Đánh giá hiệu quả thực hiện công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất thành phố tuyên quang, tỉnh tuyên quang giai đoạn 2005 2010

1
MỞ ĐẦU
1. Đặt vấn đề
Quy hoạch sử dụng đất là một trong những nội dung quan trọng trong
công tác quản lý Nhà nước về đất đai. Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam năm 1992, tại Chương II, Điều 18 quy định: “Nhà nước
thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch và pháp luật nhằm đảm bảo sử
dụng đất đúng mục đích và có hiệu quả”[1]. Luật Đất đai 2003 đã dành 10
điều, từ Điều 21 đến Điều 30 quy định về nguyên tắc, nội dung, trình tự, thẩm
quyền lập và xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất các cấp [8].
Nhận thức được vai trò và tầm quan trọng của quy hoạch sử dụng đất,
nhiều địa phương trong cả nước đã nghiêm túc tổ chức triển khai công tác
này. Đến nay, đã có 64/64 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (100%),
531/681 huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (77,97%) và 7.576/11.074
xã, phường, thị trấn (68,41%) hoàn thành công tác lập quy hoạch sử dụng đất.
Nhiều địa phương đã và đang triển khai lập quy hoạch sử dụng đất đến năm
2020 và kế hoạch sử dụng đất kỳ đầu giai đoạn 2011 - 2015 [3].
Về mặt số lượng có thể thấy việc lập quy hoạch sử dụng đất đã được
triển khai trên diện rộng và khá đồng bộ, đặc biệt là ở cấp tỉnh và cấp huyện.
Tuy nhiên, do nhiều nguyên nhân dẫn đến công tác lập quy hoạch, tổ chức
triển khai thực hiện, quản lý và giám sát quy hoạch ở nhiều địa phương chưa
được quan tâm đúng mức; kết quả của nhiều dự án quy hoạch đạt được là rất
thấp; tình trạng quy hoạch “treo”, quy hoạch “ảo” xuất hiện ở đâu đó đang là
tâm điểm chú ý của dư luận xã hội.
Thực hiện Luật Đất đai 2003; Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày
29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai; Thông tư số 30/2004/TTBTNMT ngày 01/11/2004 của Bộ Tài nguyên và Môi trường về việc hướng
dẫn lập, điều chỉnh và thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Thị xã
Tuyên Quang (nay là thành phố Tuyên Quang) đã lập quy hoạch sử dụng đất


2

đến năm 2010 và được Ủy ban nhân dân tỉnh Tuyên Quang phê duyệt tại
Quyết định số 368/QĐ-UBND ngày 08/7/2008. Đến nay đã qua thời gian thực
hiện của kỳ quy hoạch nhưng cũng cần có những nghiên cứu, đánh giá, nhìn
nhận lại một cách toàn diện hiệu quả của phương án quy hoạch sử dụng đất,
đồng thời chỉ ra những hạn chế, tồn tại và nguyên nhân và giải pháp khắc
phục cho quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020 và kế hoạch sử dụng đất kỳ
đầu giai đoạn 2011 - 2015; đảm bảo cho quỹ đất đai của thành phố Tuyên
Quang được quản lý chặt chẽ, khai thác có hiệu quả và bền vững.
Xuất phát từ những vấn đề trên, việc thực hiện đề tài: “Đánh giá hiệu
quả thực hiện công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất thành phố Tuyên
Quang, tỉnh Tuyên Quang giai đoạn 2005 - 2010” là cần thiết.
2. Mục tiêu của đề tài
2.1. Mục tiêu tổng quát
Đánh giá hiệu quả thực hiện công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
thành phố Tuyên Quang, tỉnh Tuyên Quang giai đoạn 2005 - 2010 để thấy được
những việc đã làm tốt trong công tác quản lý và thực hiện quy hoạch cũng như
những việc chưa làm được trong công tác này của thành phố Tuyên Quang, đồng
thời chỉ ra những khó khăn, tồn tại và đề xuất giải pháp khắc phục.
2.2. Mục tiêu cụ thể
- Đánh giá được việc quản lý quy hoạch sử dụng đất giai đoạn 2005 1010 của thành phố Tuyên Quang;
- Đánh giá được việc thực hiện phương án quy hoạch sử dụng đất giai
đoạn 2005 - 1010 của thành phố Tuyên Quang;
- Đánh giá được hiệu quả của việc thực hiện phương án quy hoạch sử
dụng đất giai đoạn 2005 - 1010 của thành phố Tuyên Quang.
3. Yêu cầu của đề tài
- Đánh giá phải chính xác, khách quan;


3
- Đánh giá theo nhiều góc độ khác nhau: Theo sự chu chuyển các loại

đất; theo số liệu thứ cấp, số liệu sơ cấp;
- Các giải pháp đề xuất phải phù hợp với thực tế ở địa phương và có
tính khả thi cao.
4. Ý nghĩa của đề tài
4.1. Ý nghĩa khoa học của đề tài
- Góp phần bổ sung kiến thức về cơ sở lý luận quy hoạch; quản lý quy
hoạch nâng cao nhận thức về nội dung, phương pháp đánh giá kết quả thực
hiện quy hoạch sử dụng đất của một đơn vị hành chính cấp huyện;
- Tạo lập cơ sở khoa học cho việc đề xuất một số giải pháp nhằm nâng
cao khả năng thực thi quy hoạch sử dụng đất của một đơn vị hành chính cấp
huyện trong hệ thống quy hoạch sử dụng đất của nước ta.
4.2. Ý nghĩa thực tiễn của đề tài
Làm tài liệu tham khảo phục vụ cho các nhà quản lý ở thành phố Tuyên
Quang, tỉnh Tuyên Quang nâng cao hiệu quả quản lý, giám sát và tổ chức
triển khai thực hiện quy hoạch sử dụng đất của thành phố.


4
Chương I
TỔNG QUAN TÀI LIỆU
1.1. CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA ĐỀ TÀI
1.1.1. Cơ sở lý luận của đề tài
Việc đánh giá, tổng kết một nội dung công việc cụ thể được thực hiện ở
giai đoạn trước là thực sự cần thiết. Bởi vì, tổng kết và đánh giá mặt đạt được
và mặt còn tồn tại, hạn chế cho phép chúng ta rút ra kinh nghiệm và đề ra
những mục tiêu, kế hoạch để tiếp tục thực hiện trong giai đoạn tiếp theo đảm
bảo tính hiệu quả và sát với thực tế. Trong quản lý đất đai cũng vậy, khi lập
quy hoạch sử dụng đất phải đánh giá việc quản lý và thực hiện quy hoạch ở
giai đoạn trước.
1.1.2. Cơ sở thực tiễn của đề tài

Theo quy định của Luật Đất đai năm 2003, Nghị định số 181/2004/NĐCP ngày 29/10/2004 của Chính phủ. Việc đánh giá công tác quản lý và kết
quả thực hiện phương án quy hoạch sử dụng đất được báo cáo định kỳ hàng
năm. Tổng kết công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là cơ sở để triển
khai lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cho giai đoạn tiếp theo.
Thành phố Tuyên Quang đang trên đà phát triển, quy hoạch tổng thể
phát triển kinh tế - xã hội của thành phố thời kỳ 2005 - 2010 đặc biệt chú
trọng đến việc phát triển công nghiệp - dịch vụ, hạ tầng cơ sở, phấn đấu đưa
thị xã Tuyên Quang trở thành đô thị loại III và thành phố trực thuộc tỉnh như
hiện nay. Điều này cho thấy việc thực hiện phương án quy hoạch sử dụng đất
giai đoạn 2005 - 2010 của thành phố trở nên khó khăn và nhiều thách thức,
đòi hỏi sự nỗ lực hết mình của toàn Đảng, toàn dân tộc trong thành phố Tuyên
Quang. Vì vậy, đánh giá kết quả thực hiện phương án quy hoạch sử dụng đất
giai đoạn 2005 - 2010 của thành phố Tuyên Quang là hết sức cần thiết.
1.1.3. Cơ sở pháp lý của đề tài
Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam năm 1992, tại Điều 18, chương II
đã khẳng định ‘‘Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước thống nhất quản
lý, Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật,
đảm bảo sử dụng đất đúng mục đích và có hiệu quả. Nhà nước giao đất đai
cho các tổ chức, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài’’[1].


