NGHIÊN cứu HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT bảo vệ môi TRƢỜNG nƣớc lƣu vực SÔNG NHUỆ SÔNG đáy

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC TỰ NHIÊN

NGUYỄN QUANG HÙNG

NGHIÊN CỨU HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT BẢO VỆ MÔI
TRƢỜNG NƢỚC LƢU VỰC SÔNG NHUỆ - SÔNG ĐÁY
Chuyên ngành

: Môi trƣờng đất và nƣớc

Mã số

: 62850205

TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ KHOA HỌC MÔI TRƢỜNG

Hà Nội – 2015
1


Công trình đƣợc hoàn thành tại: Khoa Môi trƣờng, Trƣờng Đại học
Khoa học Tự nhiên, Đại học Quốc gia Hà Nội

Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: PGS.TS. Vũ Quyết Thắng
TS. Võ Tuấn Nhân

Phản biện 1:
Phản biện 2:
Phản biện 3:

Luận án sẽ đƣợc bảo vệ trƣớc Hội đồng cấp Đại học Quốc gia chấm luận
án tiến sĩ họp tại…………………………………………...…………..…vào
hồi ………....giờ….……ngày….………tháng…….…..….năm 20………..

Có thể tìm hiểu luận án tại:
- Thƣ viện Quốc gia Việt Nam;
- Trung tâm Thông tin - Thƣ viện, Đại học Quốc gia Hà Nội
2


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Tài nguyên nƣớc (TNN) trên các lƣu vực sông (LVS) có vai trò, vị trí đặc biệt
quan trọng và rất nhạy cảm với các vấn đề kinh tế-xã hội (KT-XH), an ninh lƣơng
thực, sinh kế, BVMT, chính trị, quốc phòng - an ninh và đang là vất đề nóng bỏng
của nhiều quốc gia trên thế giới, đặc biệt là các quốc gia đang phát triển nhƣ Việt
Nam – nơi mà nhu cầu cuộc sống hằng ngày của con ngƣời và nhu cầu phát triển
của KT-XH xung đột mạnh mẽ với nhau, xung đột với phát triển bền vững (PTBV),
với sự cần thiết phải bảo vệ môi trƣờng (BVMT), sử dụng hợp lý, hiệu quả tài
nguyên thiên nhiên (TNTN). Chính vì sự quan trọng của nƣớc trên các LVS nhƣ
vậy nên chúng đang bị đe dọa bởi sự ô nhiễm. Nguy cơ suy thoái môi trƣờng nƣớc
LVS ngày càng rõ trong tiến trình thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa (CNHHĐH) ở nƣớc ta. Tuy nhiên, vì lợi ích kinh tế mang lại cho các tổ chức, cá nhân
(các chủ thể khai thác TNN và môi trƣờng) nên các chính sách khuyến khích đã
không có hiệu quả và Nhà nƣớc đã ban hành các đạo luật, hình thành các thiết chế,
các chế định pháp luật để kiểm soát mạnh mẽ hơn những hành vi gây ô nhiễm môi
trƣờng nƣớc LVS.
Hiện nay, môi trƣờng nƣớc trên LVS Nhuệ - sông Đáy đang là đối tƣợng
xâm hại mạnh mẽ và điển hình nhất của vùng đồng bằng Bắc Bộ và vùng Thủ đô.
Để chặn đứng đƣợc sự xâm phạm trên không còn cách nào khác là phải có sự can
thiệp mạnh mẽ của pháp luật, sử dụng quyền lực Nhà nƣớc để can thiệp, loại bỏ,

kiểm soát một cách hữu hiệu những hành vi xâm hại đến môi trƣờng nƣớc LVS đây là một nguyên tắc tuyệt đối cần thiết mà bất cứ thể chế chính trị, một nhà nƣớc
nào cũng phải tuân theo nếu không muốn đi ngƣợc lại lợi ích của đa số nhân dân.
Và pháp luật đã trở thành một trong bốn công cụ quan trọng bậc nhất trong công tác
quản lý môi trƣờng, giải quyết các xung đột môi trƣờng.
Tuy nhiên, trong thời gian qua Nhà nƣớc quan tâm phần lớn đến việc ban
hành các văn bản pháp luật để khắc phục những hậu quả của các hành vi đó gây ra
nhƣ việc phê duyệt Đề án BVMT nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy; thành lập Uỷ ban
BVMT lƣu vực sông Nhuệ - sông Đáy; hình thành các công trình, cụm công trình
xử lý nƣớc thải (XLNT)... để hạn chế ô nhiễm mà chƣa quan tâm đúng mức đến
việc phòng ngừa, ngăn chặn hành vi xả thải ra LVS. Đây là nguyên nhân chính yếu
nhất gây ô nhiễm nghiêm trọng trên LVS Nhuệ - sông Đáy hiện nay. Chính vì vậy,
hệ thống pháp luật về BVMT nƣớc LVS nói chung và hệ thống pháp luật BVMT
nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy nói riêng còn nhiều hạn chế, nhiều khoảng trống cần
phải lấp đầy để có thể kiểm soát và hạn chế những hành vi xả thải chất thải ra LVS
Nhuệ - sông Đáy. Cùng với đó là các chế tài xử lý vi phạm trong lĩnh vực BVMT
chƣa nghiêm, chƣa đủ sức răn đe, chƣa ngăn cản cũng nhƣ chƣa đủ sức để giáo dục
và làm thay đổi nhận thức, hành vi của ngƣời vi phạm. Với tất cả các lý do trên, đề
tài “Nghiên cứu hoàn thiện pháp luật bảo vệ môi trường nước lưu vực sông
1


Nhuệ - sông Đáy” đã đƣợc nghiên cứu sinh lựa chọn là một vấn đề nghiên cứu cho
luận án tiến sĩ của mình. Trên cơ sở các thành tựu về khoa học môi trƣờng
(KHMT), những thành tựu trong xây dựng, thực thi pháp luật và những vụ vi phạm
điển hình về môi trƣờng trên LVS Nhuệ - sông Đáy sẽ là cơ sở để tìm ra nguyên
nhân ô nhiễm; để nhận diện và phân tích những hạn chế, những khoảng trống của
hệ thống pháp luật BVMT nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy, hạn chế, khoảng trống của
Ủy ban BVMT LVS Nhuệ - sông Đáy, của chế tài xử lý vi phạm và từ đó đề xuất
phƣơng án, giải pháp kiến nghị góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật BVMT
nƣớc LVS nói chung và LVS Nhuệ - sông Đáy nói riêng. Đáp ứng đƣợc mục tiêu

BVMT trong tiến trình xây dựng đất nƣớc ta cơ bản trở thành nƣớc công nghiệp
theo hƣớng hiện đại.
2. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn
Ý nghĩa khoa học: Nghiên cứu đã góp phần xác lập cơ sở khoa học về hoàn
thiện hệ thống pháp luật BVMT nƣớc LVS nói chung, LVS Nhuệ - sông Đáy nói
riêng; hoàn thiện chế tài xử lý vi phạm và thành lập Ủy ban quốc gia LVS, Ủy ban
LVS liên tỉnh, Ủy ban LVS Nhuệ - sông Đáy và các chi cục LVS ở Việt Nam.
Ý nghĩa thực tiễn: Kết quả nghiên cứu của luận án đã kiến nghị các giải pháp
hoàn thiện hệ thống pháp luật BVMT nƣớc LVS, các giải pháp hoàn thiện hệ thống
pháp luật BVMT nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy và thiết lập mới mô hình Ủy ban
quốc gia LVS để nâng cao hiệu quả quản lý, kiểm soát và sử dụng TNN trên LVS,
để bảo vệ, cải thiện và nâng dần chất lƣợng môi trƣờng nƣớc trên các LVS ở Việt
Nam nói chung và LVS Nhuệ - sông Đáy nói riêng.
3. Mục tiêu nghiên cứu
- Đánh giá chất lƣợng, hiệu lực thực thi và hiệu quả can thiệp của hệ thống pháp
luật BVMT nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy.
- Xác định nguyên nhân ô nhiễm; nhận diện hạn chế, khoảng trống và phân tích
những hạn chế, khoảng trống của hệ thống pháp luật BVMT nƣớc LVS Nhuệ-sông
Đáy.
- Đề xuất phƣơng án và giải pháp kiến nghị góp phần hoàn thiện hệ thống pháp
luật BVMT nƣớc LVS.
4. Nội dung nghiên cứu
- Tổng quan về pháp luật BVMT nƣớc LVS trên thế giới và ở Việt Nam.
- Kiểm kê, rà soát, tổng hợp và hệ thống hóa hệ thống pháp luật BVMT nƣớc
LVS Nhuệ - sông Đáy.
- Điều tra, đánh giá chất lƣợng, hiệu lực thực thi và hiệu quả can thiệp của hệ
thống pháp luật BVMT nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy.
- Xác định nguyên nhân ô nhiễm; nhận diện và phân tích hạn chế, khoảng trống
của hệ thống pháp luật BVMT nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy.
- Nghiên cứu, đề xuất phƣơng án và giải pháp kiến nghị góp phần hoàn thiện hệ

thống pháp luật BVMT nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy.
- Nghiên cứu cơ sở khoa học và đề xuất mô hình Ủy ban quốc gia LVS cho Việt
2


Nam và mô hình Ủy ban LVS Nhuệ - sông Đáy.
5. Những điểm mới của luận án
- Đánh giá đƣợc chất lƣợng, hiệu lực thi hành và hiệu quả can thiệp (thông
qua hiệu số WQI) của hệ thống pháp luật BVMT nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy.
- Xác định nguyên nhân ô nhiễm; nhận diện và phân tích những hạn chế,
khoảng trống của hệ thống pháp luật BVMT nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy.
- Đề xuất phƣơng án và kiến nghị giải pháp cụ thể nhằm góp phần hoàn thiện
hệ thống pháp luật BVMT nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy.
- Xây dựng mô hình pháp lý Ủy ban LVS hƣớng tới quản lý bền vững
TN&MT nƣớc LVS nói chung và LVS Nhuệ - sông Đáy nói riêng.
6. Luận điểm bảo vệ
1. Ô nhiễm môi trƣờng nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy có nguyên nhân mang bản
chất xã hội. Từ hoạt động của con ngƣời (khách thể) với những mƣu lợi khác nhau về
kinh tế đã lợi dụng kẽ hở, khoảng trống của pháp luật để trốn tránh nghĩa vụ BVMT do
hoạt động sản xuất, kinh doanh của mình gây ra. Vì vậy, việc nghiên cứu hoàn thiện
pháp luật BVMT nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy dựa trên các yếu tố về pháp luật, yếu tố
đặc thù của LVS Nhuệ - sông Đáy và các vụ vi phạm pháp luật môi trƣờng điển hình
trên LVS sẽ là các yếu tố quan trọng cho nghiên cứu.
2. Hệ thống pháp luật BVMT nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy là một bộ phận
của hệ thống pháp luật BVMT và hệ thống này đang xuất hiện nhiều hạn chế,
khoảng trống khiến cho đã khiến cho hiệu lực, hiệu quả của pháp luật, của Ủy ban
BVMT LVS Nhuệ - sông Đáy, của chế tài xử lý vi phạm trở nên thấp. Vì vậy, để
nâng cao chất lƣợng, tính hiệu lực, hiệu quả của hệ thống pháp luật chúng ta phải
phân tích, đánh giá, đƣa ra những phƣơng án và kiến nghị các giải pháp góp phần
hoàn thiện hệ thống pháp luật BVMT nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy nhằm tiến tới

mục tiêu hạn chế ô nhiễm, cải thiện và nâng dần chất lƣợng môi trƣờng trên LVS
Nhuệ - sông Đáy.
CHƢƠNG 1: TỔNG QUAN
1.1. NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA PHÁP LUẬT BVMT NƢỚC LVS
Khái niệm và vai trò của hệ thống pháp luật BVMT nƣớc LVS
Khái niệm
Lưu vực sông là phần diện tích bề mặt đất trong tự nhiên mà mọi lƣợng nƣớc
mƣa khi rơi xuống sẽ tập trung lại và thoát qua một cửa ra duy nhất.
Môi trường nước LVS: Hiện nay, chƣa có một khái niệm rõ ràng về môi trƣờng
nƣớc LVS. Tuy nhiên, môi trƣờng nƣớc LVS trong luận án này có thể hiểu là: Toàn
bộ hệ thống các thủy vực tự nhiên và nhân tạo trên lƣu vực nhƣ sông, suối, kênh,
rạch, mƣơng, hồ ao và các hồ chứa nhân tạo hợp thành từ các yếu tố lý, hóa, sinh và
các quá trình, tác động tới sự sinh tồn và phát triển của con ngƣời và sinh vật trên
lƣu vực đó.
3


