Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

MỤC LỤC

1


Lời mở đầu
Phân cấp ngân sách nhà nước (NSNN) là một trong những vấn đề được quan tâm
trong vấn đề cải cách hành chính nhà nước ở nhiều nước. Việt Nam cũng xác định vấn
đề quan trọng này đối với công cuộc cải cách hành chính Nhà nước. Thông qua việc
quản lý và sử dụng ngân sách, nhà nước thực hiện việc khai thác, phân bổ, sử dụng các
nguồn lực tài chính nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển ổn định, công bằng và bền
vững. Với mục tiêu “quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, xây dựng NSNN lành
mạnh, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả tiền của của Nhà nước,
tăng tích lũy để thực hiện CNH-HĐH đất nước theo định hướng XHCN, đáp ứng yêu
cầu phát triển kinh tế, xã hội, nâng cao đời sống của nhân dân, đảm bảo quốc phòng,
an ninh đối ngoại ”, luật NSNN-một đạo luật quan trọng trong hệ thống tài chính đã
được Quốc hội khóa IX, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 20-3-1996, sau đó được sửa đổi,
bổ sung bởi luật số 06/1998/QH10 ngày 20-5-1998, đánh đấu mốc lịch sử quan trọng
trong công tác quản lý điều hành NSNN ở nước ta.
Sau nhiều năm thực hiện luật NSNN, thực tiễn đã khẳng định vai trò của luật
trong mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế, xã hội. Hoạt động NSNN dần được quan tâm
không chỉ từ phía các cơ quan quản lý Nhà nước mà còn từ phía người dân và các
doanh nghiệp. Bên cạnh đó, cũng dựa trên cơ sở phản hồi từ phía người dân và doanh
nghiệp, luật đã bộc lộ nhiều bất cập không chỉ giữa văn bản và thực tế áp dụng mà cả
những bất cập trong công tác chỉ đạo điều hành. Một trong những nguyên nhân dẫn
đến những bất cập trên là việc quyết định phân chia nguồn thu, nhiệm vụ chi tiêu cho
các cấp ngân sách và phân giao nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan trong bộ máy
quản lý Nhà nước vẫn còn tồn tại nhiều nhược điểm cần xem xét lại.
Để góp phần hiểu rõ hơn nữa luật NSNN nói chung và chế độ quản lý phân cấp
NSNN nói riêng, nhóm 4 chọn đề tài “Phân cấp quản lý NSNN”. Những kiến thức
chúng em thu được từ bài giảng của cô Đỗ Thị Ngọc Lan-cô giáo bộ môn Tài chính

công và cuốn giáo trình Tài chính công cung cấp rất nhiều hiệu ích. Từ đó chúng em
hình thành nên được những nội dung cơ bản về phân cấp quản lý NSNN. Bên cạnh đó,
trong khả năng của mình, chúng em đã tiến hành thu thập các tài liệu bên ngoài trên

2


internet, sách báo, tạp chí . . . Từ các nguồn tài liệu đó đã giúp hình thành những nội
dung cơ bản trong bài của chúng em. Bài tiểu luận của chúng em gồm có ba phần:
- Phần I: Lý luận chung về phân cấp quản ls NSNN
- Phần II: Thực trạng về phân cấp quản lý NSNN tại Việt Nam
- Phần III: Một số giải pháp tăng cường phân cấp quản lý NSNN
Bài thực hành đã được chúng em thực hiện một cách cố gắng nhất song vẫn còn
tồn tại nhiều hạn chế. Chúng em rất mong nhận được ý kiến đóng góp của thầy cô.
Chúng em xin chân thành cảm ơn!

3


Phần I – Lý luận chung về phân cấp quản lý NSNN
1.1. Khái niệm phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp chính quyền là nội dung cốt lõi trong
phân cấp quản lý của nhà nước và đang trở thành chủ đề được quan tâm hiện nay trong
cải cách hoạt động của khu vực công ở đa số các nước trên thế giới. Luật ngân sách
của các nước đều có quy định cách thức phân chia nhiệm vụ, quyền hạn về ngân sách
giữa các cấp chính quyền trong bộ máy nhà nước. Nghiên cứu về vai trò của phân cấp
tới sự phát triển của địa phương Stigler (1957) nhận xét : “một Chính phủ hoạt động
tốt nhất khi nó ở gần dân”. Trong một cuốn sách nổi tiếng về phân cấp Oates (1972)
cho rằng: “Hàng hóa công nên do cấp chính quyền đại diện tốt nhất cho vùng/địa
phương hưởng lợi cung cấp”. Phân cấp quản lý ngân sách không những tạo ra nguồn

lực tài chính mang tính độc lập tương đối để mỗi cấp chính quyền chủ động thực hiện
các chức năng nhiệm vụ của mình, mà còn là động lực khuyến khích mỗi cấp chính
quyền và dân cư ở địa phương tích cực khai thác các tiềm năng của mình để phát triển
địa phương.
Trong Báo cáo của Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) về cải cách quản trị
hành chính công nêu rõ: “Chừng nào chúng ta không đảm bảo rằng các khoản chi cho
những mục đích của chính quyền địa phương phù hợp với nhu cầu và mong muốn của
nhân dân địa phương, trao cho họ quyền hạn thoả đáng và phân bổ cho họ nguồn tài
chính thích hợp thì chúng ta sẽ không bao giờ có thể khơi dậy sự quan tâm và phát huy
được sáng kiến của người dân địa phương”. Xu hướng phân cấp quản lý trong đó có
phân cấp quản lý ngân sách đã và đang được thực hiện rộng khắp ở các nước trên thế
giới. Ở Việt Nam, quá trình thực hiện phân cấp trong quản lý ngân sách đã được thực
hiện từ nhiều năm trước đây và đã được luật hóa lần đầu trong Luật Ngân sách nhà
nước 1996 và được bổ sung hoàn thiện gần đây nhất trong Luật Ngân sách 2002 (được
áp dụng từ năm 2004). Việt Nam cũng đã ban hành nhiều quy định dưới luật nhằm cụ
thể hóa các chủ trương chính sách về phân cấp quản lý ngân sách.

