Chính quyền đô thị ở việt nam

Thí điểm tổ chức chính quyền đô thị tại Việt Nam

Mục lục

Nhóm 2 – KH13KT

Page 1


Thí điểm tổ chức chính quyền đô thị tại Việt Nam

Lời nói đầu
Với hơn 25 năm đổi mới và hội nhập quốc tế. quá trình đô thị hóa ở Việt
Nam đã và đang diễn ra nhanh chóng dẫn đến có nhiều khác biệt về hoạt động kinh
tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng giữa đô thị và nông thôn. Vì vậy buộc nhà
quản lý có những thay đổi về cách thức tổ chức và quản lý phù hợp nhất với chính
quyền ở đô thị cũng như nông thôn, thay những cái cũ không còn phù hợp với tình
hình thực tế hiện nay nữa.
Mô hình chính quyền đô thị đã có một sự đột phá của Bộ Nội vụ đã trình
Chính Phủ ở phiên họp Chính Phủ. Mô hình này hứa hẹn sẽ có nhiều kết quả tốt và
nhận được nhiều sự ủng hộ của người dân.
Dưới đây là bài tìm hiểu của nhóm chúng em về chủ đề Thí điểm tổ chức
chính quyền đô thị ở Việt Nam. Mong cô cho chúng em những góp ý để bài làm
được hoàn thiện hơn. Em xin cảm ơn cô!

Nhóm 2 – KH13KT

Page 2


Thí điểm tổ chức chính quyền đô thị tại Việt Nam

I.
1.
a.

Khái quát về chính quyền địa phương ở Việt Nam
Chính quyền địa phương
Khái niệm

Chính quyền địa phương là một tổ chức hành chính có tư cách pháp nhân
được hiến pháp và pháp luật công nhận sự tồn tại vì mục đích quản lý một khu vực
nằm trong một quốc gia. Các cán bộ chính quyền địa phương là dân địa phương.
Chính quyền địa phương có trách nhiệm cung ứng hàng hóa công cộng (nhiệm vụ
chi) cho nhân dân trong địa phương mình và có quyền thu thuế địa phương (nguồn
thu).
Tính chất, đặc điểm
 Mô hình chính quyền địa phương nước ta là mô hình chính quyền địa
phương tập trung dân chủ. ” Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp
và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật, thực hiện nguyên tắc tập
trung dân chủ.” ( theo Điều 8 Hiến pháp năm 2013). Dễ nhận ra rằng nguyên tắc
tập trung dân chủ là nguyên tắc cơ bản và hàng đầu trong số các nguyên tắc tổ chức
và hoạt động của bộ máy Nhà nước Việt Nam, trong đó có chính quyền địa
phương. Theo nguyên tắc này thì tập trung là chủ đạo, tập trung trên cơ sở dân chủ.
b.

Nếu như trong quan hệ giữa trung ương và địa phương các nước có thể
phân thành các loại tập quyền, phân quyền thì chính quyền địa phương Việt Nam là
sự kết hợp cả hai nhân tố trên, trong đó tập quyền là chủ đạo, nhưng có phân cấp
quản lý và có phát huy dân chủ của địa phương. Tập trung dân chủ nhưng ưu tiên
tập trung, đó chính là tính hai mặt của chính quyền địa phương: vừa với tư cách là

yếu tố cấu thành của bộ máy nhà nước thống nhất, vừa với tư cách chính quyền của
địa phương
 Mô hình tổ chức chính quyền địa phương Việt Nam thể hiện trên hai
điểm cơ bản sau:
•
•

Nhóm 2 – KH13KT

Mỗi đơn vị hành chính thành lập hai loại cơ quan là Hội đồng nhân
dân và Uỷ ban nhân dân.
Giữa chính quyền địa phương và chính quyền trung ương và giữa
các cấp chính quyền địa phương không có tính độc lập cao, tuy
rằng trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước đã đẩy mạnh việc
Page 3


Thí điểm tổ chức chính quyền đô thị tại Việt Nam

phân cấp quản lý cho các cấp chính quyền địa phương. Nguyên tắc
cơ bản và hàng đầu trong tổ chức và hoạt động của bộ máy chính
quyền địa phương là tập trung dân chủ. Đây là điểm rất đáng chú ý
trong tổ chức chính quyền địa phương nước ta.
Nó chứng tỏ rằng, chính quyền địa phương Việt Nam không có “chủ
quyền” trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Điều 7 của Luật
Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân thể hiện rõ hơn điều này khi ghi
nhận trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước từ Chính phủ đến Uỷ ban nhân
dân cấp xã có sự chỉ đạo trong quản lý nhà nước từ trên xuống dưới. Đây chính là
điểm khác biệt cơ bản để phân biệt chính quyền địa phương với chính quyền địa
phương tự quản.

c.

Vai trò, chức năng, nhiệm vụ
Quy định cụ thể ở Điều 112 Hiến pháp 2013:

Thứ nhất, khoản 1 của Điều này viết: “Chính quyền địa phương tổ chức và
bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn
đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước
cấp trên.”
Trong một Nhà nước đơn nhất như nước ta, nhiệm vụ cơ bản, hàng đầu của
chính quyền địa phương là tổ chức và bảo đảm thực hiện Hiến pháp, pháp luật tại
địa phương. Đồng thời, chính quyền địa phương thực hiện các nhiệm vụ xuất phát
từ tính đặc thù của địa phương. Đây là quy định thể hiện nhiệm vụ có tính tự quản
cao của chính quyền địa phương, nhằm phát huy lợi thế của mỗi địa phương trên
thực tế.
Thứ hai, khoản 2 Điều 112 quy định rõ “Nhiệm vụ, quyền hạn của chính
quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan
nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương.”
Có thể nói, đây là một định hướng quan trọng trong việc thiết kế cơ chế
điều chỉnh mối quan hệ giữa chính quyền địa phương và chính quyền Trung ương
(cũng như giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau) trong thời gian tới. Chỉ
có trên cơ sở phân định rõ thẩm quyền của mỗi cấp chính quyền theo tinh thần phân
cấp mạnh mẽ thì cơ chế xác định trách nhiệm, bảo đảm tính tự chủ, tự chịu trách
Nhóm 2 – KH13KT

Page 4


Thí điểm tổ chức chính quyền đô thị tại Việt Nam

nhiệm của mỗi cấp chính quyền cũng như thực hiện việc kiểm soát quyền lực mới
có hiệu quả.
Thứ ba, khoản 3 Điều 112 quy định: “Trong trường hợp cần thiết, chính
quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp
trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó.”
Trên thực tế rất nhiều nhiệm vụ của Trung ương được giao cho địa phương
thực hiện, nhưng chỉ giao việc mà không kèm theo các điều kiện để thực hiện công
việc, do đó, gây rất nhiều khó khăn cho địa phương. Quy định tại khoản 3 Điều 112
của Hiến pháp tạo cơ sở hiến định giải quyết nhiều khó khăn của các địa phương
hiện nay.
2.
a.

Chính quyền ở đô thị
Đô thị

Theo Luật Quy hoạch đô thị năm 2009: “Đô thị là khu vực tập trung dân
cư sinh sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông
nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hoá hoặc chuyên ngành, có
vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ,
một địa phương, bao gồm nội thành, ngoại thành của thành phố, nội thị, ngoại thị
của thị xã, thị trấn”.
Ở Việt Nam, khái niệm đô thị chỉ chung cho các thành phố, thị xã, thị trấn
được cơ quan nhà nước có thẩm quyền thành lập. Đó là khu tập trung dân cư khi
hội tụ đủ 2 điều kiện:
Thứ nhất về cấp quản lý: đô thị là thành phố, thị xã, thị trấn được cơ quan
nhà nước có thẩm quyền thành lập.
Thứ hai về trình độ phát triển, đô thị phải đạt những tiêu chuẩn:
-

-

Là trung tâm tổng hợp hoặc trung tâm chuyên ngành, cấp quốc gia, cấp vùng
liên tỉnh, cấp tỉnh, cấp huyện hoặc là một trung tâm của vùng trong tỉnh; có
vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của cả nước hoặc một vùng lãnh
thổ nhất định
Đối với khu vực nội thành, nội thị thì quy mô dân số toàn đô thị tối thiểu
phải đạt 4000 người trở lên; tỷ lệ lao động phi nông nghiệp phải đạt tối thiểu
65% tổng số lao động; Hệ thống công trình hạ tầng đô thị được xây dựng

Nhóm 2 – KH13KT

Page 5


Thí điểm tổ chức chính quyền đô thị tại Việt Nam

đồng bộ là khi hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội đã được
đầu tư xây dựng đạt 70% yêu cầu của đồ án quy hoạch xây dựng theo từng
giai đoạn; đạt quy chuẩn, tiêu chuẩn kỹ thuật.
b.

