Nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh đối với lĩnh vực đất đai

BÁO CÁO TỔNG QUAN ĐỀ TÀI KHOA HỌC

GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH
ĐỐI VỚI LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI

MÃ SỐ: ĐTĐL.2008 T/08

- Cơ quan chủ trì: VĂN PHÒNG QUỐC HỘI
- Chủ nhiệm đề tài: TS TRẦN ĐÌNH ĐÀN
- Thư ký đề tài: PGS, TS NGUYỄN CÚC


HÀ NỘI, 9/2012
MỤC LỤC
MỤC LỤC......................................................................................................................2

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT.............................................................................6
DANH MỤC CÁC BẢNG, ĐỒ THỊ...........................................................................7
1. Tính cấp thiết của đề tài......................................................................................10
2. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài.......................................12
3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu........................................................................19
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu........................................................................19
5. Phương pháp nghiên cứu........................................................................................20

Chương 1 21
LÝ LUẬN CHUNG VỀ QUYỀN GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
ĐỐI VỚI LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI.............................................................21
1.1. BẢN CHẤT, NỘI DUNG VỀ GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN....................21
1.1.1. Giám sát............................................................................................................21
1.1.2. Cơ sở lý luận hình thành quyền giám sát và các ch ủ thể có th ẩm quy ền
giám sát ở nước ta.......................................................................................................23

1.1.3. Thẩm quyền và các hình thức giám sát của HĐND cấp tỉnh........................26
1.1.4. Hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân....................................................37
1.2. ĐẤT ĐAI VÀ SỰ CẦN THIẾT PHẢI GIÁM SÁT ĐẤT ĐAI CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN
DÂN....................................................................................................................44
1.2.1. Đặc điểm và vai trò của đất đai...................................................................44
1.2.2. Sự cần thiết quản lý và giám sát của hội đồng nhân dân đối v ới l ĩnh v ực
đất đai.........................................................................................................................50
1.2.3. Mục đích hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp t ỉnh đối v ới l ĩnh
vực đất đai..................................................................................................................55
1.3. NỘI DUNG VÀ HÌNH THỨC GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH
ĐỐI VỚI ĐẤT ĐAI............................................................................................56
1.3.1. Nội dung giám sát đất đai của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đối với lĩnh vực
đất đai.........................................................................................................................56
1.3.2. Các hình thức giám sát đất đai của hội đồng nhân dân cấp tỉnh đối với lĩnh
vực đất đai..................................................................................................................65

Chương 2 74

2


THỰC TRẠNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH ĐỐI VỚI
LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI ............................................................................74
2.1. HIỆN TRẠNG ĐẤT ĐAI Ở VIỆT NAM.....................................................................74
Bảng 2.1: Tổng diện tích đất tự nhiên......................................................................74
2.1.1. Nhóm đất nông nghiệp....................................................................................74
Bảng 2.2: Đất nông nghiệp.........................................................................................75
(1000 ha).......................................................................................................................75
Bảng 2.3: Đất trồng lúa...............................................................................................78
Bảng 2.4: Đất cỏ dùng vào chăn nuôi........................................................................78

Bảng 2.5: Đất trồng cây hằng năm............................................................................78
Bảng 2.6: Đất trồng cây lâu năm...............................................................................79
Bảng 2.7: Đất rừng sản xuất......................................................................................79
Bảng 2.8: Đất rừng phòng hộ.....................................................................................79
Bảng 2.9: Đất rừng đặc dụng....................................................................................80
Bảng 2.10: Đất nuôi trồng thuỷ sản...........................................................................80
Bảng 2.11: Đất làm muối...........................................................................................80
Bảng 2.12: Đất nông nghiệp khác theo quy định của Chính phủ ...........................81
2.1.2. Nhóm đất phi nông nghiệp..............................................................................81
Bảng 2.13: Đất phi nông nghiệp ................................................................................82
Bảng 2.14: Đất ở ........................................................................................................83
Bảng 2.15: Đất chuyên dùng.......................................................................................83
Bảng 2.16: Đất tôn giáo tín ngưỡng..........................................................................83
Bảng 2.17: Đất nghĩa trang, nghĩa địa........................................................................84
Bảng 2.18: Đất sông suối và mặt nước chuyên dùng...............................................84
Bảng 2.19: Đất phi nông nghiệp khác........................................................................84
2.1.3. Nhóm đất chưa sử dụng .................................................................................85
Bảng 2.20: Đất chưa sử dụng.....................................................................................86
2.2. THỰC TRẠNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH ĐỐI VỚI LĨNH
VỰC ĐẤT ĐAI...................................................................................................86

3


2.2.1. Giám sát của hội đồng nhân dân cấp tỉnh đối với lĩnh vực đất đai theo nội
dung quản lý nhà nước về đất đai............................................................................86
Biểu đồ 1: Ban hành các văn bản pháp luật.............................................................94
Biểu đồ 2: Điều kiện vật chất phục vụ công tác quản lý đất đai....................96
Biểu đồ 3: Nhận xét về triển khải thực hiện quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất
......................................................................................................................................99

Bảng 2.21. Việc triển khai thực hiện quy hoạch và kế hoạch sử dụng một số loại
đất..............................................................................................................................100
Biểu đồ 4: Đánh giá việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.........................101
Bảng 2.22. Nguyên nhân ảnh hưởng tới việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
....................................................................................................................................101
Biểu đồ 5. Việc lấy ý kiến nhân dân vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất......102
Biểu đồ 6. Về tình trạng quy hoạch “treo”.............................................................103
....................................................................................................................................115
Biểu đồ 7. Đánh giá việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất....................115
....................................................................................................................................118
Biểu đồ 8. Công tác công tác đền bù, giải phòng mặt bằng .................................118
2.2.2. Thực trạng giám sát của hội đồng nhân dân c ấp t ỉnh đối v ới l ĩnh v ực đất
đai theo các hình thức giám sát ...............................................................................119
2.3. ĐÁNH GIÁ CHUNG..................................................................................................130

Chương 3 136
PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU LỰC VÀ HIỆU QUẢ
GIẢM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH ............................136
ĐỐI VỚI LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI.............................................................................136
3.1. CÁC YÊU CẦU KHÁCH QUAN VÀ PHƯƠNG HƯỚNG TIẾP TỤC ĐỔI MỚI HO ẠT
ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HĐND CÁC CẤP........................................................136
3.1.1. Các yêu cầu tiếp tục đổi mới hoạt động giám sát của HĐND các cấp.....136
3.1.2. Phương hướng đổi mới hoạt động giám sát của HĐND tỉnh đối với lĩnh
vực đất đai................................................................................................................141
3.2. CÁC GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HĐND CẤP TỈNH ĐỐI
VỚI LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI..............................................................................149
3.2.1. Xác định đúng đối tượng giám sát tối cao của HĐND để có phương th ức
giám sát phù hợp........................................................................................................149
3.2.2. Xác định đúng khách thể giám sát của HĐND cấp tỉnh để khắc phục tình
trạng giám sát dàn trải kém hiệu lực, hiệu quả......................................................150