4


Phân cấp quản lý ngân sách là việc xác định phạm vi, trách nhiệm và
quyền hạn của chính quyền các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách trong việc
quản lý ngân sách nhà nước phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội.
1.2. Cơ sở pháp lý
Những quy định pháp lý về phân cấp quản lý ngân sách bao gồm những quy
phạm pháp luật liên quan đến xác định quyền hạn, nhiệm vụ của các cấp chính quyền
Nhà nước trong việc quản lý điều hành ngân sách. Luật ngân sách nhà nước năm 2002
ở nước ta đã rất quan tâm đến việc phân cấp quản lý ngân sách đặc biệt là phân cấp
mối quan hệ giữa các cấp chính quyền trong việc quản lý ngân sách.
Ngày 25/6/2015, tại Kỳ họp thứ 9, Quốc hội khoá XIII đã thông qua Luật Ngân

sách nhà nước (sửa đổi). Đây là đạo luật quan trọng tạo bước ngoặt mới trong quản lý
ngân sách nhà nước theo hành lang pháp lý mới đầy đủ và đồng bộ hơn, phù hợp với
tình hình thực tế hiện nay, xu hướng hội nhập quốc tế, góp phần quan trọng vào tiến
trình cải cách tài chính công theo hướng hiện đại.
Trên cơ sở tổng kết 13 năm thực hiện, để khắc phục các tồn tại, bất cập của Luật
Ngân sách Nhà nước (NSNN) năm 2002, Luật NSNN mới đã sửa đổi, bổ sung nhiều
nội dung quan trọng, như: phạm vi NSNN (Điều 5), bội chi NSNN (khoản 4 Điều 4),
mức dư nợ vay của ngân sách cấp tỉnh (khoản 6 Điều 7), dự phòng NSNN (Điều 10),
quỹ dự trữ tài chính (Điều 11)... Nội dung về phân cấp quản lý NSNN phù hợp với
phân cấp kinh tế - xã hội giữa các cấp chính quyền cũng được rà soát để phù hợp với
quy định hiện hành, đồng bộ với Luật Tổ chức chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền
địa phương cũng được Quốc hội thông qua tại Kỳ họp thứ 9.
Đặc biệt, Luật NSNN mới đã bám sát quy định tại Điều 55 của Hiến pháp năm
2013, đó là: “NSNN, dự trữ quốc gia, quỹ tài chính nhà nước và các nguồn tài chính
công khác do Nhà nước thống nhất quản lý và phải được sử dụng hiệu quả, công bằng,
công khai, minh bạch, đúng pháp luật. NSNN gồm ngân sách trung ương và ngân sách
địa phương, trong đó ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm nhiệm vụ chi
của quốc gia. Các khoản thu, chi NSNN phải được dự toán và do luật định”. Nhiệm

5


vụ, quyền hạn của Quốc hội tại điều 70, đó là: Quyết định chính sách cơ bản về tài
chính, tiền tệ quốc gia; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế; quyết định phân
chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa
phương; quyết định mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ chính phủ; quyết
định dự toán NSNN và phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán NSNN.
Thực hiện quy định của Hiến pháp về việc bảo đảm tính thống nhất của hệ thống
NSNN và của nền tài chính quốc gia, Luật NSNN mới đã thể hiện sự thống nhất xuyên
suốt trong các quy định về chính sách thu, chi ngân sách, định mức phân bổ ngân sách,

bổ sung cân đối ngân sách, bổ sung có mục tiêu và tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các
khoản thu giữa ngân sách các cấp… Các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn về chi NSNN
đều do trung ương ban hành và thực hiện thống nhất trong phạm vi cả nước. Mọi
khoản thu ngân sách được tập trung vào KBNN và do cơ quan có nhiệm vụ thu NSNN
thực hiện trên phạm vi toàn quốc. Mọi khoản chi NSNN chỉ được thực hiện khi có dự
toán được cấp có thẩm quyền giao và đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi do cơ
quan nhà nước có thẩm quyền quy định.
Luật NSNN mới cũng đã bảo đảm tính đồng bộ với các Luật có liên quan trong
hệ thống các luật về tổ chức bộ máy nhà nước như Luật tổ chức Quốc hội, Luật Tổ
chức Chính phủ, Luật Kiểm toán nhà nước, Luật Tổ chức chính quyền địa phương,
Luật Đầu tư công, Luật Quản lý nợ công…

1.3. Nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN
•

Nguyên tắc1

Để chế độ phân cấp quản lý mang lại kết quả tốt cần phải tuân thủ các nguyên tắc
sau đây:

1 (trích: Luật số: 83/2015/QH13 luật ngân sách nhà nước.. 25/06/2015)

6


 Ngân sách trung ương, ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân

cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể.
 Ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chi

quốc gia, hỗ trợ địa phương chưa cân đối được ngân sách và hỗ trợ các địa
phương theo quy định tại khoản 3 Điều 40 của Luật này.

 Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động thực hiện

những nhiệm vụ chi được giao. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định việc
phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách ở địa phương phù
hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và trình độ quản
lý của mỗi cấp trên địa bàn.
 Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm; việc ban

hành và thực hiện chính sách, chế độ mới làm tăng chi ngân sách phải có giải
pháp bảo đảm nguồn tài chính, phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách
từng cấp; việc quyết định đầu tư các chương trình, dự án sử dụng vốn ngân
sách phải bảo đảm trong phạm vi ngân sách theo phân cấp.
 Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước thuộc ngân sách cấp trên ủy quyền cho

cơ quan quản lý nhà nước thuộc ngân sách cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của
mình thì phải phân bổ và giao dự toán cho cơ quan cấp dưới được ủy quyền để
thực hiện nhiệm vụ chi đó. Cơ quan nhận kinh phí ủy quyền phải quyết toán
với cơ quan ủy quyền khoản kinh phí này.
 Thực hiện phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) đối với các khoản thu phân chia

giữa các cấp ngân sách và số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp
dưới trên cơ sở bảo đảm công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa
phương.
 Trong thời kỳ ổn định ngân sách:

a) Không thay đổi tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa các cấp
ngân sách;