5
Điều 13 Luật Đất đai năm 1993 nêu rõ: Quy hoạch và kế hoạch hoá
việc sử dụng đất đai là một trong 7 nội dung quản lý Nhà nước về đất đai.
Điều 6, Luật Đất đai năm 2003 quy định: Quy hoạch, kế hoạch hoá việc
sử dụng đất là một trong 13 nội dung quản lý Nhà nước về đất đai.
Điều 19 Luật Đất đai năm 2003 khẳng định: “Căn cứ để quyết định
giao đất, cho thuê đất là quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan
nhà nước có thẩm quyền xét duyệt”[8].
Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi

hành Luật Đất đai; Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 của Chính
phủ Quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư;
Thông tư số 19/2009/TT-BTNMT ngày 02/11/2009 của Bộ Tài nguyên
và Môi trường Quy định việc lập, điều chỉnh và thẩm định quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất; Thông tư số 06/2010/TT-BTNMT ngày 15/3/2010 của Bộ
Tài nguyên và Môi trường Ban hành Định mức kinh tế, kỹ thuật lập và điều
chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và Thông tư số 04/2006/TT-BTNMT
ngày 22/5/2006 của Bộ Tài nguyên và Môi trường hướng dẫn phương pháp
tính đơn giá dự toán, xây dựng dự toán kinh phí thực hiện lập và điều chỉnh
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;
Quyết định số 669/QĐ-UBND ngày 09/12/2008 của Ủy ban nhân dân
tỉnh Tuyên Quang về việc phê duyệt Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội thị xã Tuyên Quang đến năm 2020;
Các báo cáo và quy hoạch của các ngành có liên quan đến sử dụng đất
trên địa bàn thành phố; Quy hoạch sử dụng đất thành phố Tuyên Quang đến
2010 đã được Ủy ban nhân dân tỉnh phê duyệt; Quy hoạch phát triển ngành,
lĩnh vực của tỉnh đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt.
1.2. KHÁI QUÁT VỀ QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT
1.2.1. Khái niệm về quy hoạch sử dụng đất
Đất đai là tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá, là điều kiện vật chất
chung đối với mọi ngành sản xuất và hoạt động của con người, vừa là đối
tượng lao động. Vì vậy đất đai là “tư liệu sản xuất đặc biệt” không gì thay thế
được. Có nhiều quan điểm về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất:


6
Theo nguồn gốc phát sinh, tác giả Docutraiep coi đất là một vật thể tự
nhiên được hình thành do sự tác động tổng hợp của 5 yếu tố: Đá mẹ, khí hậu,
địa hình, sinh vật và thời gian. Đất được xem như một thể sống, nó luôn luôn
vận động, biến đổi và phát triển.

Theo Fresco và ctv (1992), Quy hoạch sử dụng đất như dạng hình của
quy hoạch vùng, trực tiếp cho thấy việc sử dụng đất tốt nhất về đất đai trên
quan điểm chấp nhận những mục tiêu và những cơ hội về môi trường xã hội
và những vấn đề hạn chế khác. Lê Quang Trí (2005).
Theo Nguyễn Đình Thi (2003): Quy hoạch sử dụng đất là một hệ thống
các biện pháp kinh tế - kỹ thuật và pháp chế của nhà nước về tổ chức sử dụng
và quản lý đất đai đầy đủ, hợp lý, khoa học và có hiệu quả cao thông qua việc
phân bổ quỹ đất đai và tổ chức sử dụng đất như một tư liệu sản xuất, nhằm
nâng cao hiệu quả sản xuất xã hội, tạo điều kiệm bảo vệ đất đai và môi trường.
Đây là hiện tượng kinh tế - xã hội có tính chất đặc thù. Bản thân nó
được coi là hệ thống các giải pháp định vị cụ thể của việc tổ chức phát triển
kinh tế, xã hội trên một vùng lãnh thổ nhất định, cụ thể là đáp ứng nhu cầu
mặt bằng sử dụng đất hiện tại và tương lai của các ngành, các lĩnh vực cũng
như nhu cầu sinh hoạt của mọi thành viên xã hội một cách tiết kiệm, khoa
học, hợp lý và có hiệu quả cao.
Kế hoạch sử dụng đất đai là cụ thể hoá quy hoạch sử dụng đất đai đến
từng năm trong kỳ quy hoạch.
1.2.2. Bản chất của quy hoạch sử dụng đất
Về mặt bản chất, đất đai là đối tượng của các mối quan hệ sản xuất
trong lĩnh vực sử dụng đất đai (gọi là các mối quan hệ đất đai) và việc tổ chức
sử dụng đất như “tư liệu sản xuất đặc biệt” gắn chặt với phát triển kinh tế xã hội nên quy hoạch sử dụng đất đai là một hiện tượng kinh tế - xã hội thể
hiện đồng thời 3 tính chất: Kinh tế, kỹ thuật và pháp chế; trong đó:
- Tính kinh tế: Thể hiện bằng hiệu quả sử dụng đất đai;
- Tính kỹ thuật: Bao gồm các tác nghiệp chuyên môn kỹ thuật như điều
tra, khảo sát, xây dựng bản đồ, khoanh định, xử lý số liệu...;
- Tính pháp chế: Xác lập tính pháp lý về mục đích và quyền sử dụng đất theo
quy hoạch nhằm đảm bảo sử dụng và quản lý đất đai đúng pháp luật.
Như vậy: “Quy hoạch sử dụng đất đai là hệ thống các biện pháp kinh

7
tế, kỹ thuật và pháp chế của Nhà nước về tổ chức sử dụng và quản lý đất đai
đầy đủ, hợp lý, khoa học và có hiệu quả cao nhất thông qua việc phân bổ quỹ
đất đai (khoanh định cho các mục đích và các ngành) và tổ chức sử dụng đất
như tư liệu sản xuất (các giải pháp sử dụng cụ thể), nhằm nâng cao hiệu quả
sản xuất của xã hội, tạo điều kiện bảo vệ đất đai và môi trường”[6].
Về thực chất, quy hoạch sử dụng đất đai là quá trình hình thành các
quyết định nhằm tạo điều kiện đưa đất đai vào sử dụng bền vững để mang lại
lợi ích cao nhất, thực hiện đồng thời 2 chức năng: Điều chỉnh các mối quan hệ
đất đai và tổ chức sử dụng đất như tư liệu sản xuất đặc biệt với mục đích nâng
cao hiệu quả sản xuất của xã hội kết hợp bảo vệ đất và môi trường.
Mặt khác, quy hoạch sử dụng đất đai còn là biện pháp hữu hiệu của
Nhà nước nhằm tổ chức lại việc sử dụng đất đai theo đúng mục đích, hạn chế
sự chồng chéo gây lãng phí đất đai, tránh tình trạng chuyển mục đích tùy tiện,
làm giảm sút nghiêm trọng quỹ đất nông nghiệp (đặc biệt là diện tích đất lúa
và đất có rừng); ngăn chặn các hiện tượng tiêu cực, tranh chấp, lấn chiếm hủy
hoại đất, phá vỡ sự cân bằng sinh thái, gây ô nhiễm môi trường dẫn đến
những tổn thất và các hậu quả khó lường về tình hình bất ổn định chính trị, an
ninh quốc phòng ở từng địa phương.
1.2.3. Đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất
Các đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất được thể hiện cụ thể như sau:
1.2.3.1. Tính lịch sử - xã hội
Lịch sử phát triển của xã hội chính là lịch sử phát triển của quy hoạch
sử dụng đất đai. Mỗi hình thái kinh tế - xã hội đều có một phương thức sản
xuất của xã hội thể hiện theo 2 mặt: Lực lượng sản xuất và quan hệ sản xuất.
Trong quy hoạch sử dụng đất đai, luôn nẩy sinh quan hệ giữa người với đất
đai cũng như quan hệ giữa người với người về quyền sở hữu và sử dụng đất
đai. Quy hoạch sử dụng đất đai thể hiện đồng thời vừa là yếu tố thúc đẩy phát
triển lực lượng sản xuất, vừa là yếu tố thúc đẩy các mối quan hệ sản xuất, vì
vậy nó luôn là một bộ phận của phương thức sản xuất.

1.2.3.2. Tính chiến lược và chỉ đạo vĩ mô
Với đặc tính trung và dài hạn, quy hoạch sử dụng đất chỉ dự kiến trước
các xu thế thay đổi phương hướng, mục tiêu, cơ cấu và phân bố sử dụng đất. Vì
vậy, quy hoạch sử dụng đất mang tính chiến lược, các chỉ tiêu của quy hoạch
mang tính chỉ đạo vĩ mô.