4


3.2.3. Đổi mới nhận thức về chủ thể giám sát để xây dựng chương giám sát phù
hợp và có hiệu quả...................................................................................................152
3.2.4. Hoàn thiện các quy định về giám sát của HĐND, đặc biệt là hoàn thiện các
qui định về qui trình và thủ tục giám sát để thực hiện đầy đủ nhi ệm v ụ và
quyền hạn trong giám sát..........................................................................................154
3.2.5. Đổi mới hình thức, phương thức và phương pháp giám sát.......................156
3.2.6. Tăng cường các phương tiện trợ giúp giám sát như thanh tra, kiểm toán nhà
nước, các dịch vụ thông tin khoa học và các phương tiện thông tin đại chúng….157
3.3. GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI
ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH ĐỐI VỚI LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI.............................158
3.3.1. Nâng cao nhận thức pháp luật trong quan hệ quản lý sử dụng đất...........158
3.3.2. Khuyến khích và xử lý các quan hệ qu ản lý sử d ụng đất bằng các bi ện
pháp điều hành và các lợi ích về kinh tế cụ thể ..................................................163
3.3.3. Sửa đổi bổ sung cơ chế chính sách đất đai phù hợp với quá trình công
nghiệp hoá -đô thị hoá trong điều kiện nền kinh tế thị trường ............................164
3.3.4. Giám sát chặt chẽ việc xây dựng và thực hiện quy hoạch sử dụng đất....166
3.3.5. Giám sát chặt chẽ công tác kê khai đăng ký đất đai...................................171
3.3.6. Hoàn thiện và tăng cường biện pháp quản lý thị trường bất động sản ...174
3.3.7. Tăng cường chất lượng và hiệu quả hoạt động của bộ máy qu ản lý nh à
nước đối với đất đai................................................................................................176
3.4. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ.................................................................................................177

KẾT LUẬN..............................................................................................................191
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO.................................................................193

5

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
CNH, HĐH: Công nghiệp hoá, hiện đại hoá
HĐND:

Hội đồng nhân dân

KTTT:

Kinh tế thị trường

QSDĐ:

Quyền sử dụng đất

QLNN:

Quản lý nhà nước

SDĐ:

Sử dụng đất

UBND:

Uỷ ban nhân dân

NSDĐ:

Người sử dụng đất

WTO:

World Trade Organisation, Tổ chức thương mại thế giới

6


DANH MỤC CÁC BẢNG, ĐỒ THỊ
MỤC LỤC......................................................................................................................2

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT.............................................................................6
DANH MỤC CÁC BẢNG, ĐỒ THỊ...........................................................................7
1. Tính cấp thiết của đề tài......................................................................................10
2. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài.......................................12
3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu........................................................................19
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu........................................................................19
5. Phương pháp nghiên cứu........................................................................................20

Chương 1 21
LÝ LUẬN CHUNG VỀ QUYỀN GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
ĐỐI VỚI LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI.............................................................21
1.1. BẢN CHẤT, NỘI DUNG VỀ GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN....................21
1.1.1. Giám sát............................................................................................................21
1.1.2. Cơ sở lý luận hình thành quyền giám sát và các ch ủ thể có th ẩm quy ền
giám sát ở nước ta.......................................................................................................23
1.1.3. Thẩm quyền và các hình thức giám sát của HĐND cấp tỉnh........................26
1.1.4. Hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân....................................................37
1.2. ĐẤT ĐAI VÀ SỰ CẦN THIẾT PHẢI GIÁM SÁT ĐẤT ĐAI CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN
DÂN....................................................................................................................44

1.2.1. Đặc điểm và vai trò của đất đai...................................................................44
1.2.2. Sự cần thiết quản lý và giám sát của hội đồng nhân dân đối v ới l ĩnh v ực
đất đai.........................................................................................................................50
1.2.3. Mục đích hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp t ỉnh đối v ới l ĩnh
vực đất đai..................................................................................................................55
1.3. NỘI DUNG VÀ HÌNH THỨC GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH
ĐỐI VỚI ĐẤT ĐAI............................................................................................56
1.3.1. Nội dung giám sát đất đai của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đối với lĩnh vực
đất đai.........................................................................................................................56
1.3.2. Các hình thức giám sát đất đai của hội đồng nhân dân cấp tỉnh đối với lĩnh
vực đất đai..................................................................................................................65

Chương 2 74
THỰC TRẠNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH ĐỐI VỚI
LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI ............................................................................74
2.1. HIỆN TRẠNG ĐẤT ĐAI Ở VIỆT NAM.....................................................................74
7


Bảng 2.1: Tổng diện tích đất tự nhiên......................................................................74
2.1.1. Nhóm đất nông nghiệp....................................................................................74
Bảng 2.2: Đất nông nghiệp.........................................................................................75
(1000 ha).......................................................................................................................75
Bảng 2.3: Đất trồng lúa...............................................................................................78
Bảng 2.4: Đất cỏ dùng vào chăn nuôi........................................................................78
Bảng 2.5: Đất trồng cây hằng năm............................................................................78
Bảng 2.6: Đất trồng cây lâu năm...............................................................................79
Bảng 2.7: Đất rừng sản xuất......................................................................................79
Bảng 2.8: Đất rừng phòng hộ.....................................................................................79
Bảng 2.9: Đất rừng đặc dụng....................................................................................80

Bảng 2.10: Đất nuôi trồng thuỷ sản...........................................................................80
Bảng 2.11: Đất làm muối...........................................................................................80
Bảng 2.12: Đất nông nghiệp khác theo quy định của Chính phủ ...........................81
2.1.2. Nhóm đất phi nông nghiệp..............................................................................81
Bảng 2.13: Đất phi nông nghiệp ................................................................................82
Bảng 2.14: Đất ở ........................................................................................................83
Bảng 2.15: Đất chuyên dùng.......................................................................................83
Bảng 2.16: Đất tôn giáo tín ngưỡng..........................................................................83
Bảng 2.17: Đất nghĩa trang, nghĩa địa........................................................................84
Bảng 2.18: Đất sông suối và mặt nước chuyên dùng...............................................84
Bảng 2.19: Đất phi nông nghiệp khác........................................................................84
2.1.3. Nhóm đất chưa sử dụng .................................................................................85
Bảng 2.20: Đất chưa sử dụng.....................................................................................86
2.2. THỰC TRẠNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH ĐỐI VỚI LĨNH
VỰC ĐẤT ĐAI...................................................................................................86
2.2.1. Giám sát của hội đồng nhân dân cấp tỉnh đối với lĩnh vực đất đai theo nội
dung quản lý nhà nước về đất đai............................................................................86
Biểu đồ 1: Ban hành các văn bản pháp luật.............................................................94

8


Biểu đồ 2: Điều kiện vật chất phục vụ công tác quản lý đất đai....................96
Biểu đồ 3: Nhận xét về triển khải thực hiện quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất
......................................................................................................................................99
Bảng 2.21. Việc triển khai thực hiện quy hoạch và kế hoạch sử dụng một số loại
đất..............................................................................................................................100
Biểu đồ 4: Đánh giá việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.........................101
Bảng 2.22. Nguyên nhân ảnh hưởng tới việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
....................................................................................................................................101

Biểu đồ 5. Việc lấy ý kiến nhân dân vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất......102
Biểu đồ 6. Về tình trạng quy hoạch “treo”.............................................................103
....................................................................................................................................115
Biểu đồ 7. Đánh giá việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất....................115
....................................................................................................................................118
Biểu đồ 8. Công tác công tác đền bù, giải phòng mặt bằng .................................118
2.2.2. Thực trạng giám sát của hội đồng nhân dân c ấp t ỉnh đối v ới l ĩnh v ực đất
đai theo các hình thức giám sát ...............................................................................119
2.3. ĐÁNH GIÁ CHUNG..................................................................................................130