Hệ thống pháp luật BVMT nước LVS là tổng thể các quy phạm pháp luật, các
nguyên tắc, định hƣớng và mục đích của pháp luật BVMT NƢỚC LVS có mối liên
hệ mật thiết và thống nhất với nhau và đƣợc thể hiện trong các văn bản do cơ quan
nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành theo những hình thức, thủ tục nhất định.
Vai trò và ý nghĩa của pháp luật BVMT nước LVS trong BVMT nước lưu vực
sông Nhuệ - sông Đáy thể hiện ở các khía cạch sau: Pháp luật quy định các quy tắc
xử sự mà con ngƣời phải thực hiện khi khai thác các yếu tố môi trƣờng trên LVS;
Pháp luật quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các tổ chức BVMT nƣớc
LVS; Pháp luật quy định các chế tài hành chính, dân sự, kinh tế và hình sự để buộc
các cá nhân, tổ chức phải thực hiện đầy đủ các đòi hỏi của hệ thống pháp luật
BVMT nƣớc LVS trong việc khai thác, sử dụng các yếu tố môi trƣờng trên LVS;
Pháp luật có vai trò to lớn là đƣa ra các QCVN môi trƣờng thể hiện ở dạng văn bản
pháp luật; Pháp luật thể hiện rõ nét trong vai trò giải quyết các tranh chấp liên quan

đến BVMT.
Nguyên lý bảo vệ môi trường nước LVS gồm việc tăng cƣờng năng lực thể chế,
chính sách và pháp luật; Quản lý thống nhất nguồn nƣớc theo LVS, kết hợp với
quản lý hành chính; huy động sự tham gia của cộng đồng; lồng ghép các tiêu chí
môi trƣờng trong các quy hoạch kế hoạch phát triển KT-XH các cấp.
Nội dung, công cụ quản lý môi trường nước lưu vực sông gồm: (1). Xây dựng
chính sách, pháp luật phù hợp và đủ mạnh để thực thi nhiệm vụ BVMT nƣớc LVS
(bao gồm: chính sách, pháp luật, quy hoạch, kế hoạch, nhiệm vụ được nhà nước
phê duyệt…); (2). Xây dựng và sử dụng các công cụ hỗ trợ hiệu quả, các chế tài đủ
sức răn đe để BVMT nƣớc LVS; (3). Thiết lập mô hình Ủy ban quốc gia LVS với
cơ cấu, chức năng nhiệm vụ đủ mạnh để thực hiện quả các nhiệm vụ giao.
Công cụ quản lý, kiểm soát ô nhiễm môi trường nước LVS gồm: Công cụ chính
sách, pháp luật; Công cụ kinh tế; Công cụ khoa học-kỹ thuật; Công cụ phụ trợ.
1.2. TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU VỀ LVS VÀ LVS
NHUỆ - SÔNG ĐÁY
Tình hình nghiên cứu trên thế giới: Các chiến lƣợc khai thác, sử dụng và bảo
vệ TNN đã đƣợc tuyên bố trong Kế hoạch hành động Mar del Plata (1977), Tuyên
bố New Delhi (1990), Hội nghị thƣợng định về nƣớc năm 1992 tại Rio, Công ƣớc
1997 của Liên hợp quốc về sử dụng nguồn nƣớc quốc tế… trên cơ sở đó, mỗi khu
vực có những hiệp định để quản lý các LVS liên quốc gia và mỗi một quốc gia đều
có các chính sách, pháp luật về BVMT nƣớc LVS hiệu quả và tƣơng đối phát triển.
Các nƣớc đã có các nghiên cứu, đƣa ra các quy định và chế tài xử phạt cũng rất đa
dạng, nghiêm khắc. Nhƣ Pháp coi nƣớc là di sản quốc gia, có luật về môi trƣờng
nƣớc và thủy sản, có Ủy ban nƣớc các cấp; Ở Mỹ có đạo luật nƣớc sạch năm 1972,
có các ủy hội sông và việc xử phạt rất nghiêm khắc trong đó phạt hình sự và hành
chính với cá nhân là 37.000 USD/ngày, tổ chức 177.000 USD/ngày…Thế giới áp
dụng 3 mô hình quản lý LVS, nhƣ: Mô hình thuỷ văn; Mô hình hành chính; Mô
hình phối hợp (thuỷ văn và hành chính).
4

Tình hình nghiên cứu trong nước: Cách tiếp cận nghiên cứu và nội dung
nghiên cứu về LVS ở Việt Nam có thể nói là tƣơng đối giống nhau. Thƣờng chỉ chú
trọng đến nghiên cứu cách thức BVMT nƣớc bằng việc bảo vệ số lƣợng nƣớc trên
LVS. Các nghiên cứu trên đều dựa trên cơ sở khoa học về môi trƣờng nhƣ: đánh giá
khả năng chịu tải, khả năng tự làm sạch, xác định thiệt hại sinh thái.... và đề xuất
một số công trình, dự án để pha loãng, tăng lƣu lƣợng dòng chảy, tăng khả năng
chịu tải và tự làm sạch của hệ thống sông. Một số nghiên cứu đã đề xuất tổ chức
LVS. Các giải pháp trong cứu này thiên về mặt kỹ thuật. Các nghiên cứu về pháp
luật và hoàn thiện pháp luật BVMT nƣớc LVS còn ít, cũng mới chỉ tập trung vào
nghiên cứu những phần nhỏ trong hệ thống pháp luật BVMT nói chung nhƣ
ĐTM, quản lý chất thải nguy hại, chất thải bệnh viện, phòng ngừa tội phạm môi
trƣờng mà chƣa nghiên cứu về hệ thống pháp luật BVMT nƣớc LVS nhằm kiểm
soát các hành vi gây ô nhiễm trên LVS.
Các nghiên cứu về LVS Nhuệ - sông Đáy mới tập trung vào việc đánh giá
chất lƣợng nƣớc, sử dụng các mô hình toán học tính toán dòng chảy để bổ sung
nguồn nƣớc vào LVS nhằm giảm sự ô nhiễm, mà chƣa có nghiên cứu nào về hệ
thống pháp luật BVMT nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy để kiểm soát ô nhiễm.
1.3. TỔNG QUAN LƢU VỰC SÔNG NHUỆ - SÔNG ĐÁY
Lƣu vực sông Nhuệ - sông Đáy, nằm ở hữu ngạn sông Hồng, nằm trên địa
phận các tỉnh Hà Nam, Ninh Bình, Nam Định, Hoà Bình và Tp. Hà Nội, diện tích
khoảng 7.949 km2. Dân số hết năm 2013 là 8.329.122 ngƣời.
Hiện trạng và áp lực lên môi trƣờng nƣớc mặt LVS Nhuệ - sông Đáy: Các
chỉ tiêu COD, BOD5, NH4+… trên lƣu vực cao gấp 2-50 lần QCVN về nƣớc mặt
(QCVN 08:2008). ĐDSH suy giảm (Thực vật nổi có 73 loài, trong đó có 54 loài
thuộc tảo Mắt đại diện cho thủy vực ô nhiễm. Động vật nổi từ 7-16 loài/điểm mẫu.
Động vật đáy có 24 loài, giun ít tơ chiếm đa số, đại diện cho môi trường ô
nhiễm…) ô nhiễm môi trƣờng đã tạo áp lực lên số lƣợng và chất lƣợng TNN, áp lực
lên tài chính và áp lực lên hệ thống thu gom, lƣu giữ và xử lý chất thải.
CHƢƠNG 2: ĐỐI TƢỢNG, PHẠM VI VÀ PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

2.1. ĐỐI TƢỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU
Đối tượng nghiên cứu: Hệ thống pháp luật BVMT nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy.
Phạm vi nghiên cứu: Tác giả tập trung vào các vấn đề pháp luật có liên quan
đến: các quy phạm pháp luật về BVMT nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy, Ủy ban
BVMT LVS Nhuệ - sông Đáy và chế tài xử lý vi phạm.
2.2. PHƢƠNG PHÁP TIẾP CẬN VÀ NGHIÊN CỨU
Phƣơng pháp tiếp cận thể hiện cụ thể tại Hình 2-1.

5


Hình 2-1: Sơ đồ tiếp cận trong nghiên cứu hệ thống pháp luật BVMT nƣớc LVS
Nhuệ - sông Đáy
Các bƣớc tiến hành nghiên cứu của luận án (Hình 2-2):

Hình 2-2: Khung logic tiếp cận nghiên cứu của luận án
6


Phƣơng pháp nghiên cứu cụ thể: thu thập tài liệu, số liệu, soát xét hệ thống
pháp luật; thực địa; điều tra bằng bảng hỏi; so sánh luật học vi mô; phân tích các
vụ vi phạm điển hình; ma trận trong phương pháp IPA; xử lý kết quả nghiên cứu
qua phần mềm excel; tham vấn-hội thảo-chuyên gia; WQI; đánh giá chất lượng hệ
thống pháp luật; đánh giá hiệu lực thực thi pháp luật; đánh giá hiệu quả can thiệp
(hiệu số WQI) của hệ thống pháp luật; phân tích các bên liên quan; mô hình
DPSRr.
CHƢƠNG 3: KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ BÀN LUẬN
3.1. HỆ THỐNG PHÁP LUẬT BVMT NƢỚC LVS NHUỆ - SÔNG ĐÁY
Thống kê chƣa đầy đủ, từ năm 1955 đến nay, trung ƣơng đã ban hành đƣợc
1.273 văn bản liên quan đến môi trƣờng. Trong đó, có 630 văn bản còn hiệu lực,

trong số 630 văn bản có 209 văn bản liên quan trực tiếp đến BVMT nƣớc LVS. Các
địa phƣơng trên LVS Nhuệ - sông Đáy đã ban hành đƣợc 89 văn bản QPPL BVMT
nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy.
3.2. XÁC ĐỊNH NGUYÊN NHÂN Ô NHIỄM NƢỚC LVS NHUỆ-SÔNG ĐÁY
TNN trên LVS Nhuệ - sông Đáy phân bố không đều và hữu hạn: Tổng lƣợng
nƣớc hàng năm trong LVS Nhuệ - sông Đáy khoảng 28,8 tỷ m3. Trong đó sông
Nhuệ 1,07 tỷ m3 (chiếm 3,4%), sông Đào-Nam Định khoảng 25,7 tỷ m3 chiếm
89,5%, sông Tích và sông Đáy khoảng 1,35 tỷ m3 (chiếm 4,7%) sông Hoàng Long
khoảng 0,68 tỷ m3 (chiếm 2,4%). Trong khi đó riêng nƣớc thải sinh hoạt chiếm 16%
tổng lƣợng nƣớc thải nhƣ làm suy giảm 72% CLN toàn lƣu vực. Lƣợng nƣớc cấp qua
cống Liêm Mạc chỉ đáp ứng đƣợc 6% khả năng tự làm sạch nguồn nƣớc trên LVS
Nhuệ - sông Đáy (Bảng 3-1). Tổng lƣợng nƣớc tối đa (theo nghiên cứu) cấp cho LVS
Nhuệ - sông Đáy từ cửa Đáy và cống Liêm Mạc chỉ đáp ứng đƣợc 48% khả năng tự
làm sạch nguồn nƣớc. Chính vì vậy, giải pháp là phải can thiệp pháp luật, sử dụng
quyền lực Nhà nƣớc để giảm bớt, loại bỏ nguồn thải vào lƣu vực.
Bảng 3-1: Hiện trạng và khả năng cấp nƣớc từ Cửa Đáy và Cống Liên Mạc để làm
sạch nguồn nƣớc trên LVS Nhuệ - sông Đáy