7


b) Hằng năm, căn cứ khả năng cân đối của ngân sách cấp trên, cơ quan có thẩm
quyền quyết định tăng thêm số bổ sung cân đối ngân sách từ ngân sách cấp trên
cho ngân sách cấp dưới so với năm đầu thời kỳ ổn định;
c) Số bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được
xác định theo nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ ngân sách và các chế
độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách; khả năng của ngân sách cấp trên và
khả năng cân đối ngân sách của từng địa phương cấp dưới;
d) Các địa phương được sử dụng nguồn tăng thu hằng năm mà ngân sách địa
phương được hưởng theo phân cấp để tăng chi thực hiện các nhiệm vụ phát
triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh. Đối với số tăng thu so với
dự toán thực hiện theo quy định tại khoản 2 Điều 59 của Luật này.
Trường hợp đặc biệt có phát sinh nguồn thu từ dự án mới đi vào hoạt động
trong thời kỳ ổn định ngân sách làm ngân sách địa phương tăng thu lớn thì số
tăng thu phải nộp về ngân sách cấp trên. Chính phủ trình Quốc hội, Ủy ban
nhân dân cấp tỉnh trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định thu về ngân
sách cấp trên số tăng thu này và thực hiện bổ sung có mục tiêu một phần cho
ngân sách cấp dưới theo quy định tại điểm d khoản 3 Điều 40 của Luật này để
hỗ trợ đầu tư cơ sở hạ tầng ở địa phương theo dự án được cấp có thẩm quyền
phê duyệt;
đ) Trường hợp ngân sách địa phương hụt thu so với dự toán do nguyên nhân
khách quan thực hiện theo quy định tại khoản 3 Điều 59 của Luật này.
 Sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách, các địa phương phải tăng khả năng tự cân

đối, phát triển ngân sách địa phương, thực hiện giảm dần tỷ lệ bổ sung cân đối
từ ngân sách cấp trên so với tổng chi ngân sách địa phương hoặc tăng tỷ lệ
phần trăm (%) nộp về ngân sách cấp trên đối với các khoản thu phân chia giữa

các cấp ngân sách để tăng nguồn lực cho ngân sách cấp trên thực hiện các
nhiệm vụ chi quốc gia và phát triển đồng đều giữa các địa phương.
 Không được dùng ngân sách của cấp này để chi cho nhiệm vụ của cấp khác và

không được dùng ngân sách của địa phương này để chi cho nhiệm vụ của địa
phương khác, trừ các trường hợp sau:

8


a) Ngân sách cấp dưới hỗ trợ cho các đơn vị thuộc cấp trên quản lý đóng trên
địa bàn trong trường hợp cần khẩn trương huy động lực lượng cấp trên khi xảy
ra thiên tai, thảm họa, dịch bệnh và các trường hợp cấp thiết khác để bảo đảm
ổn định tình hình kinh tế - xã hội, an ninh và trật tự, an toàn xã hội của địa
phương;
b) Các đơn vị cấp trên quản lý đóng trên địa bàn khi thực hiện chức năng của
mình, kết hợp thực hiện một số nhiệm vụ theo yêu cầu của cấp dưới;
c) Sử dụng dự phòng ngân sách địa phương để hỗ trợ các địa phương khác khắc
phục hậu quả thiên tai, thảm họa nghiêm trọng.
 Trường hợp thực hiện điều ước quốc tế dẫn đến giảm nguồn thu của ngân sách

trung ương, Chính phủ trình Quốc hội điều chỉnh việc phân chia nguồn thu
giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương để bảo đảm vai trò chủ
đạo của ngân sách trung ương..

1.4. Nội dung của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Dựa trên cở quán triệt những nguyên tắc trên, nội dung của phân cấp quản lý
ngân sách nhà nước được quy định rõ trong chương II và III của luật ngân sách nhà
nước bao gồm:
Nội dung thứ nhất là phân cấp các vấn đề liên quan đến quản lý, điều hành ngân

sách nhà nước từ trung ương đến địa phương trong việc ban hành, tổ chức thực hiện và
kiểm tra, giám sát về chế độ, chính sách.
Tiếp theo là phân cấp về các vấn đề liên quan đến nhiệm vụ quản lý và điều hành
ngân sách nhà nước trong việc ban hành hệ thống biểu mẫu, chứng từ về trình tự và
trách nhiệm của các cấp chính quyền trong xây dựng dự toán ngân sách, quyết toán
ngân sách và tổ chức thực hiện kế hoạch ngân sách nhà nước.
Cụ thể:

 Quốc hội: quyết định tổng số thu, tổng số chi, mức bội chi và các nguồn bù đắp
bội chi; phân tổ ngân sách nhà nước theo từng loại thu, từng lĩnh vực chi và
theo cơ cấu giữa chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển, chi trả nợ. Quốc hội

9


giao cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định phương án phân bổ ngân sách
trung ương cho từng bộ, ngành và mức bổ sung từ ngân sách trung ương cho
từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Như vậy, Quốc hội quyết định
những vấn đề then chốt nhất về ngân sách nhà nước, đảm bảo cơ cấu thu, chi
ngân sách nhà nước hợp lý và cân đối ngân sách nhà nước tích cực, đồng thời
giám sát việc phân bổ ngân sách trung ương và ngân sách của các địa phương.

 Uỷ ban thường vụ Quốc hội: có trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ của Quốc hội
giao về quyết định phương án phân bổ ngân sách trung ương, giám sát việc thi
hành pháp luật về ngân sách nhà nước.

 Chính phủ: trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ quốc hội các dự án luật, pháp
lệnh và các dự án khác về ngân sách nhà nước; ban hành các văn bản pháp quy
về NSNN; lập và trình Quốc hội dự toán và phân bổ ngân sách nhà nước, dự
toán điều chỉnh ngân sách nhà nước trong trường hợp cần thiết; giao nhiệm vụ

thu, chi ngân sách cho từng bộ, ngành; thống nhất quản lý ngân sách nhà nước
đảm bảo sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan quản lý ngành và địa phương
trong việc thực hiện ngân sách nhà nước; tổ chức kiểm tra việc thực hiện ngân
sách nhà nước; quy định nguyên tắc, phương pháp tính toán số bổ sung nguồn
thu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới; quy định chế độ quản lý quỹ
dự phòng ngân sách nhà nước và quỹ dự trữ tài chính; kiểm tra nghị quyết của
Hội đồng nhân dân về dự toán và quyết toán ngân sách nhà nước; lập và trình
Quốc hội quyết toán ngân sách nhà nước và quyết toán các công trình cơ bản
của Nhà nước.

