THỂ CHẾ, KINH TẾ HỌC THỂ CHẾ VÀ CẢI CÁCH Ở VIỆT NAM

THỂ CHẾ, KINH TẾ HỌC THỂ CHẾ VÀ
CẢI CÁCH Ở VIỆT NAM
Võ Trí Thành

Nhận thức đầy đủ về phát triển đã khó, giải thích thấu đáo sự phát
triển còn khó hơn. Bản thân kinh tế học, xưa và nay, với nhiều học thuyết
đã cố gắng đi tìm lời giải đáp cho những vấn đề nhận thức và giải thích
sự phát triển. Bằng việc khái quát cơ chế thị trường cạnh tranh và quan
hệ tương tác giữa các cá nhân có quyền tự do lựa chọn trên thị trường,
kinh tế học cổ điển và tân cổ điển được xem là một học thuyết có vị trí
ưu trội trong lý giải sự vận động của các nền kinh tế. Tuy nhiên, các nhà
nghiên cứu đều thừa nhận rằng học thuyết đó không đủ sức giải thích
được đầy đủ và thật sự thuyết phục nguyên nhân dẫn tới thành quả kinh
tế khác nhau giữa các nước. Vấn đề là kinh tế học cổ điển và tân cổ điển
mới chủ yếu lưu tâm đến chức năng hoạt động của thị trường mà ít đề
cập đến sự biến chuyển, tiến hoá của thị trường. Cách nhìn thiên lệch,
lý tưởng hoá vai trò can thiệp, dẫn dắt nền kinh tế của nhà nước cũng có
nhiều điểm hạn chế. Trên thực tế, cả “thất bại của thị trường” và “thất
bại của nhà nước” đều phổ biến. Hơn nữa, tư duy về phát triển cũng đã
có thay đổi về chất, quan tâm mạnh mẽ hơn đến sự phát triển bền vững,
hài hòa và vì mục tiêu phát triển con người. Đó chính là những lý do để
các nhà khoa học nỗ lực tìm lời giải thích sự phát triển dưới góc độ thể
chế và kinh tế học thể chế.
Quá trình chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang nền
kinh tế thị trường diễn ra không phẳng lặng ở nhiều nước. Bài học kinh
nghiệm 27 năm Đổi Mới ở Việt Nam cũng cho thấy đây là một quá trình
phức tạp, nhất là khi Việt Nam đề ra mục tiêu “xây dựng đồng bộ thể chế
kinh tế thị trường định hướng XHCN” và coi đây là một trụ cột có tính
đột phá để tiếp tục chuyển đổi mô hình tăng trưởng và phát triển.
351

Bài viết này không có ý định trình bày sâu sắc lý luận về thể chế,
kinh tế học thể chế và mối quan hệ giữa thể chế và phát triển. Bài viết
chỉ xin đề cập ở mức chấm phá ba vấn đề: (i) quan niệm thể chế, những
đặc trưng của kinh tế học thể chế (mới) và hàm ý trong xây dựng thể
chế; (ii) vai trò của nhà nước và thị trường với tính cách là “cặp” thế chế
quan trọng nhất trong kinh tế học thể chế85; và (iii) một số suy nghĩ về
những hạn chế của thể chế kinh tế ở Việt Nam. Dĩ nhiên, đây mới chỉ là
nền cho những suy nghĩ tiếp theo về việc cải thiện thể chế ở Việt Nam.
1. Quan niệm thể chế và bản chất của kinh tế học thể chế
• Quan niệm về thể chế
Có nhiều cách định nghĩa thể chế. Một trong những định nghĩa
đầu tiên về thể chế là do Thorstein Veblen đưa ra vào năm 1914. Theo
Thorstein Veblen, thể chế là tính qui chuẩn của hành vi hoặc các quy tắc
xác định hành vi trong những tình huống cụ thể, được các thành viên
của một nhóm xã hội chấp nhận về cơ bản, và sự tuân thủ các quy tắc
đó là do bản thân tự kiểm soát hoặc do quyền lực bên ngoài khống chế.
North (1991, 1997) thể hiện rõ ràng và cụ thể hơn quan niệm về thể chế:
Thể chế bao gồm những ràng buộc phi chính thức (điều thừa nhận, cấm
đoán theo phong tục, tập quán, truyền thống, và đạo lý), những quy tắc
chính thức (hiến pháp, luật, quyền sở hữu) và hiệu lực thực thi chúng.
Có thể nói, những quan niệm trên đây ít nhiều đều hàm nghĩa rộng hơn
định nghĩa được nêu trong cuốn Từ điển Việt Nam (Hoàng Phê chủ biên
1992), theo đó thể chế là “những quy định, luật lệ của một chế độ xã
hội, buộc mọi người phải tuân theo (nói tổng quát)”.
Dù có những khác biệt nhất định, song nhìn chung các quan niệm
về thể chế bao hàm ba khía cạnh quan trọng nhất là “luật chơi” (chính
thức và phi chính thức), “cách chơi” (cơ chế/chế tài thực thi), và “người
chơi” (con người, tổ chức gắn với hành vi của chúng).
85Lưu ý là trong vài thập niên lại đây, các thể chế vừa phi nhà nước, vừa phi thị trường (xã hội

công dân/xã hội dân sự) có vai trò ngày càng quan trọng và cũng được xem xét cùng với thể
chế nhà nước và thị trường.