8
1.2.3.3. Tính tổng hợp
Được biểu hiện chủ yếu ở hai mặt: Đối tượng của quy hoạch là khai
thác, sử dụng, cải tạo, bảo vệ... toàn bộ tài nguyên đất đai cho nhu cầu nền
kinh tế quốc dân; quy hoạch sử dụng đất đề cập đến nhiều lĩnh vực về khoa
học, kinh tế và xã hội như: Khoa học tự nhiên, khoa học xã hội, dân số và đất
đai, sản xuất nông, công nghiệp, môi trường sinh thái...
1.2.3.4. Tính chính sách
Quy hoạch sử dụng đất đai thể hiện rất mạnh đặc tính chính trị và chính
sách xã hội. Khi xây dựng phương án phải quán triệt các chính sách và quy
định có liên quan đến đất đai của Đảng và Nhà nước, đảm bảo thực hiện cụ
thể trên mặt bằng đất đai các mục tiêu phát triển nền kinh tế quốc dân, phát
triển ổn định kế hoạch kinh tế - xã hội; tuân thủ các quy định, các chỉ tiêu
khống chế về dân số, đất đai và môi trường sinh thái.
1.2.3.5. Tính dài hạn
Căn cứ vào các dự báo xu thế biến động dài hạn của những yếu tố kinh
tế xã hội quan trọng, xác định quy hoạch trung và dài hạn về sử dụng đất đai,
đề ra các phương hướng, chính sách và biện pháp có tính chiến lược, tạo căn
cứ khoa học cho việc xây dựng kế hoạch sử dụng đất ngắn hạn. Quy hoạch
dài hạn nhằm đáp ứng nhu cầu đất để thực hiện chiến lược phát triển kinh tế xã hội. Cơ cấu và phương thức sử dụng đất được điều chỉnh từng bước trong
thời gian dài cho đến khi đạt được mục tiêu dự kiến. Thời hạn của quy hoạch
sử dụng đất đai thường từ trên 10 năm đến 20 năm hoặc xa hơn.
1.2.3.6. Tính khả biến

Dưới sự tác động của nhiều nhân tố khó dự đoán trước, theo nhiều
phương diện khác nhau, quy hoạch sử dụng đất chỉ là một trong những giải
pháp biến đổi hiện trạng sử dụng đất sang trạng thái mới thích hợp hơn cho
việc phát triển kinh tế trong một thời kỳ nhất định. Khi xã hội phát triển, khoa
học kỹ thuật ngày càng tiến bộ, chính sách và tình hình kinh tế thay đổi, các dự
kiến của quy hoạch sử dụng đất không còn phù hợp. Việc điều chỉnh, bổ sung,
hoàn thiện quy hoạch là biện pháp thực hiện và cần thiết. Điều này thể hiện tính
khả biến của quy hoạch, quy hoạch sử dụng đất luôn là quy hoạch động, một
quá trình lặp lại theo chiều xoắn ốc "quy hoạch - thực hiện - quy hoạch lại hoặc
chỉnh lý - tiếp tục thực hiện..." với chất lượng, mức độ hoàn thiện và tính phù
hợp ngày càng cao. [5]


9
1.2.4. Các loại hình quy hoạch sử dụng đất
1.2.4.1. Quy hoạch sử dụng đất theo ngành
- Quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp;
- Quy hoạch sử dụng đất lâm nghiệp;
- Quy hoạch sử dụng đất công nghiệp và tiểu thủ công nghiệp;
- Quy hoạch sử dụng đất giao thông, thủy lợi….
Đối tượng của quy hoạch sử dụng đất đai theo ngành là diện tích đất đai
thuộc quyền sử dụng và diện tích dự kiến cấp thêm cho ngành (trong phạm vi
ranh giới đã được xác định rõ mục đích cho từng ngành ở các cấp lãnh thổ
tương ứng). Quy hoạch sử dụng đất đai giữa các ngành có quan hệ chặt chẽ
với quy hoạch sử dụng đất của vùng và cả nước. [7]
1.2.4.2. Quy hoạch sử dụng đất theo lãnh thổ
- Quy hoạch tổng thể sử dụng đất đai cả nước;
- Quy hoạch sử dụng đất đai cấp tỉnh;
- Quy hoạch sử dụng đất đai cấp huyện;
- Quy hoạch sử dụng đất đai cấp xã.

Đối tượng của Quy hoạch sử dụng đất đai theo lãnh thổ là toàn bộ diện
tích tự nhiên của lãnh thổ. Tuỳ thuộc vào cấp vị lãnh thổ hành chính, quy
hoạch sử dụng đất đai theo lãnh thổ sẽ có nội dung cụ thể, chi tiết khác nhau
và được thực hiện theo nguyên tắc: Từ trên xuống, từ dưới lên, từ toàn cục
đến bộ phận, từ cái chung đến cái riêng, từ vĩ mô đến vi mô và bước sau chỉnh
lý bước trước.
+ Quy hoạch sử dụng đất cả nước: Được xây dựng căn cứ vào nhu cầu
của nền kinh tế - xã hội, trong đó xác định phương hướng, mục tiêu và nhiệm
vụ sử dụng đất cả nước nhằm điều hòa quan hệ sử dụng đất giữa các ngành,
các tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương; đề xuất các chính sách, biện
pháp, điều chỉnh cơ cấu sử dụng đất và thực hiện quy hoạch.
+ Quy hoạch sử dụng đất đai cấp tỉnh: Xây dựng căn cứ vào Quy
hoạch sử dụng đất đai toàn quốc và quy hoạch vùng; cụ thể hóa các chỉ tiêu
chủ yếu của quy hoạch cả nước kết hợp với đặc điểm đất đai và yêu cầu phát
triển kinh tế - xã hội trong phạm vi tỉnh.
+ Quy hoạch sử dụng đất đai cấp huyện: Được lập trên cơ sở định


10
hướng của Quy hoạch sử dụng đất đai cấp tỉnh nhằm giải quyết các mâu thuẫn
về quan hệ đất đai. Căn cứ vào đặc điểm nguồn tài nguyên đất, mục tiêu dài
hạn phát triển kinh tế - xã hội và các điều kiện cụ thể khác của huyện, đề xuất
các chỉ tiêu và phân bổ các loại đất; xác định các chỉ tiêu định hướng về đất
đai đối với quy hoạch ngành và xã, phường trên phạm vi của huyện.
+ Quy hoạch sử dụng đất đai cấp xã: Trong quy hoạch sử dụng đất cấp
xã, vấn đề sử dụng đất được giải quyết rất cụ thể, gắn chặt với các mục tiêu
phát triển kinh tế - xã hội của xã và các quan hệ ngoài xã. Quy hoạch sử dụng
đất đai cấp xã là quy hoạch vi mô, được xây dựng dựa trên khung chung các
chỉ tiêu định hướng sử dụng đất cấp huyện. Kết quả của Quy hoạch sử dụng
đất đai cấp xã còn là cơ sở để bổ sung Quy hoạch sử dụng đất đai cấp huyện

và là căn cứ để giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng
đất và cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản
khác gắn liền với đất cho các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn định
lâu dài, để tiến hành dồn điền đổi thửa nhằm thực hiện các phương án sản
xuất kinh doanh cũng như các dự án cụ thể. [8]
1.2.5. Mối quan hệ của quy hoạch sử dụng đất
1.2.5.1. Quan hệ giữa các loại hình quy hoạch sử dụng đất đai
Quy hoạch sử dụng đất đai cả nước và Quy hoạch sử dụng đất đai các cấp
lãnh thổ hành chính địa phương cùng hợp thành hệ thống Quy hoạch sử dụng đất
đai hoàn chỉnh. Quy hoạch của cấp trên là cơ sở và chỗ dựa cho quy hoạch sử
dụng đất đai của cấp dưới; quy hoạch của cấp dưới là phần tiếp theo, cụ thể hoá
quy hoạch của cấp trên và là căn cứ để điều chỉnh các quy hoạch vĩ mô.
Quy hoạch sử dụng đất đai toàn quốc và quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh
là quy hoạch chiến lược, dùng để khống chế vĩ mô và quản lý kế hoạch sử dụng
đất. Quy hoạch cấp huyện phải phù hợp và hài hoà với quy hoạch cấp tỉnh. Quy
hoạch cấp huyện là giao điểm giữa quy hoạch quản lý vĩ mô và vi mô, quy
hoạch cấp xã là quy hoạch vi mô và làm cơ sở để thực hiện quy hoạch thiết kế
chi tiết.
1.2.5.2. Quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất với dự báo chiến lược
dài hạn sử dụng tài nguyên đất
Nhiệm vụ đặt ra cho Quy hoạch sử dụng đất đai chỉ có thể được thực
hiện thông qua việc xây dựng các dự án quy hoạch với đầy đủ cơ sở về mặt kỹ
thuật, kinh tế và pháp lý. Trong thực tế, việc sử dụng các tài liệu điều tra và