 Bộ tài chính: chuẩn bị các dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác về ngân sách
nhà nước trình chính phủ; ban hành các văn bản pháp quy về ngân sách nhà
nước theo thẩm quyền; chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện chức năng
thống nhất quản lý ngân sách nhà nước; hướng dẫn kiểm tra các bộ, cơ quan
khác ở trung ương và địa phương xây dựng dự toán ngân sách nhà nước hàng
năm; đề xuất các biện pháp nhằm thực hiện chính sách tăng thu, tiết kiệm chi
ngân sách nhà nước; chủ trì phối hợp với các bộ, ngành trong việc xây dựng các
chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách nhà nước; thanh tra, kiểm tra tài

10


chính với tất cả các tổ chức, các đơn vị hành chính, sự nghiệp và các đối tượng
khác có nghĩa vụ nộp ngân sách và xử dụng ngân sách; quản lý quỹ ngân sách
nhà nước và các quỹ khác của Nhà nước; lập quyết toán ngân sách nhà nước
trình Chính phủ.

 Bộ kế hoạch và đầu tư: có nhiệm vụ trình Chính phủ dự án kế hoạch phát triển
kinh tế, xã hội của cả nước và cân đối chủ yếu của nền kinh tế quốc dân, trong
đó có cân đối tài chính tiền tệ, vốn đầu tư xây dựng cơ bản làm cơ sở cho việc

xây dựng kế hoạch tài chính, ngân sách; phối hợp với bộ tài chính lập dự toán
và phương án phân bổ ngân sách nhà nước trong lĩnh vực phụ trách; phối hợp
với bộ tài chính và các bộ ngành hữu quan kiểm tra đánh giá hiệu quả của vốn
đầu tư các công trình xây dựng cơ bản.

 Ngân hàng Nhà nước: có nhiệm vụ phối hợp với bộ tài chímh trong việc lập dự
toán ngân sách nhà nước đối với kế hoạch và phương án vay để bù đắp bội chi
ngân sách nhà nước; tạm ứng cho ngân sách nhà nước để xử lý thiếu hụt tạm
thời quỹ ngân sách nhà nước theo quyết định của thủ tướng Chính phủ.

 Các bộ, ngành khác: có nhiệm vụ phối hợp với bộ tài chính, UBND cấp tỉnh để
lập, phân bổ, quyết toán ngân sách nhà nước theo ngành, lĩnh vực phụ trách;
kiểm tra theo dõi tình hình thực hiện ngân sách thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách;
báo cáo tình hình thực hiện và kết quả sử dụng ngân sách thuộc ngành, lĩnh vực
phụ trách; phối hợp với bộ tài chính xây dung định mức tiêu chuẩn chi ngân
sách nhà nước thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách.

 Hội đồng nhân dân: có quyền quyết định dự toán và phân bổ ngân sách địa
phương, phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; quyết định các chủ
trương, biện pháp để triển khai thực hiện ngân sách địa phương; quyết định điều
chỉnh dự toán ngân sách địa phương trong thời gian cần thiết; giám sát việc
thực hiện ngân sách đã quyết định. Riêng đối với HĐND cấp tỉnh, ngoài những
nhiệm vụ, quyền hạn nêu trên còn được quyền quyết định thu, chi lệ phí, phụ
thu và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của pháp luật.

11


 Uỷ ban nhân dân: lập dự toán và phương án phân bổ ngân sách địa phương, dự
toán điều chỉnh NSĐP trong trường hợp cần thiết trình HĐND cùng cấp quyết

định và báo cáo cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp. Kiểm tra nghị quyết của
HĐND cấp dưới về dự toán ngân sách và quyết toán ngân sách. Tổ chức thực
hiện NSĐP và báo cáo về ngân sách nhà nước theo quy định. Riêng đối với cấp
tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, UBND còn có nhiệm vụ lập và trình
HĐND quyết định việc thu phí, lệ phí, phụ thu, huy động vốn trong nước cho
đầu tư xây dựng cơ bản thuộc địa phương quản lý.
Như vậy, luật đã quy định tương đối rõ ràng về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ
quan, chính quyền Nhà nước trong lĩnh vực ngân sách nhà nước đặc biệt đối với
HĐND và UBND các cấp đã có sự đổi mới theo hướng tăng tính tự chủ, sáng tạo của
địa phương trong việc phát huy tiềm năng hiện có, bồi dưỡng và tăng thu cho ngân
sách cấp mình, từ đó chủ động bố trí chi tiêu hợp lý, có hiệu quả theo kế hoạch phát
triển kinh tế, xã hội của địa phương, phù hợp với quy hoạch tổng thể và chế độ thu, chi
thống nhất của Nhà nước. Điều này cơ bản cũng phù hợp với phương hướng đổi mới
chức năng, nhiệm vụ của HĐND và UBND được Quốc hội và Chính phủ đề ra trong
kỳ hội nghị HĐND và UBND toàn quốc.

1.4.1. Về các khoản thu ngân sách nhà nước:
Thu ngân sách nhà nước là số tiền mà nhà nước huy động vào ngân sách nhà
nước và không bị ràng buộc bởi trách nhiệm hoàn trả trực tiếp. Phần lớn các khoản thu
này đều mang tính chất cưỡng bức. Với đặc điểm đó, thu ngân sách nhà nước khác với
các nguồn thu của các chủ thể khác (doanh nghiệp, tư nhân…) vì nó gắn với quyền lực
của nhà nước.
Theo phân loại thống kê của liên hiệp quốc, thu ngân sách nhà nước gồm hai loại:

 Các khoản thu từ thuế, trong đó chia ra thuế trực thu và thuế gián thu.
 Các khoản thu ngoài thuế như phí, lệ phí và các khoản thu từ hoạt động kinh tế
của Nhà nước và các khoản chuyển giao vào ngân sách nhà nước khác.

12

Tại Việt nam, trước đây, việc phân chia nội dung thu của các cấp ngân sách dựa
vào cơ sở kinh tế của chính quyền tức là những tổ chức kinh tế do trung ương quản lý
thì nguồn thu của các tổ chức này tập trung vào ngân sách trung ương, các tổ chức
kinh tế do địa phương quản lý thì sẽ ghi thu vào ngân sách địa phương. Điều này đã
dẫn đến tình trạng xây dựng chồng chéo các cơ sở kinh tế của trung ương và địa
phương, tranh giành nguồn nguyên vật liệu, thị trường tiêu thụ sản phẩm. Mặt khác, nó
không gắn trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương trong việc quan tâm tới
những tổ chức kinh tế do trung ương quản lý ở địa phương. Do vậy, để khắc phục
những nhược điểm trên, chế độ phân cấp được điều chỉnh theo hướng thay đổi tỷ lệ ghi
thu vào ngân sách trung ương và ngân sách địa phương nhưng do vẫn dựa trên cơ sở
cũ nên nguồn thu vẫn không được đảm bảo.
Hiện nay, theo luật ngân sách nhà nước sửa đổi, việc phân chia nội dung thu
ngân sách nhà nước không dựa vào tính chất sở hữu, tổ chức của cơ sở kinh tế mà theo
cơ chế:

 Mỗi cấp ngân sách đều có các khoản thu được hưởng 100%. Như vậy,
có thể giúp chính quyền địa phương chủ động bố trí cân đối ngân sách
cấp mình

 Các khoản thu được phân chia theo tỷ lệ điều tiết giữa các cấp ngân
sách.