Chương 3 136
PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU LỰC VÀ HIỆU QUẢ
GIẢM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH ............................136
ĐỐI VỚI LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI.............................................................................136
3.1. CÁC YÊU CẦU KHÁCH QUAN VÀ PHƯƠNG HƯỚNG TIẾP TỤC ĐỔI MỚI HO ẠT
ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HĐND CÁC CẤP........................................................136
3.1.1. Các yêu cầu tiếp tục đổi mới hoạt động giám sát của HĐND các cấp.....136
3.1.2. Phương hướng đổi mới hoạt động giám sát của HĐND tỉnh đối với lĩnh
vực đất đai................................................................................................................141
3.2. CÁC GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HĐND CẤP TỈNH ĐỐI
VỚI LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI..............................................................................149
3.2.1. Xác định đúng đối tượng giám sát tối cao của HĐND để có phương th ức
giám sát phù hợp........................................................................................................149
3.2.2. Xác định đúng khách thể giám sát của HĐND cấp tỉnh để khắc phục tình
trạng giám sát dàn trải kém hiệu lực, hiệu quả......................................................150
3.2.3. Đổi mới nhận thức về chủ thể giám sát để xây dựng chương giám sát phù
hợp và có hiệu quả...................................................................................................152

9

3.2.4. Hoàn thiện các quy định về giám sát của HĐND, đặc biệt là hoàn thiện các
qui định về qui trình và thủ tục giám sát để thực hiện đầy đủ nhi ệm v ụ và
quyền hạn trong giám sát..........................................................................................154
3.2.5. Đổi mới hình thức, phương thức và phương pháp giám sát.......................156
3.2.6. Tăng cường các phương tiện trợ giúp giám sát như thanh tra, kiểm toán nhà
nước, các dịch vụ thông tin khoa học và các phương tiện thông tin đại chúng….157
3.3. GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI
ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH ĐỐI VỚI LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI.............................158
3.3.1. Nâng cao nhận thức pháp luật trong quan hệ quản lý sử dụng đất...........158
3.3.2. Khuyến khích và xử lý các quan hệ qu ản lý sử d ụng đất bằng các bi ện
pháp điều hành và các lợi ích về kinh tế cụ thể ..................................................163
3.3.3. Sửa đổi bổ sung cơ chế chính sách đất đai phù hợp với quá trình công
nghiệp hoá -đô thị hoá trong điều kiện nền kinh tế thị trường ............................164
3.3.4. Giám sát chặt chẽ việc xây dựng và thực hiện quy hoạch sử dụng đất....166
3.3.5. Giám sát chặt chẽ công tác kê khai đăng ký đất đai...................................171
3.3.6. Hoàn thiện và tăng cường biện pháp quản lý thị trường bất động sản ...174
3.3.7. Tăng cường chất lượng và hiệu quả hoạt động của bộ máy qu ản lý nh à
nước đối với đất đai................................................................................................176
3.4. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ.................................................................................................177

KẾT LUẬN..............................................................................................................191
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO.................................................................193
MỞ ĐẦU
1.

Tính cấp thiết của đề tài

Trong công cuộc đổi mới ở nước ta hiện nay, Đảng và Nhà nước rất quan
tâm đến vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước, trong đó

đặc biệt quan tâm tới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân, với mục đích
làm cho Hội đồng nhân dân thực sự là đại diện cho nhân dân, cơ quan quyền lực ở
địa phương, thực hiện được đúng và đầy đủ những chức năng, nhiệm vụ và quyền
hạn theo quy định của Hiến pháp và pháp luật.
Giám sát là một trong những chức năng cơ bản và là nhiệm vụ, quyền hạn
hết sức quan trọng của HĐND các cấp. Thông qua hoạt động giám sát để đôn đốc,
kiểm tra đảm bảo thực hiện có hiệu quả nghị quyết của HĐND về nhiệm vụ kinh tế
- xã hội và thi hành pháp luật nhà nước ở địa phương, đồng thời qua giám sát để có
thể phát hiện được những mặt trái trong cơ chế chính sách, không còn phù hợp để

10


kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoàn thiện bảo đảm tổ chức thực hiện đi vào cuộc sống
được tốt hơn. Kết quả giám sát sẽ có tác dụng thúc đẩy, giúp UBND và các cơ quan
Nhà nước ở địa phương thực hiện tốt hơn nhiệm vụ kinh tế - xã hội theo nghị quyết
của HĐND đề ra.
Giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật là một trong những chức
năng, nhiệm vụ và quyền hạn quan trọng của Hội đồng nhân dân được ghi trong
Hiến pháp năm 1992 và được Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân
năm 2003 quy định tại Chương III “Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân,
thường trực Hội đồng nhân dân, các ban của Hội đồng nhân dân và đại biểu Hội
đồng nhân dân”. Đặc biệt trong việc quản lý đất đai, Nhà nước đã phân cấp gần như
toàn diện cho địa phương quản lý.
Trong những năm gần đây, đặc biệt là từ khi Luật Tổ chức Hội đồng nhân
dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003 có hiệu lực, hoạt động giám sát của Hội đồng
nhân dân ngày càng được quan tâm và có hiệu quả hơn. Tuy nhiên, đây là lĩnh vực
phức tạp, một mặt do sự phức tạp của vấn đề đất đai từ lịch sử để lâu đời để lại đòi
hỏi người giám sát cần có trình độ, kỹ năng nhất định, mặt khác đất đai là tâm điểm
của nhiều quan hệ lợi ích nên thường có đụng chạm, xung đột giữa các bên có liên

quan trong quá trình hoạt động giám sát. Đây là những trở ngại, rào cản làm ảnh
hưởng không nhỏ đến chất lượng, hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND các cấp.
Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là
thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bổ các khu
dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh và quốc phòng; trải qua
nhiều thế hệ, nhân dân ta đã tốn bao công sức, xương máu mới tạo lập, bảo vệ được
vốn đất như ngày nay. Đất đai tồn tại từ xa xưa, từ trước khi xuất hiện loài người,
qua nhiều thiên niên kỷ, con người sống và tồn tại vĩnh hằng cùng đất. Đất đai gắn
bó với con người một cách chặt chẽ cả về mặt vật chất và tinh thần, nhưng đất đai
có hạn, không tăng mà còn có nguy cơ bị giảm do công nghiệp hoá - hiện đại hoá,
xu hướng khí hậu nóng lên làm mực nước biển dâng cao, Việt Nam thuộc nhóm
nước chịu hậu quả nghiêm trọng này. Bên cạnh đó là việc sử dụng đất đai lãng phí,
không hiệu quả, huỷ hoại đất đai cũng như tốc độ gia tăng về dân số, đặc biệt là
thực hiện công nghiệp hóa, đô thị hóa, thiếu chiến lược, chính sách và cơ chế quản