Chính quyền ở đô thị ( CQĐT )
 Khái niệm

Hiện nay vẫn chưa có khái niệm chính xác về chính quyền đô thị, nói theo
cách dễ hiểu nhất thì chính quyền đô thị là một thuật ngữ để chỉ một mô hình chính
quyền địa phương thành lập ở các đô thị, dùng để phân biệt với mô hình chính
quyền ở nông thôn.Một trong những mục tiêu mà chính quyền đô thị hướng tới là
bộ máy hành chính được tinh giản đến mức tối đa. Người thủ trưởng đô thị sẽ có

quyền quyết định nhanh và tức thì nhiều vấn đề quan trọng với đô thị.
Mô hình chính quyền đô thị là mô hình tập trung quản lý ở cấp TP. Vai trò
của người dân cũng được đề cập trong việc xây dựng chính quyền đô thị hiện đại.
Nhiều ý kiến cho rằng chính quyền đô hiện đại là "nhà nước thu nhỏ lại, tư nhân
phình ra", Nhà nước chỉ làm chức năng quản lý, đề ra chính sách hợp lý, còn huy
động người dân tham gia phát triển TP; xây dựng trong người dân thói quen ứng xử
đô thị, tuân thủ luật pháp triệt để... Mô hình chính quyền đô thị áp dụng sẽ không tổ
chức HĐND quận, phường. Chính quyền thành phố trực thuộc TƯ, ở khu vực nội
thành chỉ có HĐND cấp thành phố. Khu vực nội thành của thành phố trực thuộc
tỉnh cũng chỉ tổ chức HĐND thành phố mà không có HĐND phường. Khi đó,
UBND cấp huyện, quận, phường chỉ là cơ quan đại diện hành chính của cơ quan
hành chính cấp trên đặc tại địa bàn.
 Đặc điểm
Chính quyền đô thị trên thế giới thường mang hai đặc điểm: “rút bớt cấp
hành chính lãnh thổ” và “thị trưởng do dân bầu trực tiếp”. Xuất phát từ đặc thù về
quản lý nhà nước ở vùng đô thị, chính quyền đô thị thường có hai đặc điểm khác
biệt so với chính quyền nông thôn.
Thứ nhất, được tổ chức rút gọn một số cấp chính quyền. Đặc điểm này xuất
phát từ thực tế đường kính các đô thị thường bé hơn đường kính các đơn vị hành
chính cùng cấp ở vùng nông thôn. Nên giảm bớt cấp chính quyền, nhưng vẫn bảo
đảm khoảng cách “nhân dân – chính quyền“ không quá xa về mặt không gian.
Nhóm 2 – KH13KT

Page 6


Thí điểm tổ chức chính quyền đô thị tại Việt Nam

Thứ hai, người đứng đầu chính quyền đô thị do dân bầu trực tiếp hay nói
cách khác bộ máy chính quyền được tổ chức theo mô hình thị trưởng. Điều này

xuất phát từ thực tế, trình độ dân trí ở các đô thị cao hơn vùng nông thôn, hoàn toàn
có khả năng chọn đúng người. Mặt khác, ở các đô thị thường có nhiều vấn đề phức
tạp về an ninh, môi trường... nên đòi hỏi một người đứng đầu chính quyền chịu
trách nhiệm trước dân cao hơn, đòi hỏi được dân bầu trực tiếp, chịu trách nhiệm
trực tiếp và bị phế truất trực tiếp bởi lá phiếu của người dân. Tuy nhiên, ở các nước
phát triển, dân trí cao, thì đặc điểm thứ hai này được mở rộng áp dụng cả với vùng
nông thôn.
Hai đặc điểm này, kéo theo một số đặc điểm trong tổ chức vận hành của
chính quyền đô thị, chi phối hiệu quả hoạt động:
-

Quyền tự quản lớn:
Quyền lực lớn – Trách nhiệm lớn
Một cộng đồng thống nhất

II.
1.

Thí điểm tổ chức chính quyền đô thị ở Việt Nam
Cơ sở pháp lý

Việc xây dựng mô hình chính quyền đô thị đã được đề cập tại một số văn
bản pháp lý của Đảng và Nhà nước như Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ
X, XI nhưng thí điểm chính thức bắt đầu khi có Quyết định số 192/QĐ-TTg ngày
15/2/2012 về thành lập Ban Chỉ đạo Trung ương xây dựng Đề án thí điểm mô hình
tổ chức chính quyền đô thị.
Căn cứ vào quyết định trên của Thủ tướng thì Ban chỉ đạo Trung ương ban
hành kế hoạch số 78/ KH-BCĐTƯCQĐT ngày 13/7/2012. Kế hoạch có định hướng
xây dựng mô hình tổ chức chính quyền đô thị với 3 phương án:
Phương án 1:

Xây dựng mô hình tổ chức chính quyền đô thị theo 3 cấp hành chính như
hiện nay
Xác định rõ mô hình tổ chức, cơ chế hoạt động mới đối với chính quyền đô
thị theo hướng phân biệt với chính quyền nông thôn.
Phương án 2:
Nhóm 2 – KH13KT

Page 7


Thí điểm tổ chức chính quyền đô thị tại Việt Nam

Xây dựng mô hình tổ chức chính quyền đô thị theo 3 cấp hành chính như
hiện nay
Nhưng có sự đổi mới về mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động phù hợp với
xu hướng tổ chức chính quyền đô thị hiện đại của các nước trên thế giới.
Phương án 3:
Đổi mới căn bản mô hình chính quyền địa phương, xây dựng mô hình chính
quyền đô thị một cấp đại diện, hai cấp hành chính.
Theo đó, chính quyền thành phố trực thuộc Trung ương, thành phố thuộc
tỉnh, thị xã gồm có HĐND và ủy ban hành chính thành phố, thị xã.
Tất cả các đơn vị hành chính trực thuộc cấp dưới đều không tổ chức
HĐND. Cơ quan hành chính nơi không tổ chức HĐND là cơ quan đại diện của cơ
quan hành chính cấp trên trực tiếp.
Người đứng đầu cơ quan hành chính ở đô thị là chủ tịch ủy ban hành chính
(hoặc thị trưởng).
Theo đó Hiến pháp năm 2013 Chương IX Chính quyền địa phương cũng
quy định cần tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô
thị…
Điều 111

1. Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước
Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
2. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân
dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành
chính - kinh tế đặc biệt do luật định.

2. Sự cần thiết phải thành lập chính quyền ở đô thị ( Cơ sở thực tiễn)



Quá trình đô thị hóa ở Việt Nam đã và đang diễn ra nhanh chóng dẫn
đến sự khác biệt ngày càng lớn giữa đô thị và nông thôn. Đó là sự khác biệt giữa

Nhóm 2 – KH13KT

Page 8


Thí điểm tổ chức chính quyền đô thị tại Việt Nam

quy mô dân số, cơ cấu lao động, lĩnh vực sản xuất, cơ sở hạ tầng, lối sống văn
hóa….
+ Về quy mô dân số: Mật độ dân số ở đô thị thường rất cao. Số lượng người
dân tập trung sinh sống ở các đô thị thường rất lớn. Điều này tất yếu phát sinh
nhiều vấn đề về kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh trật tự, cơ sở hạ tầng cần phải giải
quyết.
+ Về cơ cấu lao động và lĩnh vực sản xuất: chủ yếu ở đô thị có đặc trưng là
sản xuất công nghiệp; ngoài ra, còn có các lĩnh vực khác như dịch vụ, thương
nghiệp, sản xuất tinh thần, v.v... Còn đối với nông thôn thì đặc trưng rõ nét nhất là
sản xuất nông nghiệp; ngoài ra, còn phải kể đến cấu trúc phi nông nghiệp bao gồm:

dịch vụ, buôn bán, tiểu thủ công nghiệp mà có vai trò rất lớn đối với lĩnh vực sản
xuất nông nghiệp.
+ Về cơ sở hạ tầng: cơ sở hạ tầng ở đô thị nhiều và tốt hơn ở nông thôn. Đô
thị là nơi cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội phát triển có tính liên thông, đồng
bộ. Chính cơ sở hạ tầng liên thông, đồng bộ này góp phần làm cho mỗi đô thị trở
thành một cơ thể sống có tính thống nhất, không thể chia cắt một cách giản đơn. Sự
“chia ranh giới” để quản lý theo quận, phường phải tôn trọng tính đồng bộ, liên
thông này. Ngoài ra, đô thị cũng thường có lợi thế về “giao thông” (ít bị chia cắt về
địa hình) nên khoảng cách giữa trung tâm đô thị tới các vùng ngoại vi không phải
là trở ngại quá lớn nếu đô thị có hạ tầng giao thông phát triển tốt. Trong khi đó, ở
các huyện vùng sâu, vùng xa, từ huyện tới thôn, bản xa nhất có lẽ mất tới cả ngày
đường. Do vậy, nói tới đô thị là nói tới “giao thông” (nhất là hạ tầng giao thông),
“nước” (cấp thoát nước), “điện” v.v. và là nói tới “quy hoạch”. Kinh nghiệm thực
tế không chỉ ở ta mà cả các nước phát triển đều chỉ ra rằng, thiếu vắng quy hoạch,
để các khu đô thị phát triển tự phát, tất yếu sẽ kéo theo các vấn đề lớn cho cộng
đồng về ùn tắc giao thông, ô nhiễm môi trường, lây lan bệnh dịch.
+ Về lối sống, văn hóa: thì đối với nông thôn thường rất đặc trưng với lối
sống văn hóa của cộng đồng làng xã mà được phân biệt rất rõ ràng với lối sống thị
dân đặc trưng cho khu vực đô thị. Đặc trưng này có rất nhiều khía cạnh để chỉ ra sự
khác biệt giữa đô thị và nông thôn: từ hệ thống dịch vụ, sự giao tiếp, đời sống tinh
thần, phong tục, tập quán, hệ giá trị, chuẩn mực cho hành vi,... đến khía cạnh dân
số, lối sống gia đình, sinh hoạt kinh tế,... ngay cả đến hệ thống đường xá, năng
lượng, nhà ở đều nói lên đây là hai cộng đồng có các khía cạnh văn hóa, lối sống
Nhóm 2 – KH13KT

Page 9


Thí điểm tổ chức chính quyền đô thị tại Việt Nam

tách biệt nhau. Đây là đặc trưng cơ bản nhất về mặt xã hội học khi phân tích sự
khác biệt giữa đô thị và nông thôn. Chính đặc trưng này đã tạo ra bản sắc riêng,
diện mạo riêng cho ta phân biệt rõ nét hơn giữa hai hệ thống xã hội đô thị và nông
thôn.



Mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay về cơ
bản giống nhau, đều tổ chức 3 cấp chính quyền (cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã) và vẫn
dựa trên cách thức quản lý của chính quyền nông thôn.
Chính quyền ở địa bàn đô thị cũng tổ chức cấp hành chính và thực hiện các
nhiệm vụ, quyền hạn như chính quyền nông thôn cùng cấp, đồng thời có thêm một
số nhiệm vụ, quyền hạn quản lý trên địa bàn đô thị dẫn đến nhiều vấn đề cấp thiết
của đô thị như quy hoạch, kiến trúc, xây dựng hạ tầng đô thị, xử lý ô nhiễm môi
trường, ùn tắc giao thông, trật tự an toàn xã hội... chưa được giải quyết kịp thời và
cũng chưa phù hợp với nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành và quản lý theo lãnh
thổ, trong đó đô thị do kết cấu hạ tầng thống nhất đòi hỏi phải quản lý theo ngành
là chủ yếu, khác với nông thôn quản lý theo lãnh thổ là chủ yếu.
Mô hình chính quyền hiện hữu chưa phân định rõ ràng sự khác biệt trong
quản lý hành chính nhà nước ở địa bàn nông thôn và đô thị. Chính vì thế những bất
cập trong quản lý đô thị khó có thể khắc phục được. Do chưa căn cứ vào đặc thù
của đô thị, bộ máy quản lý luôn trong tình trạng thiếu đồng bộ. Mâu thuẫn giữa tính
thống nhất, tích hợp, liên thông trong hệ thống hạ tầng kỹ thuật đô thị với thực tế
quản lý phân tán, cắt khúc theo địa giới hành chính và theo các ngành, cứ kéo dài.
Nhu cầu quản lý thống nhất, đồng bộ và liên thông ở đô thị không tương thích với
việc xác định trách nhiệm theo cấp quản lý, dẫn đến nhiều cơ quan tham gia quản
lý nhưng không rõ trách nhiệm.
Việc phân cấp quản lý giữa trung ương và địa phương chưa rõ ràng, quyền
hạn chưa tương xứng với nhiệm vụ, còn biểu hiện "quyền lực ngành" với cơ chế
xin - cho, giấy phép con... Chế độ tập thể lãnh đạo của Ủy ban nhân dân không rõ

trách nhiệm người đứng đầu và trách nhiệm cá nhân dẫn đến hội họp nhiều, phản
ứng chậm, kém hiệu quả.
Nghị định 93/2001/NĐ-CP có mở rộng phân cấp cho thành phố trên bốn
lĩnh vực như: Quản lý quy hoạch, kế hoạch, đầu tư và phát triển kinh tế, xã hội;
quản lý nhà, đất và hạ tầng kỹ thuật đô thị; quản lý ngân sách nhà nước và tổ chức
Nhóm 2 – KH13KT

Page 10


Thí điểm tổ chức chính quyền đô thị tại Việt Nam

bộ máy và quản lý cán bộ, công chức. Nhưng đến nay, nghị định này đã không còn
phù hợp do việc ra đời của nhiều luật chuyên ngành.
Trong thực tế, về tổ chức bộ máy, Chính phủ quy định khá cứng các cơ
quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, riêng cấp xã thì khống
chế số lượng cán bộ, công chức. Chính vì thế mà có những phường-xã dân cư đông
đến gần 100.000 dân cũng có bộ máy tương tự như những nơi có 10.000 dân và số
lượng cán bộ, công chức có được tăng thêm nhưng vẫn không đáp ứng yêu cầu.
Thành phố muốn có lực lượng cảnh sát đô thị trực thuộc Chủ tịch Ủy ban hành
chính thành phố. Mặc dù, hiện nay thành phố được thí điểm thanh tra xây dựng với
lực lượng khá đông nhưng vẫn bất cập trong quản lý trật tự đô thị.
Về tài chính, ngân sách thành phố cũng rất khó khăn vì đang cần nguồn vốn
lớn, nhất là đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng, xử lý các vấn đề về môi trường...
Nhiều lần, thành phố có đề xuất những cơ chế chính sách về việc được ổn định tỷ lệ
điều tiết, về việc giao cho Hội đồng nhân dân quyết định các định mức chi và được
quy định một số khoản thu, mức thu về phí để phát triển cơ sở hạ tầng... hoặc có
thẩm quyền tạo nguồn thu khác mà luật pháp hiện hành không cấm... nhưng chưa
được xem xét. Trong khi nguồn lực, tiềm năng của thành phố còn lớn mà chưa
được thu hút cho sự phát triển bền vững theo yêu cầu.

III.
1.

Thí điểm tổ chức chính quyền đô thị ở Đà Nẵng
Tiền đề

Theo lộ trình quy hoạch được phê duyệt, Đà Nẵng sẽ được đầu tư để phát
triển thành một trung tâm kinh tế - xã hội lớn của miền Trung. Đến năm 2020, dân
số khoảng 1,6 triệu người, trong đó dân số đô thị là 1,3 triệu người. Đến năm 2030,
Đà Nẵng trở thành thành phố cấp quốc gia, hiện đại, là đô thị trung tâm góp phần
thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội vùng miền Trung – Tây Nguyên.
Tuy nhiên, trong quá trình xây dựng và phát triển hiện nay, TP Đà Nẵng
đang gặp nhiều khó khăn và nảy sinh nhiều áp lực về chiến lược phát triển kinh tế xã hội… do những bất cập của mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa
phương hiện nay đã bộc lộ nhiều hạn chế trong việc đáp ứng yêu cầu quản lý Nhà
nước tại đô thị trong thời kỳ mới nên đã cản trở việc phát triển của Đà Nẵng.

Nhóm 2 – KH13KT

Page 11


Thí điểm tổ chức chính quyền đô thị tại Việt Nam

Trước sự phát triển mạnh mẽ đòi hỏi tất yếu phải xây dựng CQĐT thì Đà
Nẵng còn được đánh giá là thành phố có những điều kiện thuận lợi nhất để áp dụng
CQĐT.
Cụ thể:
Trong Đề án thí điểm CQĐT Trung ương cho phép 2 TP thực hiện thí điểm
đầu tiên là TP Hồ Chí Minh và TP Đà Nẵng. TP Hồ Chí Minh là đô thị đứng đầu
trong cả nước về quy mô, mật độ dân số, đóng góp hơn 1/5 GDP cả nước và gần

