền tự chủ cho
thấy không thể tách rời 2 mặt này nhưng dễ dẫn đến nhận thức thiển cận
là tự làm, tự chịu. TCTN được coi trọng nhưng quy định lại hạn hẹp, chỉ
ở phạm vi và nội dung trách nhiệm có tính hình thức với cấp trên. Mặc
dù nó từng bước được mở rộng phạm vi, đối tượng và hình thức nhưng
cũng chưa đáp ứng được yêu cầu về TNXH. TCTN được thúc đẩy bởi
quy định về đảm bảo chất lượng, công khai chương trình và sử dụng
nguồn lực, tổ chức hội đồng trường, xử lý vi phạm trong hoạt động
GDĐH... nhưng kết quả chưa như mong đợi.
- Địa vị pháp lý cho thấy tổ chức đại học công là thực thể pháp lý
phụ thuộc, quyền và nhiệm vụ cụ thể do các văn bản dưới luật quy định.
Tổ chức đại học công là đơn vị hành chính sự nghiệp, cơ quan của Bộ,
ngành hay UBND tỉnh/thành phố, cung cấp dịch vụ GDĐH như dịch vụ
hành chính của nhà nước và là công cụ thực hiện chính sách GDĐH,
chưa tách khỏi nhà nước. Vị trí pháp lý của các tổ chức đại học công là
“hình mẫu” về “độ vênh” và sự cá biệt hóa về thẩm quyền. Ở một số
trường hợp, nó như pháp nhân kép, “biến” một trường thành cấp trung
gian, tạo bất bình đẳng khách quan về địa vị pháp lý. Vấn đề nảy sinh
khi trường công được thu học phí và thu nhập thêm, địa vị pháp lý trở
nên phức tạp và khó xác định, nhất là ở tính công của một trường công.
Nói chung, quyền tự chủ, TCTN và địa vị pháp lý chưa đảm bảo

tính độc lập (tương đối) của TĐH công.
2.2. QLNN về GDĐH ở Việt Nam hiện nay
- Tình hình quản lý phát triển GDĐH cho thấy, trong thời gian
dài, Nhà nước quản lý toàn diện GDĐH theo kế hoạch tập trung, rõ nét
nhất là việc ngành đại học thực hiện kế hoạch 5 năm lần thứ nhất (19611965), vấn đề tự chủ của TĐH hầu như không được đặt ra. Kể từ khi
đất nước thống nhất năm 1975, hệ thống đại học được thống nhất hóa
về mô hình và cách điều hành theo kiểu của Liên Xô. Thẩm quyền quản
lý GDĐH tập trung vào chính quyền trung ương nhưng phân tán và chia
cắt trong chức năng, nhiệm vụ của các Bộ, ngành, vừa QLNN vừa quản
lý chủ quản. QLNN theo cơ chế tập trung, quan liêu và bao cấp với cơ
cấu ra quyết định từ trên xuống. Bước vào thời kỳ Đổi mới từ năm


12
1986, hệ thống đại học dần được cấu trúc lại, quản lý GDĐH có sự điều
chỉnh, Nhà nước tập trung thực hiện vai trò quản lý vĩ mô trong khi
TĐH công từng bước được tự chủ hơn để đáp ứng nhu cầu GDĐH đa
dạng trong điều kiện KTTT định hướng XHCN. Sau hơn hai thập niên
đổi mới, hệ thống GDĐH phát triển cả về quy mô và đa dạng về loại
hình, hình thức đào tạo, cung cấp chủ đạo đội ngũ lao động trình độ cao
cho xã hội dù cũng còn không ít tồn tại và thách thức. Đến năm 2009,
có hơn 41 ngàn giảng viên và 1,2 triệu sinh viên, so với năm 1987, số
TĐH tăng 2,3 lần; số tuyển mới tăng 14,76 lần. Sự khác biệt QLNN ở
thời kỳ từ sau so với trước Đổi mới thể hiện rõ nét qua mô hình quản
lý, sự điều chỉnh của nhà nước, việc lập kế hoạch, sự tự chủ và TCTN
của TĐH, đầu tư và phân bổ tài trợ công, sự liên hệ với thị trường v.v...
Hệ thống GDĐH có sự thay đổi và phát triển nhanh nhưng sự quản
lý của Nhà nước vẫn còn nặng tính bao cấp và kiểm soát tập trung.
Quản lý GDĐH tập trung nhưng lại phân tán, thiếu vắng sự tham gia
của xã hội và chưa thích ứng với cơ chế thị trường.

- QLNN về GDĐH hiện nay, về tổng thể, theo mô hình kiểm soát
và định hướng nhà nước. Nhà nước thống nhất quản lý hệ thống GDĐH
về mục tiêu, chương trình, nội dung, kế hoạch giáo dục, tiêu chuẩn giáo
viên, quy chế thi cử và hệ thống văn bằng; với 5 nhóm nội dung: hoạch
định chính sách, lập pháp và lập quy cho các hoạt động, thực hiện quyền
hành pháp; quản lý và kiểm định chất lượng; tổ chức bộ máy quản lý;
huy động và quản lý các nguồn lực; và thanh tra, kiểm tra nhằm thiết lập
trật tự kỷ cương. Thực tế cho thấy, hoạch định phát triển chưa phát huy
tốt vai trò định hướng và dẫn dắt, chưa được thực hiện đồng bộ; tính
điều tiết và dự đoán hạn chế; một số cơ chế, chính sách và quy chế thiếu
hoặc chậm ban hành ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả quản lý và sự
chủ động của TĐH; công tác kiểm soát, xử lý vi phạm chưa đáp ứng
được yêu cầu.
Cơ cấu tổ chức và thẩm quyền QLNN về GDĐH cho thấy thực
trạng như sau. i) Chính phủ, dưới sự lãnh đạo của Đảng, quyết định
mục tiêu, chiến lược và kế hoạch phát triển GDĐH bằng các chọn lựa
ưu tiên mà công bằng, chất lượng và hiệu quả được nhấn mạnh. Thẩm