352


• Bản chất của kinh tế học thể chế (mới)86
Kinh tế học thể chế có hai trường phái chủ yếu là kinh tế học thể
chế cũ (Old Institutional Economics) và kinh tế học thể chế mới (New
Institutional Economics). Kinh tế học thể chế cũ ra đời ở Mỹ vào các
thập niên thứ hai-thứ ba của thế kỷ 20. Tuy được xem là một học thuyết
đầy ấn tượng, song kinh tế học thể chế cũ chưa đưa ra được một khung
lý thuyết chặt chẽ để giải thích và phân tích sự phân bổ nguồn lực nói
riêng và lịch sử kinh tế nói chung. Nói cách khác, kinh tế học thể chế cũ
chưa “đủ sức” làm một sự phát triển thay thế học thuyết tân cổ điển.
Kinh tế học thể chế mới đã ra đời và phát triển tương đối mạnh mẽ
trong những thập niên lại đây. Trong khi vẫn dựa trên một số giả định
cơ bản của học thuyết tân cổ điển (tính ổn định của sở thích, sự lựa chọn
thuần lý, và cấu trúc cân bằng của các tương tác), kinh tế học thể chế
mới cho rằng suy diễn hành vi và các quan hệ trao đổi phải tính đến:
(i) hợp đồng ràng buộc và chế tài thực hiện quyền sở hữu; (ii) thông tin
trên thực tế là bất đối xứng và sự tồn tại chi phí giao dịch (để thực hiện
các hợp đồng); và (iii) chất lượng hàng hóa (thay vì chỉ lưu tâm đến các
khía cạnh số lượng và giá cả) (Bảng 1).
Bảng 1. So sánh một số đặc trưng cơ bản của học thuyết tân cổ điển và
kinh tế học thể chế mới
Học thuyết tân cổ điển Kinh tế học thể chế (mới)
Quyền sở hữu

Đã được xác định rõ

Chi phí giao dịch (hợp đồng) = 0

Vấn đề trọng yếu và cần chế tài
Thiếu và/hoặc bất đối xứng
(Gây ra các vấn đề như: lựa chọn ngược;
rủi ro đạo đức và vấn đề bên chính yếu bên đại diện (principal-agent problem)
>> 0

Thông tin

Hoàn hảo

Hàng hoá

Lượng và giá cả

Cả chất lượng

Thị trường xét tổng quát

Đã định trước

Biến đổi cùng các thể chế khác
Nguồn: Tổng hợp của người viết.

86Có

thể xem cụ thể hơn trong Đinh Văn Ân và Võ trí Thành (2002)

353


Kinh tế học thể chế (mới) về thực chất có thể được xem như một
học thuyết về hành vi của con người và tổ chức kết hợp với lý luận về
quyền sở hữu, thông tin bất đối xứng, và chi phí giao dịch. Và đây chính
là điểm phân biệt cơ bản với cách tiếp cận tân cổ điển truyền thống.
• Những kết luận quan trọng
Kinh tế học thể chế đã đưa ra nhiều kết luận quan trọng.
Thứ nhất, một thể chế được xem là “tôt” nếu nó làm giảm chi phí
giao dịch và có chế tài hạn chế được xung đột. Không chỉ cạnh tranh
trên thị trường, mà sự phối hợp, hợp tác, và học hỏi nhiều khi cũng là
nhân tố quan trọng để cải thiện thể chế.
Thứ hai, sự phát triển không đòi hỏi tính đơn nhất của thể chế.
Thay vì đơn thuần nhập khẩu mẫu thể chế, mỗi quốc gia phải tìm thể
chế thích hợp cho mình. Tuy nhiên, các nghiên cứu thực nghiệm cũng
chỉ ra một số đặc trưng chung nhất của thể chế có quan hệ với tăng
trưởng kinh tế và phát triển trong dài hạn. Chẳng hạn tăng trưởng có
mối quan hệ chặt chẽ với các biến số như: mức độ bảo hộ quyền sở hữu,
canh tranh, tham nhũng, chất lượng bộ máy công quyền, và rủi ro thực
hiện hơp đồng (kinh doanh).
Bài học phát triển, công nghiệp hóa (CNH) thành công ở nhiều
nước Đông Á cũng cho thấy một số đặc trưng chung nhất của bộ máy
nhà nước. Đó là tầm nhìn phát triển, tính thực tế, linh hoạt và tính
chuyên nghiệp của các nhà hoạch định chính sách và bộ máy quản lý
nhà nước (Hộp 1).
Hộp 1. Năm bài học phát triển và CNH thành công của Đông Á
Bài học 1: Nền tảng kinh tế vĩ mô lành mạnh xét theo các yếu tố ổn định kinh tế vĩ mô, tỷ lệ tiết
kiệm và đầu tư, và nguồn nhân lực cũng như tinh thần kinh doanh)
Bài học 2: Có chiến lược mở cửa nền kinh tế về thương mại, FDI, và gắn với thị trường các khu

vực phát triển
Bài học 3: Không phải nhà nước to hơn mà là nhà nước chuyên nghiệp hơn và thực tế hơn trong
hoạch định và thực thi chính sách.
354