13


Trước đây, tỷ lệ điều tiết này được xác định bởi công thức:

X= [(Q- T): K]*100
Trong đó:X: là tỷ lệ điều tiết các khoản thu.

T: là tổng số chi theo nhiệm vụ được giao.
Q: là tổng số thu cố định.
K: là thuế doanh thu và thuế nông nghiệp.
Công thức trên bị đánh giá là thiếu cơ sở khoa học, không chính xác về mặt toán
học và kinh tế dẫn đến bất công bằng giữa nhiều địa phương, số tỉnh có tỷ lệ điều tiết
tính ra vượt quá 100% là quá lớn nên ngân sách nhiều địa phương bội thu, trong khi đó
ngân sách TW bội chi.
Hiện nay, luật quy định:

 Tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa ngân sách trung ương và ngân
sách từng tỉnh do Chính phủ quyết định và nó được áp dụng chung đối với tất
cả các khoản thu được phân chia và được xác định riêng cho từng tỉnh.
Các khoản thu được phân chia gồm:

 Thuế GTGT không kể GTGT thu từ hàng hoá nhập khẩu và thu từ hoạt
động xổ số kiến thiết.

 Thuế TNDN không kể thuế TNDN của các đơn vị hạch toán toàn ngành và
thuế TNDN thu từ hoạt động xổ số kiến thiết.

 Thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao.
 Thuế chuyển thu nhập ra nước ngoài của các tổ chức, cá nhân nước ngoài


có vốn đầu tư tại Việt Nam.
Thu sử dụng vốn ngân sách của các doanh nghiệp nhà nước không kể thu
sử dụng vốn ngân sách từ hoạt động xổ số kiến thiết.

14

Việc xác định tỷ lệ phần trăm phân chia được thực hiện như sau:
Gọi:
- Tổng số chi ngân sách các cấp chính quyền địa phương (không bao bồm số bổ sung)
là A.
- Tổng số các khoản thu ngân sách các cấp chính quyền địa phương hưởng 100%
(không bao gồm số bổ sung) là B.
- Tổng số các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa các cấp chính quyền địa
phương được hưởng là C.
- Tổng số các khoản thu được phân chia giữa NSTƯ và ngân sách tỉnh là D.

• Nếu A - ( B + C ) < D thì: Tỷ lệ phần trăm phân chia được tính theo công
thức:

Tỷ lệ phần trăm = [(A - B)+C] : D * 100%

• Nếu A - ( B + C ) > D thì: Tỷ lệ phần trăm chỉ được tính bằng 100% và phần
chênh lệch sẽ thực hiện cấp bổ sung.

• Nếu A - ( B + C ) = D thì: Tỷ lệ phần trăm là 100% và tỉnh tự cân đối.
 Tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp chính quyền
địa phương do UBND tỉnh quy định.
Các khoản thu phân chia:








Thuế chuyển quyền sử dụng đất.
Thuế nhà, đất.
Tiền sử dụng đất.
Thuế sử dụng đất nông nghiệp.
Thuế tài nguyên.
Lệ phí trước bạ.

15


 Thuế tiêu thụ đặc biệt hàng sản xuất trong nước thu vào các mặt hàng bài lá,
hành mã, vàng mã và các dịch vụ kinh doanh vũ trường, mát xa, ka ra ô kê,
kinh doanh gôn, bán thẻ hội viên và vé chơi gôn, trò chơi bằng các máy giắc
pót, kinh doanh vé đặt cược đua ngựa, đua xe.

16


Phân định nguồn thu giữa NSTƯ và ngân sách tỉnh

Các

Ngân sách trung ương
1.Thuế GTGT hàng nhập khẩu

Ngân sách địa phương
1.Tiền cho thuê đất

khoản

2.Thuế xuất, nhập khẩu

2.Tiền cho thuê và bán nhà thuộc

thu

3.Thuế tiêu thụ đặc biệt (trừ một số mặt sở hữu Nhà nước

100%

hàng, dịch vụ)

3.Lệ phí trước bạ

4.Thuế TNDN của đơn vị hạch toán 4.Thu từ hoạt động xổ số kiến thiết
toàn nghành

5.Viện trợ không hoàn lại của

5.Thu từ dầu khí

nước ngoài trực tiếp cho địa

6.Thu nhập từ vốn góp của nhà nước, phương
tiền thu hồi vốn của nhà nước từ các cơ 6.Các khoản phí, lệ phí theo quy
sở kinh tế

định

7.Các khoản do Chính phủ vay, viện trợ 7.Các khoản đóng góp tự nguỵện
không hoàn lại của Chính phủ các nước

của cá nhân, tổ chức trong và

8.Các khoản phí, lệ phí theo quy định

ngoài nước

9.Thu kết dư NSTƯ

8.Thu kết dư NSĐP

10.Các khoản thu khác

9.Thu bổ sung từ NSTƯ
10.Các khoản thu khác theo quy
định

Các

1.Thuế GTGT (trừ thuế GTGT hàng

khoản

nhập khẩu và hoạt động sổ xố kiến

thu

thiết)

phân

2.Thuế TNDN (trừ các đơn vị hạch

chia

toán toàn ngành và hoạt động xổ số

theo tỷ kiến thiết)
lệ

3.Thuế thu nhập đối với người có thu

phần

nhập cao

trăm

4.Thuế chuyển thu nhập ra nước ngoài

giữa

5.Thu từ sử dụng vốn ngân sách của

NSTƯ

các DNNN

17


và
ngân
sách
tỉnh.