11


lý khiến cho đất đai đã khan hiếm lại càng trở nên khan hiếm hơn. Trong khi đó,
quản lý nhà nước về đất đai, nhất là của chính quyền các địa phương đã bộc lộ
nhiều yếu kém bất cập, gây bất bình và là mối quan tâm hàng đầu của các tầng lớp
nhân dân. Trong tất cả các khiếu kiện, thì khiếu kiện về đất đai chiếm 70% là một
trong những nguy cơ gây bất ổn xã hội. Vì vậy, vấn đề này cần được nghiên cứu
một cách nghiêm túc, bằng những luận cứ khoa học để có những biện pháp, chính
sách điều chỉnh thích hợp, trong đó có hoạt động giám sát.
Trong những năm qua, hoạt động giám sát của các cơ quan của Quốc hội và
Hội đồng nhân dân các cấp trong lĩnh vực đất đai có những chuyển biến tích cực.
Hình thức, nội dung, phương pháp, quy trình giám sát đã có cải tiến và từng bước
hoàn thiện, đáp ứng yêu cầu đổi mới và nâng cao chất lượng hoạt động của Hội
đồng nhân dân và từ đó vai trò của Hội đồng nhân dân các cấp không ngừng được

nâng cao. Tuy nhiên, chất lượng và hiệu quả giám sát chưa đáp ứng được yêu cầu
và đòi hỏi của thực tế cuộc sống, nặng về vụ việc, những vấn đề nổi cộm, đã rồi,
thiếu giám sát phòng ngừa, có lúc, có nơi còn mang tính thủ tục hình thức. Trước
đòi hỏi ngày càng cao, đa dạng, phong phú của thực tiễn và đòi hỏi của tiến trình
đổi mới hoạt động của Hội đồng nhân dân, công tác giám sát trong lĩnh vực đất đai
của Hội đồng nhân dân cần tiếp tục được nghiên cứu, hoàn thiện nhằm nâng cao
hiệu lực và hiệu quả hoạt động của các cơ quan này.
Vì vậy, việc chọn đề tài “Nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Hội
đồng nhân dân tỉnh đối với lĩnh vực đất đai” là vấn đề thiết thực cấp bách cả về lý
luận và thực tiễn.
2.

Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Tài liệu liên quan đến Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp:
Sách “Về quyền giám sát tối cao của quốc hội/ Phạm Ngọc Kỳ, Nhà xuất bản
Chính trị quốc gia, 1996.- 240tr. Cuốn sách đã làm rõ cơ sở lý luận của quyền giám
sát tối cao của quốc hội và thực trạng hoạt động giám sát của Quốc hội nước ta và
nội dung cơ bản của luật về hoạt động giám sát của Quốc hội.
Sách “Lịch sử Quốc hội Việt Nam 1946 - 1960”, Nhà xuất bản Chính trị
quốc gia, 1994. Nội dung cuốn sách giới thiệu Quốc dân đại hội Tân trào đến sự ra
đời của Quốc hội nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, Quốc hội nước Việt Nam dân

12


chủ cộng hòa với sự nghiệp kháng chiến kiến quốc (1946 - 1954) và trong những
năm đầu xây dựng miền Bắc và đấu tranh thống nhất nước nhà (1954 -1960).
Tổ chức và hoạt động của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, 1993.- 165tr.

- Ai chỉ huy Quốc hội?, Mark J. Green, James M. Fallows, David R. Zwick;
Anh Thư dịch.- Nhà xuất bản Công an nhân dân, 2001.- 391t
- Sự thật về Quốc hội Mỹ. Quốc hội Mỹ được bầu lên như thế nào, hoạt
động ra sao... Chính trị, cơ cấu quyền lực, sức ép từ các tập đoàn đã ảnh hưởng đến
các nhà lập pháp như thế nào....
- Quốc hội và các thành viên “Congress and its members”: Sách tham khảo/
Roger H. Davidson, Walter J. Oleszek ;Trần Xuân Danh, Trần Hương Giang, Minh
Long dịch, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, 2002.- 782tr. Cuốn sách trình bày về
cơ cấu và hoạt động của Quốc hội Mỹ, quá trình thông qua các quyết sách tại quốc
hội, quan hệ giữa Quốc hội với các cơ quan quyền lực khác của chính quyền Liên
bang Mỹ.
Tài liệu liên quan đến lĩnh vực đất đai:
- “ Luật đất đai và các văn bản hướng dẫn”, Nhà xuất bản Chính trị Quốc
gia, Hà Nội 2004. Bao gồm Luật đất đai, quy định phạm vi hành chính trong lĩnh
vực đất đai, đánh giá hiện trạng, quản lý Nhà nước về đất đai. Điều chỉnh quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
Ở giác độ nghiên cứu lý luận về quan hệ sở hữu đất đai trong thời kỳ quá độ
lên CNXH, trong điều kiện nền KTTT đã có nhiều công trình nghiên cứu quan
trọng công phu của các Bộ, các Viện nghiên cứu, các nhà khoa học như: đề tài
nghiên cứu “Cơ sở khoa học cho việc hoạch định các chính sách đất đai và sử dụng
hợp lý quỹ đất đai” - năm 2000, của Tổng cục Địa chính và Viện nghiên cứu Địa
chính, do TS.Chu Văn Thỉnh là chủ nhiệm đề tài; đề tài khoa học cấp nhà nước về
“Thực trạng vấn đề sở hữu và phương hướng giải quyết ở nước ta hiện nay” - năm
2005, do PGS.TS Nguyễn Văn Thạo là chủ nhiệm đề tài; đề tài: “Lý luận địa tô và
vận dụng để giải quyết một số vấn đề về đất đai ở Việt Nam” - năm 2005, đề tài
nghiên cứu khoa học cấp Bộ thuộc Bộ Tài chính do Hà Quý Tình là chủ nhiệm. "Cơ
sở lý luận và thực tiễn hoàn thiện chính sách đất đai, PGS, TS Nguyễn Đình Kháng,

13

Hà Nội, năm 2008", " Một số vấn đề về sở hữu đất đai ở nước ta hiện nay của PGS,
TS Nguyễn Cúc - Tạp chí Cộng sản tháng 7 năm 2012",... Nhìn chung các nghiên
cứu đã đề cập đến nội dung sở hữu toàn dân về đất đai gắn với nền KTTT ở nước ta,
với mục tiêu tìm hiểu cơ sở khoa học, tham mưu cho Nhà nước hoàn thiện Luật, ban
hành các chính sách đất đai ở nước ta trong giai đoạn hiện nay. Tuy nhiên về lý
luận, các nghiên cứu trên cũng còn có những quan điểm chưa thống nhất như: có
một số đề xuất cần xem xét để quy định có nhiều hình thức sở hữu về đất đai, khi
nước ta là thành viên đầy đủ của WTO. Nền KTTT tự nó đòi hỏi các chính sách về
quản lý đất đai của Nhà nước phải phù hợp các quy luật của thị trường, nhằm thúc
đẩy quá trình phát triển kinh tế đất nước; có đề xuất nên có hai hình thức sở hữu đất
đai cơ bản ở nước ta là sở hữu nhà nước và sở hữu tư nhân, vì quan hệ sở hữu đất
đai này đang chiếm ưu thế trên thế giới và nước ta không nên là một ngoại lệ, khi
xác định phát triển nền KTTT có vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước ở nước ta
hiện nay… Quan điểm được thừa nhận hiện nay, được quy định thành luật là hình
thức sở hữu toàn dân về đất đai, nhưng theo xu hướng mở rộng quyền sử dụng của
người sử dụng đất đai tiệm cận với quyền sở hữu.
Về nội dung đất đai với tính chất là nguồn lực quan trọng của quá trình công
nghiệp hoá (CNH), hiện đại hoá (HĐH) đất nước, trong điều kiện nền KTTT, cũng
đã được nhiều tổ chức, cá nhân các nhà khoa học quan tâm nghiên cứu như: các
công trình nghiên cứu của GS.TSKH Lê Đình Thắng (ĐH Kinh tế Quốc dân);
GS.TS Nguyễn Đình Hương (ĐH Kinh tế Quốc dân); GS.TSKH Lê Du Phong (ĐH
Kinh tế Quốc dân)… Trong đó có loạt bài nghiên cứu khá sâu nội dung này của
TS.Nguyễn Dũng Tiến (Viện nghiên cứu Địa chính) – Ví dụ: Bài báo “Công tác địa
chính – nhà đất một thời bất cập với thị trường BĐS”, năm 2006 hoặc bài: “Quan hệ
sử dụng hợp lý đất đai khu vực nông thôn, một biện pháp vừa có tính trước mắt, vừa
có tính lâu dài nhằm xoá đói giảm nghèo và phát triển bền vững ở Việt Nam”, năm
2005… Các nghiên cứu này chủ yếu đề cập đến nội dung phân bổ đất đai cho các
ngành kinh tế và quản lý đất đai sao cho có hiệu quả; trong điều kiện nền kinh tế
nước ta còn kém phát triển, đất đai là nguồn tài nguyên lớn nhất cần được khai thác

một cách hiệu quả để phục vụ công cuộc phát triển kinh tế của đất nước.