13
quyền được thực hiện thông qua phối hợp trách nhiệm giữa Bộ GD&ĐT
và 17 bộ, ngành khác. Các bộ, ngành tư vấn cho Chính phủ về cách thức
hệ thống GDĐH phục vụ các mục tiêu và chính sách quốc gia, kế hoạch
tài chính, kế hoạch lực lượng lao động khoa học và nghị định thư của
Chính phủ. Bộ GD&ĐT thực hiện vai trò chính trong QLNN về GDĐH
trong khi các bộ, ngành khác cũng tham gia quản lý đối với nội dung
thuộc phạm vi QLNN của đơn vị mình. Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì,
phối hợp, tổng hợp chỉ tiêu đào tạo và đưa vào kế hoạch KT-XH quốc
gia; chịu trách nhiệm về tính hợp lý, sự đáp ứng nhu cầu và cân đối cơ
cấu nhân lực được đào tạo. Bộ Tài chính chủ trì, phối hợp, lập dự toán,

phân bổ, tổ chức thực hiện NSNN; xây dựng chế độ, chính sách tài
chính và ngân sách; đảm bảo và thực hiện kiểm tra, thanh tra tài chính.
Bộ Nội vụ quản lý biên chế, tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ,
công chức các TĐH công. ii) Chính quyền địa phương thực hiện
QLNN theo lãnh thổ nhưng không ảnh hưởng nhiều tới hoạt động
GDĐH và các trường. iii) Sự xuất hiện tổ chức đệm trong cơ cấu tổ
chức quản lý các TĐH, được đánh dấu bằng Hội nghị Hiệu trưởng năm
1987, cho thấy động thái mới tích cực mặc dù thẩm quyền của nó còn
khiêm tốn. iv) Cơ chế thị trường định hướng XHCN cũng có ảnh
hưởng tới cơ cấu thẩm quyền. Các biện pháp hạn chế mặt trái thị trường
đã có những tác động tích cực đối với tính trách nhiệm.
Thực tế cho thấy cơ cấu tổ chức và thẩm quyền phức tạp, trùng lập
và bất cập nên khó khuyến khích sự tự chủ và sáng tạo. Mặc dù cơ cấu
này có ưu điểm là tăng sự phản biện bên trong, tiết kiệm được thời gian
và chi phí ban hành chính sách nhưng có khiếm khuyết là tạo điều kiện
cho cơ quan QLNN can thiệp sâu vào hoạt động của TĐH. Mặt khác,
vai trò thị trường chưa được phát huy và thiếu cơ chế phối hợp hiệu quả.
Cơ chế chủ quản và sự quản lý của Nhà nước dưới tư cách chủ sở
hữu các TĐH công được hình thành từ sự phân cấp ngang, phản ánh
quan hệ sở hữu và can thiệp. Mặt dù nó tạo thuận lợi trong quản lý, đầu
tư tập trung, thực hiện ưu tiên chính sách và kiểm soát nhưng lại tạo sự
phân tán và chồng chéo, làm giảm hiệu lực và hiệu quả quản lý, làm cơ
quan QLNN sa đà vào sự vụ, tạo sự khép kín và cục bộ, nhất là tạo sự lệ


3
39
19
2
3

2
1
1
13
12

Cơ quan quản lý
trực tiếp
Bộ GD&ĐT
Các Bộ khác
UBND tỉnh/TP
Cơ quan ngang bộ
Tổng LĐLĐVN
Tổng Cty điện lực
Đại học Quốc gia
Đại học Vùng
HVCTQG HCM

Trường

Trường

Chính phủ
1
Bộ GD&ĐT
1
Các Bộ khác
8
UBND tỉnh/TP
2

Cơ quan ngang bộ
2
TW Đảng CSVN
1
Tổng LĐLĐVN
1
Tổng Cty Bưu chính
1
Đại học Quốc gia
2
Đại học Vùng
3
Nguồn: Bộ GD&ĐT 1999, 2007

Cơ quan quản lý
trực tiếp

Cơ quan

Cơ quan

14
thuộc của TĐH vào cơ quan chủ quản. Cơ chế này trực tiếp làm hạn chế
tính chủ động và làm tăng sự lệ thuộc của TĐH công.
Bảng 2.1 cho thấy số đầu mối chủ quản ngày càng tăng, khuyến cáo
của Nhà nước về tháo gỡ cơ chế này chưa đi vào cuộc sống.
Bảng 2.1: Quản lý chủ quản TĐH năm học 1997-1998 và 2006-2007
Năm học 1997-1998
Năm học 2006-2007