Các

1.Thuế chuyển quyền sử dụng đất

khoản

2.Thuế nhà đất

thu

3.Thuế sử dụng đất nông nghiệp

phân

4.Thuế tài nguyên

chia

5.Thuế tiêu thụ đặc biệt với hàng sản

giữa

xuát trng nước thu vào vàng mã, kinh

tỉnh,

doanh vũ trường, mát xa,…tỷ lệ phân

huyện,

chia do UBND tỉnh quy định

xã

1.4.2. Về các khoản chi ngân sách nhà nước
Chi ngân sách nhà nước là số tiền mà Nhà nước chi từ quỹ ngân sách để thực
hiện chức năng và nhiệm vụ của mình. Có nhiều cách để xác định cơ cấu chi ngân sách
nhà nước. Chẳng hạn, để thấy rõ hơn vai trò của ngân sách nhà nước đối với phát triển
các ngành kinh tế đất nước, đặc biệt là các ngành mũi nhọn thì cơ cấu chi ngân sách
nhà nước được phân theo ngành kinh tế quốc dân (ngành công nghiệp, nông nghiệp,
lâm nghiệp, giao thông vận tải, thương mại, dịch vụ…). Nếu để đảm bảo cho Quốc hội
có thể thấy rõ ngay nguồn ngân sách phân bổ cho mỗi cơ quan Nhà nước, chi ngân
sách Nhà nước được phân loại theo tổ chức của cơ quan Nhà nước (theo từng bộ, cơ
quan Nhà nước Trung ương, cơ quan Nhà nước địa phương…). Nếu để đáp ứng yêu

18


cầu kiểm tra, kiểm soát của Nhà nước đối với việc lập dự toán, quyết định dự toán,
thực hiện phân cấp và quản lý, sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước cho từng mục
đích và từng đối tượng cụ thể, người ta phân loại theo mục đích sử dụng cuối cùng: chi
lương, phụ cấp lương, chi mua sắm hàng hoá, dịch vụ…Nói chung, mỗi cách phân loại

đều có mục đích và ý nghĩa riêng. Chúng có nét chung là cho biết một cách toàn diện
ảnh hưởng ngắn hạn hoặc dài hạn của việc chi tiêu quốc gia vào phát triển kinh tế, thấy
rõ mục đích kinh tế, xã hội mà Chính phủ đang theo đuổi.
Theo luật ngân sách nhà nước, nội dung chi ngân sách nhà nước được phân loại
theo tổ chức kinh tế, từ ngân sách trung ương đến ngân sách các cấp địa phương đều
có các khoản chi cơ bản giống nhau:

 Chi thường xuyên: là những khoản chi hết sức cần thiết và không thể trì hoãn,
phải thực hiện thường xuyên hàng tháng, hàng năm để duy trì sự tồn tại của bộ
máy Nhà nước.

 Chi đầu tư, phát triển: là những khoản chi để hình thành tài sản cố định như
mua sắm tài sản cố định, đầu tư xây dựng các công trình kinh tế mũi nhọn, xây
dung cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, xây dựng nhà cửa, đầu tư vào các động sản
tài chính, sửa chữa lớn tài sản cố định, chi trả nợ gốc tiền vay… những khoản
chi này gắn với việc điều chỉnh vĩ mô của Nhà nước, tạo môi trường và điều
kiện cho các TPKT hoạt động và phát triển.
Sự khác nhau cơ bản giữa hai nhóm chỉ tiêu trên thể hiện ở chỗ: chi thường
xuyên có tính chất tiêu hao trực tiếp, còn chi đầu tư phát triển có tính chất thu hồi
trong những điều kiện nhất định.
Theo thứ tự ưu tiên thì chi thường xuyên được ưu tiên trước hết, sau đó mới đến
chi đầu tư phát triển. Thứ tự ưu tiên này cũng chỉ có ý nghĩa tương đối vì nếu cứ ưu
tiên chi thường xuyên dễ dẫn đến phá vỡ cơ cấu kinh tế, và nếu cứ ưu tiên chi đầu tư
phát triển dễ đẫn đến làm tăng thâm hụt ngân sách nhà nước.
Cả ngân sách trung ương và ngân sách địa phương đều có hai khoản chi trên, tuy
nhiên, giữa chúng cũng có sự khác nhau về quy mô, phạm vi của các khoản chi. Chi

19

đầu tư phát triển của ngân sách trung ương là những khoản chi có quy mô lớn, có tác
dụng đối với toàn bộ nền kinh tế quốc dân, các khoản chi này nhìn chung là khó xác
định chủ đầu tư và các công trình phúc lợi công cộng. Còn các khoản chi của ngân
sách địa phương chỉ đầu tư cho những công trình, mục tiêu được thực hiện trong phạm
vi địa phương đó. Ngoài ra, có một số khoản chi thuộc đặc thù chức năng của ngân
sách trung ương thì ngân sách trung ương đảm nhiệm: trả nợ vay, chi an ninh quốc
phòng, chi về ngoại giao…

• Về số bổ sung từ nhân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới:
Gồm hai loại:

 Số bổ sung để cân đối ngân sách gồm số bổ sung ổn định trong suốt thời kỳ
nhất định và số bổ sung tăng thêm hàng năm một phần theo tỷ lệ trượt giá và
một phần theo tốc độ tăng trưởng kinh tế.

 Số bổ sung theo mục tiêu.
1.1

Có thể nói, với những nội dung trên, hệ thống ngân sách nhà nước

và chế độ phân cấp và quản lý ngân sách nhà nước đã bước đầu tạo cơ sở, điều
kiện, hành lang pháp lý cho công tác quản lý, điều hành hoạt động ngân sách
nhà nước có hiệu lực và có hiệu quả, theo những chuẩn mực nhất định, phù hợp
với chức năng, nhiệm vụ của ngân sách nhà nước trong cơ chế kinh tế mới ở
nước.
Phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách trung ương và ngân sách tỉnh

Lĩnh vực

Ngân sách trung ương

Ngân sách tỉnh

1.Chi xây dựng cơ bản, các

NSTƯ đảm nhận các công NSĐP đảm nhận các công

công trình kinh tế then chốt

trình hạ tầng cơ sở không có trình hạ tầng cơ sở do địa

quan trọng, các công trình hạ

khả năng thu hồi vốn do trung phương quản lý. Các xí

tầng cơ sở

ương quản lý các xí nghiệp nghiệp do địa phương quản

2.Chi vốn lưu động

trong và ngoài nước do trung lý. Trả nợ trong nước, địa

20


3.Chi trả nợ (trong và ngoài

ương quản lý. Hầu hết NSTƯ

nước)

đảm nhận chi trả nợ nước
ngoài. Hầu hết NSTƯ đảm

phương đảm nhận phần
huy động xây dựng cơ sở
hạ tầng.