Cửa Đáy
Cống Liên Mạc
Tổng

Hiện trạng cấp
nƣớc từ sông
Hồng (m3/s)
0
20
20

Khả năng cấp

nƣớc tối đa từ sông
Hồng (m3/s)
100
60
160

Tỷ lệ % làm sạch
nguồn nƣớc (hiện
trạng)
0
6
6

Tỷ lệ % làm
sạch nguồn
nƣớc (tối đa)
30
18
48

Lợi ích kinh tế cho phối: Các chủ thể khai thác đều muốn tối đa hóa lợi ích, giảm
các chi phí và tăng nhu cầu khai thác TNN do đó có thể dẫn đến việc khai thác, sử
dụng TNN một cách không bền vững, xuất hiện hành vi tác động xấu, thải chất thải
ra lƣu vực. Việc không xử lý chất thải sẽ bị các cơ quan QLNN xử phạt hành chính
tối đa chiếm tỷ lệ từ 2-10% (theo Nghị định 179/2013 về xử phạt vi phạm hành chính
trong lĩnh vực BVMT) tổng chi phí phải xử lý môi trƣờng và 90% lợi ích còn lại sẽ
đƣợc các doanh nghiệp thụ hƣởng-đây là một sự bất hợp lý trong chế tài xử lý.
7

Ủy ban BVMT LVS Nhuệ - sông Đáy còn nhiều hạn chế: Các quyết định,
kết luận của Ủy ban chỉ mang tính đồng thuận, chƣa có tính ràng buộc về pháp lý,
chƣa giải quyết đƣợc các vấn đề môi trƣờng cụ thể, các vấn đề bức xúc về môi
trƣờng mang tính liên vùng; thành viên Ủy ban BVMT LVS (do hoạt động kiêm
nhiệm) tham gia không đầy đủ các hoạt động đƣợc phân công. Kết quả điều tra
bảng hỏi cho thấy, có 97,5% ngƣời dân, 75% doanh nghiệp và 56,3% cơ quan
QLNN không biết chức năng, nhiệm vụ của Ủy ban BVMT LVS Nhuệ - sông Đáy.
Kết quả khác cho thấy có 97,5% ngƣời dân, 75% doanh nghiệp và 72,8% cơ quan
QLNN cho rằng Ủy ban BVMT LVS Nhuệ - sông Đáy hoạt động không hiệu quả.
Hệ thống pháp luật BVMT nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy có nhiều hạn chế,
khoảng trống: Chất lƣợng hệ thống
pháp luật BVMT nƣớc LVS Nhuệ - Bảng 3-2: Bảng ma trận tổng hợp đánh giá chất lƣợng hệ
thống pháp luật BVMT nƣớc LVS Nhuệ-sông Đáy
sông Đáy chƣa cao (Bảng 3-2), hiệu T
Pháp Luật
Đánh giá chất lƣợng
lực thực thi pháp luật thấp (Rừng T
Chƣa Có nhƣng Đã có tính
có
chƣa cao
cao
tiếp tục bị khai thai thác, tàn phá;
Tiêu chí
x
Đa dạng sinh học bị suy giảm; ô 1 Tính toàn diện
x
nhiễm môi trường nước nghiêm 2 Tính đồng bộ
3 Tính thực tiễn, khả thi
x
trọng; các vấn đề môi trường đô thị,

4 Tính công khai
x
làng nghề và KCN đang diễn ra gay 5 Tính dễ tra cứu
x
gắt; các cơ sở gây ô nhiễm môi
trường nghiêm trọng mới đang có sự gia tăng mạnh-Hòa Bình phát sinh tổng số
150 cơ sở, Hà Nam phát sinh thêm 25 cơ sở; công tác tuyên truyền, giáo dục nâng
cao nhận thức BVMT trong lưu vực còn bất cập-có 69,1%, người biết, có 30,9%
không biết đối với các điều cấm trong BVMT; điều kiện để thi hành pháp luật còn
nhiều bất cập); Pháp luật BVMT nƣớc LVS can thiệp không hiệu quả đối với sông
Nhuệ (Ysông Nhuệ = - 14,0  0) và sông Đáy (Ysông Đáy = - 9,8  0) là nguyên nhân
khiến cho các tổ chức, cá nhân lợi dụng khe hở của pháp luật để thu lời.
3.3. NHẬN DIỆN VÀ PHÂN TÍCH NHỮNG HẠN CHẾ, KHOẢNG TRỐNG CỦA
HỆ THỐNG PHÁP LUẬT BVMT NƢỚC LVS NHUỆ - SÔNG ĐÁY
3.3.1. Nhận diện và phân tích hạn chế, khoảng trống của hệ thống pháp
luật BVMT nƣớc mặt LVS Nhuệ - sông Đáy
3.3.1.1. Trong quản lý môi trường nước lưu vực sông
Qua Bảng 3-3 cho thấy, khách thể của các bộ ngành đang đan xen, giao thoa với
khách thể của Bộ TN&MT, chính vì vậy công tác quản lý bị bất cập, hạn chế.
Bảng 3-3: Những hạn chế, khoảng trống trong QLNN về TNN và môi trƣờng trên LVS Nhuệ - sông Đáy
Môi trƣờng-Điều
TT Chủ thể quản lý
Khách thể quản lý
Mục đích quản lý
kiện quản lý

1.

Bộ TN&MT

2.
Bộ NN&PTNT
3.
Bộ Xây dựng

Tất cả chất thải trong sử dụng
TNN và môi trƣờng
Chất thải trong hoạt động
nông nghiệp, làng nghề
Cấp nƣớc, nƣớc thải đô thị,
công nghiệp…
8

Phục vụ tốt, hiệu quả cho
các ngành mình quản lý
(mục tiêu riêng của ngành
mình) và sử dụng hiệu quả
TNN và BVMT (mục đích
chung của ngành TNMT

Môi
trƣờng
chính trị, thể
chế,
chính
sách,
pháp
luật, nhân lực,
khoa học-kỹ

4.

Bộ Y thế

Chất thải bệnh viện, trung
tâm y tế

và các ngành khác)

thuật…

Chức năng, nhiệm vụ quản lý TNN và BVMT đang bị phân tán, chia nhỏ cho
nhiều cơ quan (chủ thể quản lý) quản lý khác nhau nên đã xuất hiện những hạn chế,
khoảng trống. Pháp luật cũng chƣa định rõ vị trí của từng loại quy hoạch (quy
hoạch nào là quy hoạch chính, có phụ thuộc vào quy hoạch TNN, quy hoạch BVMT
không?) hay mối quan hệ giữa quy hoạch TNN, quy hoạch BVMT với các quy
hoạch chuyên ngành trong quy hoạch phát triển KT-XH (Quy hoạch thủy lợi quá
chú ý đến lợi ích ngành nên đập Đáy được xây dựng đã làm cho 71km từ cửa Đáy
đến Ba Thá là đoạn sông chết); Việc quản lý TTN trên LVS ở Việt Nam đã và đang
theo hƣớng quản lý ngành mà không theo hƣớng quản lý tổng hợp; các quy định về
quy hoạch TNN và BVMT chƣa rõ ràng ở từng từng cấp, chƣa có chế tài xử lý
trong trƣờng hợp các bên không tham gia lập, thực hiện quy hoạch; nội dung quy
hoạch còn thiều (trồng rừng tạo nguồn sinh thủy, định mức dòng chảy tối thiểu…).
3.3.1.2. Trong quản lý chất thải
Qua khảo sát thực tế thấy tình trạng rác thải sinh hoạt, bao bì chai lọ đựng hóa
chất nông nghiệp vứt bừa bãi ven sông, kênh, rạch khu vực nông thôn. Nƣớc thải
nông nghiệp, làng nghề, trang trại, các cơ sở chăn nuôi tƣ nhân là nhân tố gây ô
nhiễm LVS Nhuệ - sông Đáy. Sạt lở bờ sông do khai thác cát, sỏi. Kết quả điều tra
bảng hỏi, có tới 36,3% ngƣời dân và 37,6% doanh nghiệp cho rằng điều cấm chƣa

đầy đủ. Có 25,3% ngƣời dân và 60,9% doanh nghiệp cho rằng điều cấm chƣa hợp
lý. Từ kết quả bảng hỏi và khảo sát thực tế nhận thấy: Hệ thống pháp luật về
quản lý chất thải chƣa đầy đủ, hợp lý nên rất khó có căn cứ pháp lý để quản lý; Quy
định về quản lý chất thải thiếu chi tiết, rõ ràng về xử lý nƣớc thải nông nghiệp, các
loại nghề trong làng nghề, cơ sở chăn nuôi tƣ nhân; chƣa ban hành quy định về
nguồn tiếp nhận nƣớc thải, hạn ngạch xả thải; thiếu quy định áp dụng công nghệ
cao để theo dõi, kiểm soát chất lƣợng chất thải tại các nhà máy, KCN, CCN trên
LVS. Mặt khác, các điều khoản cấm khó thi hành đối với ngƣời dân và doanh
nghiệp (có 42,9% người dân và 54,7% doanh nghiệp cho rằng điều cấm không dễ
thi hành) và cũng chƣa có quy định quản lý cát sỏi lòng sông giáp danh giữa hai
tỉnh... chính vì thiếu căn cứ pháp lý nhƣ vậy đã khiến cho tình trạng xói lở ngày
càng gia tăng, phá vỡ HST, cảnh quan tự nhiên, làm suy giảm ĐDSH.
3.3.1.3. Trong công tác ĐTM
Thống kê chƣa đầy đủ trên LVS Nhuệ - sông Đáy có 1.230 Báo cáo ĐTM
đƣợc lập và chỉ có 872 báo cáo ĐTM đƣợc phê duyệt chiếm 70,1%. Trong số có
872 báo cáo ĐTM đƣợc phê duyệt thì có 120 bản xác nhận hoàn thành công trình
BVMT chiếm 13,76%. Qua số liệu trên cho thấy, ĐTM chưa thực sự là công cụ
hữu hiệu để phòng ngừa, hạn chế ô nhiễm, chƣa có chế tài xử lý khi không tiếp thu
ý kiến xác đáng của cộng đồng dân cƣ, hội đồng tƣ vấn thẩm định ĐTM; chế tài xử
phạt thấp khi không đầu tƣ công trình BVMT nên các doanh nghiệp chây ì, ỷ lại và
sẵn sàng nộp phạt và không chịu đầu tƣ cho công tác BVMT. Các định mức kinh
tế-kỹ thuật cho lập báo cáo ĐTM chƣa đáp ứng giá cả thị trƣờng khiến cho chất
9


lƣợng báo cáo ĐTM kém. Công tác tham vấn trong ĐTM còn nhiều bất cập, hình
thức và chỉ ở giai đoạn thông báo bƣớc sang giai đoạn tham vấn (Hình 3-4).
ĐÀM PHÁN: Là thảo luận trực tiếp giữa chủ dự án và các bên chủ chốt liên
quan nhằm xây dựng sự đồng thuận và hƣớng tới giải pháp các bên có thể chấp
nhận, ví dụ gói giảm thiểu tác động và các biện pháp bồi thƣờng

THAM GIA: Sự trao đổi tƣơng tác giữa chủ dự án và cộng đồng bao gồm chia
sẻ, phân tích, thiết lập chƣơng trình làm việc, tăng cƣờng hiểu biết, thỏa thuận
đƣợc những điểm đề xuất và tác động của nó

THAM VẤN: Hai chiều thông tin giữa chủ dự án và cộng đồng với
cơ hội cho cộng đồng bày tỏ quan điểm về đề xuất
THÔNG BÁO: Một chiều thông tin từ chủ dự án tới cộng đồng.

