Cơ chế tự chủ tự chịu trách nhiệm trong các đơn vị sự nghiệp công lập

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN
VIỆN ĐÀO TẠO SAU ĐẠI HỌC

----@&?----

BÀI LUẬN KINH TẾ CÔNG CỘNG
(Đối tượng: Cao học định hướng nghiên cứu)

Đề tài: Trao quyền tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp công lập là một cải
cách lớn, kéo dài qua nhiều giai đoạn và vẫn còn đang tiếp tục được
hoàn thiện. Các giai đoạn đó được đánh dấu bằng nhiều quyết định chính
sách (Nghị định) khác nhau, bao gồm Nghị định 10/2002/NĐ-CP); Nghị
định 43/2006/NĐ-CP và Nghị định 16/2015/NĐ-CP. So sánh các nghị
định để chỉ rõ lộ trình hoàn thiện dần cơ chế tự chủ, đồng thời sử dụng lý
thuyết KTCC phân tích những mặt hợp lý hoặc chưa hợp lý của cơ chế
đó. Nêu quan điểm của nhóm về việc cần làm gì để cơ chế trao quyền tự
chủ cho đơn vị sự nghiệp công lập hiện nay có thể phát huy tác dụng
trong thực tiễn.
Nhóm 2
Thành viên nhóm

Giảng viên hướng dẫn

Bùi Thái Thảo
Nguyễn Thị Ngọc Hài
Mạch Trung Hiếu
Phạm Huy Hoàng
Lê Thị Hồng
Vũ Quang Huy
Somchay Yathotou
PGS.TS. Vũ Cương

HÀ NỘI 02 – 2016


Mục lục


3

I. Tổng quan bối cảnh về việc trao quyền tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp công lập
Kinh tế nước ta đang tiếp tục quá trình chuyển sang nền “kinh tế thị trường theo định
hướng xã hội chủ nghĩa”, hội nhập ngày càng sâu rộng với các nước trong khu vực và trên thế
giới các cải cách kinh tế đang diễn ra một cách triệt để hơn nhằm tháo gỡ những cản trở về
hành chính còn lại. Điều này cũng tạo ra môi trường thuận lợi, tác động và tăng sức ép đối với
cải cách quản lý các đơn vị sự nghiệp công lập trên các mặt chủ yếu: khoa học, tài chính, tổ
chức và nhân sự. Cùng với cải cách thể chế kinh tế nói chung, công cuộc đổi mới khu vực sự
nghiệp công lập đã được Đảng, Quốc hội, Chính phủ đặc biệt quan tâm chỉ đạo. Trong đó có
việc tăng cường trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các đơn vị sự nghiệp công lập,
khuyến khích các đơn vị có điều kiện vươn lên tự chủ, nâng cao số lượng, chất lượng dịch vụ,
từ đó có thêm nguồn thu để tái đầu tư phát triển, cải thiện thu nhập cho người lao động, tạo
điều kiện cho Nhà nước cơ cấu lại ngân sách nhà nước, dành thêm nguồn lực để chăm lo tốt
hơn các đối tượng chính sách, các đối tượng hộ nghèo, bảo trợ xã hội,...
Mục đích chủ yếu của việc giao quyền làm chủ cho các đơn vị sự nghiệp công lập có thể
hoạt động một cách có hiệu quả và đáp ứng tốt nhất những đòi hỏi của xã hội. Thể chế tự chủ
cao hơn là yếu tố then chốt tạo ra sự thành công của các cuộc cải cách, đặc biệt là những cuộc
cải cách nhằm đa dạng hoá và sử dụng các nguồn lực một cách có hiệu quả.
Trong việc giải quyết mối quan hệ giữa cơ quan Nhà nước và các đơn vị sự nghiệp công
lập của mình, sự phân chia quyền lực và giám sát nào vẫn đảm bảo việc Nhà nước thực hiện
“chức năng quản lý vĩ mô” trong khi vẫn tăng khả năng tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công
lập nhằm giải phóng năng lực tiềm tàng và sự nhiệt tình của cơ sở. Quyền được tự chủ cao hơn,