1
11
12
1
1
1
2
3
1

61
30
14
2
1
1
12
18
1

Nói chung, QLNN về GDĐH có sự điều chỉnh nhưng vẫn duy trì sự
kiểm soát chặt và định hướng mạnh. Cơ cấu tổ chức và thẩm quyền
QLNN chưa hỗ trợ tự chủ. Sự phối hợp thị trường chưa được chú trọng.
2.3. Thực trạng bảo đảm của nhà nước đối với GDĐH
- Bảo đảm về tự chủ nhà trường. i) Trong học thuật. Nhà nước
trực tiếp quản lý chương trình khung. Mặc dù quản lý bằng chương trình
là hướng tích cực và sự quản lý tập trung thuận tiện cho việc quản lý và
đảm bảo mặt bằng chương trình đào tạo nhưng nó lại hạn chế tính sáng
tạo và cập nhật, đặc biệt là làm tăng chi phí xã hội trong xây dựng
chương trình. Việc Bộ GD&ĐT cho một số TĐH được chủ động trong

triển khai chương trình tiên tiến là dấu hiệu tích cực. Trong quản lý
danh mục ngành đào tạo, việc phân cấp tổ chức đào tạo theo chuyên
ngành tạo thuận lợi cho TĐH trong xây dựng và giảm sự trùng lắp
chương trình. Các TĐH cũng được đề xuất, đăng ký và thực hiện nhiệm


15
vụ khoa học. Tuy nhiên, sự phân biệt “đẳng cấp” đã làm phân tán nhiệm
vụ và nguồn lực, tạo ra sự bất bình đẳng trong nghiên cứu. Trong tuyển
sinh, mặc dù pháp luật đã trao quyền cho TĐH nhưng trên thực tế việc
định chuẩn, tổ chức thi và xét tuyển hầu như đều do Bộ GD&ĐT quyết
định. Thực tế cho thấy kỳ thi tuyển sinh vẫn còn nặng nề và tốn kém. ii)
Trong tổ chức bộ máy học thuật. Các cơ sở GDĐH được trao quyền
khá lớn trong tổ chức bộ máy học thuật, tuyển dụng, phân công hay bổ
nhiệm cán bộ cấp trực thuộc trường. Tuy nhiên, các TĐH chưa được
chọn người đứng đầu nhà trường, còn các Đại học thì chưa được bổ
nhiệm người đứng đầu các trường thành viên... Điều này làm hạn chế
trách nhiệm của người đứng đầu và hiệu lực điều hành. Một số TĐH
được đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm chức danh giáo sư nhưng chỉ đối
với người đạt chuẩn do Bộ GD&ĐT xét và công nhận. Tuy điều này có
thể giúp đảm bảo chất lượng học hàm, tăng sự chủ động và trách nhiệm
của TĐH nhưng cho thấy sự trao quyền hạn chế. iii) Trong tài chính.
Với quan điểm đầu tư cho GDĐH là đầu tư phát triển, Nhà nước thực
hiện chính sách đầu tư ổn định cho TĐH. Phần đầu tư nhà nước chiếm
tỷ lệ cao trong cơ cấu thu nhập của TĐH công (năm 2008, NSNN chi
81.419 tỷ cho GD, chiếm 5,6% GDP, 85,5% tổng chi xã hội; 55,53%
thu nhập của TĐH) là bảo đảm hoạt động quan trọng nhưng làm TĐH lệ
thuộc nhiều hơn vào Nhà nước. Sự lệ thuộc đang dịch chuyển sang vào
người học. Các chính sách ưu đãi về đất đai, khuyến khích đầu tư cung
cấp dịch vụ GDĐH đã được thực hiện nhưng cũng còn khó tiếp cận.

Chính sách tài trợ công có sự phân biệt, chỉ dành có trường công, trong
khi mọi người dân đều phải đóng thuế. Sự phân bổ tài trợ công chủ yếu
dựa vào công thức định sẵn, yếu tố đầu vào và mang tính “cào bằng”
mặc dù thuận tiện cho việc tính toán phân bổ nhưng khó khuyến khích
sự cải thiện chất lượng, sử dụng hiệu quả ngân sách và đảm bảo được sự
tự chủ tài chính bình đẳng đối với những trường có ngành đào tạo có chi
phí khách quan cao. Cơ cấu tổ chức và thẩm quyền phân bổ tài trợ công
không chỉ làm tăng sự chi phối mà còn dẫn đến sự nhập nhằng giữa
chức năng quyền lực và tác nghiệp của các cơ quan nhà nước. Chính
sách tài trợ nghiên cứu đã tạo điều kiện cho cơ quan chủ quản trở thành


16
nhà đầu tư nghiên cứu và mọi trường được chủ động tham gia nghiên
cứu mà không phải cạnh tranh. Điều này dẫn đến sự manh mún, trùng
lập và đáp ứng kém trong nghiên cứu. Chính sách tự chủ tài chính trao
cho TĐH công quyền tự chủ trực tiếp và rất lớn về: nguồn kinh phí và
sử dụng tài sản; thực hiện nhiệm vụ; tổ chức bộ máy, biên chế và nhân
sự. Chính sách đột phá này không chỉ giúp các trường chủ động hoàn
thành nhiệm vụ mà còn giúp Nhà nước thực hiện xã hội hóa, giảm dần
bao cấp, nhất là, phân định rõ hơn cơ chế QLNN đối với đơn vị sự
nghiệp và cơ quan hành chính nhà nước mặc dù trên thực tế nó vẫn bị
chi phối bởi không ít quy định có tính ràng buộc khác. Chính sách kiểm
soát tài chính được thực hiện thông qua nhiều hình thức như kiểm tra,
thanh tra, kiểm toán hay xử lý vi phạm tài chính. Tuy nó có tác dụng
nhất định nhưng kết quả chưa như mong đợi; có nhiều tổ chức tham gia
kiểm soát nhưng chưa phối hợp được mục tiêu kiểm soát; ít chú trọng
đến hiệu quả đầu tư. Sự kiểm soát tài chính cứng nhắc cũng làm hạn chế
sự linh hoạt chi tiêu của TĐH. Các biện pháp xử lý vi phạm tài chính
chưa đúng mức đã làm giảm hiệu lực và hiệu quả kiểm soát. Chính sách