1/3 ngân sách quốc gia. Tuy nhiên, tốc độ tăng trưởng kinh tế, tỷ trọng xuất khẩu
thu hút FDI của thành phố đang có xu hướng giảm. Trong khi đó, Đà Nẵng tuy có
quy mô nhỏ nhưng đang có xu hướng gia tăng đầu tư phát triển, và trình độ nguồn
nhân lực cao hơn, hệ thống hạ tầng giao thông, công nghệ thông tin, hệ thống
truyền tải, cấp điện cấp nước... thuộc diện tốt nhất cả nước.
Đà Nẵng còn có tỷ lệ đô thị hóa cao vào khoảng 87,16% (92% vào năm
2020), tập trung dân cư, mật độ dân số và tỷ lệ dân nhập cư cao, mặt bằng dân trí
của dân cư đô thị nhìn trung cao hơn nông thôn. Kinh tế chủ yếu là phi công
nghiệp,dịch vụ chiếm tỷ trọng cao, phát triển các trung tâm thương mại và các tài
chính, dịch vụ khoa học.
Việc thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân quận (huyện), xã (phường)
từ năm 2009 đến nay, hoạt động của chính quyền các cấp tại TP Đà Nẵng đang ổn
định, thông suốt, người dân và cộng đồng doanh nghiệp trên địa bàn TP hài lòng
với cách thức phục vụ của chính quyền về chất lượng dịch vụ công.
Nhờ ứng dụng tốt các phương thức quản lý mới, hiện đại, từ năm 2006 đến
năm 2012, Đà Nẵng luôn thuộc nhóm các địa phương dẫn đầu và có chỉ số tốt về
năng lực cạnh tranh cấp tỉnh; chỉ số sẵn sàng ứng dụng công nghệ thông tin; chỉ số
quản trị hành chính công cấp tỉnh… Nhiều mô hình mới, cách làm mới về quản lý
đô thị trong điều kiện đặc thù của Đà Nẵng được đánh giá tốt, có hiệu quả như:
thực hiện tập trung, thống nhất cách quản lý đối với các lĩnh vực đất đai, xây dựng,
tổ chức các ban đền bù và giải tỏa, bố trí tái định cư thành phố; cung ứng dịch vụ
công về đất đai; ứng dụng công nghệ thông tin trong công tác cải cách hành chính;
hình thành trung tâm Hành chính tập trung, trung tâm một cửa…
Đây là những tiền đề chứng tỏ bước đi đúng hướng và sẵn sàng cho việc
hình thành phương pháp quản lý Nhà nước theo mô hình đô thị hiện đại. Chủ tịch
Nhóm 2 – KH13KT

Page 12

Thí điểm tổ chức chính quyền đô thị tại Việt Nam

UBND TP Đà Nẵng, Văn Hữu Chiến cho rằng, trong bối cảnh hiện nay, để giải
quyết các vấn đề lớn của đô thị, phát huy cao nhất vai trò, vị trí của thành phố Đà
Nẵng đối với khu vực và cả nước, nhu cầu nghiên cứu xây dựng CQĐT thích hợp
được đặt ra nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển thành phố, đồng thời đóng góp kinh
nghiệm thực tiễn cho quá trình đổi mới hành chính nước ta.
Từ những vấn đề nêu trên, việc xây dựng thí điểm mô hình chính quyền đô
thị là yêu cầu của thực tiễn, nhằm nâng cao năng lực, hiệu quả, hoạt động, phát huy
tính tự chủ, sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của chính quyền đô thị TP Đà Nẵng.
2.

Nội dung

Ông Đặng Công Ngữ, Giám đốc Sở Nội vụ, Phó Ban soạn thảo xây dựng đề
án chính quyền đô thị Đà Nẵng cho biết việc triển khai thực hiện đề án mang tính
cấp thiết, xuất phát từ yêu cầu thực tiễn quản lý và chiến lược phát triển bền vững,
hội nhập quốc tế của thành phố. Mục tiêu cơ bản của chính quyền đô thị là hình
thành bộ máy quản lý hành chính chuyên nghiệp, đội ngũ cán bộ công chức mẫn
cán với công vụ, phục vụ người dân tốt hơn.
Theo đề án, lộ trình xây dựng mô hình chính quyền đô thị thành phố Đà
Nẵng gồm 3 giai đoạn:
Giai đoạn 1: từ khi thực hiện thí điểm cho đến năm 2016 sẽ bỏ Hội đồng
Nhân dân tại 11 xã thuộc huyện Hòa Vang.
Giai đoạn 2: từ 2016 đến 2012, CQĐT chỉ còn 2 cấp với HĐND thành phố,
UBND thành phố và UBND phường, xã (giảm bớt quận, huyện), tăng thẩm quyền
quyết định và chịu trách nhiệm cá nhân của Chủ tịch UBND thành phố
Giai đoạn 3: từ năm 2021 trở đi thực hiện chuyển từ chế độ lãnh đạo tập thể
của UBND thành phố sang chế độ lãnh đạo và chịu trách nhiệm cá nhân của thị
trưởng.

Giai đoạn 1
Đối với giai đoạn 1, vai trò của HĐND thành phố được nâng cao với việc
thực hiện chức năng quyết nghị những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát
triển kinh tế, xã hội của thành phố; thực hiện chức năng giám sát việc thực hiện
nghị quyết và các hoạt động của các cơ quan hành chính trên địa bàn thành phố.
Nhóm 2 – KH13KT

Page 13


Thí điểm tổ chức chính quyền đô thị tại Việt Nam

Trên cơ sở đó bổ sung thêm nhiệm vụ cho HĐND thành phố trong việc chủ
động huy động và tổ chức các nguồn lực (nhân lực, vật lực, tài lực, khoa học công
nghệ) để phát triển kinh tế, xã hội thành phố. HĐND thành phố được ban hành một
số chính sách văn bản quy phạm nhằm điều chỉnh những vấn đề mới hoặc riêng có
của thành phố. Đây chính là một ưu điểm nổi bật của HĐND thành phố trong mô
hình CQĐT. Với mô hình hoạt động như trên, HĐND thành phố được đề cao và
xác định rõ vị trí là cơ quan đại diện của nhân dân, thể hiện tính chất tự chủ của
CQĐT thành phố. Việc tiếp nhận ý kiến cử tri sẽ được trực tiếp đến cơ quan có
thẩm quyền, thay vì phải qua nhiều tầng lớp trung gian như trước đây, đồng thời
việc giải trình trách nhiệm sẽ được yêu cầu cao hơn.
Chính quyền vẫn phân thành 3 cấp như hiện nay đó là UBND thành phố,
UBND quận, huyện, UBND phường, xã. Các cơ quan chuyên môn của thành phố
sẽ được chuyển từ chức năng tham mưu sang chức năng quản lý nhà nước, tổ chức
sắp xếp lại thành các nhóm chính đó là, nhóm tổng hợp (thanh tra, kế hoạch, tài
chính, nội chính, tư pháp, nội vụ), nhóm quản lý chuyên ngành (đô thị, kinh tế, xã
hội). Cơ quan hành chính cấp quận, huyện cũng sẽ được tinh gọn với các công chức
chuyên môn trực tuyến theo dõi ngành, lĩnh vực.... Việc sắp xếp, phân công lại một
cách hợp lý các nhiệm vụ thực hiện giữa UBND các cấp, mỗi công việc do một cấp

thực hiện và chịu trách nhiệm chính. Đây là cơ sở quan trọng để tinh gọn bộ máy.
Giai đoạn 2
Trong giai đoạn 2 của đề án, bộ máy cơ quan hành chính sẽ giảm bớt Ủy
ban Nhân dân cấp quận, huyện; chỉ còn lại Ủy ban Nhân dân phường, xã là cơ quan
đại diện trực tiếp cho Ủy ban Nhân dân thành phố. Khi đó, Chủ tịch Ủy ban Nhân
dân phường sẽ do Chủ tịch Ủy ban Nhân dân thành phố trực tiếp bổ nhiệm
Giai đoạn 3
Giai đoạn 3 thực hiện từ năm 2021 trở đi với việc chuyển từ chế độ lãnh
đạo tập thể của Ủy ban Nhân dân thành phố sang chế độ lãnh đạo và chịu trách
nhiệm cá nhân của Thị trưởng thành phố. Đây là bước đột phá mạnh mẽ của mô
hình chính quyền đô thị đối với các đô thị lớn của Việt Nam và hai đô thị được cho
phép thí điểm là Thành phố Hồ Chí Minh và Đà Nẵng nói riêng.