Hình 3-3: Mức độ tham gia của cộng đồng (UNEP, 2002)
3.3.1.4. Trong QCVN về môi trường
Hiện nay các nghề (bún bánh, đúc đồng, tái chế ắc quy, sắt, bột nhựa, dệt
nhuộm, tái chế sắt..) trong làng nghề (450 làng nghề), cơ sở chăn nuôi tƣ nhân tập
trung thải nƣớc thải vô tƣ, không có HTXLNT, trong khi đó các cơ quan chức năng
lại không xử lý đƣợc vi phạm này. Số liệu môi trƣờng nền thiếu, không đồng nhất;
thiếu chuyên gia về quy chuẩn; thiếu kinh phí, cơ sở vật chất, phòng thí nghiệm để
thì nghiệm, kiểm chứng. Đa số cơ quan QLNN ở địa phƣơng phàn nàn quy chuẩn
quốc gia về nƣớc thải công nghiệp QCVN 40:2011 cột B không phù hợp. Qua thực
tế và soát xét hệ thống QCVN cho thấy: QCVN 40:2011/BTNMT nước thải công
nghiệp không phù hợp nên vai trò kiểm soát ô nhiễm kém hiệu quả và không tuân
theo nguyên tắc của Luật tiêu chuẩn và quy chuẩn, Hiến pháp, quy định WHO...
Các chỉ tiêu tại QCVN 40:2011/BTNMT cột B đƣợc thải vào hệ thống thoát nƣớc
đô thị, khu dân cƣ chƣa có HTXLNT tập trung cao gấp 1,0-100,0 lần (Bảng 3-4)
các chỉ tiêu ở QCVN 08:2008/BTNMT cột A2, B1 cho mục đích bảo vệ đời sống
thủy sinh và tƣới tiêu. Đây là điều bất hợp lý, vì thải ra hệ thống thoát nƣớc trong
khu đô thị, khu dân cƣ chƣa có HTXLNT tập trung sẽ trực tiếp đổ ra LVS, môi
trƣờng xung quanh làm vƣợt ngƣỡng giới hạn tối đa về bảo tồn động thực vật thủy
sinh sẽ gây ra tình trạng hủy hoại HST thủy sinh.
Bảng 3-4: So sánh một số chỉ tiêu giữa QCVN 40:2011 và QCVN 08:2008
TT

Một số thông số chính

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10

pH
COD
BOD
TSS
Coliform
Amoni (tính theo nitơ)
As
Cadimi
Chì
Thủy ngân

QCVN 08:2008
Cột A2
Cột B1
6-8,5
5,5-9
15

30
6
15
30
50
5.000
7.500
0,2
0,5
0,02
0,05
0,005
0,01
0,02
0,05
0,001
0,001

QCVN 40:2011
Cột B
5,5-9
150
50
100
5.000
10
0,1
0,1
0,5
0,01

QCVN 40:2011 cao hơn
QCVN 08:2008 (số lần)
5 - 10
4,5 - 6
2-3,3
1,0-1,5
20-50
5-20
10-20
10-25
100

Mặt khác, đối chiếu với tiêu chuẩn nƣớc thải công nghiệp của Mỹ, Nhật, Trung
10


Quốc… thì giá trị các thông số rất gần và giống với giá trị cột A2, B1 của QCVN
08:2008. Đồng thời, việc thiếu nhiều QCVN trong lĩnh vực nông nghiệp, các loại
hình nghề trong làng nghề, chăn nuôi tƣ nhân tập trung cũng là nguyên nhân thiếu
đi cơ sở pháp lý để xử lý hành vi gây ô nhiễm. Việc căn cứ vào QCVN để kiểm
soát ô nhiễm nƣớc trên LVS mà không dựa vào khả năng chịu tải, tự làm sạch của
LVS hoặc đoạn sông là cũng chƣa hoàn toàn hợp lý.
3.3.2. Nhận diện và phân tích những hạn chế, khoảng trống trong vai trò
của Ủy ban BVMT LVS Nhuệ - sông Đáy
Kết quả điều tra bảng hỏi cho thấy: Có 95,8% ngƣời dân, 53,7% doanh nghiệp
và 47,4% cơ quan QLNN không biết Ủy ban BVMT LVS Nhuệ - sông Đáy; Có
97,5% ngƣời dân, 75% doanh nghiệp và 56,3% cơ quan QLNN không biết chức
năng, nhiệm vụ của Ủy ban BVMT LVS Nhuệ - sông Đáy. Có 97,5% ngƣời dân,
75% doanh nghiệp và 72,8% cơ quan QLNN cho rằng Ủy ban BVMT LVS Nhuệ sông Đáy hoạt động không hiệu quả. Qua số liệu điều tra bảng hỏi cho thấy: Ủy

ban BVMT LVS Nhuệ-sông Đáy đƣợc lập ra không thuộc một chế định nhà nƣớc
nào, không có chức năng hành chính, mệnh lệnh, chức năng thanh tra, xử phạt,
phân bổ kinh phí, triển khai các dự án thuộc Đề án do mình chịu trách nhiệm. Việc
quy định Thứ trƣởng Bộ TN&MT làm Chủ tịch Ủy ban (điểm a, Khoản 3, Điều 30
Nghị định 120/2008/NĐ-CP) cũng không phù hợp với thể chế, quyền lực hiện hành.
Vì, Thứ trƣởng Bộ TN&MT không có quyền hạn bằng hoặc cao hơn để lãnh đạo,
chỉ đạo hay yêu cầu ngƣời đứng đầu các bộ, ngành và UBND tỉnh trên LVS phải
phối hợp hoặc phải tuân thủ các quyết định của mình. Kinh phí giao cho Ủy ban từ
5-7 tỷ/năm chỉ đủ để duy trì hoạt động hành chính của Ủy ban.
3.3.3. Nhận diện và phân tích những hạn chế, khoảng trống của chế tài xử
lý vi phạm pháp luật BVMT LVS Nhuệ - sông Đáy.
Chế tài thể hiện thái độ của Nhà nƣớc đối với chủ thể không thực hiện hoặc thực
hiện không đúng quy tắc xử sự đã đƣợc nêu trong phần quy định của quy phạm và
có tác dụng phòng ngừa vi phạm, giáo dục và nâng cao nhận thức của chủ thể để
đảm bảo việc tuân thủ pháp luật, góp phần thực hiện mục đích của Nhà nƣớc trong
lĩnh vực BVMT phù hợp với từng giai đoạn cụ thể. Chính vì chế tài có những ý
nghĩa và vai trò vô cùng quan trọng trong hệ thống pháp luật và trong kiểm soát ô
nhiễm nhƣ vậy. Nên sự khiếm khuyết của chế sẽ khiến cho công tác quản lý môi
trƣờng gặp khó khăn. Kết quả khảo sát cho thấy: khi gây ô nhiễm thì có 32,8%
ngƣời dân không sợ bị phạt, có 61,1% ngƣời dân và 71,1% doanh nghiệp sẵn sàng
nộp phạt; có 19,4% doanh nghiệp đóng trên địa bàn không thực thi điều cấm; 60%
doanh nghiệp và có tới 56,6% ngƣời dân không tự giác tuân thủ điều cấm. Có
70,0% ngƣời dân, có 87,2% doanh nghiệp và 83,9% cơ quan QLNN cho rằng việc
ban hành hƣớng dẫn về môi trƣờng chậm. Qua số liệu trên cho thấy:
a) Căn cứ của chế tài xử lý vi phạm rất mong manh và khó áp dụng:
Thực tiễn cho thấy, căn cứ rất quan trọng trong việc xử lý vi phạm là hành vi
thải chất thải ra môi trƣờng, làm thiệt hại về môi trƣờng và tác động đến xã hội.
11

Việc xác định mức độ nguy hiểm của hành vi trong lĩnh vực môi trƣờng nhiều
trƣờng hợp dựa vào mức độ gây hậu quả nghiêm trọng để tiến hành xử phạt. Tuy
nhiên, cả hai căn cứ này hiện nay rất mơ hồ, khó xác định trong lĩnh vực môi
trƣờng và có thể dẫn đến nhiều cách hiểu khác nhau, không biết áp dụng theo chế
tài xử lý hành chính hay hình sự. Để làm rõ các căn cứ trên, tác giả sẽ phân tích sâu
hơn vào các khái niệm, các trƣờng hợp cụ thể.
Thứ nhất, về hành vi đƣợc cho là nguy hiểm cho xã hội đƣợc định nghĩa trong
Luật Xử lý vi phạm hành chính và Bộ Luật hình sự là rất phổ quát, chƣa tính đến
những trƣờng hợp cụ thể trong lĩnh vực môi trƣờng. Hai quy định này dẫn đến cách
hiểu rằng, ranh giới giữa vi phạm hành chính và tội phạm là “mức độ nguy hiểm
cho xã hội của hành vi”. Trong hai khái niệm trên thì “hành vi” đƣợc đánh giá mức
độ nguy hiểm ở đây là hành vi của một vụ việc cụ thể hay các hành vi giống nhau
diễn ra trong các vụ việc giống nhau. Tiêu chí “mức độ nguy hiểm cho xã hội” rất
trừu tƣợng và hoàn toàn phụ thuộc vào cảm nhận của nhà làm luật, thậm chí phụ
thuộc vào cảm tính của ngƣời áp dụng pháp luật nhất là trong lĩnh vực môi trƣờng.
Trong lĩnh vực tội phạm môi trƣờng thì hành vi thải chất thải nguy hại ra sông và
hành vi săn bắn động vật hoang dã thuộc loài nguy cấp có mức độ nguy hiểm khác
nhau, không thể đồng nhất thành mức độ nguy hiểm cho xã hội.
Thứ hai, Tội phạm môi trƣờng đều yêu cầu một yếu tố khách quan là “gây hậu
quả” để cấu thành tội phạm và đƣợc phân ra thành các mức độ nghiêm trọng tức là
“gây hậu quả nghiêm trọng”, “gây hậu quả rất nghiêm trọng” và “gây hậu quả đặc
biệt nghiêm trọng”. Vì thế, các quy định đó đƣợc hiểu rằng, nếu một hành vi đƣợc
cho là vi phạm pháp luật về môi trƣờng, nhƣng chƣa gây hậu quả nghiêm trọng thì
bị xử lý hành chính, còn nếu gây hậu quả nghiêm trọng thì bị xử lý hình sự. Chƣa
nói đến sự tùy tiện trong việc thi hành, chỉ riêng việc sử dụng yếu tố hậu quả “cấu
thành vật chất” trong cấu thành tội phạm môi trƣờng là điều quá bất hợp lý.
Ví như Hộ gia đình Bà Đoàn Thị Bé, ở làng Phƣợng, xã Nam Dƣơng, huyện
Nam Trực, tỉnh Nam Định chế biến lƣơng thực, thực phẩm (bún, bánh) đã thải
nƣớc thải có mùi chua, hôi thối ra cống, rãnh chung nhƣng do bị ngƣời dân phản
đối, chính quyền yêu cầu dừng việc thải và gia đình Bà đã dừng việc thải ra cống

chung. Tuy nhiên, việc dừng thải này sẽ đồng nghĩa với cả hộ gia đình 8 ngƣời
không có công ăn việc làm. Gia đình Bà đã quyết định thải lƣợng nƣớc thải từ sản
xuất bún bánh này vào ao nuôi cá của gia đình mình (thay đổi chức năng là nơi
chứa nƣớc thải và không nuôi cá) đã làm ô nhiễm nghiêm trọng về nƣớc, đất,
không khí. Theo quy định của pháp luật thì có đƣợc coi là tội phạm môi trƣờng hay
không và ô nhiễm đã gây thiệt hại về vật chất cho bản thân gia đình bà (không nuôi
đƣợc cá) và ảnh hƣởng đến môi trƣờng xung quanh. Trong trƣờng hợp này, ngƣời
thực thi pháp luật dựa vào cảm tính của mình có thể áp dụng hình sự hoặc hành
chính đều đƣợc hoặc có thể không xử lý đƣợc với lý do ao cá này là của gia đình
nên gia đình sử dụng thế nào cũng đƣợc. Đây là một lỗ hổng khá lớn và rất nguy
hiểm của công tác lập pháp trong lĩnh vực BVMT.
12