học phí cho phép TĐH công được thu và sử dụng học phí theo khung do
Thủ tướng quyết định mặc dù giúp hạn chế sự tùy tiện thu học phí
nhưng giới hạn quyền quyết định mức học phí phù hợp của các trường.
Một số quy định về sử dụng học phí đã làm các trường khó khăn trong
chủ động bố trí chi tiêu và tái phân phối nguồn thu học phí của mình.
Bảng 2.2: Tự chủ và TCTN
Tần suất
Kiểu
Độ
Trung
Mục khảo sát
trả
lệch trả lời (%)
bình
lời
chuẩn 4 3 2 1
1. Trao quyền tuyển sinh, chương trình
M 3,30
0,80 48 39 10 4
và cấp bằng cho TĐH
2. Trao quyền phân bổ sử dụng nguồn
M 3,42
0,57 45 52 2 1
lực cho TĐH
3. Trao quyền định mức học phí, lệ phí
M 3,20
0,80 40 43 13 4
và trợ giúp sinh viên cho TĐH
Ghi chú: Kết quả khảo sát ý kiến 132 nhà quản lý GDĐH Việt Nam; M:
Mong muốn, ; 4: Tích cực nhất, 1: Không tích cực nhất.

17
Một phần kết quả khảo sát qua Bảng 2.2, cho thấy bảo đảm tự chủ,
TCTN về học thuật, tài chính được và rất được mong đợi (với 87, 97 và
83% ý kiến) và thực tế còn khoảng cách so với kỳ vọng.
Nói chung, bảo đảm tự chủ nhà trường có chuyển biến tích cực
nhưng còn hạn chế, thiếu thống nhất và đồng bộ ở nhiều mặt tự chủ.
- Bảo đảm TCTN được thực hiện được đặt ra trực tiếp, cụ thể cùng
với chủ trương đổi mới GDĐH là phù hợp với xu thế quốc tế. Việc bảo
đảm đã được thực hiện bằng nhiều hình thức. i) Thiết lập khuôn khổ
pháp lý ngăn ngừa hành vi tiêu cực, phi đạo đức, không trung thực. Tập
trung nhất là quy định cấm lợi dụng các hoạt động giáo dục vì mục đích
vụ lợi bên cạnh việc duy trì công tác thanh tra và thi đua khen thưởng để
khích lệ. ii) Quản lý chất lượng. Quy định điều kiện, trình tự, thủ tục
thành lập trường, mở ngành đào tạo, quy định tiêu chuẩn giảng viên,
quy định việc kiểm định chất lượng v.v... iii) Đảm bảo sự tương xứng.
Thực hiện chủ trương đào tạo theo nhu cầu xã hội, quy định yêu cầu các
TĐH công bố chuẩn đầu ra. iv) Đảm bảo công bằng trong tiếp cận
GDĐH. Thực hiện khảo sát điều tra sinh viên tốt nghiệp, áp dụng chính
sách cộng điểm ưu tiên trong tuyển sinh. v) Đầu tư ngân sách ổn định và
kiểm soát tài chính chặt chẽ. vi) Đảm bảo tính minh bạch và công khai.
Thực hiện quy định yêu cầu TĐH phải thực hiện công khai về cam kết
chất lượng, điều kiện bảo đảm chất lượng, thu chi tài chính. vii) Quy
định thiết chế hội đồng trường và hoạt động khác. Tuy nhiên, thực tế
bảo đảm còn hạn chế. Đơn cử như việc thành lập quá nhiều TĐH trong
thời gian ngắn làm một số trường chưa đủ điều kiện đảm bảo chất lượng
tham gia hệ thống. Giai đoạn 2003-2007 có tới 49 trường được thành
lập, gấp 3 lần số trường mới giai đoạn 1998-2002; từ năm 2002 đến
2008 chỉ có 20 TĐH được đánh giá ngoài; đến tháng 11/2009 chỉ có

10/226 (2,7%) trường công bố chuẩn đầu ra. Cơ chế trách nhiệm cho
thấy sự thu hẹp, một TĐH chỉ chịu trách nhiệm trước cơ quan chủ quản.
Nói chung, Nhà nước đã có nhiều nỗ lực để bảo đảm TNXH đi vào
cuộc sống nhưng nội dung và phương thức bảo đảm chưa được xác lập
đúng mức, còn hạn hẹp, mang tính nội bộ, chưa thúc đẩy báo cáo, giải
trình và công khai một cách thực chất.