Nhóm 2 – KH13KT

Page 14


Thí điểm tổ chức chính quyền đô thị tại Việt Nam

3. Nhận xét đánh giá

Việc xây dựng mô hình chính quyền đô thị là vấn đề mới, lần đầu đặt ra ở
nước ta trong giai đoạn xây dựng và phát triển đất nước hiện nay. Trong thực tiễn,
do yêu cầu quản lý nhà nước ở đô thị loại đặc biệt cho nên nhu cầu cần một cơ chế
quản lý phù hợp là yêu cầu khách quan.
Đà Nẵng đang có xu hướng tập trung chức năng - quản lý thống nhất một
đầu mối trên một số lĩnh vực then chốt như quản lý đất đai, quy hoạch, xây dựng kiến trúc. Thực hiện xu hướng trên, Đà Nẵng căn cứ vào các điểm còn chung chung
của các luật có liên quan chứ không theo các thông tư hướng dẫn chi tiết của các
bộ, ngành trung ương. Nhờ có tập trung chức năng, và đặc biệt là có Hội đồng Quy

hoạch - Kiến trúc nên quy hoạch của Đà Nẵng là quy hoạch tích hợp, không bị
phân cấp, cắt khúc thiếu đồng bộ
Đà Nẵng đã có những biện pháp quản lý mang tính sáng tạo, thể hiện được
vai trò của người đứng đầu, hướng dần đến một mô hình chính quyền đô thị, các
chức năng quản lý thống nhất trên địa bàn, tập trung cơ quan tham mưu và cơ quan
hành chính về một đầu mối. Cơ quan giám sát là HĐND thành phố làm việc có
trách nhiệm như những đại biểu chuyên trách đảm bảo quyền lợi cho người dân và
cộng đồng doanh nghiệp. Một số chính sách thu hút nhân tài của Đà Nẵng (cấp đất,
tiền thưởng cho người được thu hút) dường như cũng mang lại hiệu quả cao thể
hiện qua tinh thần và thái độ làm việc, tính chuyên nghiệp và hiệu quả công việc
của đội ngũ công chức. Khi nói về mô hình chính quyền đô thị, thì dường như các
cán bộ công chức thuộc các sở, quận của Đà Nẵng đều nắm rất rõ về mô hình chính
quyền đô thị mà thành phố đề xuất.
Mức độ hài lòng của người dân và cộng đồng doanh nghiệp đối với các dịch
vụ công, dịch vụ đô thị do chính quyền cung cấp tại Đà Nẵng cao. Ý kiến của cộng
đồng doanh nghiệp và người dân ở TP. HCM cho rằng, hiện các thủ tục hành chính
còn phức tạp, còn nhiều đầu mối dẫn đến vòng xoáy thủ tục. Bằng chứng vì sao
người dân, doanh nghiệp ở Đà Nẵng hài lòng hơn là do cơ sở hạ tầng như đường sá,
cầu cống của Đà Nẵng phát triển nhanh trong các năm gần đây, trật tự an ninh xã
hội được đảm bảo, thời gian thủ tục hành chính cho giấy chứng nhận quyền sử
dụng đất, giấy phép xây dựng được cắt giảm. Thời gian thủ tục thực hiện dự án xây
dựng của doanh nghiệp ở Đà Nẵng ngắn hơn rất nhiều so với thời gian thủ tục tại
TP. HCM. Kết quả này cũng trùng với kết quả điều tra mức độ hài lòng của người
Nhóm 2 – KH13KT

Page 15


Thí điểm tổ chức chính quyền đô thị tại Việt Nam

dân về dịch vụ công (thuộc dự án PAPI năm 2012) do MTTQ Việt Nam thực hiện.
Theo đó, kết quả điều tra cho thấy điểm số trung bình của 63 tỉnh / thành ở nội
dung thủ tục hành chính công là 6,88 điểm, Đà Nẵng đạt điểm cao nhất ở nội dung
cung ứng dịch vụ công với ước lượng điểm trung bình là 7,43 điểm.
IV.
1.

Thí điểm tổ chức chính quyền đô thị tại Tp Hồ Chí Minh
Tiền đề

TP. Hồ Chí Minh ngày nay là đô thị lớn nhất nước ta, một trung tâm lớn về
kinh tế, văn hóa, khoa học công nghệ, đầu mối giao lưu quốc tế, có vị trí chính trị
quan trọng của cả nước. Đến nay, Thành phố đóng góp 21% về GDP, 29,4% giá trị
sản xuất công nghiệp, 37% về kim ngạch xuất khẩu và 30% tổng thu ngân sách cả
nước, đứng đầu về mức bình quân GDP trên đầu người, gấp gần 3 lần mức bình
quân cả nước.
Chính vì vậy, TP. Hồ Chí Minh có khả năng vừa tạo ra năng lực nội sinh to
lớn, đồng thời có sức lan tỏa không chỉ trong vùng mà còn tác động đến cả nước.
Có thể nói rằng, mỗi thuận lợi hay khó khăn, mỗi bước đi nhanh hay chậm, bền
vững hay thiếu bền vững của Thành phố đều có ảnh hưởng trực tiếp đến nhịp độ
phát triển của khu vực và của cả nước. Do đó, sự phát triển của Thành phố giữ vai
trò quan trọng đối với sự phát triển của khu vực phía Nam và cả nước.
Là đô thị lớn nhất cả nước và quá trình đô thị hóa đang diễn ra mạnh mẽ,
Thành phố đã có những cố gắng lớn và đạt được những thành tựu đáng kể trong
việc xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, chỉnh trang, tu sửa khu vực
nội thành, phát triển thêm các khu đô thị, khu dân cư mới, có những tiến bộ đáng
ghi nhận trong công tác quản lý đô thị.
Tuy nhiên, trong điều kiện và tình hình mới, hàng loạt các vấn đề liên quan
đến phát triển và quản lý đô thị đang đặt ra nhiều vấn đề rất phức tạp mà Thành phố
còn bất cập về tầm nhìn, về kiến thức, về thể chế, chính sách và còn nhiều yếu kém

về quản lý đô thị. Nhu cầu phát triển nhanh, mạnh, bền vững về kinh tế, nhu cầu cải
thiện đời sống, nâng cao mức sống của nhân dân đang đối mặt với sự không cân đối
về cơ sở hạ tầng, sự gia tăng chóng mặt về dân số, sự ô nhiễm về môi trường ngày
càng nặng nề; trình độ quản lý của đội ngũ cán bộ, công chức, của bộ máy quản lý
đô thị chưa tương xứng và chưa đáp ứng yêu cầu trong điều kiện và hoàn cảnh
mới...
Nhóm 2 – KH13KT

Page 16


Thí điểm tổ chức chính quyền đô thị tại Việt Nam

Nhìn một cách tổng thể, công tác quản lý đô thị chưa đáp ứng được yêu cầu
của một đô thị văn minh, hiện đại: “Năng lực lãnh đạo của Đảng bộ, sự quản lý
điều hành của Chính quyền Thành phố còn chưa tương xứng với yêu cầu, đòi hỏi
của tình hình. Hiệu lực và hiệu quả quản lý của Thành phố trên nhiều lĩnh vực còn
thấp, thiếu những biện pháp cụ thể, kiên quyết để thực hiện các nhiệm vụ đề ra...
Một số cơ chế, chính sách vĩ mô của Nhà nước chưa đồng bộ, chưa phù hợp với
điều kiện đặc thù của thành phố lớn như Thành phố Hồ Chí Minh”. Chính sự bất
cập đó đã ảnh hưởng không nhỏ đến tốc độ, chất lượng phát triển của Thành phố.
2.

Những vấn đề mang tính định hướng khi xây dựng mô hình chính quyền
đô thị TP. Hồ Chí Minh
Thứ nhất

Phải xuất phát từ quan điểm “Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam là Nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả
quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân...”, cho nên mô hình chính quyền đô thị phải

thực sự là công bộc của dân. Bộ máy chính quyền đô thị phải là những người có
tâm, có tầm, nắm vững pháp luật, thạo việc, công tâm, hết lòng phục vụ nhân dân.
Phải coi đó là vấn đề then chốt để nhân dân tin tưởng, ủng hộ và bảo vệ chính
quyền. Muốn vậy:
Công tác cán bộ cần đổi mới theo hướng phải mở rộng dân chủ trực tiếp,
mở rộng bầu cử, không những bầu cử đại biểu HĐND, mà tiến tới nhân dân còn
trực tiếp bầu những chức danh lãnh đạo trong các cơ quan hành chính
Nhân dân phải là người có tiếng nói quyết định thực sự trong bầu cử. Pháp
luật bầu cử chỉ là phương tiện, là “thước đo” để “chuyển tải” ý chí của nhân dân
thành kết quả bầu cử. Nó không phải là thể chế để “nhà cầm quyền” sử dụng nó
như là một công cụ, làm sai lệch ý chí của cử tri. Để như vậy, pháp luật bầu cử cần
được đảm bảo sự tự do, công bằng, cạnh tranh trong tất cả các công đoạn bầu cử, từ
việc đề cử, giới thiệu ứng cử viên; vận động tranh cử, phương pháp xác định kết
quả bầu cử. Lưu ý rằng chỉ cần một công đoạn nào đó hạ thấp hoặc làm sai lệch ý
chí của cử tri, thì kết quả bầu cử không phản ánh trung thực ý chí của nhân dân. Do
vậy, việc đổi mới hệ thống pháp luật bầu cử và việc vận hành chúng theo các
nguyên lý tiến bộ như tự do, công bằng, cạnh tranh là tiền đề quan trọng trong việc