Các chính phủ đều dám đối mặt với sai lầm và sẵn sàng chuyển đổi chiến lược phát triển. Trường
hợp từ bỏ chương trình phát triển các ngành công nghiệp nặng và hóa chất của Hàn Quốc hay việc
chuyển sang chiến lược tự do hoá định hướng xuất khẩu ở Indonêsia và Malaysia từ giữa những năm
1980 là những ví dụ rất điển hình. Chính tầm nhìn, tính thực dụng và khả năng chuyển đổi linh hoạt
chiến lược phát triển là những nhân tố đảm bảo cho các nước Đông Á có thể vượt qua khủng hoảng và
tiếp tục phát triển năng động. Kết cục phát triển quan hệ hết sức chặt chẽ với hiệu lực thực thi chính sách
của bộ máy nhà nước. Điều này lại phụ thuộc vào tính chuyên nghiệp và khả năng chia xẻ lợi ích chung
do phát triển đem lại. Nhìn chung, các nước ở Đông Á đều có chính sách thu hút/tuyển dụng tài năng và
nhân viên nhà nước được đào tạo bài bản. Vai trò của các nhà kỹ trị được nâng cao và thái độ thực tế đảm
bảo cho việc học hỏi kinh nghiệm nước ngoài và nghiên cứu đem lại những lợi ích thiết thực.
Tuy nhiên, mẫu hình thể chế Đông Á cũng có không ít vấn đề gây tranh cãi, nhất là sau cuộc
khủng hoảng tài chính - tiền tệ năm 1997-1998. Một là mối quan hệ gắn bó “kinh doanh - bộ máy nhà
nước” có thể không còn thích hợp với môi trường tự do hoá kinh tế và vì vậy dễ gây ra “tính ỳ thể chế”.
Hai là, mối quan hệ như vậy dễ tạo điều kiện cho tham nhũng và hành vi trục lợi (rent-seeking) phát
triển, gây tổn hại nặng nề đến việc chia xẻ hợp lý lợi ích có được nhờ tăng trưởng. Hơn nữa, nó làm “sao
nhãng” việc phát triển, hoàn thiện và giám sát có hiệu quả hệ thống tài chính, ngân hàng.
Bài học 4: Chính sách lựa chọn “người thắng cuộc” cũng như các công cụ vận dụng không có tác
động rõ ràng (về tăng năng suất), chứa đựng cả yếu tố tích cực và những rủi ro tiềm tàng.
Bài học 5: Sự phát triển khu vực dịch vụ, đặc biệt là những lĩnh vực có hàm lượng tri thức và giá trị
gia tăng cao là cực kỳ cần thiết để nâng cao khả năng cạnh tranh của nền kinh tế, song sẽ là không đủ
nếu thiếu tác động lan toả đến toàn bộ nền kinh tế (Nhất là bài học của Ấn Độ trong những năm 1990).
Nguồn: Theo Võ trí Thành (chủ biên) (2007)

Thứ ba, hình thức thể chế là quan trọng, song nhân tố quyết định

chất lượng thể chế là ở việc thực thi. Thực tế cho thấy các nền kinh tế
thành công có thể chế khác nhau và sự phát triển của các nước có thể
chế tương đối giống nhau cũng khác nhau. Những bài học ở Đông Á
phần nào cũng chứng tỏ điều này. Lý do thực thi thể chế yếu kém ở
nhiều nước đang phát triển có nhiều, song có ba khía cạnh chính cần
được mổ xẻ, xem xét kỹ nhất. Đó là: (i) bản chất ràng buộc của hệ thống
chính trị; (ii) cơ cấu tổ chức (tập trung hay phi tập trung) và sự phối
hợp giữa các cơ quan quyền lực; và (iii) sự sẵn có và cách thức phân bổ
nguồn lực có được.
Lưu ý là có khi không phải luật tạo ra giao dịch tốt, mà chính là
giao dịch thực hiện ngòai khung khổ pháp luật hiện hành đã đẫn đến
355


việc thay đổi luật cho phù hợp với thực tế (Bài học cải cách ở Việt Nam
vào cuối những năm 1970 - đầu 1980 là một ví dụ sinh động).
Thứ tư, ổn định thể chế mới chỉ là điều kiện cần song chưa đủ đảm
bảo phát triển bền vững. Thể chế luôn cần được hoàn thiện. Tuy nhiên,
việc thiết kế và xây dựng thể chế mới thường phức tạp do sự lo ngại
và sợ rủi ro của “cái nguyên trạng” (status-quo) thường lớn hơn sự kỳ
vọng vào những lợi ích tiềm năng có được nhờ thay đổi thể chế. Thể
chế có thiên hướng thay đổi một cách tiệm tiến, song đôi khi cũng cần
những cải cách cấp tiến, đột phá. Tuy nhiên, những nghiên cứu về cải
cách thể chế hiện vẫn chưa đủ sâu sắc. Theo Williamson (1994), không
một điều kiện nào có thể xem là điều kiện cần hay đủ cho cải cách thành
công. Vấn đề là cơ hội (!?) và chính trị luôn là nhân tố quyết định cải
cách thể chế; song rất khó lượng hóa những phân tích mối tương quan
giữa chi phí và lợi ích kinh tế, chính trị, và xã hội của cải cách. Ngay
quan hệ giữa mức độ mở cửa, hội nhập và cải cách thể chế cũng chưa
thật rõ ràng, mặc dù mở cửa, hội nhập gây áp lực không nhỏ đến những

thay đổi thể chế.
Thứ năm, thất bại nhà nước cũng phổ biến không kém thất bại thị
trường. Chính vì vậy, vai trò của nhà nước và thị trường cũng cần được
nhận diện đầy đủ và sâu sắc hơn.
2. Vai trò của nhà nước và thị trường
Lý luận về kinh tế học phúc lợi khẳng định sự khác biệt căn bản
về vai trò của thị trường và nhà nước: Thị trường có chức năng phân bổ
nguồn lực (đảm bảo hiệu quả), còn nhà nước giữ chức năng phân phối
lại và bản thân sự khẳng định này cũng đã “ẩn ý” những thất bại của thị
trường và của nhà nước.
• Nguyên nhân thất bại của thị trường
Dưới góc độ vi mô, thị trường trên thực tế không bao giờ hoàn hảo.
Có hai nhóm nguyên nhân chính:
- Nhóm thứ nhất gồm các nhân tố hạn chế “tính triệt để” của thị
trường, làm tăng chi phí giao dịch và thực hiện hợp đồng kinh doanh
356