được tham gia nhiều hơn là cơ sở để xây dựng ý thức trách nhiệm của các đơn vị sự nghiệp
công lập, cũng như các phương thức giám sát nhằm giảm thiểu tính cơ hội, tệ tham nhũng và
chi tiêu kém hiệu quả.
Năm 2002, Chính phủ ban hành Nghị định số 10/2002/NĐ-CP quy định về chế độ tài
chính áp dụng cho đơn vị sự nghiệp có thu. Đây được coi là bước đột phá đầu tiên trong việc
giao quyền tự chủ về tài chính cho các đơn vị sự nghiệp công lập.
Nhằm tạo điều kiện cho các đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ động trong một số hoạt
động đặc biệt là chủ động trong việc quản lý chi tiêu tài chính tại cơ quan, đơn vị. Chính phủ
đã ban hành, Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 và Bộ Tài chính đã ban hành Thông
tư số 71/2006/TT-BTC ngày 09/08/2006 hướng dẫn thực hiện Nghị định số 43/2006/NĐ-CP
thay thế Nghị định số 10/2002/NĐ-CP của Chính phủ. Trong đó, nhấn mạnh 5 nội dung như:
Hoàn thiện thể chế về cơ cấu và phương thức đầu tư của ngân sách nhà nước; Hoàn thiện cơ


4
chế tự chủ đối với các đơn vị sự nghiệp công lập; xác định khiung giá, phí dịch vụ sự nghiệp
công từng bước tính đủ chi phí tiền lương, chi phí thường xuyên theo lộ trình phù hợp; thực
hiện cơ chế đặt hàng, mua hàng, giao nhiệm vụ cung ứng dịch vụ công; đẩy mạnh việc thực
hiện chính sách khuyến khích xã hội hóa dịch vụ sự nghiệp công; tăng cường hoàn thiện các
công cụ quản lý và vai trò kiểm tra, giám sát của các cơ quan quản lý nhà nước.
Xuất phát từ tầm quan trọng của việc đổi mới khu vực sự nghiệp công, Chính phủ giao Bộ
Tài chính nghiên cứu sửa đổi Nghị định 43/2006/NĐ-CP, Bộ Tài chính đã chủ trì xây dựng và
trình Chính phủ ban hành Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 quy định cơ chế tự chủ
của đơn vị sự nghiệp công lập.

II. So sánh các nghị định để chỉ rõ lộ trình hoàn thiện dần cơ chế tự chủ.
Hạn chế nghị định 10: sau hơn 4 năm thực hiện NĐ10, bên cạnh tác động tích cực, thấy
nổi lên 1 số vẫn đề cần tiếp tục xử lí như: NĐ chỉ hạn chế trong các đơn vị sự nghiệp có thu,
chưa phải cho tất cả các tỏ chức cung ứng dịch vụ công, NĐ chỉ quy định quyền tự chủ, tự chịu
trách nhiệm về tài chính, chưa đề cập đến quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về các mặt khác

như thực hiện nhiệm vụ tổ chức bộ máy, biên chế nhân sự… chế độ tài chính trong NĐ đơn
thuần khuyến khích các đơn vị chạy theo thu nhập ngoài ngân sách nhà nước, điều này làm
phát sinh không ít nhiều thực tế dẫn đến tranh cãi.
Nghị định 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 thay thế nghị định 10 và có nhiều nội dung
nhằm cụ thể hóa và khẳng định lại các nội dung của Nghị định 10, trong đó có một số nội dung
đáng chú ý :
-

Nghị định bao phủ tất cả các tổ chức sự nghiệp, không chỉ các tổ chức sự nghiệp có thu.