Hoặc một ví dụ khác, Ông chủ của Công ty cổ phần thực phẩm Hữu Nghị,
chuyên về sản xuất, kinh doanh các loại bánh, mứt kẹo, nông sản thực phẩm, với
hàng trăm nhà phân phối, hơn 140.000 đại lý bán lẻ có địa chỉ tại số 122, phƣờng
Định Công, quận Hoàng Mai, TP Hà Nội xả nƣớc thải chƣa qua xử lý ra LVS Nhuệ
- sông Đáy. Kết quả đo mẫu nƣớc thải tại hiện trƣờng cho thấy chỉ tiêu TDS vƣợt 7
lần QCVN, COD và BOD vƣợt từ 3-5 lần QCVN. Nƣớc sông đó đƣợc một số
ngƣời dân ở Hà Nam sử dụng để nuôi cá bè trên sông. Vào đúng lúc Công ty cổ
phần thực phẩm Hữu Nghị xả thải thì trời mƣa to nên chất thải đƣợc pha loãng và
cá không chết. Vào thời điểm khác, một công ty khác là Ông chủ của Công ty cổ
phần thực phẩm Hà Nội, địa chỉ ở Quận Hoàng Mai, Hà Nội cũng thực hiện hành vi
hoàn toàn tƣơng tự nhƣ Công ty cổ phần thực phẩm Hữu Nghị nhƣng do trời không
mƣa, nƣớc thải đƣợc thải ra sông gây ô nhiễm nguồn nƣớc dẫn đến cá chết (đến
mức thiệt hại nghiêm trọng về tài sản). Trƣờng hợp thứ hai này, Ông chủ của Công
ty cổ phần thực phẩm Hà Nội sẽ đƣợc áp dụng xử lý theo Bộ Luật hình sự là gây
hậu quả nghiêm trọng. Còn hành vi đầu tiên đối với Ông chủ của Công ty cổ phần
thực phẩm Hữu Nghị chỉ bị xử lý hành chính. Do đó, “mức độ nguy hiểm cho xã

hội của hành vi” ở đây dựa trên “hậu quả nghiêm trọng” là không phù hợp. Bởi khi
đã đƣa ra xét xử phải dựa trên các văn bản pháp luật chứ không thể cãi lý với nhau.
b) Các chế xử lý hình sự chưa xử lý được người vi phạm
Hai chế tài xử lý hành chính và hình sự dễ nhận thấy là đƣợc phân ra làm hai
mức độ xử lý khác nhau để xử lý ngƣời vi phạm. Hành chính thì xử lý nhẹ và đƣợc
hiểu ở mức độ nhắc nhở, có tính giáo dục đối với các hành vi. Còn hình sự vừa áp
dụng xử lý bằng tiền vừa bỏ tù và có ý nghĩa trừng trị ngƣời vi phạm cao hơn so
với xử lý hành chính và là chế tài cuối cùng-là rào cản pháp lý cuối cùng để bảo vệ
lợi ích hợp pháp và phòng chống tội phạm về môi trƣờng. Tuy nhiên, theo các quy
định hiện nay tại Chƣơng 17 Bộ Luật hình sự thì tội phạm về chất thải và một số tội
khác về môi trƣờng bắt buộc phải có yếu tố gây hậu quả nghiệm trọng nên không
thể xử lý hình sự đƣợc và chỉ có thể xử lý hành chính. Điều này vô tính đã làm
giảm đi rõ rệt tính hiệu lực của chế tài hình sự, khiến cho tình trạng nhờn luật và
thậm trí nhiều doanh nghiệp chấp nhận xử phạt hành chính nhiều lần để không phải
đầu tƣ hệ thống xử lý chất thải. Nhƣ vậy, đã khiến cho các chế tài không thể xử lý
nghiêm minh đối với các hành vi trong lĩnh vực môi trƣờng mà còn tạo ra các tiền
lệ nguy hiểm, coi thƣờng pháp luật về môi trƣờng.
Vụ việc vi phạm của Nhà máy Bia Đông Nam Á (tại Quận Hai Bà Trƣng – TP.
Hà Nội) là một số ví dụ khác để làm minh chứng cho sự “bất lực” của quy định
trong Bộ luật hình sự nhƣ sau: Ngày 6/8/2015, Đoàn thanh tra của Tổng cục Môi
trƣờng đã phát hiện Nhà máy Bia Đông Nam Á đổ nƣớc thải không qua xử lý ra hệ
thống thoát nƣớc mƣa để ra LVS. Nƣớc thải đã vƣợt hơn 5 lần QCVN về chất thải
với lƣu lƣợng xả thải 12.000m3/ngày-đêm. Ngoài ra trƣớc thời điểm này, Cục cảnh
sát phòng chống tội phạm về môi trƣờng – Bộ Công an đã phạt 45 triệu đồng, từng
bị thanh tra Sở TN&MT Hà Nội phạt 32 triệu đồng về các hành vi thực hiện không
13


đúng nội dung báo cáo ĐTM đƣợc phê duyệt; quản lý chất thải nguy hại không
đúng quy định; chuyển giao chất thải nguy hại cho đơn vị không có giấy phép hành

nghề quản lý chất thải nguy hại. Tuy nhiên, vụ việc này sau đó chỉ bị xử phạt hành
chính mà không bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Lý do đƣợc đƣa ra, cũng nhƣ các
trƣờng hợp khác, là hiện chƣa có hƣớng dẫn chính thức cụ thể thể nào là vƣợt quá
quy chuẩn “ở mức nghiêm trọng” hay “hậu quả nghiêm trọng”.
Hành vi vi phạm liên tục, có hệ thống, trong thời gian dài của Công ty Bia Đông
Nam Á thể hiện rõ ràng không tôn trọng pháp luật, gây ô nhiễm môi trƣờng, ảnh
hƣởng đến cuộc sống của ngƣời dân. Một trong những nguyên do của việc “nhờn
luật” này chính là do các quy định về chế tài, đặc biệt là các quy định của pháp luật
hình sự còn rất thiếu tính thực tiễn và tính răn đe. Trong khi đó trong quá trình truy
cứu trách nhiệm pháp lý, chúng ta hiện chỉ xem xét xử lý một hay một vài hành vi
vi phạm bị phát hiện ngay tại thời điểm hiện tại (nhƣ đổ chất thải) mà xác định xem
hành vi đó có quan hệ nhân quả với “hậu quả nghiêm trọng” không, hay có “ở mức
độ nghiêm trọng” không để quyết định xử lý hình sự hay hành chính; việc này dẫn
đến không đủ căn cứ để xử lý hình sự rất nhiều vụ việc nghiêm trọng khác.
a) Các chế tài xử lý vi phạm chưa răn đe được người khác không tiến hành
các hành vi tương tự
Hiện nay, đa số nƣớc thải làm ô nhiễm lƣu vực sông Nhuệ - sông Đáy là của
các doanh nghiệp trong KCN, CCN, làng nghề hoặc của các chủ đầu tƣ cơ sở hạ
tầng KCN, CCN. Nhiều KCN, CCN có xây dựng nhà máy xử lý nƣớc thải nhƣng
sau đó không hoạt động và xả trộm nƣớc thải vƣợt quy chuẩn môi trƣờng ra các
sông để thu lời từ việc tiết kiệm chi phí xử lý nƣớc thải, đây rõ ràng là một hành vi
mƣu lợi về kinh tế. Trong lĩnh vực BVMT, đây có thể coi là yếu tố có ý nghĩa rất
quan trọng, cần đƣợc tập trung làm rõ khi xây dựng pháp luật về xử lý vi phạm môi
trƣờng. Theo lý thuyết về các hành vi kinh tế của Gary Becker thì tác dụng răn đe
của chế tài xử lý sẽ đƣợc phát huy nếu mức chế tài nhân với xác suất bị xử lý cao
hơn lợi ích thu đƣợc từ hành vi vi phạm về môi trƣờng. Công thức này (Hộp 1)
cũng chỉ áp dụng đƣợc cho các hành vi mƣu lợi về kinh tế, khi mà chủ thể thực hiện
hành vi đó đủ tỉnh táo và nhận thức rõ đƣợc ích lợi cũng nhƣ nguy cơ phải chịu
những hậu quả bất lợi từ hành vi của mình. Điều
Hộp 1: Công thức của Gary Becker

này đúng với rất nhiều hành vi vi phạm pháp luật S x P > B
về môi trƣờng. Cùng một hành vi vi phạm, việc Trong đó:
chọn hình thức xử lý hành chính hay hình sự, phụ S là mức chế tài xử lý
P là xác suất dự tính sẽ bị xử lý
thuộc vào các yếu tố S và P (mức chế tài và xác B là lợi ích dự tính thu đƣợc từ hành vi
suất bị xử lý).
Ví dụ về hành vi có tính chất kinh tế của Công ty cổ phần COMA 18 là chủ đầu
tƣ xây dựng và kinh doanh hạ tầng CCN Thanh Oai có thải nƣớc thải khoảng
600m3/ngày-đêm, thì chi phí trung bình xử lý đạt QCVN trong 01 năm tốn khoảng
3,2 tỷ đồng (ƣớc tính 1m3 nƣớc thải là 15.000đ/m3), trong khi đó nếu không xử lý
nƣớc thải thì pháp nhân đó bị xử phát hành chính tối đa là 200 triệu đồng (theo
14