14


Trong quá trình CNH, HĐH, tốc độ đô thị hoá mạnh, phát sinh mâu thuẫn về
quyền lợi giữa người SDĐ bị thu hồi đất với quyền lợi của nhà đầu tư và Nhà nước
trong các chính sách về bồi thường, hỗ trợ khi thu hồi đất. Đã có nhiều công trình
nghiên cứu của nhiều nhà khoa học và nhà quản lý về xây dựng chính sách đất đai
trong quan hệ sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta, nhằm góp ý kiến với Nhà nước
xây dựng chính sách bồi thường đảm bảo công bằng xã hội, tạo điều kiện thu hút
đầu tư trong nước và nước ngoài như: bài viết: “Một số ý kiến nhằm khắc phục sự
trầm lắng của thị trường bất động sản giai đoạn hiện nay”, năm 2006 của GS.TS Tô
Xuân Dân (Viện nghiên cứu phát triển kinh tế xã hội); bài báo cáo tham luận với
tiêu đề: “Một số vấn đề lý luận về thị trường bất động sản” - Hội thảo khoa học
“Nghiên cứu thị trường bất động sản ở Việt Nam”, năm 2001 của PGS.TS Vũ Văn
Phúc (Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh); bài báo: “Một số suy nghĩ về giá
cả ruộng đất và việc đền bù giải phóng mặt bằng trong quy hoạch xây dựng” - tạp
chí Kinh tế và Phát triển, số tháng 9 năm 2001 của GS.TS Phạm Quang Phan (ĐH
Kinh tế Quốc dân); bài báo “Công nghiệp hóa, hiện đại hóa và việc giải quyết vấn
đề quyền sử dụng ruộng đất của nông dân” – Tạp chí Giáo dục lí luận, số 1+2 năm
2010 của PGS. TS Kiều Thế Việt, Học viện Chính trị - Hành chính khu vực I...
Về nội dung hàng hoá QSDĐ trong thị trường bất động sản (BĐS) ở Việt
Nam hiện nay và vấn đề QLNN về đất đai, cũng đã được nhiều nhà khoa học, nhiều
tổ chức quan tâm nghiên cứu và đạt được nhiều thành tựu quan trọng. Viện Nghiên
cứu Địa chính thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường đã tổ chức hai cuộc hội thảo lớn
ở tỉnh, thành phố Hà Nội và tỉnh, thành phố Hồ Chí Minh vào năm 2006 với tiêu đề:
“Địa chính với thị trường bất động sản, lý luận và thực tiễn ở Việt Nam”. Đã có
nhiều ý kiến tham gia với Nhà nước nhằm bình ổn giá đất và phát triển thị trường
BĐS ở nước ta, như: các nghiên cứu của TS. Phạm Sỹ Liêm (Hội xây dựng Việt

Nam); GS. TSKH Lê Đình Thắng (ĐH Kinh tế Quốc dân); PGS.TS Nguyễn Đình
Kháng (Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh)... trong đó có đề tài nghiên cứu
cấp Bộ do TS. Trần Kim Chung là chủ nhiệm với tiêu đề: “Môi trường đầu tư bất
động sản ở Việt Nam - Cơ sở lý luận, thực trạng và giải pháp” – năm 2006, đề cập
khá toàn diện.

15


Vấn đề QLNN về đô thị trong đó có quản lý đất đô thị cũng được nghiên cứu
khá bài bản như: cuốn sách “Chính sách thu hút đầu tư vào thị trường bất động sản
Việt Nam”, năm 2006, tác giả Lê Xuân Bá và Trần Kim Chung thuộc Viện Nghiên
cứu Quản lý Kinh tế Trung ương; Giáo trình “Quản lý đô thị”, năm 2003 của Đại
học Kinh tế Quốc dân do GS.TS Nguyễn Đình Hương chủ biên. Trong phạm vi hẹp
hơn, các nghiên cứu về quản lý sử dụng đất đô thị, mà chủ yếu là đề cập đến giá
quyền sử dụng đất đô thị, có đề tài nghiên cứu cấp Bộ do Bùi Ngọc Tuân là chủ
nhiệm với tên là: “Nghiên cứu một số nguyên nhân cơ bản làm biến động giá đất đô
thị trên thị trường và đề xuất phương pháp xác định giá đất đô thị phù hợp với nước
ta”, năm 2005; hoặc đề tài: “Giải pháp phát triển thị trường bất động sản ở Hà Nội”,
năm 2005 do GS.TSKH Lê Đình Thắng chủ trì. UBND Tỉnh, thành phố Hà Nội
cũng đã tổ chức một số cuộc hội thảo nhằm tranh thủ ý kiến của các chuyên gia và
các nhà khoa học, để có biện pháp, cơ chế trong chỉ đạo, tổ chức thực hiện chính
sách quản lý đất đai của Nhà nước trên địa bàn như: Hội thảo khoa học: “Thị trường
nhà đất ở Hà Nội - thực trạng và giải pháp tăng cường quản lý nhà nước” - năm
2002;
Các nghiên cứu về QLNN đối với đất đai giai đoạn hiện nay, phần lớn tập
trung đề cập đến cơ chế chính sách về đất đai, trong điều kiện nền KTTT ở nước ta
đang trong quá trình CNH, HĐH, hội nhập với nền kinh tế khu vực và nền kinh tế
thế giới, đều đặt vấn đề khai thác nguồn lực trong nước như thế nào để tạo ra đối
trọng cho nền kinh tế khi mở rộng hội nhập, trong đó nguồn lực đất đai được đánh

giá có vị trí vô cùng quan trọng. Một trong những đề tài nghiên cứu tương đối toàn
diện là đề tài nghiên cứu cấp nhà nước của Nguyễn Đình Bồng thuộc Bộ Tài
nguyên và Môi trường với tên đề tài là “Nghiên cứu đổi mới hệ thống quản lý đất
đai để hình thành và phát triển thị trường bất động sản ở Việt Nam”, năm 2005.
Lĩnh vực QLNN về đất đai, trên thế giới đã được nhiều nhà khoa học nghiên
cứu, có giá trị khoa học cao như: “Chính sách về đất đai” (Land policy) (2003) và
“Chính sách SDĐ của địa phương và sự khuyến khích đầu tư” (Local land use
policy and investment incentives) (2004) của Ngân hàng Thế giới, là những nghiên
cứu đưa ra chính sách quản lý đất đai (QLĐĐ), cảnh báo về những quy định,
phương thức quản lý và SDĐ của chính quyền địa phương có thể làm ảnh hưởng