18
- Nguyên nhân của thành tựu là do có chủ trương nhất quán, đúng
hướng về tự chủ; còn của tồn tại là do: chưa nhận thức đầy đủ về quyền
tự chủ; “sức ỳ” và “quán tính” của cơ chế quản lý cũ; môi trường pháp
lý và chính sách chưa hoàn chỉnh; hạn chế có tính cơ cấu của cơ quan
QLNN; duy trì lâu cơ chế chủ quản; “lẫn lộn” trong thực hiện chức năng
quản lý của cơ quan QLNN; cơ chế bảo đảm TNXH chưa đáp ứng yêu
cầu trao quyền; chính sách tài chính GDĐH thiếu tích cực. Sự thiếu tự
chủ, TCTN dẫn tới hệ quả: TĐH kém năng động, sức cạnh tranh thấp;
hạn chế trong huy động và sử dụng hiệu quả nguồn lực; chưa phát huy
được tính tự quản và sức sáng tạo; chịu trách nhiệm “hình thức” hơn là
TNXH thực chất; chưa phát huy tốt vai trò các nhà học thuật.
Nói chung, QLNN chưa bảo đảm tự chủ nhà trường và TCTN được
thực hiện đúng mức, đồng bộ nên dẫn tới hệ quả không tích cực.
3. NHỮNG GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI QLNN BẢO ĐẢM SỰ TỰ CHỦ,
TCTN CỦA TĐH
3.1. Đổi mới nhận thức về vai trò của Nhà nước, vai trò và địa vị
pháp lý TĐH công, vai trò của thị trường định hướng XHCN.
- Nhận thức vai trò phù hợp hơn của Nhà nước là cân bằng trách
nhiệm bảo vệ và thúc đẩy lợi ích công với nhu cầu tự chủ, tạo môi
trường và điều kiện để TĐH chủ động và hoạt động bình đẳng. Đó là, i)
giám sát, phối hợp tốt với xã hội và thị trường, tách bạch với vai trò của

TĐH, với chức năng quản lý của chủ sở hữu nhà nước và với thực hiện
chính sách; ii) đảm bảo TNXH được thực hiện, GDĐH được cung cấp
trung thực và có chất lượng, thúc ép các trường giải trình kết quả hoạt
động; iii) định hướng thị trường trong GDĐH, đồng thời phối hợp với
thị trường định hướng XHCN trong quản lý GDĐH.
- Nhận thức vai trò và địa vị pháp lý của TĐH công là: i) phục vụ
xã hội đa dạng và cạnh tranh, cho nhiều thành phần kinh tế, cả xã hội và
cá nhân, vừa cung cấp phúc lợi xã hội vừa là lực lượng sản xuất trực
tiếp; ii) chủ động, mỗi trường là tổ chức tự điều chỉnh; iii) độc lập
(tương đối) từ Nhà nước trong khuôn khổ pháp luật, bình đẳng, không
chịu sự can dự có tính cá biệt.


19
- Nhận thức tích cực hơn vai trò thị trường, xem thị trường định
hướng XHCN như cơ chế phối hợp; là yếu tố thúc đẩy cạnh tranh lành
mạnh, xã hội hóa và huy động nguồn lực cho GDĐH. Thị trường định
hướng XHCN đòi hỏi sản phẩm GDĐH có chất lượng.
3.2. Đổi mới cơ cấu tổ chức và thẩm quyền QLNN về GDĐH
- Xây dựng cơ cấu tổ chức và thẩm quyền khuyến khích được tự
chủ, TCTN theo Mô hình QLNN bảo đảm tự chủ, TCTN. Trong đó,
quan niệm về triết lý, ý tưởng, mục đích, phương thức quản lý và tài
chính được mô tả cụ thể qua Bảng 3.1.
Bảng 3.1: Quan niệm bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm
Triết lý
Ý tưởng
Mục đích
Quản lý
Tài chính
QLNN là

Các tổ
Tăng tính độc Giám sát thông Ổn định, theo
“giải pháp”,
chức đại lập, hiệu quả, qua chính sách, tiêu chuẩn,
không phải học độc lập linh hoạt, đáp
tài trợ công,
kết quả thực
“vấn đề” của
hơn từ
ứng của TĐH văn hóa chất
hiện và thỏa
tự chủ, TCTN Chính phủ
lượng
thuận
Mô hình này được xây dựng trên cơ sở tái cơ cấu tổ chức và thẩm
quyền quản lý GDĐH gồm 3 lớp: i) lớp QLNN về GDĐH thực hiện
quyền hành pháp thuần túy, quản lý và điều hòa; ii) lớp quản lý trung
gian thực hiện chính sách, gồm các tổ chức đệm độc lập; iii) lớp quản lý
TĐH thực hiện chức năng quản lý nhà trường “bán tự chủ”, “bán độc
lập” hay “độc lập”(xem Hình 3.1). Đồng thời, thiết lập cơ chế tham gia
của các tổ chức đại diện và bảo vệ người dạy và người học.

Hình 3.1: Mô hình bảo đảm tự chủ, TCTN


20
- Xoá cơ chế chủ quản, xác định lại chức năng, nhiệm vụ của các
cơ quan QLNN về GDĐH; giảm thiểu sự chỉ đạo cùng lúc từ nhiều Bộ,
ngành đối với cùng một nội dung công việc của TĐH; phi tập trung một
số nội dung quản lý; thành lập và phát huy vai trò các tổ chức đệm hoạt