11
khảo sát địa hình, thổ nhưỡng, xói mòn đất, thủy nông, thảm thực vật... các tài
liệu về kế hoạch dài hạn của tỉnh, huyện, xã; hệ thống phát triển kinh tế của
các ngành ở từng vùng kinh tế - tự nhiên; các dự án quy hoạch huyện, quy
hoạch xí nghiệp; dự án thiết kế về cơ sở hạ tầng là điều kiện thuận lợi để nâng

cao chất lượng và tăng tính khả thi cho các dự án quy hoạch sử dụng đất đai.
Để xây dựng phương án Quy hoạch sử dụng đất đai các cấp vi mô (xã,
huyện) cho một thời gian, trước hết phải xác định được định hướng và nhu
cầu sử dụng đất dài hạn (dự báo cho 15 - 20 năm) trên phạm vi lãnh thổ lớn
hơn (vĩ mô: Tỉnh, vùng, cả nước). Khi lập dự báo có thể sử dụng các phương
án có độ chính xác không cao, kết quả được thể hiện ở dạng khái lược (sơ đồ).
Việc thống nhất quản lý Nhà nước về đất đai được thực hiện trên cơ sở thống
kê đầy đủ và chính xác đất đai về mặt số lượng và chất lượng. Dựa vào các số
liệu thống kê đất đai và nhu cầu sử dụng đất của các ngành sẽ lập dự báo sử
dụng đất, sau đó sẽ xây dựng phương án quy hoạch, kế hoạch phân bổ, sử
dụng và bảo vệ quỹ đất cho thời gian trước mắt cũng như lâu dài trên phạm vi
cả nước, theo đối tượng và mục đích sử dụng đất.
Dự báo cơ cấu đất đai (cho lâu dài) liên quan chặt chẽ với chiến lược sử
dụng tài nguyên đất đai, với dự báo sử dụng tài nguyên nước, rừng, dự báo phát
triển các công trình thủy lợi, thủy nông, cơ sở hạ tầng,... Chính vì vậy việc dự
báo sử dụng đất với mục tiêu cơ bản là xác định tiềm năng để mở rộng diện
tích và cải tạo đất nông - lâm nghiệp, định hướng sử dụng đất cho các mục đích
chuyên dùng khác phải được xem xét một cách tổng hợp cùng với các dự báo
về phát triển khoa học kỹ thuật, dân số, xã hội... trong cùng một hệ thống thống
nhất về dự báo phát triển kinh tế - xã hội của cả nước.
Dự báo sử dụng tài nguyên thiên nhiên, đặc biệt là dự báo tài nguyên đất
và các dự báo khoa học kỹ thuật khác cũng như các số liệu về quản lý đất đai là
cơ sở để lập quy hoạch, kế hoạch và thiết kế công trình. Tuy nhiên cần hạn chế
sự chồng chéo các biện pháp khi lập dự báo, xây dựng quy hoạch, kế hoạch
cũng như trong công tác điều tra khảo sát. Việc phức tạp hoá vấn đề sẽ làm nảy
sinh các chi phí không cần thiết về lao động và vật tư, đồng thời gây cản trở
cho việc thực hiện các dự án quan trọng và bức xúc hơn trong cuộc sống.
1.2.5.3. Quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất với quy hoạch tổng thể
phát triển kinh tế - xã hội
Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội là một trong những tài liệu

tiền kế hoạch cung cấp căn cứ khoa học cho việc xây dựng các kế hoạch phát


12
triển kinh tế - xã hội. Trong đó, có đề cập đến dự kiến sử dụng đất đai ở mức
độ phương hướng với một số nhiệm vụ chủ yếu. Còn đối tượng của quy hoạch
sử dụng đất đai là tài nguyên đất. Nhiệm vụ chủ yếu của nó là căn cứ vào yêu
cầu của phát triển kinh tế và các điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội điều chỉnh
cơ cấu và phương hướng sử dụng đất; xây dựng phương án quy hoạch phân
phối sử dụng đất đai thống nhất và hợp lý. Như vậy, quy hoạch sử dụng đất đai
là quy hoạch tổng hợp chuyên ngành, cụ thể hoá quy hoạch tổng thể phát triển
kinh tế - xã hội, nhưng nội dung của nó phải được điều hoà thống nhất với quy
hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội.
1.2.5.4. Quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất với quy hoạch các ngành
* Quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất đai với quy hoạch phát
triển nông nghiệp:
Quy hoạch phát triển nông nghiệp là một trong những căn cứ chủ yếu
của quy hoạch sử dụng đất đai. Quy hoạch sử dụng đất đai tuy dựa trên quy
hoạch và dự báo yêu cầu sử dụng đất của các ngành trong nông nghiệp, nhưng
chỉ có tác dụng chỉ đạo vĩ mô, khống chế và điều hoà quy hoạch phát triển
nông nghiệp. Hai loại quy hoạch này có mối quan hệ qua lại vô cùng mật thiết
và không thể thay thế lẫn nhau.
* Quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất đai với quy hoạch đô thị:
Quy hoạch đô thị và quy hoạch sử dụng đất có mối quan hệ diện và
điểm, cục bộ và toàn bộ. Sự bố cục, quy mô sử dụng đất, các chỉ tiêu chiếm
đất xây dựng... trong quy hoạch đô thị sẽ được điều hoà với quy hoạch sử
dụng đất đai. Quy hoạch sử dụng đất đai sẽ tạo những điều kiện tốt cho xây
dựng và phát triển đô thị.
* Quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất đai với quy hoạch các ngành
sử dụng đất phi nông nghiệp khác:

Quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất đai với quy hoạch các ngành là
quan hệ tương hỗ vừa phát triển vừa hạn chế lẫn nhau. Quan hệ giữa chúng là
quan hệ cá thể và tổng thể, cục bộ và toàn bộ, không có sự sai khác về quy
hoạch theo không gian và thời gian ở cùng một khu vực cụ thể (có cả quy
hoạch ngắn hạn và dài hạn). Tuy nhiên chúng có sự khác nhau rất rõ về tư
tưởng chỉ đạo và nội dung: Một bên là sự sắp xếp chiến thuật, cụ thể, cục bộ
(quy hoạch ngành); Một bên là sự định hướng chiến lược có tính toàn diện và
toàn cục (quy hoạch sử dụng đất đai).


13
1.2.6. Nhiệm vụ và nội dung quy hoạch sử dụng đất
Luật Đất đai năm 2003 quy định nhiệm vụ của quy hoạch sử dụng đất
đai gồm:
- Điều tra, nghiên cứu, phân tích, tổng hợp điều kiện tự nhiên, kinh tế,
xã hội trên địa bàn thực hiện quy hoạch;
- Đánh giá hiện trạng và biến động sử dụng đất trong kỳ quy hoạch
trước theo các mục đích sử dụng;
- Đánh giá tiềm năng đất đai và sự phù hợp của hiện trạng sử dụng đất
so với tiềm năng đất đai, so với xu hướng phát triển kinh tế - xã hội, khoa học
- công nghệ;
- Đánh giá kết quả thực hiện các chỉ tiêu quy hoạch sử dụng đất đã
được quyết định, xét duyệt của kỳ quy hoạch trước;
- Xác định phương hướng, mục tiêu sử dụng đất trong kỳ quy hoạch và
định hướng cho kỳ tiếp theo phù hợp với chiến lược, quy hoạch tổng thể phát
triển kinh tế - xã hội của cả nước, của các ngành và các địa phương;
- Xây dựng các phương án phân bổ diện tích các loại đất cho nhu cầu
phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh trong kỳ quy hoạch;
- Phân tích hiệu quả kinh tế, xã hội, môi trường của từng phương án
phân bổ quỹ đất;

- Lựa chọn phương án phân bổ quỹ đất hợp lý căn cứ vào kết quả phân
tích hiệu quả kinh tế, xã hội, môi trường;
- Thể hiện phương án quy hoạch sử dụng đất được lựa chọn trên bản đồ
quy hoạch sử dụng đất;
- Xác định các biện pháp sử dụng, bảo vệ, cải tạo đất và bảo vệ môi
trường cần phải áp dụng đối với từng loại đất, phù hợp với địa bàn quy hoạch;
- Xác định giải pháp tổ chức thực hiện quy hoạch sử dụng đất phù hợp
với đặc điểm của địa bàn quy hoạch.
1.2.7. Quy trình lập phương án quy hoạch sử dụng đất cấp huyện
Quy trình lập phương án quy hoạch sử dụng đất cấp huyện gồm 06
bước, cụ thể như sau:
- Bước 1: Điều tra, thu thập các thông tin, dữ liệu và bản đồ;
- Bước 2: Phân tích, đánh giá điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội và biến