4.Chi dự trữ Nhà nước

nhiệm.

1.Chi quản lý Nhà nước

Toàn bộ bộ máy quản lý Nhà Toàn bộ bộ máy Nhà nước

2.Chi sự nghiệp kinh tế nông
nghiệp, thuỷ lợi lâm nghiệp
giao thông kiến thiết thị chính

nước của trung ương duy trì của địa phươn bảo vệ đê
bảo vệ đê điều trung ương điều, hỗ trợ làm thuỷ lợi,
duy tu, tu bổ các đường giao thuỷ nông sửa chữa các
thông, các công trình kiến đường

giao

thông

địa

3.Chi sự nghiệp giáo dục phổ

thiết do trung ương quản lý. phương, chi toàn bộ các

thông chi hoạt động thường

Một số công trình quan trọng trường tự tiểu học trở lên,

xuyên giáo dục chi chương

như xoá mù chữ, giáo dục kể cả mẫu giáo, các trường

trình mục tiêu

miền núi…Các trường đại trung học, dạy nghề, cơ sở
học đa ngành. Một số trường chữa và khám bệnh do địa

4.Chi sự nghiệp đào tạo các

PTTH khu vực các cơ sở y tế phương quản lý. Nghiên

trường đại học, các trường

chữa bệnh trung ương Nghiên cứu ứng dụng các sự

trung học

cứu khoa học cơ bản, các sự nghiệp văn hoá quần chúng

5.Chi y tế
6.Chi nghiên cứu khoa học

nghiệp văn hoá quần chúng do địa phương quản lý, dân
do trung ương quản lý toàn bộ quân du kích và tuyển quân
hoạt động chính quy, các tổ các tổ chức thuộc địa
chức thuộc trung ương tuỳ phương tuỳ thuộc vào phân

7.Chi văn hoá thông tin

thuộc khả năng của NSTƯ.

8.Chi thể dục, thể thao
9.Chi quốc phòng, an ninh
10.Chi hỗ trợ Đảng, đoàn, hội
11.Chi trợ cấp ngân sách xã

21

bổ của NSTƯ.


12.Chi khác

1.5. Đo lường tình trạng NSNN
1.5.1. Giá trị danh nghĩa và giá trị thực
Khi phân tích ngân sách, chúng ta cần phân biệt giá trị danh nghĩa và giá trị thực
của nó, đặc biệt là các khoản vay và bội chi ngân sách. Giá trị danh nghĩa là giá trị
được xác định theo thời giá hiện tại. Giá trị thực là giá trị đã được loại trừ nhân tố lạm

phát. Theo thời gian, chỉ số lạm phát tăng lên nên giá trị thực giảm xuống. Cả khoản
nợ và bội chi ngân sách đều được công bố theo giá trị danh nghĩa. Cho nên, khi giá cả
tăng lên kéo theo khoản nợ thực của quốc gia giảm xuống. Kết quả này còn được gọi
là Thuế lạm phát đánh vào các chủ nợ. Do sự tăng giá mà các chủ nợ nhận khoản
thanh toán tiền lời có giá trị thấp hơn (tức là giá trị thực).
Ví dụ, trong năm 2006, nợ của Mỹ là 3,91 ngàn tỷ đô la và tỷ lệ lạm phát là
1,9%. Như vậy, thuế lạm phát trong năm là 0,019 x 3,91 ngàn tỷ đô la = 74 tỷ đô la.
Bội chi được đo lường theo cách truyền thống trong năm 2003 là 375 tỷ đô la (chi
ngân sách lớn hơn thu ngân sách), nhưng nếu chúng ta tính đến thu thuế lạm phát thì
bội chi giảm xuống còn 301 tỷ đô la (375 – 74 = 301 tỷ đô la).

1.5.2. Kế toán tiền mặt và ké toán vốn
Kế toán tiền mặt (Cash accounting) là phương pháp đo lường tình trạng tài khóa
chính phủ dựa vào dòng tiền chi tiêu thường xuyên và thu thường xuyên. Kế toán vốn
(Capital accounting) là phương pháp đo lường tình trang tài khóa có tính đến những
thay đổi giá trị của phần tài sản mà chính phủ nắm giữ (sở hữu). Thông qua kế toán
vốn, chính phủ thiết lập tài khoản vốn để qua đó theo dõi chi đầu tư một cách tách biệt
với chi thường xuyên. Trong tài khoản vốn, chính phủ ghi giảm chi đầu tư và ghi tăng
giá trị tài sản được mua từ khoản chi đầu tư. Ví dụ, chính phủ vay nợ 2 tỷ đô la, còn lại
1 tỷ đô la xây dựng cơ sở vật chất. Sự chi tiêu này đơn giản đã dịch chuyển 1 tỷ đô la

22


tài sản được theo dõi ở tài khoản vốn. Từ tài khoản vốn, chính phủ theo dõi tình hình
biến động của tài sản này.
Trên thực tế việc nhận thức và phân biệt ngân sách vốn có những khó khăn nhất
định. Ví dụ, chính phủ đầu tư vào hiện đại hóa quân sự, liệu đó là đầu tư hay chi
thường xuyên, tương tự chi cho giáo dục cũng vậy. Sự phân loại tùy thuộc vào cách
thức sử dụng hang hóa đó. Chẳng hạn, chi giáo dục là chi đầu tư bởi vì góp phần nâng

cao năng lực của thế hệ tương lai người lao động… Chính những khó khăn trong việc
đánh giá các loại chi đầu tư nên các nhà chính trị thường nhầm lẫn nhận thức tình
trạng ngân sách của chính phủ.