động độc lập tương đối, không như một cấp QLNN. Tách bạch quản lý
vĩ mô và quản lý dưới tư cách chủ sở hữu TĐH công của Nhà nước.
QLNN thực hiện thông qua chính sách điều tiết và sự can thiệp vĩ mô
thích hợp. Xây dựng chế định đại diện chủ sở hữu TĐH với quyền và
nghĩa vụ rõ ràng.
- Phân định chức năng QLNN với chức năng cung cấp dịch vụ
GDĐH. Cải tổ bộ máy QLNN, cơ cấu lại hệ thống quản lý theo cả chiều
ngang và chiều dọc. Đồng thời, định rõ chức năng cung cấp dịch vụ
GDĐH. Xây dựng cơ cấu tổ chức của các bộ dựa vào chức năng chính
là hoạch định chính sách, hạn chế việc lập các đơn vị trực thuộc làm
dịch vụ công về GDĐH. Khuyến khích và tạo điều kiện để các nhà cung
cấp phi nhà nước tham gia cung ứng dịch vụ GDĐH.
3.3. Hoàn thiện thể chế và chính sách bảo đảm tự chủ và TCTN
- Bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung quy định và chính sách điều chỉnh cơ
cấu và quá trình quản lý GDĐH một cách đồng bộ. Quy định xác lập
tầm nhìn và chiến lược GDĐH; định rõ vai trò, mục tiêu và mục đích
GDĐH và bản chất của TĐH công; đề cao vai trò giám sát của Nhà
nước và tính tự chủ của TĐH. Quy định việc phân cấp và phối hợp quản
lý, hạn chế sự can dự của cơ quan QLNN vào phần việc của TĐH, trừ
trường hợp kiểm soát mang tính chức năng. Xây dựng cơ chế và chính
sách tài chính đảm bảo thống nhất việc quản lý, phân bổ và sử dụng tài
trợ công; việc chuyển đổi sở hữu tài sản. Quy định việc cung cấp dịch
vụ, việc gia nhập và rút khỏi “thị trường” GDĐH. Quy định và có chính
sách khuyến khích vai trò, trách nhiệm và quyền lợi của tổ chức và cá
nhân tham gia giám sát và đánh giá GDĐH.
Ban hành luật GDĐH nhằm đảm bảo khuôn khổ chiến lược có tính
pháp lý cao dài hạn nhưng phải tách bạch nó với Điều lệ trường và Quy
chế cấp trường. Luật này cần quy định: sự phối hợp lợi ích trong khuôn
khổ chiến lược quốc gia, nhu cầu thích nghi và thay đổi của TĐH; sự
công nhận TĐH của Nhà nước và sự tương đương bằng cấp; việc tạo

21
điều kiện và khuyến khích các nhà cung cấp dịch vụ GDĐH ngoài nhà
nước; địa vị pháp lý độc lập của TĐH, bản chất của trường công và
phân biệt trường vì và không vì lợi nhuận; quyền và trách nhiệm của hội
đồng trường; hệ thống công tác tài chính, lập ngân sách, quyền sở hữu;
việc ban hành tiêu chuẩn công nhận và chứng nhận hoạt động TĐH...
Ban hành luật giảng viên nhằm quản lý phát triển và đảm bảo quyền
học thuật của đội ngũ giảng viên. Luật này cần quy định: tiêu chuẩn
chuyên môn và đạo đức nghề nghiệp, đề cao vai trò và trọng trách người
thầy trong bối cảnh mới thông qua quyền và nghĩa vụ; việc bảo vệ và
phát huy quyền và nghĩa vụ của người dạy, nhất là quyền tự chủ học
thuật và sáng tạo; thẩm quyền khoa học độc lập; sự cam kết phát huy
được yếu tố con người. Ban hành các chính sách đảm bảo sự tiếp cận
GDĐH công bằng, sự thuận tiện hoạt động cho mọi loại hình trường, sự
khuyến khích các tổ chức ngành nghề tham gia hỗ trợ quản lý TĐH
v.v... Xây dựng cơ chế phối hợp giữa Nhà nước và xã hội.
- Xây dựng thể chế và chính sách can thiệp phù hợp. Kết hợp
giữa việc thu hẹp thẩm quyền cơ quan QLNN và tăng quyền tự chủ cho
TĐH. Hạn chế quy định đòi hỏi sự phê duyệt cụ thể và trao quyền có
tính đặc quyền. Hoàn thiện quy định đảm bảo sự tự chủ học thuật triệt
để và mang tính hệ thống. Áp dụng chính sách tài trợ công tích cực, dựa
trên kết quả thực hiện, khuyến khích tài năng và tiến bộ về đảm bảo
công bằng, khoán chi triệt để. Hoàn thiện pháp luật đảm bảo chất lượng
GDĐH, rà soát và ban hành quy định và thủ tục thành lập trường, có
chính sách khuyến khích TĐH tham gia đánh giá chủ động. Pháp lý hoá
trách nhiệm lãnh đạo của tổ chức Đảng ở từng cấp quản lý GDĐH.
3.4. Đổi mới QLNN về GDĐH đối với chương trình đào tạo, tuyển
sinh, văn bằng và giảng viên

Thay đổi cách thức quản lý chương trình, nhà nước chỉ quản lý
khung chương trình, gồm: cơ cấu, khối lượng kiến thức, khung thời
gian, chuẩn đầu ra tối thiểu... để thúc đẩy sự sáng tạo, linh hoạt và làm
giảm chi phí. Đảm bảo công bằng trong quản lý chương trình. Xây dựng
cơ chế, chính sách liên thông chương trình. Mở rộng sự tham gia đào
tạo đối với mọi ngành nghề dân sự. Đồng thời, thay đổi cách thức quản