14
đổi khí hậu, các chỉ tiêu quy hoạch phát triển các ngành, lĩnh vực tác động
đến việc sử dụng đất;
- Bước 3: Phân tích, đánh giá tình hình quản lý, sử dụng đất, biến động
sử dụng đất, kết quả thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất kỳ trước và
tiềm năng đất đai;
- Bước 4: Xây dựng phương án quy hoạch sử dụng đất;
- Bước 5: Xây dựng kế hoạch sử dụng đất;
- Bước 6: Xây dựng báo cáo thuyết minh tổng hợp, hoàn chỉnh tài liệu
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, trình thông qua, xét duyệt và công bố quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất.[16]
1.2.8. Thẩm quyền lập và quyết định xét duyệt phương án quy
hoạch sử dụng đất
1.2.8.1. Thẩm quyền lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
- Chính phủ tổ chức thực hiện việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

của cả nước;
- Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tổ chức thực
hiện việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương;
- Ủy ban nhân dân huyện thuộc tỉnh tổ chức thực hiện việc lập quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương và quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất của thị trấn thuộc huyện. Ủy ban nhân dân huyện, quận thuộc thành phố
trực thuộc trung ương, Ủy ban nhân dân thị xã, thành phố thuộc tỉnh tổ chức
thực hiện việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương và quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất của các đơn vị hành chính cấp dưới, trừ xã
không thuộc khu vực quy hoạch phát triển đô thị;
- Ủy ban nhân dân xã không thuộc khu vực quy hoạch phát triển đô thị
trong kỳ quy hoạch sử dụng đất tổ chức thực hiện việc lập quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất của địa phương. [8]
1.2.8.2. Thẩm quyền xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
- Quốc hội quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cả nước do
Chính phủ trình;
- Chính phủ xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của tỉnh, thành
phố trực thuộc trung ương;


15
- Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương xét duyệt quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất của đơn vị hành chính cấp dưới trực tiếp;
- Ủy ban nhân dân huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh xét duyệt quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất của xã không thuộc khu vực quy hoạch phát triển
đô thị. [8]
1.3. KHÁI QUÁT VỀ QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT TRÊN THẾ
GIỚI, TẠI VIỆT NAM VÀ TỈNH TUYÊN QUANG
1.3.1. Quy hoạch sử dụng đất trên thế giới
Quản lý đất đai là một việc phức tạp không nơi nào giống nhau nên

mỗi một quốc gia, vùng lãnh thổ đều có một chính sách và công cụ quản lý
đất đai khác nhau; trong đó quy hoạch sử dụng đất là một công cụ rất quan
trọng giúp cho việc quản lý nhà nước về đất đai hiệu quả. Công tác quy
hoạch sử dụng đất đã được tiến hành từ nhiều năm trước đây với đầy đủ cơ
sở khoa học, một số quốc gia ngay từ những năm trước công nguyên họ đã
có quy hoạch xây dựng quốc gia mình theo những mô hình hoá. Ở một số
nước như: Anh, Pháp, Liên Bang Nga đã xây dựng cơ sở lý luận của ngành
quản lý đất đai tương đối hoàn chỉnh và ngày càng tiến bộ. Các dự án phát
triển vùng đều tiến hành trên sơ đồ cơ cấu kiến trúc - quy hoạch vùng gắn
với quy hoạch sử dụng đất, dựa trên phương hướng mục tiêu phát triển của
vùng vĩ mô. Theo tổ chức Nông Lương Thế giới (FAO), quy hoạch sử dụng
đất là bước kế tiếp của phương pháp đánh giá đất. Kết quả của việc đánh giá
đất sẽ đưa ra một loại hình hợp lý nhất đối với đất đai trong vùng. Phương
pháp quy hoạch đất đai tuỳ thuộc vào đặc điểm đất đai của từng nước, tuy
nhiên có hai loại hình quy hoạch:
- Tiến hành quy hoạch tổng thể kinh tế xã hội đảm bảo phát triển các
mục tiêu một cách hài hoà, sau đó mới đi sâu vào nghiên cứu quy hoạch
chuyên ngành. Tiêu biểu cho trường phái này là Anh, Úc, Đức;
- Tiến hành quy hoạch nông nghiệp là nền tảng sau đó làm quy hoạch
cơ bản, lập sơ đồ phát triển và phân bố lực lượng sản xuất theo yêu cầu của cơ
chế kế hoạch hoá tập trung. Trong đó đất đai và lao động trở thành yếu tố cơ
bản của vấn đề nghiên cứu. Tiêu biểu cho trường phái này là Liên Bang Nga
và một số nước xã hội chủ nghĩa ở Đông Âu trước đây.


16
Ngoài ra ở một số nước khác còn có các phương pháp quy hoạch mang
tính đặc thù riêng như Bungari và các nước Đông Âu. Ở những nước này quy
hoạch được phân chia thành các vùng đặc trưng gắn với bảo vệ môi trường.
Công tác quy hoạch sử dụng đất tại một số nước trên thế giới như sau:

1.3.1.1. Quy hoạch sử dụng đất ở Cộng hoà liên bang Nga
Quy hoạch sử dụng đất đai ở Cộng hòa Liên bang Nga chú trọng việc
tổ chức lãnh thổ, các biện pháp bảo vệ và sử dụng đất với các nông trang và
các đơn vị sử dụng đất nông nghiệp. Quy hoạch sử dụng đất của Nga được
chia thành hai cấp: Quy hoạch tổng thể và quy hoạch chi tiết.
Quy hoạch chi tiết với mục tiêu cơ bản là tổ chức sản xuất lãnh thổ
trong các xí nghiệp hàng đầu về sản xuất nông nghiệp như các nông trang,
nông trường. Nhiệm vụ cơ bản của quy hoạch chi tiết là tạo ra những hình
thức tổ chức lãnh thổ sao cho đảm bảo một cách đầy đủ, hợp lý, hiệu quả việc
sử dụng từng khoanh đất cũng như tạo ra những điều kiện cần thiết để làm
tăng tính khoa học của việc tổ chức lao động, việc sử dụng những trang thiết
bị sản xuất với mục đích là tiết kiệm thời gian và tài nguyên.
Quy hoạch chi tiết đưa ra phương án sử dụng đất nhằm bảo vệ và khôi
phục độ phì của đất, ngăn chặn hiện tượng xói mòn đất, ngăn chặn việc sử
dụng đất không hiệu quả, làm tăng điều kiện lao động, điều kiện sinh hoạt,
điều kiện nghỉ ngơi của người dân.[5]
1.3.1.2. Quy hoạch sử dụng đất ở Cộng hoà liên bang Đức
Vị trí của quy hoạch sử dụng đất ở Cộng hoà Liên bang Đức được xác
định trong hệ thống quy hoạch phát triển không gian (theo 4 cấp): Liên bang,
vùng, tiểu vùng và đô thị. Trong đó, quy hoạch sử dụng đất được gắn liền với
quy hoạch phát triển không gian ở cấp đô thị.
Trong quy hoạch sử dụng đất ở Cộng hoà Liên bang Đức, cơ cấu sử
dụng đất [7]: Đất nông nghiệp và lâm nghiệp vẫn là chủ yếu, chiếm khoảng
85% tổng diện tích; diện tích mặt nước, đất hoang là 3%; đất làm nhà ở, địa
điểm làm việc, giao thông và cơ sở hạ tầng cung cấp dịch vụ cho dân chúng
và nền kinh tế - gọi chung là đất ở và đất giao thông chiếm khoảng 12% tổng
diện tích toàn Liên bang. Tuy nhiên, cũng giống như bất kỳ quốc gia công
nghiệp nào có mật độ dân số cao, diện tích đất ở và giao thông ở Đức đang
ngày càng gia tăng. Diện tích đất giao thông tăng đặc biệt cao từ trước tới
giữa thập kỷ 80, trong khi đó, diện tích nhà chủ yếu tăng trong hai thập kỷ