như: độc quyền, độc quyền nhóm; hàng rào thể chế ngăn trở việc tham
gia hay rút lui khỏi thị trường; thông tin bất đối xứng, không minh bạch;
quyền sở hữu không rõ ràng.
- Nhóm thứ hai liên quan đến những nhân tố mà bản thân thị trường
không thể hoặc khó giải quyết được như: ngoại ứng; hàng hoá công
cộng; công bằng xã hội (còn tuỳ thuộc vào quan niệm của nhà nước và
xã hội).
Dưới góc độ vĩ mô, thị trường có thể đi cùng với những bất ổn định
như: nạn thất nghiệp, lạm phát, mất cân đối cán cân thanh toán quốc tế,
khủng hoảng kinh tế.
• Nguyên nhân thất bại của nhà nước
Nhà nước trên lý thuyết là rất công minh và hoàn hảo. Song nhà

nước trên thực tế cũng có rất nhiều khiếm khuyết. Nhìn nhận tổng quát,
sự thất bại của nhà nước là do việc thiếu năng lực thể chế để xây dựng,
điều chỉnh và thực hiện chiến lược và các chính sách đã đề ra. Cụ thể
hơn, có ba nhóm lý do cơ bản sau đây.
- Một là xung đột lợi ích xuất phát từ bản chất lợi ích cá nhân, lợi
ích nhóm, hành vi và năng lực của các nhà hoạch định chính sách, công
chức và các nhà chính trị. Xã hội và hệ thống kinh tế có thể phân chia
thành các nhóm xã hội (giai cấp, tầng lớp,...) chia sẻ những lợi ích,
nhu cầu, tư tưởng không thuần nhất và thường có xu hướng hành động
thông qua tổ chức (đảng phái chính trị, công đoàn, nhóm lợi ích, nhóm
độc quyền,....) nhằm bảo vệ lợi ích của mình. Các nhóm xã hội có sức
mạnh “vận động hành lang” và vai trò tác động khác nhau đến việc thiết
kế và thực hiện các mục tiêu về phúc lợi xã hội. Các nhà hoạch định
chính sách cũng phải đối mặt với vấn đề “người đại diện”: họ hành động
có thể không vì lợi ích của những người đã bầu ra họ hoặc không tương
xứng với niềm tin của nhà nước đã gửi gắm ở họ. Ví dụ, các nhà chính
trị có thể nỗ lực để tối đa hoá số phiếu bầu, còn các công chức lại chỉ
muốn vụ lợi từ vị trí công việc của mình.
357


- Hai là nhóm các nhân tố có thể làm hỏng việc thực thi chính sách,
kể cả khi chính sách được xem là tốt như: độ trễ trong thực hiện chính
sách; phản ứng của các chủ thể khác nhau; và tính bất định về tác động
chính sách.
- Ba là vấn đề thực hiện các mục tiêu xã hội phụ thuộc nhiều vào
hệ tư tưởng chính thống, các tiêu chí về giá trị, phúc lợi xã hội, văn hoá,
đạo đức,... và cả cách nhìn nhận của các nhóm xã hội khác nhau. Điều
này có tác động đến phạm vi, liều lượng của các biện pháp chính sách
đưa ra (như thuế thu nhập, chuyển giao từ ngân sách, các chương trình

mục tiêu,...).
• Kết luận/bài học rút ra?
Như đã đề cập, trên thực tế, cả thất bại thị trường và thất bại nhà
nước đều phổ biến (Hiện người ta cũng nói đến cả thất bại hội nhập).
Song chưa có cách nào khác để không sống cùng thị trường, nhà nước
và hội nhập mà lại có cơ hội và khả năng tận dụng được cơ hội phát
triển. Điều này lại càng đúng trong bối cảnh toàn cầu hoá, khu vực hoá
và cuộc cách mạng công nghệ hiện nay, nhất là công nghệ thông tin.
Nhà nước và thị trường (và cả xã hội công dân) cần được nhìn nhận như
những mặt bổ sung cho nhau, cùng đảm đương việc “kiểm ngăn và cân
nhắci” (“check and balance”) chứ không phải là thay thế nhau trong
quá trình xây dựng và hoàn thiện thể chế.
Kết luận đó chứa đựng nhiều hàm ý quan trọng. Trước hết là nhà
nước có thể và cần suy nghĩ để phối hợp với các thể chế khác (như thị
trường) và các nhóm xã hội (như tư nhân, cộng đồng,...) trong thực hiện
chính sách và mục tiêu phát triển. Ngay đối với các loại hàng hóa, dịch
vụ công cộng (public goods), nhà nước là người đảm bảo cơ hội tiếp
cận và không nhất thiết phải là người cung cấp. Khu vực tư nhân và cả
người nước ngoài có thể tham gia cung ứng nhiều hàng hóa, dich vụ
công cộng. Điều này càng phải được tính đến trong bối cảnh xu thể tự
do hóa thương mại dịch vụ và dịch vụ ngày càng có tính thương mại
được (tradability) cao hơn.
358