22
lý khoa học, chú trọng kết quả và hiệu quả thực hiện. Giao quyền tuyển
sinh cho TĐH, nhà nước chỉ quy định tiêu chuẩn đầu vào cơ bản còn
tiêu chuẩn đặc thù khác do từng trường quyết định. Áp dụng cơ chế xác
định chỉ tiêu tuyển sinh dựa vào tín hiệu thị trường và hệ thống đảm bảo
chất lượng tin cậy. Tập trung thực hiện việc quản lý hệ thống và tiêu
chuẩn, điều kiện và tiêu chuẩn công nhận bằng cấp; tên loại văn
bằng hay học vị khoa học; tiêu chuẩn học thuật và thủ tục công nhận
việc cấp bằng. Thay đổi nội dung và phương thức quản lý giảng
viên. Quản lý đội ngũ giảng viên dựa nguyên tắc chuyên môn, khoa
học, việc làm và đạo đức nghề nghiệp. Thực hiện chính sách phát triển
giảng viên bình đẳng, không phân biệt loại hình trường phục vụ. Tăng
cường chế độ hợp đồng, nâng cao trách nhiệm của cơ quan QLNN trong
bảo vệ pháp chế lao động. Tiêu chuẩn hóa xét và công nhận chức danh
khoa học, cho phép TĐH quyết định chức danh khoa học và sư phạm
theo tiêu chuẩn của trường và quy định của Nhà nước. Đảm bảo tự chủ
học thuật, thực hiện đồng bộ các chính sách tự do ngôn luận, thông tin,
theo đuổi nghiên cứu khoa học v.v… Bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp
của giảng viên, tăng cường vai trò của tổ chức công đoàn.
3.5. Đổi mới QLNN về tài chính GDĐH
- Đổi mới chính sách tài chính theo hướng huy động tối đa nguồn
lực cho GDĐH, nâng cao hiệu quả đầu tư và thúc đẩy cạnh tranh lành

mạnh. Thực hiện chính sách đa dạng hóa nguồn thu nhập và chia sẻ chi
phí để đảm bảo TĐH công có đủ kinh phí hoạt động, ít lệ thuộc vào một
nhà tài trợ và tự chủ được khách quan hơn. Áp dụng chính sách học phí
có sự chia sẻ hợp lý giữa nhà nước, người học và thành phần xã hội; qua
đó, góp phần thực hiện công bằng trong GDĐH. Khuyến khích sự tham
gia của các nhà cung cấp dịch vụ GDĐH ngoài nhà nước để thu hút
nguồn lực cho GDĐH. Cần phân biệt giữa loại hình trường vì lợi nhuận
và không vì lợi nhuận thay vì chỉ dựa vào hình thức sở hữu. Tạo thuận
lợi để TĐH công lập quyết định linh hoạt các vấn đề tài chính. Cho phép
TĐH được quyết định mức học phí trên cơ sở chất lượng được kiểm
định, chi phí đơn vị hợp lý và sự công khai tài chính. Ngoài ra, cũng cần


23
duy trì chính sách hỗ trợ kinh phí ổn định cho GDĐH và thực hiện hỗ
trợ tài chính thống nhất và bình đẳng đối với mọi loại hình TĐH.
- Đổi mới phương thức quản lý tài chính theo hướng tách bạch
giữa QLNN và quản lý của Nhà nước với tư cách là chủ sở hữu.
Nguyên tắc chung là: cơ quan quyền lực nhà nước quyết định mức
ngân sách tài trợ cho GDĐH; các trường tự quyết định sử dụng các
khoản tài trợ đúng pháp luật và có trách nhiệm; quyết định phân bổ tài
trợ công độc lập với quá trình ban hành chính sách tài chính GDĐH.
Đổi mới cơ chế phân bổ tài trợ công theo hướng hỗ trợ sự tự chủ tài
chính, kết hợp các phương thức tích cực sau: rõ ràng và dự đoán được,
áp dụng hình thức khoán, hỗ trợ gián tiếp thông qua người học, dựa vào
kết quả thực hiện, chất lượng và sự cạnh tranh, đặt hàng và giao ngân
sách, khả năng đối ứng ngân sách. Bên cạnh đó, thực hiện đổi mới quản
lý sử dụng tài sản và tạo thu nhập. Tuy nhiên, do việc uỷ quyền khai
thác sử dụng tài sản có thể dẫn đến rủi ro về lạm dụng, tham nhũng cho
nên Nhà nước phải áp dụng các biện pháp đảm bảo an toàn.

3.6. Tăng cường chức năng kiểm soát nhà nước nhằm bảo đảm
TNXH của TĐH được thực hiện
- Cần nhận thức TNXH đầy đủ và toàn diện, bao gồm cả trách
nhiệm góp phần phát triển KT-XH, phổ biến giá trị về quyền và nghĩa
vụ của công dân; định hình xã hội công bằng, dân chủ và văn minh; giải
trình hoạt động với các bên liên quan. TNXH hướng tới kết quả đạt
được chứ không phải cách thức thực hiện của TĐH. Nhà nước cần quy
định “chỉ số hoàn thành nhiệm vụ” của TĐH, thực hiện kiểm định chất
lượng, kiểm toán, giải trình công khai; còn TĐH thì phải có hội đồng
trường đưa ra quyết định vì lợi ích của cộng đồng. Hoàn thiện các thể
chế và chính sách về trách nhiệm của các bên liên quan; về TNXH bình
đẳng giữa các loại hình trường; về thành lập trường, mở ngành và chuẩn
“đầu ra”; về tổ chức và khuyến khích kiểm định độc lập; về chuẩn nghề
nghiệp; về trả lương theo thành tích; về kết nối chất lượng với các chính
sách hỗ trợ công khác.
- Xây dựng khung bảo đảm TNXH được thực hiện mang tính
pháp lý. Khung bảo đảm TNXH chung áp dụng cho hầu hết các TĐH,


24
được xây dựng trên cơ sở hài hòa lợi ích và đồng thuận giữa các bên
liên quan, chú trọng đến mục tiêu công bằng, chất lượng và sự tương
xứng. Nó bảo đảm thực hiện giải trình cho ít nhất là 4 đối tượng: nhà
nước và xã hội nói chung, người học và gia đình, những nhà sử dụng
sản phẩm của TĐH, ngành nghề. Khung trách nhiệm bổ sung áp dụng
cho loại hình trường được trao quyền hay giao nhiệm vụ đặc biệt. Như
của Singapore, nó có 3 thành phần: thoả thuận chính sách được ký giữa
TĐH và Bộ GD&ĐT hay tổ chức đệm được uỷ quyền; thoả thuận thực
hiện hay kế hoạch chiến lược được ký kết hay phê duyệt giữa TĐH và
Bộ; tiêu chí đảm bảo và kiểm định chất lượng do Bộ GD&ĐT quy định.