17
vừa qua, đặc biệt là đất dành làm địa điểm làm việc như thương mại, dịch vụ,
quản lý hành chính phát triển một cách không cân đối. Quá trình ngoại ô hoá
liên tục và tốn kém về đất đai cũng góp phần quan trọng vào thực tế này.[5]
1.3.1.3. Quy hoạch sử dụng đất ở Nhật Bản
Quy hoạch sử dụng đất ở Nhật Bản được phát triển từ rất lâu, đặc biệt
được đẩy mạnh vào đầu thập kỷ 70 của thế kỷ 20. Quy hoạch sử dụng đất ở
Nhật Bản không những chú ý đến hiệu quả kinh tế, xã hội, mà còn rất chú
trọng đến bảo vệ môi trường, tránh các rủi ro của tự nhiên như động đất, núi
lửa… Quy hoạch sử dụng đất ở Nhật bản được chia ra: Quy hoạch sử dụng
đất tổng thể và Quy hoạch sử dụng đất chi tiết.
- Quy hoạch sử dụng đất tổng thể được xây dựng cho một vùng lãnh
thổ rộng lớn tương đương với cấp tỉnh, cấp vùng trở lên. Mục tiêu của Quy
hoạch sử dụng đất tổng thể được xây dựng cho một chiến lược sử dụng đất dài
hạn khoảng từ 15 - 30 năm nhằm đáp ứng các nhu cầu sử dụng đất cho sự
nghiệp phát triển kinh tế, xã hội. Quy hoạch này là định hướng cho quy hoạch
sử dụng đất chi tiết. Nội dung của quy hoạch này không quá đi vào chi tiết
từng loại đất mà chỉ khoanh định cho các loại đất lớn như: Đất nông nghiệp,
đất lâm nghiệp, đất khu dân cư, đất cơ sở hạ tầng, đất khác;
- Quy hoạch sử dụng đất chi tiết được xây dựng cho vùng lãnh thổ nhỏ
hơn tương đương với cấp xã. Thời kỳ lập quy hoạch chi tiết là 5 - 10 năm về
nội dung quy hoạch chi tiết rất cụ thể, không những rõ ràng cho từng loại đất,
các thửa đất và các chủ sử dụng đất, mà còn có những quy định chi tiết cho
các loại đất như về hình dáng, quy mô diện tích, chiều cao xây dựng…. Đối
với quy hoạch sử dụng đất chi tiết ở Nhật Bản hết sức coi trọng đến việc tham
gia ý kiến của các chủ sử dụng đất, cũng như tổ chức thực hiện phương án khi
đã được phê duyệt. Do vậy tính khả thi của phương án cao và người dân cũng
chấp hành quy hoạch sử dụng đất rất tốt.[5]

1.3.1.4. Quy hoạch sử dụng đất đô thị ở Hàn Quốc
Năm 1972 Luật Sử dụng và Quản lý đất đai quốc gia chia toàn bộ đất
đai cả nước thành 10 loại phân khu sử dụng. Đồng thời chỉ định các khu hạn
chế phát triển, gọi là đai xanh, trong khu hạn chế này ngoài những vật kiến
trúc cần phải duy trì ra, cấm tất cả mọi khai thác. Ý đồ dùng sự ngăn cách của
các đai xanh để khống chế sự phát triển nhảy cóc, bảo vệ đất nông nghiệp và
các điều kiện nghỉ ngơi, giải trí; đảm bảo cung ứng đất làm nhà ở một cách
hợp lý. “Kế hoạch 10 năm về phát triển tổng hợp toàn quốc”, mục đích là


18
phân tán nhân khẩu của đô thị lớn, đồng thời phối hợp với “phương án phát
triển khu vực” để kích thích tăng trưởng của vùng sâu, vùng xa, thu hút nhân
khẩu quay về. Theo “Kế hoạch quản lý khu vực thủ đô” của Nam Hàn đưa ra
năm 1981, thì cấm tiến hành khai thác quy mô lớn ở thủ đô để tránh việc nhân
khẩu ồ ạt đổ vào, sau đó là dùng phương thức chế độ quản lý tổng ngạch
khống chế số lượng chiêu sinh đại học khu vực Hán Thành. Trên thực tế, Hàn
Quốc sau gần 30 năm nỗ lực, cuối cùng vẫn đối mặt với thất bại. Dùng “chính
sách đai xanh” lại làm cho giá nhà tăng cao, tạo thành tiền bồi thường đất đai
quá cao, việc thu hồi đất đai để xây dựng công trình công cộng của chính phủ
gặp khó khăn và bế tắc.[23]
1.3.1.5. Quy hoạch sử dụng đất đô thị ở Anh
Để bắt tay vào công việc xây dựng lại sau chiến tranh, năm 1947
chính phủ Anh đã sửa đổi và công bố Luật kế hoạch đô thị và nông thôn,
trong đó điều thay đổi quan trọng nhất là xác lập chế độ quốc hữu về quyền
phát triển và xây dựng chế độ cho phép khai thác. Quy định mọi loại đất đều
phải đưa vào chế độ quản lý, mọi người nếu muốn khai thác đất đai, trước
hết phải được cơ quan quy hoạch địa phương cho phép khai thác, cơ quan
quy hoạch địa phương căn cứ vào quy định của quy hoạch phát triển để xem
liệu có cho phép hay không. Chế độ cho phép khai thác trở thành biện pháp

chủ yếu của chế độ quản lý quy hoạch đất đai.[23]
1.3.1.6. Quy hoạch sử dụng đất ở Trung Quốc
Trung Quốc là nước nằm trong vùng Đông Á có diện tích tự nhiên là
9.597 nghìn km2, dân số hơn 1,2 tỷ người. Trung Quốc coi trọng việc phát
triển kinh tế - xã hội bền vững, công tác bảo vệ môi trường luôn được quan
tâm lồng ghép và thực hiện đồng thời với phát triển kinh tế - xã hội. Trong kế
hoạch hàng năm, kế hoạch dài hạn của Nhà nước, của các địa phương đều
được dành một phần hoặc một chương mục riêng về phương hướng, nhiệm vụ
và biện pháp để phát triển bền vững, bảo vệ môi trường sử dụng tiết kiệm và
hợp lý các nguồn tài nguyên thiên nhiên đặc biệt là tài nguyên đất.
Đến nay Trung Quốc đã tiến hành lập quy hoạch sử dụng đất từ tổng
thể đến chi tiết cho các vùng và địa phương theo hướng phân vùng chức năng
(khoanh định sử dụng đất cho các mục đích) gắn với nhiệm vụ bảo vệ môi
trường. Để quy hoạch tổng thể phù hợp với phân vùng chức năng, các quy
định liên quan của pháp luật Trung Quốc đã yêu cầu mọi hoạt động phát triển
các nguồn tài nguyên phải nhất quán với phân vùng chức năng. Một trong


19
những ảnh hưởng tích cực của quy hoạch tổng thể và sơ đồ phân vùng chức
năng là việc giảm thiểu xung đột đa mục đích nhờ xác định được các mục đích
sử dụng tương thích cho phép ưu tiên ở các khu vực cụ thể.[5]
1.3.1.7. Quy hoạch sử dụng đất ở Thái Lan
Quy hoạch sử dụng đất ở nước này được phân theo 3 cấp đó là: Cấp
quốc gia, cấp vùng, cấp địa phương. Quy hoạch nhằm cụ thể hoá các trường
kinh tế xã hội của Hoàng gia Thái Lan, gắn liền với tổ chức hành chính và
quản lý nhà nước phối hợp với chính phủ và chính quyền địa phương. [14]
1.3.2. Quy hoạch sử dụng đất tại Việt Nam
1.3.2.1. Khái quát chung về tình hình quy hoạch sử dụng đất
Ở Việt Nam công tác quy hoạch phân bổ sử dụng đất đai là một ngành

non trẻ, kinh nghiệm thực tế còn ít, điều kiện cơ sở vật chất kỹ thuật và công
tác thiết kế xây dựng các đồ án quy hoạch còn hạn chế. Tuy nhiên, trong
những năm gần đây Đảng và Nhà nước đã quan tâm chú trọng đầu tư cho
công tác quy hoạch đáp ứng nhu cầu đòi hỏi thực tế sản xuất, chúng ta đã và
đang từng bước tiến hành khắc phục những khó khăn để quy hoạch phân bố
vùng lãnh thổ.
Miền Bắc quy hoạch sử dụng đất đai xúc tiến từ năm 1962 cho ngành
chủ quản và cấp tỉnh, cấp huyện tiến hành và được đan xen vào công tác phân
vùng quy hoạch nông lâm nghiệp cho vùng lãnh thổ, nhưng thiếu sự phối hợp
của các ngành có liên quan, chủ trương của quy hoạch đất đai là xác định
phương hướng phát triển ngành nông nghiệp - lâm nghiệp cho vùng lãnh thổ
chỉ được ngành chủ quản thông qua. Trong công tác quy hoạch thì về khía
cạnh pháp lý không được đặt ra và cũng không được thực hiện. Vấn đề xây
dựng quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất ngày càng được Đảng và nhà nước
quan tâm chỉ đạo một cách chặt chẽ bằng các văn bản pháp luật và coi như là
một luận chứng cho phát triển của nền kinh tế đất nước, điều này thể hiện rõ
trong từng giai đoạn.
* Thời kỳ 1975 - 1980:
Sau năm 1975, trong cơ chế bao cấp, công tác quy hoạch sử dụng đất
đã được đẩy mạnh gắn liền với việc hợp tỉnh huyện và xây dựng thành pháo
đài. Cả nước đi vào sắp xếp lại đất nước, tạo ra các vùng kinh tế lớn.