-

Quyền tự chủ không chỉ tự chủ về tài chính mà cả tự chủ về tổ chức, biên chế và nhân
lực.

-

Về tự chủ tài chính, các cơ sở cung ứng dịch vụ công được chia làm 3 loại: tự hạch toán
chi phí thường xuyên, hạch toán một phần chi phí thường xuyên và phụ thuộc chủ yếu
vào NSNN, mỗi loại cơ sở có các chế độ riêng.

-

Có quy định về quyền của thủ trưởng đơn vị sự nghiệp mở rộng hơn khi thực hiện tự
chủ.

-

Khuyển khích chuyển đổi sang hình thức doanh nghiệp.

Từ thực tế triển khai Nghị định số 43/2006/NĐ-CP trong 8 năm qua cho thấy, chủ trương
mở rộng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm đối với đơn vị sự nghiệp của Chính phủ đã đạt được


5
một số kết quả nổi bật như: (i) Tạo quyền tự chủ, chủ động cho đơn vị sự nghiệp quản lý chi
tiêu tài chính hiệu quả; (ii) Huy động được sự đóng góp của cộng đồng xã hội cho phát triển
hoạt động sự nghiệp; (iii) Việc mở rộng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trên các mặt thực
hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đã tạo nhiều không gian hơn cho các đơn
vị sự nghiệp hoạt động và gắn với nó là trách nhiệm của các đơn vị nên đã thúc đẩy các đơn vị
sự nghiệp công chủ động hơn, năng động và sáng tạo nhiều hơn trong các hoạt động quản lý
cũng như cung cấp dịch vụ công; (iv) Mở rộng hoạt động, tăng nguồn thu sự nghiệp tạo nguồn
tăng thu nhập cho cán bộ, viên chức
Tuy nhiên, quá trình thực hiện Nghị định số 43/2006/NĐ-CP cũng bộc lộ một số tồn tại,
hạn chế như: (1) Việc giao quyền tự chủ tài chính chưa khuyến khích các đơn vị có đủ điều
kiện phấn đấu tự chủ mức độ cao hơn (tự chủ cả về chi thường xuyên và chi đầu tư); (2) Việc
phân bổ kinh phí NSNN vẫn thực hiện theo định mức chung, chưa gắn kết giữa giao nhiệm vụ
cho đơn vị theo số lượng, khối lượng dịch vụ sự nghiệp công tương ứng với giao kinh phí; (3)
Việc hạch toán chi phí trong giá dịch vụ của các đơn vị chưa đầy đủ nên chưa tạo được động
lực đổi mới đối với đơn vị sự nghiệp công lập, đồng thời gia tăng gánh nặng cho NSNN do NN
bao cấp qua giá đối với tất cả các đối tượng sử dụng dịch vụ; (4) Khác biệt lớn trong chi trả thu
nhập tăng thêm giữa các đơn vị sự nghiệp và chưa thể hiện được sự đóng góp của người lao
động
Nghị định số 16/2015/NĐ-CP của Chính phủ có một số điểm mới nổi bật như sau:
Thứ nhất, về phân loại đơn vị sự nghiệp công lập được dựa trên mức độ tự chủ về tài
chính của các đơn vị cả về chi thường xuyên và chi đầu tư. Theo đó, tại Nghị định
số 16/2015/NĐ-CP quy định 4 loại đơn vị sự nghiệp công lập: (i) đơn vị sự nghiệp công tự bảo
đảm chi thường xuyên và chi đầu tư, (ii) đơn vị sự nghiệp công tự bảo đảm chi thường xuyên,
(iii) đơn vị sự nghiệp công tự bảo đảm một phần chi thường xuyên, (iv) đơn vị sự nghiệp công
do Nhà nước bảo đảm chi thường xuyên.