điểm k, Khoản 3, Điều 13, Nghị định 179/2013/NĐ-CP), chiếm 6,25% tổng chi phí
phải xử lý đạt QCVN trước khi thải ra môi trường). Ví dụ này cho thấy, đây rõ ràng
là một hành vi mƣu lợi kinh tế và chủ thể ý thức rõ ràng về hậu quả, mức độ nguy
hiểm của hành vi mình đang thực hiện.
b) Các chế tài xử lý vi phạm chưa ngăn cản được người vi phạm không tiến
hành các hành vi tương tự
Trong lĩnh vực môi trƣờng thì việc xử lý hành chính đƣợc thực hiện trƣớc, kèm
theo đó là áp dụng các biện pháp bổ sung: yêu cầu khắc phục, rút giấy phép, cấm
đảm nhận công việc, tịch thu tang vật… Tuy nhiên, bản chất của việc thải chất thải
là hành vi có tính chất kinh tế nên đối tƣợng vẫn còn có thể tái phạm những lần
khác khi mà mức xử phạt thấp, có nhiều khoảng trống trong hệ thống pháp luật về
môi trƣờng và khi xử lý các vi phạm lại xuất hiệu tình tiết là “hợp tình, hợp lý”.
Nhƣng trong chế tài hình sự thì lại khác, ngƣời vi phạm phải chịu hình phạt tù, mất
tự do, không có cơ hội và điều kiện để tiếp tục hành vi vi phạm tƣơng tự. Ý nghĩa
giữa chế tài hành chính và hình sự khác nhau ở chỗ này. Trên LVS Nhuệ - sông
Đáy thì chƣa tiến hành khởi tố hình sự đƣợc vụ vi phạm nào. Doanh nghiệp sẵn

sàng chi trả cho mức phạt để có thể tái phạm (ví dụ nhƣ Công ty cổ phần COMA
18, Công ty Bia Đồng nam Á…). Chính vì vậy, các chế tài chƣa ngăn cản đƣợc
ngƣời vi phạm không tiến hành các hành vi xả thải.
c) Chế tài xử lý vi phạm chưa làm thay đổi được nhận thức và giáo dục
người vi phạm thay đổi hành vi
Tuyên truyền, giáo dục sẽ giúp ngƣời vi phạm có nhận thức pháp luật tốt hơn, từ
đó thay đổi hành vi trong những hoàn cảnh tƣơng tự. Nếu xét về tính hiệu quả trong
giáo dục và thay đổi nhận thức trong việc xử lý hành vi vi phạm pháp luật về môi
trƣờng thì chế tài hình sự có ý nghĩa cao hơn chế tài hành chính. Bởi việc bị truy tố,
xét xử, thậm chí ngồi tù sẽ tác động đến nhận thức của ngƣời vi phạm cao hơn so
với một quyết định xử lý hành chính. Tuy nhiên, nếu nâng mức xử phạt hành chính,
hình sự, đồng thời tăng cƣờng công tác tuyên truyền, phổ biến các chế tài này đến
ngƣời dân thì có thể nâng cao và làm thay đổi hành vi vi phạm pháp luật về môi
trƣờng một cách rõ rệt.
d) Chưa có chế tài xử lý rõ ràng đối với hành vi phạm tội của người có chức
vụ trong lĩnh vực môi trường
Ngƣời có chức vụ hoặc cơ quan nhà nƣớc ban hành chậm, thiếu hoặc không ban
hành hƣớng dẫn đầy đủ các quy định về môi trƣờng mà đã đƣợc luật pháp quy định
thì cũng đƣợc quy là hành vi vi phạm pháp luật. Tội danh này thƣờng ở mức đặc
biệt nghiêm trọng mới bị truy tố và hầu nhƣ từ khi pháp luật BVMT ra đời đến nay
thì chƣa tiến hành xử lý đƣợc một trƣờng hợp nào trong lĩnh vực môi trƣờng đối
với ngƣời có chức vụ trong việc ban hành chậm hoặc thiếu văn bản pháp luật. Về
vấn đề này chúng ta có thể giải thích nhƣ sau:
Thứ nhất, Việc ban hành chậm hoặc không ban hành sẽ là một trong những 4
dấu hiệu của hành vi vi phạm pháp luật. Tuy nhiên, việc xác định hậu quả của hành
15


vi này lại càng rất khó nên không thể quy kết hành vi này là phạm tội.
Thứ hai, Bộ luật hình sự, các tội phạm do ngƣời có chức vụ quyền hạn thực

hiện không chỉ bao gồm các tội phạm về chức vụ mà còn bao gồm các tội phạm
đƣợc quy định ở các chƣơng khác. Một số quy định của pháp luật về vấn đề môi
trƣờng, ban hành văn bản QPPL còn trừu tƣợng, chung chung, khó giải thích, khó
áp dụng nhất là trong tình hình xã hội hiện nay đã có nhiều sự chuyển biến, thay đổi
trên các phƣơng diện khác nhau.
Mặt khác, nhiều ngƣời đã đề cập đến việc thực hiện quyền của ngƣời dân khi cơ
quan nhà nƣớc không hoàn thành trách nhiệm của mình gây thiệt hại về môi trƣờng
cho ngƣời dân. Ví dụ, một cán bộ phê duyệt cho phép triển khai dự án ven sông khi
chƣa có báo cáo ĐTM đƣợc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền thẩm định, phê duyệt
có thể khiến dự án đó gây ô nhiễm môi trƣờng nghiêm trọng, hay việc cấp phép xả
thải vào lƣu vực sông Nhuệ - sông Đáy trái pháp luật, hoặc thanh tra viên cố ý bỏ
qua hành vi vi phạm pháp luật về môi trƣờng của một vài doanh nghiệp…
Về vấn đề này, hiện nay chúng ta đã có Luật Cán bộ công chức, Luật Viên chức
và các văn bản hƣớng dẫn việc kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức khi những
ngƣời này không hoàn thành các nghĩa vụ QLNN về môi trƣờng. Nếu các hành vi
vi phạm của cán bộ, công chức, viên chức gây thiệt hại về môi trƣờng cho cá nhân,
tổ chức thì sẽ phải thực hiện bồi thƣờng dân sự theo quy định của Luật Trách nhiệm
bồi thƣờng nhà nƣớc. Tuy nhiên, đây mới là các chế tài kỷ luật và dân sự. Nếu các
hành vi vi phạm này đến mức độ nghiêm trọng thì có thể bị truy cứu trách nhiệm
hình sự theo các tội về chức vụ nhƣ đã nêu ở trên. Tuy nhiên, cách tiếp cận này gây
ra một số vấn đề sau:
Một là, các quy định tội phạm về chức vụ có tính khái quát hóa quá cao, không
thích hợp để xử lý các tội phạm cụ thể nhƣ lĩnh vực QLNN về môi trƣờng.
Hai là, tƣơng tự nhƣ trên, cách thiết kế này đặt lại câu hỏi về khách thể cần
đƣợc bảo vệ là chất lƣợng môi trƣờng hay trật tự QLNN về môi trƣờng?
3.4. ĐỊNH HƢỚNG VÀ PHƢƠNG ÁN HOÀN THIỆN HỆ THỐNG PHÁP LUẬT BẢO
VỆ MÔI TRƢỜNG NƢỚC LƢU VỰC SÔNG NHUỆ - SÔNG ĐÁY

3.4.1. Nội dung và hình thức hoàn thiện pháp luật bảo vệ môi trƣờng nƣớc
lƣu vực sông Nhuệ - sông Đáy

Nội dung hoàn thiện pháp luật: Nội dung của pháp luật BVMT nƣớc LVS cần
đƣợc hoàn thiện theo hƣớng bảo đảm tính toàn diện và đồng bộ với các chế định
pháp luật về hành chính, xử lý tội phạm môi trƣờng, dân sự, hình sự, … nhằm
thống nhất, không mâu thuẫn, trùng lặp, chồng chéo với nhau, mang tính phổ
thông, ổn định và có tính khả thi cao, phù hợp với thực tiễn.
Hình thức của hoàn thiện pháp luật: Hình thức pháp luật về BVMT nƣớc LVS
cần đƣợc hoàn thiện theo hƣớng đồng bộ giữa các văn bản QPPL, bao hàm và thể hiện
đƣợc đầy đủ, minh bạch các chế định pháp luật và các QPPL, bảo đảm đƣợc sự thống
nhất trong mỗi văn bản QPPL, trong toàn bộ hệ thống pháp luật về BVMT nƣớc LVS,
đƣợc biểu đạt bằng ngôn ngữ pháp lý rõ ràng, cô đọng, lôgíc, chính xác và một nghĩa.
3.4.2. Định hƣớng hoàn thiện hệ thống pháp luật bảo vệ môi trƣờng nƣớc
16


lƣu vực sông Nhuệ - sông Đáy
Định hƣớng hoàn thiện hệ thống pháp luật phải xuất phát từ yêu cầu xây dựng
nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; phải căn cứ vào Hiến pháp năm 2013;
đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước vafphuf hợp với các
luật khác; phải dựa trên nguyên tắc bảo đảm hài hòa lợi ích của nhân dân, lợi ích
của Nhà nước và lợi ích của doanh nghiệp; phải nâng cao được hiệu quả thực thi
các chế tài xử lý vi phạm, bảo đảm tính nghiêm minh, hiệu lực, hiệu quả của pháp
luật; phải hoàn chức năng, nhiệm vụ và bộ máy hoạt động của một số bộ, ngành,
các địa phương và Ủy ban BVMT nước LVS nói chung và Ủy ban BVMT nước LVS
Nhuệ - sông Đáy nói riêng.
3.4.3. Phƣơng án hoàn thiện hệ thống pháp luật BVMT nƣớc LVS Nhuệsông Đáy
Phương án 1: Hệ thống hóa đầy đủ các quy định pháp luật về BVMT nƣớc
LVS và pháp điển hóa chúng thành một đạo luật về kiểm soát ô nhiễm nƣớc.
Phương án 2: Giữ nguyên cách thức quy định pháp luật nhƣ hiện nay và ta chỉ
nên có sự sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật cho phù hợp, đồng thời thực hiện
hệ thống hóa và pháp điển hóa.

Phƣơng án 2 là phƣơng án đƣợc lựa chọn. Vì, phƣơng án này cũng mang tính
truyền thống lập pháp của nƣớc ta hiện nay. Nó đáp ứng đƣợc các yêu cầu về tính
khả thi đối với nội dung, hình thức của pháp luật, loại bỏ những khuyết điểm và lấp
đầy những khoảng trống của pháp luật về BVMT nƣớc LVS. Phƣơng án 2 này cũng
không làm đảo lộn quá nhiều hệ thống lập pháp của nƣớc ta và nó cũng tuân thủ
theo một quy trình, thủ tục và các quy định nghiêm ngặt trong công tác lập pháp
hiện nay. Tuy nhiên, phƣơng án 2 này cũng tạo áp lực cho các cơ quan QLNN về
môi trƣờng phải tiến hành nhiều nhiệm vụ nghiên cứu, đánh giá về những tác động
của các đề xuất. Mặt khác việc hoàn thiện theo phƣơng án 2 này sẽ làm cho giá
thành sản phẩm, các chi phí về môi trƣờng đối với các doanh nghiệp tăng cao
(QCVN được thiết chặt, công tác giám sát được chặt chẽ hơn…) nhƣng bù lại thì ý
thức về BVMT, chất lƣợng môi trƣờng nƣớc LVS đƣợc cải thiện, giảm tỷ lệ bệnh
tật, đạt đƣợc các mục tiêu phát triển thiên niên kỷ, PTBV, BVMT, đáp ứng đƣợc
quá trình CNH-HĐH đất nƣớc.
3.5. GIẢI PHÁP GÓP PHẦN HOÀN THIỆN HỆ THỐNG PHÁP LUẬT BẢO VỆ MÔI
TRƢỜNG NƢỚC LƢU VỰC SÔNG NHUỆ - SÔNG ĐÁY

3.5.1. Hoàn thiện hệ thống pháp luật BVMT nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy
a) Hoàn thiện chức năng quản lý nhà nước về lưu vực sông
Thứ nhất, sửa đổi chức năng, nhiệm vụ của Cục Quản lý xây dựng công trình
thuỷ lợi (Bộ NN&PTNT) để phù hợp với Khoản 2, Điều 70 của Luật TNN năm 2012
quy định trách nhiệm của “Bộ TN&MT chịu trách nhiệm trƣớc Chính phủ thực hiện
QLNN về TNN, quản lý LVS trong phạm vi cả nƣớc” cho phù hợp...
Thứ hai, sửa đổi các Khoản 1, 2 và 3, Điều 45 của Nghị định số 80/2014/NĐCP quy định về trách nhiệm của các bộ, ngành để tránh sự chồng chéo nhƣ giữa các
Bộ Xây dựng, Bộ TN&MT, Bộ Y tế, Bộ NN&PTNT trong việc XLNT và thoát
17


nƣớc ra LVS. Hủy bỏ quy định phải xin phép thải nƣớc thải vào công trình thủy lợi
và chỉ để lại quy định cấp phép xả nƣớc thải vào LVS do Bộ TN&MT cấp theo quy