- Biện pháp mang tính chức năng khác là đổi mới công tác kiểm
soát. Nhà nước cần phối hợp tốt các lực lượng thanh tra, kiểm tra và
giám sát; kết hợp linh hoạt các cơ chế và biện pháp quản lý: cơ chế
thương mại, phương pháp điều hành, biện pháp chuyên môn... Đảm bảo
nguyên tắc: phòng ngừa, bổ khuyết và cải thiện; có quan tâm khía cạnh
tư vấn và hướng dẫn. Nâng cao hiệu lực QLNN, đảm bảo mọi quyết
định quản lý có tác dụng; xử lý đúng mức các vi phạm.
Sự đòi hỏi TNXH phải hợp lý và phù hợp để tránh làm tăng chi phí,
tiêu tốn công sức của nhà nước, nhà trường và xã hội.
- Đổi mới hoạt động kiểm soát và giám sát tài chính. Khi các
TĐH công tạo ra thu nhập thì nó đứng ở ranh giới của khu vực công và
tư, bản chất lợi ích của nó cũng phức tạp hơn. Vì vậy, Nhà nước cần có
biện pháp kiểm soát và giám sát thích hợp. Để thuận tiện, Nhà nước cần
đặt TĐH trong vị trí pháp lý có thể giúp kiểm soát được các yếu tố ảnh
hưởng đến chi phí của trường. Đồng thời, tăng cường kiểm toán nhà
nước và khuyến khích kiểm toán độc lập. Quy định chế độ báo cáo định
kỳ của TĐH về cách thức chi tiêu, chỉ số hoạt động và đầu ra. Thực hiện
công khai và minh bạch trong phân bổ và sử dụng tài trợ công. Ngoài ra,
có thể áp dụng các cơ chế phản hồi từ xã hội để kiểm soát và giám sát.
KẾT LUẬN
Luận án đã luận giải một số vấn đề sau đây:
- QLNN có thể thực hiện theo cách, bảo vệ và thúc đẩy tự chủ,
TCTN của TĐH công. Nhà nước, trong vai trò giám sát, dựa trên sự quy


25
chế hóa và phối hợp với thị trường, tạo môi trường thuận tiện, bình
đẳng, khuyến khích tự chủ, TCTN. Môi trường này gồm thể chế và
chính sách chặt chẽ, cơ cấu tổ chức và thẩm quyền quản lý có tính hỗ
trợ và sự phối hợp thị trường có định hướng hiệu quả.

- Quyền tự chủ, TCTN là khả năng giúp TĐH mang lại lợi ích công.
Nó có tính điều kiện và tính thực tế. Cơ cấu và quá trình QLNN bảo
đảm tự chủ, TCTN phải thống nhất và đồng bộ cả về các mặt tự chủ nhà
trường và sự giải trình hiệu quả. Cách xác lập địa vị pháp lý TĐH, và
cách kiểm soát nhà nước, theo quá trình hay kết quả, có thể phát huy
hay hạn chế quyền tự chủ, TCTN mang tính pháp lý.
Bảo đảm TCTN cần được nhận thức đầy đủ là bảo đảm TNXH được
thực hiện, phải nhắm tới kết quả đạt được trên thực tế, dựa trên tinh thần
xây dựng nhưng phải có biện pháp giám sát và chế tài đúng mức, sự
đồng thuận và tự nguyện, và gắn với đảm bảo trách nhiệm chính trị.
Đồng thời, nó cũng đòi hỏi đánh giá được chất lượng, giám sát được
nguồn lực và thành tích; tăng cường sự tham gia, công khai và minh
bạch; đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng bằng quy định pháp luật cụ thể.
- Mối quan hệ giữa Nhà nước và TĐH công có sự thay đổi nhất
định, từ là cơ quan nhà nước thuần túy dần chuyển sang tổ chức đại học
có tính tự chủ nhưng QLNN vẫn còn là “vấn đề” hơn là “giải pháp” cho
tự chủ, TCTN. Sự can thiệp chi tiết là rào cản đối với nguyên tắc quản
lý tốt. Nhà nước chưa tách khỏi TĐH công trong khi cơ chế bộ chủ quản
hạn chế việc đưa chủ trương tăng cường phân cấp có tính nhất quán của
Đảng và Nhà nước vào cuộc sống. Tháo gỡ cơ chế chủ quản phải đồng
thời với việc hình thành cơ chế đệm.
- Tăng quyền tự chủ, TCTN đòi hỏi phi tập trung phần việc thuộc
phạm vi quản lý của TĐH, kiểm soát chi phí và sử dụng hiệu quả nguồn
lực. Một số trách nhiệm của nhà nước cần chuyển giao cho TĐH và các
tổ chức khác. Nó cũng đòi hỏi phân định và tách bạch giữa ban hành và
thực thi chính sách, giữa QLNN và quản lý của Nhà nước dưới tư cách
chủ sở hữu TĐH công. Luật GDĐH đảm bảo khuôn khổ chiến lược dài
hạn và địa vị pháp lý độc lập (tương đối) của TĐH công.