Thứ nữa, các quyết định can thiệp nhà nước cần được lý giải theo
một qui trình nghiêm túc, thận trọng hơn (Acocella 1998):
Bước một: Xác định nguồn gốc của hành động can thiệp nhà nước.
Đó là vấn đề phát sinh theo đánh giá của riêng các nhà hoạch định chính
sách hay từ các tranh luận của công chúng hay do áp lực của các nhóm

xã hội?
Bước hai: Phân tích sự lựa chọn theo các thể chế khác, không phải
nhà nước. Nếu thực sự có vấn đề, điều đó cũng không có nghĩa là nhất
thiết phải có can thiệp nhà nứơc. Cần phải trả lời thêm các câu hỏi: 1.
Vấn đề đó là thất bại của thị trường hay thể chế tư nhân nào khác?; 2.
Can thiệp nhà nước có tốt hơn việc “tận dụng” hoặc phối hợp với các
thể chế khác xét theo tác động đối với chi phí can thiệp, sản lượng, công
ăn việc làm, lạm phát, phân phối thu nhập, cán cân thanh toán,...?
Bước ba: Lựa chọn các biện pháp và công cụ can thiệp. Việc so
sánh chi phí và tác động (xem bước 2) trong sử dụng các biện pháp và
công cụ can thiệp khác nhau cho phép lựa chọn được phương án tối
ưu87. Tuy nhiên, cũng cần tính thêm tính khả thi về chính trị và năng
lực bộ máy công quyền cũng như những phản ứng có thể khác của thị
trường và công chúng đối với sự can thiệp nhà nước.
Ngoài việc thiết kế, tạo dựng thể chế hỗ trợ và bổ sung cho thị
trường, hiệu lực của thể chế còn đặc biệt liên quan đến khả năng tránh
né được cái gọi là “thất bại thực thi”. Có hai nguyên nhân chính dẫn đến
thất bại thực thi thể chế. Một là, hành vi và lợi ích của tác nhân thực thi
có thể xung đột với việc thực thi. Hai là, chi phí thực thi (chẳng hạn hợp
đồng) có thể quá cao, đặc biệt là ở các nước đang phát triển vốn thiếu
các thể chế thích hợp và thường sử dụng sai lệch các công cụ pháp lý
và điều tiết.
87Các công cụ điều tiết/can thiệp cũng rất phong phú và có nhiều cách phân loại. Có thể phân
biệt các công cụ đó theo bốn nhóm chính sách: phân phối, điều tiết, phân phối lại, và tổ chức. Có
thể phân chúng thành năm loại: công cụ quyền lực, công cụ kích thích/khuyến khích, công cụ
theo năng lực, công cụ tượng trưng và cổ vũ, và công cụ học hỏi. Cũng có thể nhìn nhận chúng
dưới góc độ các công cụ bắt buộc thực thi, bao gồm: điều tiết mệnh lệnh có hình phạt, điều tiết
mệnh lệnh không nhất thiết có hình phạt; điều tiết-tự thân có tính bắt buộc, và điều tiết - tự thân.
Trên thực tế, điều tiết-tự thân có thể có hiệu quả hơn công cụ quản lý dựa trên quyền lực.

359


3. Một số suy nghĩ về những hạn chế của thể chế kinh tế ở Việt
Nam
• Đổi mới và những chuyển đổi thể chế kinh tế
Quá trình chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang
nền kinh tế thị trường bao gồm ba nhóm cải cách quan trọng nhất: 1.
Tự do hoá và ổn định kinh tế vĩ mô; 2. Tạo dựng thể chế hỗ trợ các giao
dịch thị trường, khẳng định và bảo hộ quyền sở hữu, nhất là sở hữu tư
nhân; và 3. Thiết lập các chương trình hỗ trợ nhằm giảm thiểu rủi ro
và tổn thương xã hội trong quá trình chuyển đổi. Tuy nhiên, quá trình
xây dựng mô hình kinh tế mới không đơn giản đốí với các nền kinh tế
chuyển đổi. Tư duy cũ, lại gắn với lợi ích nhóm mới trong điều hành
quản lý kinh tế không dễ thay đổi một sớm một chiều. Các nền kinh tế
chuyển đổi phải đối mặt với những mất cân đối kinh tế vĩ mô, trong khi
lại thiếu những công cụ cần thiết và có hiệu quả. Việc phải xử lý một
cách thích hợp cả về kinh tế và xã hội đối với khu vực doanh nghiệp
nhà nước (DNNN) vốn thiếu hiệu qủa, nhưng lại giữ các địa vị trọng
yếu trên nhiều mặt đời sống kinh tế - xã hội (như sản xuất công nghiệp,
nguồn thu ngân sách, công ăn việc làm,...) cũng rất phức tạp. Trong khi
đó, các nền kinh tế chuyển đổi còn phải vượt qua thách thức của quá
trình “mở cửa”, hội nhập quốc tế vốn là tất yếu đối với sự phát triển.
Qua 27 năm Đổi mới, Việt Nam đã có nhiều chuyển biến về chất
trong nhận thức, cải cách kinh tế và thiết lập, hoàn chỉnh dần thể chế
kinh tế. Từ một nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung quan liêu bao cấp,
Việt Nam đã dần chuyển sang nền kinh tế kế hoạch hoá có điều chỉnh
trong những năm 1980 và nền kinh tế định hướng thị trường, mở cửa và
hội nhập từ năm 1989 và với mục tiêu là xây dựng một nền kinh tế thị
trường định hướng XHCN từ khoảng năm 200088. Nghị quyết Đảng đã

lưu ý đến việc phải tạo lập đồng bộ các yếu tố thị trường, tiếp tục đổi
mới công tác kế hoạch hoá, đổi mới các chính sách tài khoá, tiền tệ, giá
cả, và nâng cao năng lực và hiệu quả quản lý kinh tế của nhà nước. Một
88Xem