16


đến tốc độ và kiểu mẫu phát triển đô thị, cũng như sức ép của các quy định pháp
luật đối với các nhà hoạch định chính sách có thể làm thay đổi những tác động được
mong đợi trong quản lý và SDĐ như thế nào? “Những chính sách đất đai cho phát
triển và xoá giảm đói nghèo” (Land policies for growth and poperty reduction)
(2004), của Ngân hàng thế giới là công trình nghiên cứu về mối liên hệ giữa chính
sách QLNN về đất đai, khuynh hướng SDĐ ảnh hưởng đến phát triển và nghèo đói
của các nước đang phát triển, các giải pháp khuyến nghị nhằm xóa giảm đói nghèo,
thúc đẩy phát triển bền vững. Ngoài ra còn một số công trình khác nhưng mức độ
nghiên cứu hạn chế hơn những công trình đã đề cập ở trên. Do có sự khác biệt về
văn hoá và xã hội, cũng như trình độ phát triển kinh tế, khoa học, những quan niệm
khác nhau về đất đai, sở hữu đất đai, nên hệ thống QLNN về đất đai giữa các quốc
gia có những nét khác biệt. Nhưng, những nghiên cứu này có giá trị khoa học cao
và là tư liệu quý để tham khảo, học tập kinh nghiệm QLNN về đất đai cho Việt
Nam.
Có thể tóm tắt một số kinh nghiệm chính được các nhà nghiên cứu đưa ra
như sau: Người sử dụng đất sẽ đầu tư vào đất đai gia tăng nếu các quyền của họ về

đất đai được chia nhỏ và tăng lên, cũng như tính “linh động” của đất đai trong thị
trường bất động sản tăng; Việc cải thiện hệ thống thông tin về đất đai là việc phải
làm thường xuyên, ngay cả các quốc gia có thị trường đất đai phát triển cũng phải
trả giá cho việc thiếu thông tin; Bất động sản hiện đang có ảnh hưởng lớn nhất đến
chính sách tiền tệ, tuy nhiên nhiều ngân hàng Trung ương phải thừa nhận rằng mình
không hề biết điều gì xảy ra; Thị trường đất đai đòi hỏi phải được kiểm tra kiểm
soát thường xuyên, chặt chẽ để thậm chí chỉ là bắt đầu hiểu được các quá trình vận
hành của nó; mô hình xây dựng thị trường bất động sản phức hợp của Wallece va
Williamson đưa ra năm 2005 là: đăng ký đất đai, định giá đất đai, năng lực nhận
thức (cam kết, sự tham gia, minh bạch, tính sáng tạo, tư duy trừu tượng) và các dịch
vụ tài chính; sự phối hợp giữa các cơ quan QLNN, sự phối hợp giữa Nhà nước và tư
nhân trong QLĐĐ cần phải nhịp nhàng. Các chính sách QLĐĐ, xây dựng phát triển
công trình, đô thị, tín dụng tài chính đều được phát huy nhằm tối đa việc phát triển
thị trường bất động sản. Nhà nước chỉ tác động vào các hoạt động mang tính vĩ mô,
còn các hoạt động kinh doanh, đầu tư khác do khu vực tư nhân đảm nhiệm. Hệ

17


thống thông tin đất đai hiện đại, tin cậy và thuận lợi cho người quản lý và sử dụng.
Công tác quy hoạch và quản lý quy hoạch được tiến hành có sự tham gia phối hợp
của nhiều phía, phối hợp giữa cấp Bang và chính quyền địa phương, được điều
chỉnh kịp thời trong quản lý. Cần có sự phối hợp của các cơ quan tư pháp như: Tòa
án, Viện kiểm sát trong QLĐĐ, trong kiểm tra thực thi luật, các quyết định quản lý
của cơ quan hành pháp tại địa phương…
Nghiên cứu của các nhà khoa học trong nước đối với QLNN về đất đai ở
Việt Nam, trước tiên có thể kể đến các công trình nghiên cứu ở cấp Luận án Tiến sỹ
như: Luận án Tiến sỹ kinh tế của Trần Thế Ngọc (1997) "Chiến lược QLĐĐ tỉnh,
thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2010" nghiên cứu chủ yếu về công tác lập và quản
lý quy hoạch SDĐ của Tỉnh, thành phố Hồ Chí Minh trong giai đoạn hiện nay và

hướng phát triển quản lý và SDĐ cho những năm tiếp theo; Luận án tiến sỹ luật học
của Nguyễn Quang Tuyến (2003) "Địa vị pháp lý người SDĐ trong các giao dịch
dân sự, thương mại về đất đai" nghiên cứu về các quy định của pháp luật, địa vị của
người SDĐ, ảnh hưởng đến các giao dịch về đất đai cũng như việc quản lý và thúc
đẩy sự phát triển thị trường bất động sản và hoàn thiện pháp luật đất đai. Ngoài ra
còn có đề tài nghiên cứu khoa học cấp Nhà nước của PGS- Tiến sỹ Phạm Hữu Nghị
(2000), Viện nghiên cứu địa chính- Tổng cục Địa chính: "Những quy định về
chuyển quyền SDĐ"; Một số đề tài khoa học cấp Bộ do Viện nghiên cứu địa chính
thực hiện; các bài báo viết về các vấn đề cụ thể như: thị trường bất động sản, công
tác GPMB, công tác cấp giấy CNQSDĐ...
Các nhà khoa học nước ngoài cũng có một số nghiên cứu đối với QLNN về
đất đai của Việt Nam, tính đến thời điểm hiện nay có: Tham luận số 03, “Tác động
quy trình giao dịch đất đai đối với người nghèo áp dụng phương pháp DE SOTO”
(2005), nghiên cứu về các quy trình giao dịch đất đai hiện hành, ảnh hưởng đến việc
tiếp cận các nguồn vốn tín dụng và phát triển kinh tế, đặc biệt của người nghèo của
ngân hàng phát triển châu Á (ADB); Nghiên cứu của tổ chức tư vấn: “Strengthening
environmental

Management

and Land

Administration

Viet

Nam-Sweden

comporation Program (SEMLA)”, đánh giá đối với hệ thống Luật đất đai của Việt
Nam như: “Các báo cáo đánh giá hệ thống luật đất đai” (2006), đây là công trình

nghiên cứu, rà soát hệ thống pháp luật đất đai hiện nay của Việt Nam, so sánh hệ

18


thống luật hiện hành với hệ thống pháp luật đất đai của thế giới và đưa ra một số
khuyến nghị hoàn thiện hệ thống luật đất đai của Việt Nam.
Nhìn chung, các công trình nghiên cứu QLNN về đất đai của các nhà khoa
học trong và ngoài nước đối với QLNN về đất đai của Việt Nam đã góp phần hoàn
thiện hệ thống lý luận, cũng như thực tiễn QLĐĐ ở Việt Nam. Các nghiên cứu, bài
viết đã chỉ ra nhiều nguyên nhân tồn tại trong QLNN về đất đai, trong đó có sự yếu
kém về tổ chức thực hiện của chính quyền các cấp. Tuy nhiên cho đến nay chưa có
đề tài hoặc công trình nghiên cứu nào công bố trùng với đề tài đã chọn.
3.

Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

Làm rõ luận cứ khoa học về giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp đối với
lĩnh vực đất đai; vị trí, đặc điểm và nội dung của hoạt động giám sát của Hội đồng
nhân dân cấp tỉnh đối với lĩnh vực đất đai trong cơ chế mới.
Phân tích, đánh giá quá trình đổi mới về nội dung, phương thức giám sát của
Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đối với lĩnh vực đất đai trong thời kỳ đổi mới và đề
xuất phương hướng và giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả trong hoạt
động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đối với đất đai theo hướng từng bước
chuyên nghiệp hóa.
4.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Nội dung các hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đối với

lĩnh vực đất đai.
- Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đối với lĩnh vực đất đai
ở Việt Nam bao gồm: giám sát quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; giao đất, cho thuê,
thu hồi và chuyển mục đích sử dụng đất; đăng ký quyền sử dụng đất, thời hạn sử
dụng đất, thuê đất; lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử
dụng đất; tài chính về đất đai; chính sách, chế độ, việc bảo đảm đời sống với người
dân thuộc diện thuộc diện di dân giải phóng mặt bằng; việc thực hiện các cam kết
của các chủ đầu tư liên quan đến sử dụng đất ở các công trình, dự án như đầu tư cơ
sở hạ tầng, đào tạo nghề, tạo việc làm và thu hút lao động tại chỗ, bảo vệ môi
trường..., công tác kỹ thuật và nghiệp vụ địa chính; thị trường BĐS và dịch vụ công
về đất đai; thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật và giải quyết khiếu nại, tố
cáo trong quản lý và sử dụng đất.

19


5.

Phương pháp nghiên cứu

Đề tài sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu cụ thể gồm những
phương pháp sau:
- Phân tích tài liệu sẵn có: Đề tài đã tiến hành khảo cứu các báo cáo, nghiên
cứu, bài viết của các chuyên gia trong và ngoài nước trong lĩnh vực đất đai và giám
sát đất đai của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp đối với đất đai. Kết quả của
bước tổng hợp tài liệu này sẽ cung cấp cơ sở lý thuyết cho việc tiến hành phân tích,
đề xuất giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân
dân các cấp đối với lĩnh vực đất đai.
- Phương pháp thảo luận nhóm tập trung: Đề tài thực hiện các buổi thảo luận
nhóm tập trung đối với một số đại biểu Hội đồng nhân các cấp, cán bộ lãnh đạo,

quản lý tại các địa phương. Các buổi toạ đàm nhóm cũng sẽ được tổ chức đối với
người tham gia thảo luận là đối tượng liên quan đến đất đai và chính quyền địa
phương.
- Tham vấn chuyên gia: Đề tài đã tiến hành tham vấn một số chuyên gia tại
các Bộ, Ban, ngành tại Trung ương và địa phương am hiểu về các chính sách đất
đai. Thông tin đầu vào do các chuyên gia cung cấp qua các cuộc thảo luận nhóm
được tổng hợp và sử dụng làm một trong những căn cứ để đưa ra những nhận xét và
đánh giá về hiệu quả của hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp đối với
đất đai.
- Phương pháp điều tra xã hội học: Điều tra chọn mẫu bằng các câu hỏi được
chuẩn bị sẵn dành cho đối tượng là: đại biểu hội đồng nhân dân tại một số địa
phương và các đối tượng liên quan đến lĩnh vực đất đai tại các địa phương nhất là
các hộ sử dụng đất.
Sau điều tra, phiếu đã được xử lý bằng phần mềm SPSS. Còn các thông tin
định tính thu được từ các phỏng vấn sâu và thảo luận nhóm sẽ được xử lý bằng
chương trình N - Vivo.

20


Chương 1
LÝ LUẬN CHUNG VỀ QUYỀN GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
ĐỐI VỚI LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI
1.1.

BẢN CHẤT, NỘI DUNG VỀ GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN

1.1.1. Giám sát

Nếu tiếp cận từ góc độ ngôn ngữ thông thường, giám sát được hiểu như sau:

- Theo Từ điển Tiếng Việt, giám sát được hiểu là việc theo dõi, xem xét và
kiểm tra xem có thực hiện đúng những điều quy định không;
- Theo Từ điển Tiếng Nga, giám sát được hiểu là một nhóm hoặc một tổ
chức để theo dõi người, việc nào đấy;
- Theo Từ điển Tiếng Anh (supervision), giám sát được hiểu là sự bảo đảm
cho công việc hoặc hoạt động được thực hiện đúng theo quy định.
Từ cách tiếp cận này, khái niệm giám sát có nội hàm gồm các yếu tố sau:
+ Là hoạt động theo dõi, xem xét, kiểm tra của một chủ thể nhất định;
+ Là phương thức bảo đảm cho công việc hoặc hoạt động được thực hiện
đúng theo quy định.
Theo nghĩa Hán Việt, giám sát được ghép bởi hai từ: (1) “giám”: có nghĩa là
xem xét kỹ càng, làm gương, trông coi. Còn (2) “sát”: là thẩm xét (xem xét kỹ
lưỡng), bắt bẻ; ghép chung lại giám sát là xem xét và chỉ trích.
Từ những cách hiểu khác nhau, có thể quan niệm: Giám sát là việc theo dõi,
xem xét, kiểm tra của chủ thể có quyền theo dõi đối với các chủ thể bị theo dõi để
đưa ra các nhận định, đánh giá, phê phán về hoạt động của các chủ thể bị theo
dõi.
Từ đó, có thể rút ra một số nhận xét như sau:
Thứ nhất, giám sát dùng để chỉ hoạt động thanh tra (theo dõi, xem xét), kiểm
tra đối tượng chịu sự giám sát, qua đó đưa ra nhận định về một việc làm nào đó đã
được thực hiện đúng hay sai so với các quy định hiện hành;
Thứ hai, để tiến hành hoạt động thanh tra, kiểm tra thì giám sát luôn phải gắn
với một hoặc một số đối tượng cụ thể;

21


Thứ ba, để có thể tiến hành được hoạt động giám sát thì chủ thể hoạt động
giám sát phải có những quyền hạn, nghĩa vụ nhất định đối với đối tượng chịu sự
giám sát;

Thứ tư, để có thể đưa ra được nhận định về hoạt động của đối tượng chịu sự
giám sát thì việc giám sát phải được tiến hành dựa trên những quy định hiện hành
hoặc những tiêu chuẩn do chủ thể có quyền giám sát đặt ra;
Thứ năm, giám sát luôn là hoạt động có mục đích. Mục đích của hoạt động
giám sát là đưa ra những nhận định của chủ thể có quyền giám sát đối với hoạt động
của đối tượng chịu sự giám sát, qua đó có biện pháp xử lý đối với những việc làm
trái quy định của đối tượng chịu sự giám sát, bảo đảm cho những quy định của chủ
thể có quyền giám sát được chấp hành đúng.
Giám sát khác với kiểm tra ở chỗ: giám sát là hành vi độc lập, từ bên ngoài,
còn kiểm tra là hoạt động thường xuyên từ bên trong tổ chức hành pháp. Giám sát
khác với "thanh tra nhà nước", "thanh tra chuyên ngành" vì thanh tra chính là một
công cụ của kiểm tra, tức là từ bên trong. Giám sát khác với kiểm sát, vì kiểm sát
mặc dù cũng là hành vi giám sát từ bên ngoài của một cơ quan độc lập nhưng kiểm
sát gắn với thẩm quyền tố tụng. Những sự khác biệt trên đây gợi ý về mối quan hệ
làm việc, phối hợp và giản lược sự chồng chéo giữa các hành vi được mô tả trên
đây.
Điều 1, Luật Tổ chức HĐND và UBND cho thấy giám sát của HĐND là một
công cụ đặc thù thể hiện đặc tính cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Điều
này gián tiếp định nghĩa giám sát của HĐND nhằm bảo đảm ba mục đích sau:
(i) Trách nhiệm và chức trách của các cơ quan Thường trực Hội đồng,
TAND và VKSND cùng cấp,
(ii) Các nghị quyết của HĐND được thi hành, và
(iii) Hoạt động của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị
vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phương tuân theo pháp luật.
Như vậy, giám sát là việc đánh giá hiệu quả và năng lực hoạt động của chính
quyền địa phương. Giám sát là hoạt động phức tạp, vì nó dường như “cắt ngang”
mọi công việc mà chính quyền địa phương đang làm.