định của Luật BVMT năm 2014.
Thứ ba, bổ sung quy định việc điều tra, đánh giá để quy hoạch TNN, BVMT
(trong Luật TNN và Luật BVMT) cấp địa phƣơng là cơ sở để lập quy hoạch TNN,
BVMT cấp quốc gia, cấp vùng, LVS liên tỉnh. Nội dung quy hoạch TNN và BVMT
phải bổ sung quy định việc trồng rừng tạo nguồn sinh thủy, ban hành một quy
chuẩn chung quy định tỷ lệ % khối lƣợng nƣớc nhất định nhằm cho duy trì dòng
chảy, áp dụng rộng rãi chính sách chi trả dịch vụ môi trƣờng rừng, thuế TNN để có
nguồn kinh phí duy trì công tác BVMT.
Thứ tư, tăng cƣờng việc áp dụng công nghệ cao trong việc hỗ trợ công tác thanh
tra, giám sát đối với HTXLNT. Nhƣ việc bắt buộc quan trắc tự động chất lƣợng và
lƣu lƣợng nƣớc thải đầu ra theo thời gian thực và thông báo số liệu quan trắc về
trung tâm lƣu trữ đặt tại sở TN&MT.
b) Hoàn thiện về quản lý chất thải
Thứ nhất, Bộ TN&MT cũng cần tiếp tục nghiên cứu, tổng kết và tham khảo các
nƣớc tiên tiến để xây dựng dự thảo Luật về quản lý chất thải riêng, trình Quốc hội
xem xét ban hành.
Thứ hai, Áp dụng các mẫu công nghệ xử lý có giá thành rẻ, vận hành dễ, tiết
kiệm kinh, đạt quy chẩn môi trƣờng vào việc xử lý nƣớc thải nông nghiệp, khu vực
làng nghề, trang trại, các cơ sở chăn nuôi tƣ nhân...
Thứ ba, các LVS phải đƣợc điều tra, đánh giá khả năng chịu tải và tự làm sạch
để từ đó ban hành các quy định về nguồn tiếp nhận nƣớc thải, định mức hạn ngạch
xả thải vào LVS nhằm tạo ra hàng rào kỹ thuật và nguồn thu tài chính cho việc
quản lý LVS. Áp dụng cơ chế ký quỹ đặt cọc đối với việc thải nƣớc thải, bao bì hóa
chất thực vật…
c) Hoàn thiện về đánh giá tác động môi trường
Thứ nhất, Bộ TN&MT phải khẩn trƣơng hƣớng dẫn xây dựng báo cáo ĐTM
đối với từng lĩnh vực. Ban hành các chế tài xử lý hành chính đối với chủ dự án khi
không lập ĐTM bằng tỷ lệ %/tổng mức đầu tƣ dự án hoặc bằng chi phí phải bỏ ra
để lập ĐTM…
Thứ hai, bổ sung trách nhiệm và chế tài xử lý đối với Hội đồng tƣ vấn thẩm

định về các kết luận của mình trong trƣờng hợp báo cáo ĐTM đã đƣợc cơ quan nhà
nƣớc phê duyệt và chủ đầu tƣ thực hiện nghiêm túc ĐTM mà vẫn xảy ra ô nhiễm.
Thứ ba, bổ sung thời điểm tham vấn, số lần tham vấn và đối tƣợng tham vấn
của một dự án là “khi đã xác định đƣợc tác động và đề xuất giải pháp BVMT” thì
có thể tiến hành tham vấn (trong quá trình lập ĐTM). Lần tham vấn tiếp theo sẽ
đƣợc hội đồng thẩm định quyết định và phải phụ thuộc vào mức độ tiếp thu, giải
trình các ý kiến tham vấn đã tiến hành trƣớc hội đồng thẩm định. Tham vấn đối
tƣợng khu thƣợng lƣu và cả hạ lƣu LVS Nhuệ - sông Đáy.
d) Hoàn thiện về quy chuẩn kỹ thuật môi trường
18


Thứ nhất, Bộ TN&MT nghiên cứu sửa đổi QCVN 40:2011/BTNMT-Quy
chuẩn nƣớc thải công nghiệp để phù hợp với QCVN 08:2008/BTNMT-Quy chuẩn
về chất lƣợng nƣớc mặt…
Thứ hai, Bộ TN&MT cần nghiên cứu ban hành bổ sung một số QCVN đối với
từng loại hình làng nghề (bún bánh, đúc đồng, tái chế ắc quy, sắt, bột nhựa, dệt
nhuộm, tái chế sắt..), chăn nuôi tập trung, nƣớc thải nuôi trồng thủy sản nhằm đáp
ứng mục tiêu BVMT, phòng ngừa, khắc phục ô nhiễm, suy thoái và sự cố môi
trƣờng phù hợp với đặc điểm của khu vực, vùng, ngành sản xuất, phù hợp với sức
chịu tải và mục đích sử dụng.
Thứ ba, Bộ TN&MT, Ủy ban LVS chủ trì, phối hợp với các tỉnh trên LVS
nghiên cứu, đánh giá khả năng chịu tải, phân bổ và ban hành cơ chế buôn bán hạn
ngạch thải nhằm khiểm soát tốt nhất môi trƣờng nƣớc LVS và tạo đƣợc nguồn tài
chính cho các hoạt động kiểm soát ô nhiễm nƣớc LVS.
3.5.2. Hoàn thiện khung pháp lý và mô hình hoạt động của Ủy ban bảo vệ
môi trƣờng nƣớc lƣu vực sông Nhuệ - sông Đáy
Thứ nhất, Nâng cấp Ủy ban BVMT LVS thành Ủy ban Quốc gia LVS phụ trách
về TNN, BVMT nƣớc trên LVS toàn quốc. Các LVS liên tỉnh nằm trong LVS lớn
thì tùy theo tính chất và mức độ suy thoái về TNN và môi trƣờng nƣớc LVS có thể

đề xuất Ủy ban quốc gia LVS thành lập Ủy ban LVS liên tỉnh.
Thứ hai, Sát nhập Ban quản lý quy hoạch LVS - Bộ NN&PTNT, Hội đồng tƣ
vấn quốc gia TNN và Ủy ban BVMT các LVS về Ủy ban quốc gia LVS để thống
nhất quản lý về TNN và BVMT nƣớc trên LVS. Đồng thời, nâng cấp Cục quản lý
TNN – Bộ TN&MT thành Tổng cục Quản lý TNN trực thuộc Bộ TN&MT để đáp
ứng nhiệm vụ QLNN về TNN và Tổng cục trƣởng Tổng cục quản lý TNN kiêm
nhiệm Chánh văn phòng Ủy ban quốc gia LVS.
Trên cơ sở hai đề xuất trên, việc xây dựng mô hình Ủy ban quốc gia LVS phải
theo nguyên lý “định việc mới định tổ chức” và thống nhất vai trò “quản lý” và vai
trò “cưỡng chế” vào một cơ quan để nâng cao hiệu quả quản lý. Nhƣ vậy, phải căn
cứ vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và phƣơng thức vận hành của tổ chức để
lựa chọn mô hình phù hợp.
Trách nhiệm của Ủy ban quốc gia LVS là tƣ vấn, tham mƣu và đề xuất chính
sách, pháp luật cho Đảng, Nhà nƣớc, Chính phủ, các bộ, ngành về TNN và BVMT
nƣớc trên LVS; điều phối, giám sát hoạt động của các bộ, ngành, địa phƣơng trong
việc thực hiện quy hoạch TNN, quy hoạch BVMT trên LVS; là chủ đầu tƣ trực tiếp
các dự án TNN, BVMT trong quy hoạch trên LVS lớn. Ủy ban quốc gia LVS sẽ
phụ trách 9 LVS lớn ở Việt Nam nhƣ: Bằng Giang-Kỳ Cùng; Hồng; Thái Bình;
Mã; Cả; Vu Gia-Thu Bồn; Ba; Đồng Nai và Mê Công.
1. Thành phần Ủy ban quốc gia LVS gồm:
- Đối với lãnh đạo Ủy ban quốc gia LVS sẽ lớn phải do 01 Phó Thủ tƣớng Chính
phủ là Chủ tịch Ủy ban; 01 Phó Chủ tịch thƣờng trực phải do Bộ trƣởng Bộ
TN&MT đảm nhiệm; 01 Phó chủ tịch nữa do Bộ trƣởng Bộ NN&PTNT đảm nhiệm
19


và 01 Phó chủ tịch còn lại là Bộ trƣởng Bộ Tài chính (Hình 3-4).
- Hội đồng tư vấn quốc gia LVS: Hội đồng tƣ vấn quốc gia trực thuộc Ủy ban
quốc gia LVS. Có chức năng tƣ vấn, tham mƣu và đề xuất chính sách, pháp luật
cho Ủy ban quốc gia LVS để Ủy ban quốc gia LVS có kiến nghị, đề xuất về chính

sách, pháp luật cho phù hợp.
- Văn phòng Ủy ban quốc gia LVS: là cơ quan trực thuộc Ủy ban quốc gia LVS
có nhiệm vụ tham mƣu, giúp việc cho Ủy ban quốc gia LVS trong việc điều phối,
giám sát hoạt động của các bộ, ngành, địa phƣơng liên quan trong việc xây dựng và
thực hiện quy hoạch TNN, quy hoạch BVMT trên LVS; hợp tác quốc tế trong lĩnh
vực LVS của Ủy ban. Văn phòng Ủy ban quốc gia LVS đặt tại Tổng Cục quản
lý TNN và Chánh văn phòng Ủy ban quốc gia LVS do Tổng Cục trƣởng Tổng
Cục Quản lý TNN-Bộ TN&MT đảm nhận.
- Ban kỹ thuật quốc gia LVS: là cơ quan trực thuộc Ủy ban quốc gia LVS có chức
năng tham mƣu, giúp việc cho Ủy ban quốc gia LVS trong việc giám sát, thẩm định,
hƣớng dẫn về kỹ thuật đối với các dự án đã đƣợc phê duyệt trên LVS; tham mƣu,
giúp việc cho Ủy ban quốc gia LVS và hỗ trợ các ban kỹ thuật LVS liên tỉnh hoặc chi
cục LVS của tỉnh trong điều tra, quy hoạch và quản lý quy hoạch LVS về TNN và
BVMT nƣớc LVS. Trƣởng ban kỹ thuật quốc gia LVS hoạt động chuyên trách, phụ
cấp chức vụ (1,25), trách nhiệm tƣơng đƣơng Tổng cục trƣởng thuộc bộ.
- Ban tài chính quốc gia LVS: là cơ quan trực thuộc Ủy ban quốc gia LVS có chức
năng tham mƣu, giúp việc cho Ủy ban quốc gia LVS trong việc xây dựng dự toán
ngân sách, phân bổ ngân sách, đấu thầu dự án, giám sát tài chính, kiểm toán thực việc
hiện ngân sách cho Ủy ban quốc gia LVS và các dự án thành phần. Trƣởng ban tài
chính quốc gia LVS hoạt động chuyên trách, phụ cấp chức vụ (1,25), trách nhiệm
tƣơng đƣơng Tổng cục trƣởng trực thuộc bộ.
- Tổng cục môi trường, là cơ quan trực thuộc Bộ TN&MT có trách nhiệm phối
hợp với văn phòng Ủy ban quốc gia LVS và các ban của Ủy ban quốc gia LVS trong
tuyên truyền pháp luật, thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm vi phạm.
2. Đối với Ủy ban LVS liên tỉnh
- Lãnh đạo Ủy ban LVS liên tỉnh: Ủy ban LVS liên tỉnh trực thuộc Ủy ban quốc
gia LVS do Bộ trƣởng Bộ TN&MT làm Chủ tịch; Phó chủ tịch thƣờng trực do 01
Thứ trƣởng Bộ TN&MT đảm nhiệm; 01 Phó chủ tịch do Thứ trƣởng Bộ NN&PTNT
và 01 Phó chủ tịch do Chủ tịch Ủy ban tỉnh trên LVS luận phiên (Hình 3-5).
- Văn phòng Ủy ban LVS liên tỉnh: là cơ quan trực thuộc Ủy ban LVS liên tỉnh