360

ĐCS Việt Nam (2001, 2006, 2011).


số tiền đề cơ bản nhất của một nền kinh tế thị trường (như giá cả hàng
hoá, cơ sở pháp lý về quyền sở hữu và các giao dịch thương mại, sở hữu
tư nhân, hệ thống ngân hàng hai cấp, thị trường vốn, hệ thống thuế,...)
đã được thiết lập.
Ngay từ khi bắt đầu công cuộc Đổi mới, Việt Nam đã rất quan tâm
đến cải cách bộ máy nhà nước và cải cách hành chính, coi đây như một
tiền đề căn bản thúc đẩy phát triển. Cho đến nay, một loạt cải cách về
hoàn thiện khung pháp lý, cỉa biến vai trò và chức năng của bộ máy nhà
nước và nhiêm vụ của hệ thống hành chính đã được thực hiện cho phù
hợp hơn với nền kinh tế thị trường, hội nhập, nhất là giai đoạn trước
và sau khi gia nhập WTO năm 2007 (Viện NCQLKT TƯ 2013). Việc
phân cấp trong hệ thống hành chính về quy hoạch và kế hoạch, về đầu
tư xây dựng kết cấu hạ tầng, về ngân sách, về quản lý đất đai, về quản
lý DNNN và các tổ chức hoạt động dịch vụ công, và về tổ chức nhân sự
đã có nhiều chuyển biến, theo hướng tăng quyền và trách nhiệm cho địa
phương (Viện NCQLKTTƯ 2005).
• Những bất cập và tồn tại
Việc xây dựng và hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường (định hướng
XHCN) vẫn còn cả chằng đường dài trước mắt. Nghị quyết Đại hội IX,
X, và XI của ĐCS Việt Nam đều nhấn mạnh đến việc hình thành đồng

bộ cơ chế thị trường và chủ động hội nhập kinh tế quốc tế. Đồng thời,
cho đến nay, đánh giá chung vẫn cho rằng hoạt động của Nhà nước và
bộ máy hành chính vẫn có nhiều điểm không phù hợp với chức năng và
nhiệm vụ của mình, thể hiện qua:
- Sự can thiêp hành chính thái quá của các cơ quan nhà nước vào
hoạt động sản xuất kinh doanh của các chủ thể kinh tế;
- Uu đãi trên thực tế trong tiếp cận nguồn lực của khu vực DNNN;
- Tình trạng sách nhiễu và gây khó khăn cho nhân dân và doanh
nghiệp của các cơ quan nhà nước;
361


Những lưu ý và đánh giá trên đây cho thấy thể chế kinh tế ở Việt
Nam còn tồn tại không ít các vấn đề bất cập. Những bất cập đó thể hiện
cả ở “luật chơi”, người chơi” và “cách chơi”.
Điều đã được bàn nhiều và có nhận định chung là “luật chơi” hiện
còn thiếu đồng bộ, mâu thuẫn (cả trong thể hiện văn bản và thực thi) và
vẫn chưa thật tương thích với cơ chế thị trường và tiến trình hội nhập.
Giai đoạn 2008-2013, do bất ổn kinh tế vĩ mô và suy giảm tăng trưởng,
nhiều biện pháp hành chính đã được thực thi. Tuy có thể có tác động
tích cực trong ngăn hạn, song chúng dễ gây méo mó phân bổ nguồn lực
và đặc biệt làm chậm tiến trình cải cách do việc ‘rút lui” không dễ dàng.
Trong khi đó, tiến trình cải cách và hoàn thiện hệ thống pháp luật hiện
đã bước vào giai đoạn khó khăn hơn và có nhiều thử thách hơn do phải
đối mặt với những vấn đề phức tạp và “gắn bó” hơn với những tranh
luận về “định hướng XHCN” (khu vực DNNN, các thị trường nhân tố
sản xuất như thị trường đất đai, thị trường tài chính, thị trường lao động)
và hội nhập quốc tế trở nên sâu rộng hơn, khi Việt Nam đàm phán các
hiệp định chất lượng và đòi hỏi rất cao như Hiệp định Đối tác xuyên
Thái Bình Dương (TPP) và Hiệp định thương mại tự do Việt nam - EU

(VN-EU FTA) (xem Hộp 2 về yếu cầu đối với Nhà nước trong giai đoạn
hội nhập hiện nay).
Hộp 2. Thách thức đối với Nhà nước trước đòi hỏi của hội nhập)
1. Hài hòa hóa các tuyến hội nhập (WTO; ASEAN và Đông Á - Thái Bình Dương; quan hệ song
phương với các đối tác quan trọng/chiến lược) với những nội dung cải cách và phát triển
2. Xây dựng/hoàn thiện thể chế kinh tế (“luật chơi”, tổ chức, thực thi) đáp ứng cam kết TPP,
RCEP, VN-EU FTA,…Lưu ý là về tồng thể, các hiệp định này đều tương thích với công cuộc tái cấu trúc,
chuyển đổi mô hình tăng trưởng của Việt Nam
3. Giảm thiểu phí tổn điều chỉnh (bao gồm đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô; hỗ trợ doanh nghiệp
và những nhóm xã hội dễ bị tổn thương; nâng cao kỹ năng và khả năng tiếp cận, tận dụng cơ hội mới
4. Xây dựng “hình ảnh” tốt về ứng xử Nhà nước (như một nhà nước phục vụ công dân và có
trách nhiệm quốc tế cao)
Nguồn: Võ Trí Thành (2014)
362