20
Hội đồng chính phủ đã thành lập ban chỉ đạo phân vùng quy hoạch
nông lâm nghiệp. Trung ương để triển khai công tác này trên phạm vi cả
nước. Kết quả là đến cuối năm 1978 các phương án phân vùng nông lâm
nghiệp công nghệ chế biến nông sản của cả nước trong 7 vùng kinh tế và của
tất cả các tỉnh đã lập và được chính phủ phê duyệt, trong các phương án trên
đều đề cập đến quy hoạch sử dụng đất nông, lâm nghiệp và coi đó là một luận

chứng quan trọng để phát triển ngành.
Tuy nhiên do mục đích đề ra ngay từ đầu là chỉ để phục vụ phát triển
nông, lâm nghiệp cho nên các loại đất khác chưa đề cập đến và còn khoảng 3
triệu ha ở miền núi cao chưa tiến hành phân bổ sử dụng, mặt khác do còn
thiếu nhiều tài liệu điều tra cơ bản và chưa tính được khả năng đầu tư nên tính
khả thi của các phương án còn thấp.
* Thời kỳ 1981- 1986:
Thực hiện Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ V trong đó đã nêu
rõ: ‘‘xúc tiến công tác điều tra cơ bản, dự báo, lập tổng hợp sơ đồ phát triển và
phân bố lực lượng sản xuất nghiên cứu chiến lược kinh tế xã hội, dự thảo kế
hoạch triển vọng để chuẩn bị cho kế hoạch 5 năm lần thứ 4 (1986 - 1990)’’.
Chủ tịch Hội đồng bộ trưởng đã yêu cầu các ban ngành, các địa
phương, các cơ quan khoa học tập trung chỉ đạo triển khai chương trình tổng
hợp sơ đồ phát triển và phân bố lực lượng sản xuất ở Việt Nam đến 1986 1990 cũng như trong thời kỳ này hầu hết các tỉnh của cả nước đã tiến hành
xây dựng quy hoạch tổng thể huyện.
Một trong những mục đích và yêu cầu đặt ra đối với tổng sơ đồ phải là
cơ sở cho việc tiến hành quy hoạch xây dựng vùng như xây dựng khu công
nghiệp, khu du lịch, xây dựng thành phố, thị xã, thị trấn...
Để đáp ứng yêu cầu trên đòi hỏi quy hoạch sử dụng đất đai phải đi
trước một bước về nội dung và cơ sở khoa học trong tổng sơ đồ phát triển.
Xuất phát từ cơ sở lý luận đó Quy hoạch sử dụng đất đai theo lãnh thổ hành
chính đã được đề cập đến ở huyện, tỉnh và cả nước mặc dù chưa đầy đủ. Còn
quy hoạch sử dụng đất cấp xã chưa được đề cập đến ở thời kỳ này chủ yếu là
quy hoạch hợp tác xã nông nghiệp.


21
* Thời kỳ Luật Đất đai năm 1987 đến trước Luật Đất đai năm 1993:
Năm 1987, Luật Đất đai lần đầu tiên được ban hành và có hiệu lực từ
năm 1988. Trong đó có một số điều nói về quy hoạch đất đai. Tuy nhiên Luật

Đất đai 1988 chưa nêu ra nội dung quy hoạch. Ngày 15/04/1991 Tổng cục
Quản lý ruộng đất đã đưa ra Thông tư số 106 QHKH/RĐ hướng dẫn lập quy
hoạch sử dụng đất đai. Đây là Thông tư đầu tiên của Tổng cục kể từ khi thành
lập quy hoạch sử dụng đất đai một cách tương đối cụ thể.
Công tác quy hoạch nói chung sau một thời kỳ triển khai tương đối rầm
rộ cũng chưa được xúc tiến theo luật đã quy định. Tình hình này do nền kinh
tế nước ta đang đứng trước những khó khăn và thử thách lớn. Khi chuyển
sang cơ chế thị trường thì công tác quy hoạch này có cần nữa hay không là
một vấn đề cần đặt ra. Đây là thời kỳ công cuộc đổi mới nông thôn diễn ra sâu
sắc cùng với việc giảm vai trò quản lý tập trung của HTX sản xuất nông
nghiệp, tăng quyền tự chủ cho hộ nông dân và thực thi các chính sách đổi mới
khác, công tác quy hoạch sử dụng đất đai ở xã là vấn đề cấp bách về giao đất,
cấp đất giãn dân và một số nơi có xu hướng đô thị hoá rõ rệt.
Đây là mốc đầu tiên triển khai quy hoạch sử dụng đất đai ở cấp xã
diễn ra hầu hết khắp phạm vi cả nước nhưng còn nhiều hạn chế về nội dung
và phương pháp.
* Thời kỳ sau Luật Đất đai năm 1993 đến Luật Đất đai năm 2003:
Ngày 14/07/1993 Luật Đất đai được công bố. Trong luật này các điều
khoản nói về quy hoạch đã được cụ thể hoá hơn so với Luật Đất đai năm 1988, và
từ năm 1993 trở đi công tác quy hoạch đã được chú trọng nhiều hơn.
Luật sửa đổi bổ sung một số điều Luật Đất đai ngày 02/12/1988 và Luật
sửa đổi bổ sung một số điều Luật Đất đai ngày 29/06/2001 cũng như công tác ban
hành. Các điều khoản trong luật này đã khẳng định công tác quy hoạch và kế
hoạch sử dụng đất đai là cần thiết.
- Nghị định số 04/2000/NĐ-CP quy định về thi hành Luật sửa đổi bổ sung
một số điều Luật Đất đai ban hành ngày 02/12/1998.
- Sau Đại hội Đảng lần thứ VII năm 1992, Nhà nước ta triển khai công tác
nghiên cứu chiến lược phát triển, quy hoạch tổng thể kinh tế xã hội ở hầu hết 53
tỉnh, thành phố trực thuộc TW, 8 vùng kinh tế, các vùng trọng điểm và quy hoạch
phát triển ngành ở hầu hết các bộ, ngành.

22
- Các công trình nghiên cứu này tính đến 2020 phù hợp với yêu cầu phát
triển kinh tế - xã hội trong vòng 10 - 15 năm tới. Việc nghiên cứu triển khai quy
hoạch sử dụng đất đai trên phạm vi cả nước đang là vấn đề bức xúc của các ngành
các cấp và mọi thành viên xây dựng hưởng ứng.
- Đây là mốc bắt đầu của thời kỳ công tác quản lý đất đai vào nề nếp, sau
một thời gian dài tuyệt đối hoá về công hữu đất đai ở miền Bắc và buông lỏng
công tác này ở các tỉnh phía Nam dẫn đến tình trạng quá nhiều diện tích đất không
có chủ sử dụng đất.
* Thời kỳ sau Luật Đất đai năm 2003 đến nay:
Sau khi Luật Đất đai năm 2003 được công bố đã có rất nhiều các văn
bản dưới Luật ra đời, hướng dẫn thi hành Luật như:
- Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 về thi hành Luật Đất
đai năm 2003;
- Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13 tháng 8 năm 2009 của Chính
phủ quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư;
- Chỉ thị số 05/2004/CT-TTG ngày 29/02/2004 của Thủ tướng Chính
phủ về việc triển khai thi hành luật 2003;
- Thông tư 30/2004/TT-BTNMT ngày 01/11/2004 của Bộ Tài nguyên
và Môi trường về việc hướng dẫn lập, điều chỉnh và thẩm định quy hoạch sử
dụng đất;
- Quyết định số 25/2004/QĐ-BTNMT ngày 01/11/2004 của Bộ Tài
nguyên và Môi trường về việc ban hành kế hoạch triển khai thi hành Luật Đất
đai năm 2003;
- Chỉ thị số 02/CT-BTNMT ngày 19/11/2007 về việc tiếp tục triển khai
thi hành Đuật Đất đai năm 2003;
- Thông tư số 19/2009/TT-BTNMT, ngày 02/11/2009 của Bộ Tài

nguyên và Môi trường quy định chi tiết việc lập, điều chỉnh và thẩm định quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
1.3.2.2. Việc lập, quản lý và thực hiện quy hoạch sử dụng đất
* Quy hoạch sử dụng đất cả nước:
Chính phủ đã lập Quy hoạch sử dụng đất đến năm 2010 và kế hoạch sử
dụng đất đến năm 2005 của cả nước trình Quốc hội Khóa XI, Kỳ họp thứ 5 và