1.5.3. Ngân sách tĩnh và ngân sách động
Khi lập dự toán ngân sách, các nhà hoạch định chính sách đánh giá tác động
chính sách đến ngân sách của chính phủ, trong đó chủ yếu quan tâm đến những thay
đổi hành vi của thị trường. Ví dụ, người dân sẽ giảm chi tiêu chăm sóc y tế cho con cái
khi chính phủ gia tăng trợ cấp y tế. Hoặc người dân sẽ bán tài sản nhiều hơn để thu
khoản lời vốn nếu như thuế đánh vào tiền lời vốn giảm. Nói khác đi, một khi các nhà
hoạch định ngân sách không quan tâm chính sách thuế tác động đến quy mô kinh tế
trong quá trình lập dự toán ngân sách, nghĩa là họ đã mô hình hóa ngân sách ở trạng
thái tĩnh: giả định quy mô chiếc bánh kinh tế không đổi và chính sách của chính phủ
hướng đến làm thay đổi quy mô của từng lát bánh kinh tế.
Chính sách của chính phủ không chỉ ảnh hưởng đến sự phân phối nguồn lực
trong nền kinh tế mà còn ảnh hưởng đến quy mô chiếc bánh kinh tế. Vì vậy, các nhà
hoạch định chính sách còn phân tích ngân sách ở trạng thái động: cách tiếp cận nhằm
mô hình hóa ngân sách không chỉ bao gồm những ảnh hưởng của chính sách đến phân
phối nguồn lực mà còn ảnh hưởng đến quy mô chiếc bánh kinh tế. Chẳng hạn, giảm
thuế đánh vào các hoạt động kinh tế có thể làm tăng sản xuất của xã hội. Chiếc bánh
kinh tế lớn hơn, đến lượt sẽ tạo ra nhiều nguồn thu hơn cho chính phủ trong tương lai,
bù lại ở chừng mực nào đó nguồn thu giảm sút do cắt giảm thuế.

23


1.6. Mô hình NSNN ở một số nước
Ở các nước, hệ thống ngân sách nhà nước được tổ chức về cơ bản phù hợp với hệ
thống hành chính, nghĩa là mỗi cấp chính quyền là một cấp ngân sách, tự lập, xét duyệt
và quản lý ngân sách cấp mình. Ở các nước theo mô hình nhà nước lien bang như:

Đức, Mỹ, Canada, Thụy Sỹ,Malaysia, Brasil… thì hệ thống ngân sách nhà nước bao
gồm ngân sách liên bang, ngân sách các bang và ngân sách địa phương.
Ở các nước có mô hình nhà nước đơn nhất như Anh, Pháp, Ý, Nhật, Thái Lan,
Indonexia, Trung Quốc…thì hệ thồng ngân sách nhà nước gồm ngân sách chính phủ
(ngân sách trung ương) và ngân sách địa phương.
Ngân sách địa phương có thể gồm nhiều cấp. Số lượng cáp ngân sách địa phương
ở mỗi nước được quyết định bởi thiết chế quản lý nhà nước ở từng nước. Ngân sách
địa phương ở các nhà nước kiểu liên bang như ở Đức gồm ngan sách các bang và ngân
sách các khu đô chính, ngân sách lãnh địa (khu), ngân sách vùng nông thôn.
Ngân sách địa phương ở những nước có mô hình nhà nước đơn nhất gồm ngân
sách khu (tỉnh), huyện, xã. Các cấp ngân sách địa phương đêu độc lập với nhau và đọc
lập với ngân sách trung ương. Tuy nhiên sự độc lập này cũng chỉ mang tích chất tương
đói và ở hầu hết các nước, chính quyền trung ương đều phải trợ cấp cho cấp địa
phương và thực hiện điều tiết lại một phần thu nhập về các loại thuế thuộc diện ăn chia
giữa các cấp nhà nước theo luật định. Sự độc lập ở đây thể hiện ở chõ ngân sách nhà
nước của cấp nào thì do cấp đó tự lập, xét duyệt và quản lý. Điều này cũng có nghĩa là
ngân sách cấp dưới không phải là một bộ phận của ngân sách cấp trên; tổng số thu, chi
của ngân sách cấp trên không bao gồm số liệu thu chi của ngân sách cấp dưới.
Ở Việt Nam, các cấp ngân sách cũng độc lập tương đối nhưng lại có sự lồng
ghép giữa các cấp ngân sách. Ngân sách cấp dưới là bộ phận của ngân sách cấp trên.
Đây là đặc điểm riêng có trong quản lý phân cấp ngân sách nhà nước ở Việt Nam
những năm qua và cần được nghiên cứu đánh giá để có thể sửa đổi thích hợp.

24


1.7. Ví dụ về Trung Quốc
Từ một nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung chuyển sang nền kinh tế thi trường,
Chính phủ Trung Quốc rất coi trọng đến việc cải cách hệ thống tài khóa, đặc biệt là
vấn đề quản lý thu, chi NSNN. Từ năm 1980 đến 1984 đây là thời kỳ Chính phủ

Trung Quốc bắt đầu phân chia nguồn thu cho địa phương. Từ năm 1985 đến 1993 là
thời kỳ thực hiện cơ chế khoán ngân sách, phân cấp nguồn thu giữa các cấp ngân
sách, tăng cường quyền tự chủ cho địa phương trong việc quản lý NSNN. Ðến năm
1994 Chính phủ Trung Quốc tiến hành thực hiện cải cách chế độ thuê với quy mô lớn
nhất trong lịch sử Trung Quốc. Cuộc cải cách này tạo ra khuôn khổ cho việc phân
chia quyền lực trong hệ thống quản lý NS giữa trung ương và địa phương.
Trong quá trình thực hiện cải cách thể chế phân cấp ngân sách, Chính phủ
Trung Quốc chú trọng phân định rõ quyền chi NS và quyền xây dựng cơ sở hạn tầng
giữa trung ương và địa phương, vừa làm rõ trách nhiệm và quyền lợi tương ứng giữa
các cấp NS.
Để bù đắp bội chi NSÐP, chính quyền địa phương phải đi vay mượn từ các ngân
hàng thương mại nhà nước, vay của ngân sách trung ương. Trong khi luật pháp của
Trung Quốc không cho phép chính quyền địa phương phát hành trái phiếu để huy
động vốn. Gần đây một số địa phương đã biến tướng việc phát hành trái phiếu bằng
cách thành lập một đơn vị kinh tế đặc biệt có liên quan chặt chẽ với chính quyền địa
phương và cho phép đơn vị này phát hành trái phiếu doanh nghiệp. Số vốn huy động
từ việc phát hành traí phiếu được sử dụng cho chính quyền địa phương vay lại. Theo
đánh giá của các chuyên gia kinh tế, cách làm này sẽ tích tụ rất nhiều rủi ro, tạo ra cơ
chế thiếu minh bạch và trách nhiệm trong quản lý nợ.

25