Bất cập rõ nhất của bộ máy nhà nước và hành chính là sự yếu kém
trong phối hợp hoạch định, thực thi chính sách và trao đổi phản hồi.
Hiệu lực thực thi, khả năng giải trình yếu và việc thiếu ràng buộc trách
nhiệm cũng là những vấn đề nghiêm trọng. Trong nhiều trường hợp,
việc xử lý còn theo tình huống và dựa trên cảm nhận về cân bằng lợi
ích giữa các chủ thể nhà nước khác nhau. Những tồn tại này đã hạn chế
nhiều tác động tích cực của các chính sách tốt và có khi hoạt động của
bộ máy nhà nước mang tính “nhà nước vị nhà nước” hơn là “một nhà
nước vị công dân và doanh nghiệp”.
Các công cụ chính sách kinh tế đã tương đối có đủ “tên”, song hiệu
lực và hiệu quả chưa cao, đặc biệt là khi yêu cầu phát triển ngày càng
đòi hỏi sự hài hòa giữa các mục tiêu về tăng trưởng, ổn định vĩ mô, xã
hội và môi trường. Mặc dù đã có sự “lồng ghép” các mục tiêu và một
số chương trình mục tiêu, song hiện việc tiên liệu tác động xã hội, môi

trường của các chính sách kinh tế còn thiếu ngay từ khâu định hình và
hoạch định chính sách. Việc thực thi giám sát sau đó cũng yếu.
Trong khi đó, các mục tiêu chính sách thường quá tham vọng, chịu
áp lực cứng nhắc theo nhiệm vụ chính trị, và thiếu linh hoạt cần thiết
khi bối cảnh thay đổi. Điều này càng làm khó cho việc thực thi và đánh
giá hiệu quả, nhất là khi các mục tiêu chính sách đòi hỏi phải có sự đánh
đổi, nhất là về ngắn hạn và khi cần lượng hoá cho phân tích.
• Nguyên nhân
Nguyên nhân đầu tiên phải kể đến là tư duy, quan điểm về phát
triển và chính sách. Nhiều ý tưởng chủ đạo vẫn mang nặng dấu ấn
của những quan điểm về quản lý nhà nước trong một nền kinh tế kế
hoạch hoá tập trung. Chức năng nhà nước trong nền kinh tế thị trường
chưa được đề ra và lập luận sáng tỏ. Kết quả là những can thiệp nhà
nước (như qua đầu tư và đối với khu vực DNNN, bộ may ăn lương nhà
nước...) còn quá lớn và nhiều khi thiếu sự giải trình cần thiết. Lý luận
và yêu cầu của một nền kinh tế chuyển đổi, hội nhập có thể cho thấy rõ
hơn các chức năng cơ bản của nhà nước hiện nay (Hộp 3).
363


Hộp 3. Những chức năng cơ bản của nhà nước
- Một là làm cho thị trường hoàn hảo hơn, “triệt để hơn” thông qua việc “đẩy lùi/xoá bỏ” những
trở ngại/hạn chế về quyền sở hữu, quyền kinh doanh, thông tin, chế tài thực hiện hợp đồng,... Đây là
điều đặc biệt quan trọng đối với thị trường dịch vụ.
- Hai là xây dựng, hoàn thiện và thực thi hữu hiệu công cụ chính sách kinh tế vĩ mô, hạn chế rủi
ro bất ổn định và khủng hoảng kinh tế.
- Ba là làm chất xúc tác và nuôi dưỡng sự phát triển một số thị trường cho “chính thức hơn, lành
mạnh hơn” (nhất là đối với các thị trường nhân tố sản xuất như thị trường tài chính, thị trường đất đai,
bất động sản và thị trường lao động).
- Bốn là thực hiện công bằng xã hội, bảo vệ môi trường và phát triển con người thông qua việc

xây dựng và thực thi hệ thống an sinh xã hội, công cụ luật pháp, thuế, chương trình hỗ trợ vùng/nhóm
người khó khăn,...
Lưu ý lại là cách thức can thiệp của nhà nước cũng rất quan trọng và ở đây, nhà nước và thị
trường (xã hội công dân) là những thể chế bổ sung cho nhau, chứ không thay thế lẫn nhau.

Sâu xa hơn, trong khi các mục tiêu phát triển ngày càng gần với
cách nhìn nhận có tính phổ biến trên thế giới thì quan niệm về định
hướng XHCN lại chưa được làm thật sáng tỏ trong mối quan hệ với một
số các mục tiêu đó (xem Biểu đồ dưới đây).