23
được thông qua tại Nghị quyết số 29/2004/QH11 ngày 15/6/2004; kế hoạch sử
dụng đất 5 năm 2006 - 2010 của cả nước đã được Quốc hội Khóa XI, Kỳ họp
thứ 9 thông qua tại Nghị quyết số 57/2006/QH11 ngày 29/6/2006.
Cả nước chỉ có 07 tỉnh, thành phố cơ bản hoàn thành việc lập quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở 3 cấp xã, huyện, tỉnh; ngoài ra còn có 13 tỉnh
đang hoàn thành việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở 2 cấp xã, huyện.
Có 16 tỉnh đã triển khai lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp xã nhưng
kết quả đạt được còn thấp (dưới 50% số xã) gồm Lai Châu, Yên Bái, Cao
Bằng, Hà Nội, Hà Nam, Nghệ An, Thừa Thiên Huế, Đà Nẵng, Bình Định,
Phú Yên, Gia Lai, thành phố Hồ Chí Minh, Bến Tre, Cần Thơ, Hậu Giang,
Sóc Trăng.
Đối với đất quốc phòng, an ninh: Chính phủ đã chỉ đạo Bộ Tài nguyên
và Môi trường phối hợp với Bộ Quốc phòng, Bộ Công an và Ủy ban nhân dân
các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tiến hành rà soát quy hoạch sử dụng
đất đối với tất cả các đơn vị trực thuộc Bộ Quốc phòng và Bộ Công an, đến
nay đã hoàn thành trên phạm vi cả nước.
* Quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh:
Trên cơ sở quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cả nước, các tỉnh đã
tiến hành lập quy hoạch sử dụng đất đến năm 2010 và kế hoạch sử dụng đất 5
năm của địa phương. Đến nay cả nước đã có 64/64 tỉnh, thành phố trực thuộc
Trung ương hoàn thành việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đến năm

2010 được Chính phủ xét duyệt.
* Quy hoạch sử dụng đất cấp huyện:
Cả nước có 531/681 huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi
chung là huyện) hoàn thành việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đến
năm 2010 (chiếm 77,97%); 98 huyện đang triển khai (chiếm 14,4%); còn lại
52 huyện chưa triển khai (chiếm 7,64%), phần lớn là các đô thị (quận, thị xã,
thành phố thuộc tỉnh). Đến nay có 20 tỉnh đã hoàn thành việc lập quy hoạch,
kế hoạch sử dụng đất cấp huyện. Một số tỉnh triển khai chậm như Phú Thọ,
Gia Lai, Bình Định, Đồng Tháp, An Giang và thành phố Cần Thơ.
* Quy hoạch sử dụng đất cấp xã:
Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp xã: Cả nước có 7.576/11.074 xã,
phường, thị trấn (gọi chung là xã) đã lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đến
năm 2010 (đạt 68,41%); 1.507 xã đang triển khai (đạt 13,61%); còn lại 1.991


24
xã chưa triển khai (chiếm 17,98%).
Như vậy, việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất các cấp thực hiện còn
chậm so với yêu cầu của Luật Đất đai, đặc biệt là công tác lập quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất cấp huyện và cấp xã. [2]
1.3.3. Công tác quy hoạch sử dụng đất tỉnh Tuyên Quang
1.3.3.1. Tình hình lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất các cấp
Trước khi Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực thi hành, công tác lập quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất trên địa bàn tỉnh triển khai rất chậm: Quy hoạch
sử dụng đất cấp tỉnh triển khai lập từ năm 2001 nhưng chưa hoàn thành; Quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện chưa được triển khai; Quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất chi tiết cấp xã mới triển khai lập ở 20/145 xã, phường, thị
trấn (Chiêm Hoá 05 xã, Hàm Yên 05 xã, Yên Sơn 05 xã, Sơn Dương 05 xã)
nhưng mới được phê duyệt 05 xã trên địa bàn huyện Hàm Yên.
Thực hiện Luật Đất đai năm 2003, tỉnh Tuyên Quang đã tập trung chỉ

đạo hoàn thành việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh, cấp huyện,
cấp xã giai đoạn đến năm 2010. Tình hình triển khai cụ thể như sau:
* Về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh:
Tỉnh Tuyên Quang được Tổng cục Địa chính trước đây phê duyệt Dự
án và Tổng dự toán Dự án lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tỉnh Tuyên
Quang đến 2010 tại Quyết định số 359/QĐ-TCĐC ngày 18/9/2000 và Quyết
định số 360/QĐ-TCĐC ngày 18/9/2000. Tổng kinh phí thực hiện là 310 triệu
đồng do đơn vị tư vấn (Trung tâm Quy hoạch đất đai thuộc Tổng cục Địa
chính) thực hiện.
Trong quá trình tổ chức thực hiện có sự sửa đổi, bổ sung của hệ thống
pháp luật về đất đai, trong đó có thay đổi về nội dung và trình tự lập quy
hoạch sử dụng đất. Do vậy, ngày 16/8/2005 Ủy ban nhân dân tỉnh có Tờ trình
số 31/TTr-UBND trình Chính phủ phê duyệt quy hoạch sử dụng đất tỉnh
Tuyên Quang đến năm 2010 và đã được Chính phủ phê duyệt tại Nghị quyết
số 08/2006/NQ-CP ngày 26/5/2006.
* Về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện, cấp xã:
Thực hiện Nghị quyết số 08/2006/NQ-CP ngày 26/5/2006 của Chính
phủ Ủy ban nhân dân tỉnh đã chỉ đạo và bố trí kinh phí 12.472 triệu đồng từ
nguồn ngân sách tỉnh, phân bổ cho các huyện, thành phố và các xã, phường,


25
thị trấn để thực hiện việc lập quy hoạch sử dụng đất cấp huyện, cấp xã giai
đoạn đến 2010.
Theo chỉ đạo của Ủy ban nhân dân tỉnh, Ủy ban nhân dân huyện, thành
phố và Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn thuộc tỉnh đều quyết định thành
lập Ban chỉ đạo lập quy hoạch sử dụng đất và ký hợp đồng với đơn vị tư vấn
có đủ năng lực và tư cách pháp nhân để triển khai thực hiện.
Đến năm 2008 toàn bộ phương án quy hoạch sử dụng đất của 06/06
huyện, thành phố, 21/21 phương án quy hoạch, kế hoạch chi tiết của các xã,

phường, thị trấn thuộc khu vực quy hoạch phát triển đô thị và 118/118 xã
không thuộc khu vực phát triển đô thị đã được phê duyệt.

1.3.3.2. Việc điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đến năm 2010
Phương án quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất các cấp trên địa bàn tỉnh
Tuyên Quang giai đoạn đến năm 2010 về cơ bản đã đảm bảo phù hợp và đáp
ứng được tình hình phát triển kinh tế - xã hội của địa phưong nên không phải
điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong kỳ quy hoạch.
1.3.3.3. Tình hình quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
* Việc bố trí tổ chức và cán bộ làm công tác lập quy hoạch sử dụng đất:
- Đối với cấp tỉnh: Ủy ban nhân dân tỉnh quyết định thành lập Ban chỉ đạo
lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh; giao Sở Tài nguyên và Môi
trường phân công cán bộ chuyên trách theo dõi công tác quy hoạch, kế hoạch
sử dụng đất; thành lập Trung tâm kỹ thuật Đo đạc bản đồ và Quy hoạch đất
đai trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường có đủ năng lực để thực hiện việc
lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;
- Đối với cấp huyện, cấp xã: Ủy ban nhân dân cấp huyện thành lập Ban
chỉ đạo và Ban Quản lý dự án lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện
để triển khai việc lập và tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
theo quy định của pháp luật; Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn thành lập
Ban chỉ đạo lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp xã, phường, thị trấn; giao
nhiệm vụ cho cán bộ địa chính xã theo dõi và quản lý chặt chẽ quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt.
* Công tác thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất:
Quá trình triển khai thực hiện, Ủy ban nhân dân tỉnh đã chỉ đạo các
ngành chức năng và Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã thực hiện nghiêm
công tác thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo quy định của
pháp luật về đất đai.