Nhóm 2 – KH13KT

Page 17


Thí điểm tổ chức chính quyền đô thị tại Việt Nam

thực hiện và phát huy dân chủ, trong việc thực hiện chính quyền là công bộc của
dân
Cần xây dựng chế độ và cơ chế giải trình cụ thể trước dân, nhất là việc bãi
nhiệm trực tiếp của nhân dân đối với các chức vụ lãnh đạo. Chừng nào đội ngũ lãnh
đạo không do dân quyết định, không chịu trách nhiệm giải trình trước nhân dân và

dân không có thực quyền quyền phế truất, chừng đó, khó có thể nói chính quyền là
của dân, do dân và vì dân.
Thứ hai
Chính quyền đô thị cần được xây dựng theo mô hình vừa gọn nhẹ, vừa đảm
bảo sự quản lý thống nhất, thông suốt và kịp thời đối với các hoạt động kinh tế, văn
hóa, xã hội...vốn liên quan mật thiết với nhau trên toàn địa bàn. Khác với nông
thôn, sự phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội... ở đô thị là liên thông với nhau, không
chỉ giải quyết độc lập hoặc cắt khúc trong phạm vi từng quận và càng không thể
trong phạm vi một phường. Đó phải là một chỉnh thể thống nhất không chia cắt, với
các hoạt động động đồng bộ và liên hoàn. Do vậy, xây dựng chính quyền đô thị ít
cấp, mang tính thống nhất là xu hướng tương đối phổ biến.
Thứ ba
Mô hình chính quyền đô thị được xây dựng trên cơ sở được trao những
thẩm quyền mang tính độc lập và tính tự chủ (ở mức độ khác nhau) với chính
quyền trung ương hoặc chính quyền cấp trên. Tuy nhiên, cách thức trao quyền
mang tự chủ và sự độc lập đến đâu, tùy thuộc vào phương thức thực hiện:
Phân cấp mạnh mẽ về thẩm quyền theo kiểu phân quyền: Thực chất là sự
phân định những vấn đề thuộc thẩm quyền của chính quyền đô thị (với trung ương).
Mỗi đô thị (dù lớn hay nhỏ) thường được coi là một pháp nhân công quyền và là
một cấp ngân sách, được tự mình quyết định các nhiệm vụ của địa phương trên cơ
sở pháp luật.
Trao quyền tự quản: Ngày nay, sự phát triển của các đô thị hiện đại có xu
hướng nhằm vào việc khẳng định vai trò quan trọng của chính quyền cơ sở và trả
lại cho họ những quyền tự quản theo nguyên lý của nhà nước pháp quyền và xã hội
công dân. Đây là vấn đề không chỉ của riêng quốc gia nào, mà là vấn đề mang tính
toàn cầu. Liên minh châu Âu đã có công ước về tự quản địa phương từ 1999 và đó
Nhóm 2 – KH13KT

Page 18

Thí điểm tổ chức chính quyền đô thị tại Việt Nam

được coi là một tiêu chuẩn để xem xét những quốc gia xin gia nhập Liên minh.
Liên hợp quốc đã xây dựng dự thảo “Hiến chương về tự quản” để các quốc gia
thành viên tham khảo, cho ý kiến và đang trong tiến trình đưa ra đại Hội đồng xem
xét. Nhiều khu vực, trong đó có các nước ASEAN đã thành lập các Hiệp hội tự
quản địa phương. Rõ ràng, chế độ tự quản địa phương, trong đó có các đô thị, là xu
thế mang tính phổ biến trên toàn thế giới. Chúng tôi cho rằng về lâu dài, chính
quyền địa phương và các đô thị của Việt Nam cũng tất yếu theo tiến trình này. Do
vậy, ngay từ bây giờ, trong quá trình tìm kiếm, thiết kế, chúng ta phải chú ý vấn đề
này.
Thứ tư
Mô hình chính quyền đô thị cần khắc phục được những yếu kém, những bất
cập hiện nay như: sự chồng chéo, nhiều tầng nấc, tính kém hiệu quả của chính
quyền; tính hình thức của HĐND, chưa phát huy, được trí tuệ to lớn của nhân dân
và động viên nhân dân tham gia xây dựng chính quyền. Do đô thị có đặc điểm về
trình độ dân trí cao và đồng đều hơn, sống tập trung hơn các địa bàn nông thôn và
miền núi, đô thị không có đường “biên giới” chia cắt dân cư như ở nông thôn, mà
đó là một môi trường đa văn hóa, đa dân tộc... Đây là một đặc điểm cực kỳ quan
trọng để xem xét, quyết định về tính đại diện khi thiết kế đơn vị bầu cử. Do vậy,
phải tìm kiếm một mô hình Hội đồng nhân dân cũng như hệ thống cơ quan hành
chính đô thị phù hợp để tận dụng và phát huy mọi tiềm lực, mọi khả năng vật chất,
trí tuệ của mọi tầng lớp nhân dân.
3.
a.

Phác thảo mô hình chính quyền đô thị tại Tp Hồ Chí Minh
Mô hình Hội đồng nhân dân

Với nhận thức và quan điểm như trên, chúng tôi đồng ý với ý kiến của Ông
Peter Wood - Phó Chủ tịch Hội chính quyền địa phương thế giới, Chủ tịch Hội
chính quyền địa phương châu Á Thái Bình Dương “Mục đích cuối cùng của việc
đổi mới này tức là tạo ra được sự kết hợp chặt chẽ giữa các cấp ra quyết định với
các cấp thực hiện quyết định nhằm tạo ra được một chính quyền chịu trách nhiệm
và chịu trách nhiệm hơn nữa trước nhân dân, ở đây sự đổi mới này là một quá trình,
quá trình này làm cho sự tham gia của nhân dân vào việc quản lý nhà nước một
cách có hiệu quả hơn vai trò của nhân dân trong công cuộc quản lý nhà nước...”.
Điều này càng đúng đối với chính quyền đô thị. PGS.TS Nguyễn Minh Hòa – một
chuyên gia xã hội học về chính quyền đô thị, mặc dù có cách hiểu về các hình thức
Nhóm 2 – KH13KT

Page 19


Thí điểm tổ chức chính quyền đô thị tại Việt Nam

dân chủ trực tiếp chưa thật chuẩn xác, nhưng đã có lý khi nói rằng “dân chủ hóa
trực tiếp – linh hồn và bản chất của quản lý đô thị hiện đại”. Đúng như vậy, nếu xét
về tính chất, dân chủ phải là linh hồn của quản lý đô thị. Chính quyền đô thị phải là
“sản phẩm” của nhân dân, do nhân dân “tạo dựng” và quan trọng hơn, chính quyền
đô thị phải là một “cỗ máy” có năng lực quản lý, tạo ra cơ chế, biện pháp để động
viên, phát huy và sử dụng mọi khả năng vật chất và trí tuệ vốn tiềm tàng, vô biên
của các tầng lớp cư dân đô thị.
Về nguyên lý, việc mở rộng thực hiện dân chủ trực tiếp là phương thức
quan trọng để tăng cường vai trò của người dân, tuy nhiên việc tổ chức thực hiện
trong thực tiễn, nhất là đối với các đô thị lớn như TP. Hồ Chí Minh trong điều kiện
trình độ quản lý, tổ chức như hiện nay là vấn đề không hề dễ dàng.. Do đó, phương
án khả thi và phù hợp nhất trong điều kiện hiện nay, đối với đô thị nói chung và TP.
Hồ Chí Minh nói riêng là cần phải từng bước mở rộng dân chủ trực tiếp (trong điều

kiện cho phép), đồng thời phải thay đổi, hoàn thiện cơ chế dân chủ đại diện. Nói
cách khác, phải đồng thời đổi mới cả dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện, nhưng
cần lưu ý là, với một “siêu đô thị” như TP. Hồ Chí Minh, thì dân chủ đại diện vẫn
là “kênh” cơ bản. Quá trình dân chủ hóa ở các nước trên thế giới cũng tuân theo
nguyên lý này.
Do vậy, chúng tôi cho rằng, để đảm bảo các nguyên tắc, yêu cầu như đã
phân tích ở trên, trước hết cần phải tập trung vào việc đổi mới dân chủ đại diện, đặc
biệt phải tìm cách khắc phục tính hình thức của HĐND hiện nay. Muốn đổi mới
dân chủ đại diện, trước hết cần đổi mới bầu cử. Vai trò của bầu cử đối với nền dân
chủ đại diện có thể được ví như vai trò của nền móng trong việc xây dựng một ngôi
nhà. Muốn thực hiện và phát huy dân chủ, nhất là dân chủ đại diện, thì trước hết,
phải xây dựng một hệ thống bầu cử trên cơ sở những nguyên tắc tự do, công bằng,
cạnh tranh, tiến bộ. Abraham Lincoln đã mô tả chế độ dân chủ một cách đầy đủ
nhất là “chính phủ của dân, do dân, và vì dân”. Để đảm bảo điều đó, người dân phải
quyết định ai là người lãnh đạo của họ. Nếu không có các cuộc bầu cử tự do và
công bằng, sẽ không thể nào có một xã hội dân chủ, và nếu các quan chức chính
phủ không có trách nhiệm giải trình thường xuyên và liên tục đối với toàn bộ cử tri,
thực tế các quyền khác cũng sẽ không được đảm bảo. Do đó, quyền bầu cử không
chỉ là một quyền tự do cá nhân quan trọng, nó còn là nền tảng cho một chính quyền
“của dân, do dân và vì dân”.
Nhóm 2 – KH13KT