Kết quả là chủ trương, quan điểm trong nhiều trường hợp được
thể hiện theo kiểu “lưỡng tính”: có cái này, song phải có cái kia. Có
thể điều này không sai về mặt lập luận, song vấn đề là ở chỗ quan hệ
giữa bên chính yếu và bên đại diện trong bộ máy ở Việt Nam khá phức
tạp. Thường thì lo ngại về xung đột lợi ích nằm ở bên đại diện. Tuy
nhiên, phía bên chính yếu cũng không hẳn rõ ràng trong mối quan hệ
giữa Đảng, Nhà nước và Chính phủ, cả theo chiều dọc và chiều ngang.
Những điều này đang hạn chế tính minh bạch, khả năng giải trình, tính
triệt để trong cải cách, thực thi chính sách và xác định trách nhiệm. Hơn
nữa, chúng làm giảm khả năng giám sát một cách độc lập và có hiệu
lực việc thực thi chính sách của bộ máy nhà nước và cả hệ thống hành
364


chính. Câu hỏi lớn và cần được nghiên cứu nghiêm túc là vai trò lãnh
đạo của Đảng và tương tác giữa vai trò đó lãnh đạo với các định chế
khác (Nhà nước, Quốc Hội, Tổ chức xã hội,...) phải như thế nào trong
một nền kinh tế thị trường, hội nhập.
Bản thân bộ máy nhà nước và hệ thống hành chính cũng có mâu
thuẫn không dễ giải quyết: đó là mâu thuẫn giữa đòi hỏi sự công minh,

sáng tạo của công chức và những kích thích cá nhân xứng đáng, minh
bạch. Hiện dường như chưa có hướng và cách xử lý mang tính đột phá
cho vấn đề này. Trên thực tế, hình như chúng ta vẫn cố gắng sử dụng
việc tăng lương (chưa căn bản dựa vào năng suất), bố trí dự án đầu tư
nhà nước như một biện pháp giữ “thăng bằng” cho mâu thuẫn này).
Cách thức tinh giản bộ máy, biên chế, và tăng lương khu vực Nhà nước
vẫn thiếu gắn kết với việc xác định đúng chức năng của nhà nước và cải
cách thị trường lao động (nâng cao tính linh hoạt và áp lực cạnh tranh).
Nguyên tắc là anh cần (theo chức năng) thì tôi mới trả lương xứng đáng,
chứ không phải cứ có anh thì tôi phải trả lương. Nguyên tắc trả lương
và trách nhiệm xã hội của nhà nước là hai vấn đề có quan hệ song khác
nhau về bản chất.
Tính chuyên nghiệp và khả năng phối hợp của bộ máy nhà nước
và hành chính cũng là những mặt rất yếu hiện nay. Nguyên nhân nằm
ở những vấn đề nêu trên. Ngoài ra, công chức cũng khó có ham muốn
nâng cao tính chuyên nghiệp nếu không có những cải cách căn bản về
cách tuyển chọn, đánh giá, đề bạt và đào tạo, nhất là đào tạo chính trị.
Điểm cuối cùng không kém phần quan trọng lý giải những bất cập
của thể chế nhà nước là những hạn chế đối với việc tham gia thiết thực,
có hiêụ quả của người dân, cộng đồng và các nhóm dân cư/xã hội vào
quá trình hoạch định và thực thi chính sách. Xã hội trở nên đa dạng hơn
và nhu cầu phát triển các tổ chức, hiệp hội,... là một thực tế. Ứng xử và
quan hệ của Nhà nước với các đoàn thể chính trị - xã hội “chính thức”
được hưởng lương ngân sách vẫn cơ bản theo cách thức cũ, có sự phân
biệt đối xử đối với các tổ chức xã hội khác nhau, trong khi thiếu sự giải
365


trình cần thiết. Sự tham gia thiết thực, có hiêụ quả của người dân, cộng
đồng,... còn phụ thuộc vào việc tăng cường tính minh bạch, khả năng

giải trình của bộ máy nhà nước cũng như việc nâng cao năng lực pháp
lý và khả năng tiếp cận thông tin của mọi người trong xã hội.
Tài liệu tham khảo
1. Acocella, N. (1998), The Foundations of Economic Policy:
Values and Techniques, Cambridge University Press.
2. Đảng Cộng sản Việt nam (2001, 2006, 2011), Văn kiện Đại hội
đại biểu toàn quốc lần thứ IX (X; XI), NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội.
3. Đinh Văn Ân và Võ Trí Thành (chủ biên) (2002), Thể chế, cải
cách thể chế và phát triển: Lý luận, kinh nghiệm quốc tế, và trường hợp
Việt Nam, NXB Thống kê, Hà Nội, 2002.
4. Hoàng Phê (chủ biên) (1992), Từ điển tiếng Việt, Viện Ngôn
ngữ học, Viện Khoa học xã hội Việt Nam, Hà Nội.
5. North, D. C. (1991), “Intitutions”, Journal of Economic
Perspectives 5 (Winter).
6. North, D. C. (1997), “Prologue”, in Drobak, J. N. and Nye, J.
V. C. (eds.) (1997), The Frontiers of the New Institutional Economics,
Academic Press, California.
7. Viện NCQLKT TƯ (2005), “Thực hiện tốt việc phân cấp giữa
chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương”, Thông tin chuyên
đề No 3.
8. Williamson, J. (1994), The Political Economy of Policy Reform,
Institute for International Economics, Washington, D.C.
9. Võ Trí Thành, (chủ biên; 2007), Tăng trưởng kinh tế và CNHHĐH ở Việt Nam: Bài toán huy động và sử dụng vốn, NXB Khoa học
xã hội, Hà Nội, tháng 12.
10. Võ Trí Thành (2014), “Ý tuởng phát triển, hiện thực thương
mại và các thảo thuận thương mại - Một vài suy nghĩ”, bài trình bày tại
366


Hội thảo (FTAs và năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp Việt Nam - Kỳ

vọng và bài học kinh nghiệm”, VCCI, Ủy ban Đối ngoại Quóc Hội, và
USAid, Tp Hồ Chí Minh, 17 tháng 4.
11. Viện NCQLKT TƯ (2013), Đánh giá tổng thể tình hình kinh
tế - xã hội Việt nam sau 5 năm gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới,
NXB Tài chính, Hà Nội, tháng 11.

367