có nhiệm vụ tham mƣu, giúp việc cho Ủy ban trong việc xây dựng kế hoạch công
tác; tuyên tuyền, phổ biến pháp luật; tham mƣu giúp việc trong việc xây dựng và
thực hiện quy hoạch TNN, quy hoạch BVMT trên LVS liên tỉnh; hợp tác quốc tế
trong lĩnh vực LVS của Ủy ban. Chánh văn phòng Ủy ban LVS liên tỉnh hoạt
động chuyên trách, phụ cấp chức vụ (1.0), trách nhiệm tƣơng đƣơng vụ trƣởng
trực thuộc bộ.
- Ban kỹ thuật: là cơ quan trực thuộc Ủy ban LVS liên tỉnh có chức năng tham
20


mƣu, giúp việc cho Ủy ban LVS liên tỉnh trong việc giám sát, thẩm định, hƣớng dẫn
về kỹ thuật chi tiết đối với các dự án đã đƣợc phê duyệt trên LVS; tham mƣu, giúp
việc cho Ủy ban LVS liên tỉnh và hỗ trợ các ban kỹ thuật cho chi cục LVS trong điều
tra, quy hoạch và quản lý quy hoạch LVS về TNN và BVMT nƣớc LVS.
- Ban tài chính: là cơ quan trực thuộc Ủy ban LVS liên tỉnh có chức năng tham
mƣu, giúp việc cho Ủy ban LVS liên tỉnh trong việc xây dựng dự toán ngân sách,
phân bổ ngân sách, đấu thầu dự án, giám sát tài chính, kiểm toán việc thực hiện
ngân sách cho Ủy ban LVS liên tỉnh và các dự án thành phần thuộc từng tỉnh.
Trƣởng ban tài chính hoạt động chuyên trách, phụ cấp chức vụ (1.0), trách nhiệm
tƣơng đƣơng vụ trƣởng trực thuộc bộ.
3. Đối với Chi cục LVS:
- Lãnh đạo Chi cục LVS: Chi cục LVS trực thuộc Ủy ban LVS liên tỉnh thực
hiện nhiệm vụ về TNN và BVMT trên tỉnh có LVS liên tỉnh đi qua. Trƣởng Chi cục
LVS là Giám đốc sở TN&MT, Phó chi cục LVS là Giám đốc Sở NN&PTNT.
- Ban quản lý dự án thuộc Chi cục LVS: Thực hiện việc triển khai và quản lý dự
án trên địa bàn tỉnh.
- Văn phòng Chi cục LVS: Thực hiện chức năng tham mƣu, xây dựng kế hoạch
công tác và các chức năng văn phòng giúp lãnh đạo Chi cục LVS.
Trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ đã nêu, mô hình hoạt động của Ủy ban quốc gia
LVS và Ủy ban LVS Nhuệ - sông Đáy (Hình 3-4 và Hình 3-5) cụ thể nhƣ sau:

Hình 3-4: Sơ đồ đề xuất mô hình tổ chức Ủy ban quốc gia lƣu vực sông

Hình 3-5: Sơ đồ đề xuất mô hình Ủy ban lƣu vực sông Nhuệ - sông Đáy
21


3.5.3. Hoàn thiện các chế tài xử lý vi phạm pháp luật
Thứ nhất, không nên quy định yếu tố gây hậu quả nghiêm trọng là yếu tố cấu
thành TPMT và vi phạm các quy định về BVMT trong lĩnh vực chất thải. Mà phải
quy định sao cho định hƣớng các hành vi đó có nguy cơ gây hậu quả của những
hành vi tương tự. Tức là phải kiểm soát đƣợc trƣớc khi những hành vi đó xảy ra.
Thứ hai, bỏ yếu tố gây hậu quả nghiêm trọng thay bằng yếu tố vượt quy chuẩn
kỹ thuật quốc gia về chất thải bao nhiêu lần để xác đinh mức độ nghiêm trọng
trong cấu thành tội phạm môi trƣờng.
Thứ ba, bỏ quy định phải xử lý hành chính trƣớc khi xử lý hình sự và thời hiệu
xử phạt hành chính trong lĩnh vực môi trƣờng liên quan đến chất thải.
Thứ tư, nâng mức chế tài xử phạt hành chính lên cao hơn so với mục đích thu
lời từ hành vi có tính chất kinh tế.
Thứ năm, bổ sung quy định việc xử lý hình sự trong lĩnh vực môi trƣờng đối
với pháp nhân. Việc quy định xử phạt pháp nhân trong lĩnh vực môi trƣờng đã đƣợc
rất nhiều nƣớc trên thế giới áp dụng nhƣ Đức, Mỹ, Nga, Pháp, Singapore….
Thứ sáu, Bổ sung các chế tài xử lý mới nhƣ: cắt điện; cắt nước; buộc lao động
vệ sinh có thời hạn nơi công cộng’ công bố lên đài phát thanh, truyền hình; giao
trách nhiệm cho các hiệp hội bảo vệ người tiêu dung vận động người dân không sử
dụng sản phẩm của cơ sở, nhà máy gây ô nhiễm môi trường… Điều này sẽ tạo cho
pháp luật có tính răn đe cao hơn và minh bạch hơn.
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ
1. Kết luận
Qua nghiên cứu về vấn đề lý luận và thực tiễn hệ thống pháp luật BVMT nƣớc

LVS Nhuệ - sông Đáy, Tác giả đã hoàn thành đƣợc các nhiệm vụ nghiên cứu và có
một số kết luận nhƣ sau:
1. Lƣu vực sông Nhuệ - sông Đáy có vị trí, vai trò vô cùng quan trọng trong
chiến lƣợc phát triển KT-XH, an ninh quốc phòng của vùng Thủ đô và cả nƣớc.
LVS Nhuệ – sông Đáy có nhiều hoạt động liên quan (công nghiệp, nông nghiệp,
làng nghề, đô thị…) làm ảnh hƣởng đến CLN. Đã có 1.273 văn bản liên quan đến
môi trƣờng đƣợc ban hành, có 630 văn bản còn hiệu lực, trong số đó có 209 văn
bản liên quan trực tiếp đến BVMT nƣớc LVS. Tuy nhiên, do tồn tại những hạn chế,
khoảng trống trong công tác quản lý nhà nƣớc, trong nhận thức, trong các quy định
về BVMT đối với các ngành (công nghiệp, nông nghiệp, làng nghề, đô thị…)…
khiến việc khai thác, sử dụng TNN, BVMT nƣớc LVS kèm hiệu quả; thiếu quy
hoạch TNN, quy hoạch BVMT; sự bất cập, khoảng trống trong hệ thống pháp luật
BVMT nƣớc LVS là nguyên nhân chính khiến cho tình trạng ô nhiễm môi trƣờng
hết sức nghiêm trọng (Các chỉ tiêu COD, BOD5… trên lưu vực cao gấp 2-50 lần
QCVN, Đa dạng sinh học suy giảm).
2. Hiện nay, hệ thống pháp luật về BVMT nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy là một
22


trong bốn công cụ quan trọng bậc nhất để quản lý môi trƣờng, TNN trên LVS Nhuệ
- sông Đáy. Do chất lƣợng của hệ thống pháp luật BVMT nƣớc LVS Nhuệ - sông
Đáy chƣa cao (đa số tỉnh toàn diện, tính đồng bộ, tính thực tiễn, khả thi, tính công
khai, tính dễ tra cứ đều chưa cao; Có 25,3% người dân, 60,9% doanh nghiệp và
23,6% cơ quan QLNN cho rằng điều cấm chưa hợp lý. Có 59% người dân, 32,1%
doanh nghiệp và có 57% cơ quan QLNN cho rằng điều cấm ít hợp lý) nên: (1) Hiệu
quả can thiệp của hệ thống pháp luật BVMT nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy đã
không có hiệu quả (Hiệu quả Ysông Nhuệ là - 14,0 và hiệu quả Ysông Đáy là – 9,8; Có
58,6% người dân, 63,9% doanh nghiệp và 13,2% cơ quan QLNN cho rằng hệ
thống pháp luật BVMT can thiệp không hiệu quả trên LVS Nhuệ - sông Đáy. Có
32,5% người dân, 31,6% doanh nghiệp và 36,5% cơ quan QLNN cảm nhận rằng hệ

thống pháp luật BVMT nước LVS can thiệp đối với LVS Nhuệ - sông Đáy có hiệu
quả thấp) và (2) Hiệu lực thực thi pháp luật của hệ thống pháp luật BVMT
nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy còn thấp (Có tới 42,9% người dân, 55,7% doanh
nghiệp và 32,4% cơ quan QLNN cho rằng các điều cấm không dễ thi hành. Có
60% số doanh nghiệp tuân thủ những điều cấm. Có 56,6% người dân không tự giác
thực hiện tuân thủ các điều cấm) nên các chủ thể luôn tìm cách lợi dụng khoảng
trống, sự không rõ ràng của pháp luật để thƣ lời bất chính.
3. Do những bất cập, khoảng trống trong quản lý môi trƣờng; bất cập trong
quản lý chất thải; bất cập trong ĐTM, trong QCVN về môi trƣờng, trong vai trò,
nhiệm vụ của Ủy ban BVMT LVS Nhuệ - sông Đáy và các chế tài xử lý vi phạm
chƣa đủ sức răn đe và phòng ngừa vi phạm là nguyên nhân khiến cho hệ thống
pháp luật BVMT nƣớc LVS Nhuệ-sông Đáy chƣa đƣợc hoàn thiện, chất lƣợng
kém, chƣa kiểm soát hiệu quả CLN LVS (Ysông Nhuệ là - 14,0 và Ysông Đáy là - 9,8).
4. Trên cơ sở nhận diện bất cấp, khoảng trống và phân tích những bất cập,
khoảng trống của hệ thống pháp luật BVMT nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy. Tác giả
đã đề xuất 7 định hƣớng và 2 phƣơng án hoàn thiện: Phương án 1, Hệ thống hóa
đầy đủ các quy định pháp luật về BVMT nƣớc LVS và pháp điển hóa chúng thành
một đạo luật về kiểm soát ô nhiễm nƣớc; Phương án 2, Giữ nguyên cách thức quy
định pháp luật nhƣ hiện nay và chỉ nên có sự sửa đổi, bổ sung các quy định pháp
luật cho phù hợp, đồng thời thực hiện pháp điển hóa.
5. Dựa trên những phân tích những thuận lợi, khó khăn, ƣu điểm và nhƣợc điểm
của 2 phƣơng án, tác giả đề xuất chọn Phương án 2 để sửa đổi những bất cập,
chồng chéo và bổ sung những khoảng trống, lỗ hổng của hệ thống pháp luật BVMT
nƣớc LVS Nhuệ - sông Đáy nhƣ:
- Về QLNN đối với BVMT và TNN: sửa đổi chức năng, nhiệm vụ của Cục Quản
lý xây dựng công trình thuỷ lợi - Bộ NN&PTNT phù hợp với Khoản 2, Điều 70 của
Luật TNN năm 2012 và nâng cấp Ủy ban BVMT LVS thành Ủy ban quốc gia LVS;
sửa Khoản 1, 2 và 3, Điều 45 của Nghị định số 80/2014/NĐ-CP nhằm đảm bảo
“một việc chỉ giao cho một cơ quan quản lý”…
- Về quản lý chất thải: ban hành cơ chế, chính sách để tạo điều kiện thuận lợi

23