Page 20


Thí điểm tổ chức chính quyền đô thị tại Việt Nam

Nhìn một cách tổng thể, chế độ bầu cử ở nước ta hiện nay còn cào bằng,
thiếu sự tự do, công bằng và tính cạnh tranh cần thiết. Từ đó dẫn đến một hệ quả là:
Mục đích đích thực của bầu cử là nhân dân phải thực sự lựa chọn ra người lãnh đạo

mà họ tín nhiệm có thể không đạt được, thay vào đó, việc bầu cử còn nặng về sự
định hướng của Đảng, sự cơ cấu, thỏa hiệp của các tổ chức chính trị, chính trị xã
hội, chế độ trách nhiệm của các cơ quan dân cử và hệ thống chính quyền trước
nhân dân còn rất hạn chế và không rõ ràng. Chúng tôi cho rằng đây là một trong
những nguyên nhân mang tính gốc rễ dẫn đến tình trạng quan liêu, thiếu trách
nhiệm trước nhân dân của các cơ quan chính quyền. Do vậy, đổi mới chính quyền
nói chung và chính quyền đô thị nói riêng, cần phải đổi mới trước hết từ chế độ bầu
cử, cũng như các qui định của pháp luật về việc giải trình và chế độ trách nhiệm
trước nhân dân của các nhà lãnh đạo và chính quyền.
Mặt khác, về mô hình HĐND, theo chúng tôi, trên địa bàn TP. Hồ Chí
Minh chỉ cần có HĐNDThành phố. Hình thành nên HĐND Thành phố là các đại
biểu được bầu từ các phường theo đơn vị bầu cử một đại diện. Mỗi phường là một
đơn vị bầu cử và chỉ bầu một đại biểu. TP. Hồ Chí Minh hiện nay (tính đến 2006)
có 19 quận với 254 phường[21] (mô hình này chỉ nên áp dụng đối với đô thị, tức là
khu vực nội thành, các địa bàn nông thôn như các huyện ngoại thành nên áp dụng
theo mô hình chính quyền nông thôn). Theo mô hình này, HĐND TP. Hồ Chí Minh
sẽ có 254 đại biểu đại diện cho tất cả các phường trên địa bàn.
b.

Mô hình Ủy ban nhân dân (cơ quan hành chính)

Với mô hình HĐND như trên, thì cơ quan hành chính (Ủy ban nhân dân)
được thiết kế như thế nào?
Với cách đặt vấn đề nêu trong phần II, chúng tôi cho rằng, chỉ nên thành lập
cơ quan này ở một cấp là cấp thành phố. Chính quyền đô thị Thành phố phải là một
chỉnh thể thống nhất không chia cắt, với các hoạt động động đồng bộ và liên hoàn.
Có thể về địa lý, nó có thể được chia thành các quận và phường, nhưng không phải
là hai cấp chính quyền (hai cấp đơn vị hành chính lãnh thổ) như hiện nay, mà chỉ là
“cánh tay nối dài”- nơi trực tiếp xử lý, giải quyết các dịch vụ, các công việc hành
chính để tránh dồn về trụ sở chính và tạo điều kiện thuận lợi cho nhân dân.

Có thể có ý kiến cho rằng, nếu chỉ thành lập một cấp chính quyền thành phố
duy nhất thì e rằng chưa thể quản lý nổi một phạm vi rộng lớn đang phát triển
Nhóm 2 – KH13KT

Page 21


Thí điểm tổ chức chính quyền đô thị tại Việt Nam

nhanh trên nhiều mặt, hoặc các điều kiện cần thiết chưa được chuẩn bị và điều đó
có thể đưa lại sự quản lý quan liêu, hay một sự khủng hoảng, chệch choạc, hoặc ít
ra, tổ chức chính quyền hai cấp (cấp thành phố, cấp quận) cũng là bước chuyển tiếp
cần thiết từ mô hình cũ sang mô hình mới, tránh sự hẫng hụt trong lộ trình thiết lập
chính quyền đô thị một cấp. Chúng tôi chia sẻ với băn khoăn của tác giả ý kiến
trên, tuy nhiên, ý kiến trên là quá cầu toàn và thận trọng, vì thế phần nào mang tính
“nửa vời”, vì thực ra, ý kiến trên đồng tình với phương án chính quyền đô thị một
cấp và chỉ băn khoăn, lo lắng về lộ trình chuyển tiếp. Chúng tôi cho rằng, sự chệch
choạc (nếu có), trong quản lý, còn đỡ nguy hiểm hơn là việc kéo dài tư duy theo lối
cũ. Mặt khác, nếu cần sự thông suốt trong quản lý thì phương án hợp lý hơn là thiết
lập “cánh tay nối dài” của cơ quan quản lý (chứ không phải là HĐND), đây không
phải là cấp chính quyền, mà bản chất các cơ quan này đại diện cho chính quyền đô
thị cấp trên ở các khu vực dân cư theo nguyên tắc tản quyền. Điều này là hoàn toàn
hợp lý, vì chính quyền đô thị khó có thể quản lý, nếu không chia địa bàn đô thị
rộng lớn thành các khu vực nhất định. Vả lại, nguyên tắc tập trung dân chủ với chế
độ trực thuộc hai chiều, nếu tổ chức chính quyền hai cấp, dù muốn hay không, củng
ảnh hưởng đến thống nhất, kịp thời đối với hoạt động quản lý đô thị của chính
quyền Thành phố, vì các quyết định, mệnh lệnh của Thành phố sẽ bị “khuyếch tán”
qua cơ chế Hội đồng, trước khi xuống đến cấp dưới. Đó là chưa kể còn có các
trường hợp không đảm bảo tính thống nhất giữa mệnh lệnh của cơ quan hành chính
Thành phố với Nghị quyết của HĐND cấp quận...

Một vấn đề khác cũng cần trao đổi là phương thức nào thành lập Ủy ban
nhân dân (cơ quan hành chính) Thành phố?
Hiện nay, có nhiều quan điểm liên quan đến vấn đề này, như HĐND cùng
cấp bầu, Thủ tướng bổ nhiệm người đứng đầu, trực tiếp nhân dân bầu... Chúng tôi
cho rằng, liên quan đến vấn đề này cần xác định:
(1) Mô hình chính quyền đô thị mà Thành phố đề nghị nằm trong khuôn
khổ qui định của Hiến pháp hiện hành hay nếu cần có thể sửa đổi cả Hiến pháp;
(2) Trong tương lai, nếu sửa đổi Hiến pháp (vấn đề này tất yếu sẽ xảy ra),
thì: quan hệ giữaHĐND với Ủy ban nhân dân (UBND) là mối quan hệ gì?; Mối
quan hệ giữa chính quyền Trung ương với địa phương và Thành phố theo nguyên
tắc và định hướng nào: tập trung hóa hay phi tập trung hóa? ...
Nhóm 2 – KH13KT

Page 22


Thí điểm tổ chức chính quyền đô thị tại Việt Nam

Nếu mô hình thí điểm này nằm trong giới hạn Hiến pháp hiện hành thì
đương nhiên UBND TP. Hồ Chí Minh do HĐND Thành phố bầu ra, nhưng nên
theo hướng: Chủ tịch UBND TP. Hồ Chí Minh không nhất thiết là đại biểu HĐND
Thành phố. Trong tương lai, nên gọi cơ quan này là Ủy ban hành chính, và người
đứng đầu (Thị trưởng) nên do nhân dân trực tiếp bầu.
4. Một số ưu điểm và những chú ý của mô hình đô thị đề xuất
a. Ưu điểm
Thứ nhất: Chính quyền đô thị sẽ gọn nhẹ, khắc phục tính tầng nấc, chồng
chéo, giẫm đạp lên nhau của cơ quan đại diện ở ba cấp như hiện nay. Đây là một
yêu cầu quan trọng của đô thị hiện đại. Không thể phủ nhận một số mặt tích cực
của mô hình chính quyền đô thị ba cấp hoàn chỉnh như hiện nay, như nó cho phép
thu nhận đầy đủ hơn tâm tư, nguyện vọng của nhân dân ở phạm vi các cấp khác