22

1.1.2. Cơ sở lý luận hình thành quyền giám sát và các chủ thể có thẩm quyền giám
sát ở nước ta

Khoa học lý luận Nhà nước và pháp luật đã cho thấy, nguồn gốc của quyền
lực nhà nước là từ quyền lực nhân dân thông qua việc nhân dân trao quyền lực của
mình cho Nhà nước để Nhà nước thay mặt mình thực hiện quản lý nhà nước, quản
lý xã hội. Đến lượt mình, Nhà nước mà cụ thể là các cơ quan quyền lực nhà nước sẽ
tiếp tục phân quyền để tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước. Tuy nhiên, dường
như là “bản năng tự vệ tự nhiên” và đã trở thành quy luật tất yếu đó là các chủ thể
khi trao quyền thường lo sợ về sự lạm quyền dẫn đến mất kiểm soát, mất quyền nên
không tin tưởng tuyệt đối để trao toàn bộ quyền lực của mình cho chủ thể khác mà
luôn biết cách giữ lại những quyền “tối thượng”, “thiết thực” làm “vũ khí”, làm “đối
trọng” để bảo vệ mình. Với đặc tính, ưu thế vốn có, giám sát đã được lựa chọn và
trở thành là một công cụ hữu hiệu như thế.
Theo lý thuyết này, trong hai mối liên hệ quyền lực trên đều xuất hiện, tồn
tại quan hệ giám sát trong quá trình trao quyền. Trong mối quan hệ giữa Nhà nước
và nhân dân, nhân dân với tư cách là chủ thể quyền lực sẽ có quyền giám sát đối với
Nhà nước. Còn trong mối quan hệ tổ chức, thực hiện quyền lực nhà nước thì các
chủ thể đại diện cho quyền lực nhân dân cũng có thẩm quyền giám sát đối với các
chủ thể được trao quyền khác. Đây chính là nguồn gốc hình thành quyền giám sát
và là căn cứ để phân định giám sát của nhân dân với Nhà nước là giám sát mang
tính quyền lực nhân dân – một hoạt động giám sát từ bên ngoài bộ máy quản lý nhà
nước, còn giám sát giữa các cơ quan nhà nước với nhau là giám sát mang tính
quyền lực nhà nước – một hoạt động giám sát bên trong bộ máy nhà nước. Tuy
nhiên, do điều kiện, hoàn cảnh ở mỗi nước khác nhau nên cách thức tổ chức quyền
lực nhà nước cũng như việc quy định và thực thi quyền giám sát cũng không giống
nhau. Nhưng thực tế đã cho thấy, dù quyền lực nhà nước được tổ chức như thế nào
đi nữa thì “bất kỳ nhà nước nào, khi thực tiễn quyền lực nhà nước, tức là khi lãnh
đạo và quản lý xã hội để duy trì sự tồn tại của Nhà nước trong xã hội đó thì đều phải

23


thực hiện quyền giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật do Nhà nước đặt
ra”1.
Phương diện lý luận và thực tế đã chứng minh, giám sát ngoài việc nhằm
mục đích phòng ngừa vi phạm pháp luật còn đưa ra các phân tích, đánh giá và đề
xuất các biện pháp nâng cao hiệu quả hoạt động quả quản lý Nhà nước của các cấp
chính quyền. Mặt khác, hoạt động giám sát là phương tiện quan trọng trong việc
quản lý, giáo dục đội ngũ cán bộ, công chức, ngăn ngừa hành vi vi phạm pháp luật
hay lạm quyền trong hoạt động quản lý. Chính vì vậy, hoạt động giám sát là “yêu
cầu khách quan cần thiết trong sự tồn tại và phát triển của Nhà nước pháp quyền xã
hội chủ nghĩa và là thước đo khẳng định vai trò, vị trí của HĐND - cơ quan quyền
lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa
phương trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ nhân dân giao phó” 2.
Theo cơ chế hình thành quyền giám sát như trên và với lịch sử, bản chất của
một nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân,
tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân nên Hiến pháp và pháp luật Việt Nam
đã quy định hai loại hình giám sát đó là giám sát từ bên ngoài (giám sát của các chủ
thể bên ngoài bộ máy quản lý nhà nước) và giám sát bên trong (giám sát của các cơ
quan mang quyền lực nhà nước thuộc bộ máy nhà nước). Đồng thời, nhân dân có
thể trực tiếp, tức là tự mình thực hiện giám sát hoặc giám tiếp, là thông qua các cơ
quan đại diện của mình để thực hiện. Hiến pháp 1992 đã quy định: “Nhân dân trực
tiếp giám sát các cơ quan Nhà nước, cán bộ, viên chức Nhà nước 3;.. thông qua Mặt
trận tổ quốc Việt Nam với thẩm quyền giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước,
đại biểu dân cử và cán bộ, viên chức nhà nước 4; thông qua Công đoàn với thẩm
quyền tham gia giám sát hoạt động của cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế 5.
1

Xem “Quyền giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đối với hoạt động của cơ quan nhà nước,
đại biểu dân cử và cán bộ, viên chức nhà nước”. TS. Phạm Ngọc Kỳ, Văn phòng Chủ tịch nước.
2

Xem Phạm Ngọc Kỳ “Hiệu quả giám sát: Khẳng định vai trò của hội đồng nhân dân” Báo Đại biểu

nhân dân.
3 Điều 8 Hiến pháp 1992, sửa đổi bổ sung 2001 (sau đây gọi tắt là Hiếp pháp 1992)
4 Điều 9 Hiến pháp 1992
5 Điều 10 Hiến pháp 1992

24


Bên cạnh đó, do “Nhân dân sử dụng quyền lực Nhà nước thông qua Quốc
hội và Hội đồng nhân dân là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của
nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân” 6 và do “Quốc hội
là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất
của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam” 7, “Hội đồng nhân dân là cơ quan
quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm
chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra…”8 nên:
(i) Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của
Nhà nước (bao gồm cả Ủy ban thường vụ quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, của
Ủy ban thường vụ Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và Đại biểu Quốc hội);
(ii) Hội đồng nhân dân thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của
Thường trực Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát
nhân dân cùng cấp; giám sát việc thực hiện các nghị quyết của Hội đồng nhân dân;
giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã
hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phương9.
Hiến pháp 1992 không trực tiếp định nghĩa khái niệm HĐND, nhưng tại

Điều 6 có quy định “Nhân dân sử dụng quyền lực Nhà nước thông qua Quốc hội và
Hội đồng nhân dân là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân
dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân”. Cụ thể hóa quy định
này, Điều 1 Luật tổ chức HĐND, UBND đã quy định “Hội đồng nhân dân là cơ
quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền
làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân
dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”.
Điều 118 Hiến pháp 1992 quy định, các đơn vị hành chính nước ta được
phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;
Tỉnh chia thành huyện, tỉnh, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; tỉnh, thành phố trực

6

Điều 6 Hiến pháp 1992

7

Điều 83 Hiến pháp 1992

8

Điều 119 Hiến pháp 1992

9

Điều 1 Luật tổ chức Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2003

25