nhau, vai trò của HĐND trong hoạt động giám sát các cơ quan, tổ chức, nhất là
UBND ở địa phương, dù còn hạn chế, song vẫn có tác dụng nhất định. Tuy nhiên,
mô hình này trở nên cồng kềnh, không thích hợp với yêu cầu quản lý mang tính tập
trung thống nhất - một đặc điểm không thể thiếu được của bất cứ đô thị hiện đại
nào. Mô hình nhiều cấp hiện nay làm cho các quyết định, mệnh lệnh từ chính quyền
thành phố xuống tới các quận, phường bị “cắt khúc”, tiến độ triển khai chậm do
nhiều trường hợp “bị”HĐND thông qua kỳ họp để “ra” nghị quyết xác định biện
pháp thực hiện. Tính thống nhất của hoạt động quản lý đô thị đòi hỏi nhiều về tính
tác nghiệp hơn là tính quyết nghị của một hội đồng. Đó là chưa kể rất nhiều các
trường hợp có sự không thống nhất giữa nghị quyết của HĐND với các quyết định,
chỉ thị, mệnh lệnh của cơ quan hành chính cấp trên.
Thứ hai: Mô hình mới này sẽ loại bỏ HĐND cấp quận, cấp phường - khác
với huyện và xã ở địa bàn nông thôn, đối với đô thị, hai cấp này thường được coi là
mang tính hình thức, vì nó không có quyền quyết định những vấn đề lớn, vì những
vấn đề này thuộc thẩm quyền của cấp Thành phố. Điều cần chú ý và thú vị và độc
đáo ở đây là, mặc dù “bỏ” HĐND ở hai cấp này, nhưng với mô hình đề xuất này,
tính đại diện của nhân dân không hề giảm, thậm chí còn được tăng lên vì tính hiệu
quả của nó (sẽ phân tích thêm ở phần dưới). Mặc dù là mô hình HĐND một cấp ở
thành phố, nhưng hình thành nên nó là các đại biểu, mỗi đại biểu đại diện cho nhân
dân từng phường. Do vậy, với mô hình HĐND này, một mặt vừa đảm bảo tính đại

Nhóm 2 – KH13KT

Page 23


Thí điểm tổ chức chính quyền đô thị tại Việt Nam

diện của nhân dân ở cấp Thành phố, mặt khác vẫn đảm bảo tính đại diện của nhân
dân trong từng phường.

Thứ ba: Với việc thiết kế mỗi phường là một đơn vị bầu cử một đại diện
(single–member districts), so với đơn vị bầu cử nhiều đại diện hiện nay(multi–
member districts), thì đơn vị bầu cử một đại diện có tính cạnh tranh cao hơn rất
nhiều, có thể nói rằng với kiểu đơn vị bầu cử này, sự cạnh tranh giữa các ứng cử
viên là “khốc liệt” nhất. Chúng tôi cho rằng, nếu thực hiện theo cách này, thì đây sẽ
là sự “cách tân”, chứ không theo kiểu “giật gấu vá vai” như một số phương án đã
đưa ra. Cách thiết kế mới về bầu cử (đơn vị bầu cử một đại diện) sẽ là tiền đề quan
trọng: (1) cho sự vận hành của hệ thống bầu cử, nhất là đề cử, ứng cử, vận động
bầu cử sẽ chuyển sang cơ chế cạnh tranh thực sự và hữu hiệu; (2) tạo điều kiện cho
cử tri xác định đúng đắn nhất năng lực các ứng cử viên, từ đó lựa chọn chính xác
nhất người đại diện; (3) tạo cơ chế và tâm lý và hiệu ứng bầu cử theo hướng các lá
phiếu của cử tri sẽ có “chính kiến” hơn, không mang tính “ầu ơ”, “vô hồn” như
trước đây, vì đơn giản, cử tri không muốn “phí” lá phiếu của họ; (4) quan trọng
hơn, đơn vị bầu cử một đại diện sẽ làm cho chế độ trách nhiệm giữa đại biểu được
bầu với cử tri rõ ràng, minh bạch, sòng phẳng, khắc phục tình trạng “cha chung
không ai khóc” như đơn vị bầu cử nhiều đại diện hiện nay: chính đại biểu đó, chứ
không ai khác, là người đại diện ý chí, nguyện vọng của nhân dân trong phường đó,
chính họ là người “công hưởng, tội chịu” trước cử tri và trước cơ quan nhà nước
cấp trên, và như vậy, đương nhiên họ sẽ đem hết khả năng và nhiệt tình để hoạt
động, chứ không phải chức danh đại biểu phần nhiều nặng về tính “đánh bóng” như
hiện nay. Đây sẽ là một mã số quan trọng trong dãy số mà chúng ta đang tìm kiếm
để giải mã cho bài toán chống quan liêu, hách dịch, cửa quyền; từng bước làm cho
từng “tế bào” của cơ quan dân cử và của chính quyền thực sự là của dân, do dân, vì
dân, chứ không phải là khẩu hiệu “cửa miệng” chung chung.
Thứ tư: xét về bài toán kinh tế, mô hình mới hiệu quả, tiết kiệm hơn nhiều
so với hiện nay. Chúng ta thử làm so sánh phép tính về số lượng đại biểu: Mô hình
đề xuất chỉ là 254 đại biểu, trong khi đó, chỉ riêng đại biểu HĐND cấp phường đã
gấp 35 lần (254 phường x 35), cộng với số lượng đại biểu HĐND cấp quận (19
quận x 40) và cộng thêm số lượng đại biểuHĐND Thành phố (95). Như vậy, riêng
về số lượng đại biểu đã gấp hơn 38 lần. Rõ ràng, chi phí về bầu cử, chi phí cho việc

trả lương, phụ cấp, họp hành... Đó là chưa kể chi phí cho bộ máy giúp việc của
HĐND các cấp hiện nay...
Nhóm 2 – KH13KT

Page 24


Thí điểm tổ chức chính quyền đô thị tại Việt Nam

Có thể có ý kiến cho rằng, với qui định tại Điều 6 của Hiến pháp, bỏ HĐND
ở hai cấp là làm giảm vai trò của nhân dân trong bộ máy nhà nước. Chúng tôi suy
nghĩ rằng, không phải cứ có nhiều cấp HĐND, hoặc số lượng đại biểu nhiều là đảm
bảo dân chủ, đảm bảo tính đại diện, mà vấn đề cần đặt ra và xem xét ở đây là sự
phù hợp, hiệu quả, đặc biệt cần chú ý đến tính thống nhất, gọn nhẹ và hiệu năng
của các thiết chế đó.
b. Một số vấn đề cần lưu ý
Một: Theo chúng tôi, bất cập đầu tiên và lớn nhất của mô hình này là việc
đảm bảo tính bình đẳng về dân số trong việc ấn định số đại biểu. Vì mỗi phường có
một đại biểu, mà số lượng dân số các phường là khác nhau, thậm chí có thể chênh
lệch rất lớn, do đó sự bình đẳng trong việc phân bổ này là một việc phải cân nhắc
(chú ý rằng ở đây chúng tôi tính toán theo lý thuyết, chứ thực ra, so với việc phân
định số lượng đại biểu được bầu trong bầu cử hiện nay ở nước ta, thì mức độ bất
cập của mô hình này cũng không đáng kê
Để khắc phục bất cập này, trong tương lai nên căn cứ vào dân số để phân
chia đơn vị bầu cử. Với cách thức này, không những khắc phục được sự bất bình
đẳng dân số trong việc phân định đơn vị bầu cử (chú ý rằng mô hình đề xuất là đại
biểu được bầu theo đơn vị bầu cử một đại diện) như đã nói ở trên, mà còn điều
chỉnh số lượng đại biểu HĐND theo chủ ý (ví dụ, nếu thấy số lượng 254 đại biểu là
nhiều, lấy 200 thôi chẳng hạn, thì điều chỉnh đơn vị bầu cử theo định mức bầu cử).
Điều này cũng có nghĩa là, đơn vị bầu cử có thể không “bám” theo đơn vị hành

chính như hiện nay (không phải cứ mỗi phường là một đơn vị bầu cử), mà cốt lõi
của vấn đề là HĐND Thành phố bao gồm các đại biểu được bầu từ đơn vị bầu cử
một đại diện[24]. Trong điều kiện hiện nay, để đơn giản vấn đề và tránh xáo trộn
lớn trong việc tổ chức, có thể chúng ta chưa nên thực hiện như vậy. Trước mắt, mỗi
phường, dù lớn hay nhỏ, nên có một đại diện. Sau một thời gian thực hiện, sẽ tổng
kết, rút kinh nghiệm để điều chỉnh cho phù hợp.
Hai: với mô hình này, đương nhiên có sự thay đổi rất lớn về bộ máy chính
quyền (thay đổi về mô hình cơ quan hành chính, hệ thống Tòa án, hệ thống Viện
kiểm sát..), hệ thống tổ chức Đảng, Mặt trận Tổ quốc...
Đây là một thách thức đối với chúng ta. Chúng tôi cho rằng, đã đặt ra việc
đổi mới tức là chúng ta phải chấp nhận sự xáo trộn đó, miễn là có cơ sở, có luận cứ
Nhóm 2 – KH13KT

Page 25