Thứ hai, tương ứng với từng loại hình đơn vị sự nghiệp công lập, Nghị định quy định việc
tự chủ của các đơn vị trong thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, nhân sự và tài chính trên
nguyên tắc các đơn vị tự đảm bảo kinh phí hoạt động càng nhiều thì mức độ tự chủ càng cao để
khuyến khích các đơn vị tăng thu, giảm dần bao cấp từ ngân sách nhà nước, trong đó có bao
cấp tiền lương tăng thêm để dần chuyển sang các loại hình đơn vị tự đảm bảo chi thường
xuyên, đơn vị tự đảm bảo chi thường xuyên và chi đầu tư.
Theo đó, đối với các đơn vị sự nghiệp công tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư,
tại Nghị định quy định các đơn vị này được giao quyền tự chủ khá rộng như được quyết định số


6
lượng người làm việc, được vay vốn tín dụng ưu đãi của nhà nước hoặc được hỗ trợ lãi suất cho
các dự án đầu tư sử dụng vốn vay của các tổ chức tín dụng theo quy định, được tự quyết định
mức trích quỹ bổ sung thu nhập mà không bị không chế mức trích Quỹ bổ sung thu nhập như
các loại hình đơn vị sự nghiệp khác
Thứ ba, để có bước đi phù hợp nhằm tạo điều kiện từng bước thực hiện tính đủ giá dịch
vụ sự nghiệp công vào chi phí, Nghị định đã dành một mục quy định cụ thể về giá, phí dịch vụ
sự nghiệp công; trong đó, quy định rõ về cách xác định giá dịch vụ sự nghiệp công không sử
dụng kinh phí ngân sách nhà nước và giá dịch vụ sự nghiệp công sử dụng kinh phí ngân sách
nhà nước. Đồng thời, quy định lộ trình tính giá như sau: Đến năm 2016, mức giá tính đủ tiền
lương (theo lương ngạch, bậc, chức vụ do Nhà nước quy định đối với đơn vị sự nghiệp); đến
năm 2018 mức giá tính đủ chi phí tiền lương, chi phí trực tiếp và chi phí quản lý (chưa tính chi
phí khấu hao tài sản cố định); đến năm 2020, mức giá tính đủ chi phí tiền lương, chi phí trực
tiếp, chi phí quản lý và chi phí khấu hao tài sản cố định.
Thứ tư, để đảm bảo thuận lợi cho các Bộ, ngành khi xây dựng các Nghị định về cơ chế tự
chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập trong các lĩnh vực, Nghị định số 16/2015/NĐ-CP có quy
định chuyển tiếp theo hướng trong khi chưa ban hành hoặc sửa đổi Nghị định quy định cơ chế
tự chủ của đơn vị sự nghiệp công trong từng lĩnh vực, các đơn vị sự nghiệp công theo từng lĩnh
vực được tiếp tục thực hiện cơ chế tự chủ theo quy định tại Nghị định số 43/2006/NĐ-CP và
các Nghị định hiện hành về tự chủ trong các lĩnh vực.

III. Quan điểm của nhóm về cơ chế trao quyền tự chủ cho đơn vị sự nghiệp công
lập hiện nay để có thể phát huy tác dụng trong thực tiễn.
Việt Nam ta còn gặp rào cản sau trong việc đảm bảo các điều kiện phát huy hiệu quả
trong tự chủ:
Về minh bạch thông tin và trách nhiệm giải trình:

– Thực thi quyền lực tùy tiện
– Không có trách nhiệm giải trình công
– Môi trường giao quyền: Quá nhiều qui tắc chồng chéo, khó quy trách nhiệm, dẫn
tới không có cơ chế giám sát hoặc chế tài hiệu quả.
Về tiếng nói người sử dụng.

– Người dân được xem là “đối tượng bị trị”.
Về nguồn lực

– Kỹ năng yếu


7

–
–
–
–

Quá thừa nhân lực
Mục tiêu không rõ
Bộ máy nhà nuớc bị “lũng đoạn”
Chưa huy động được hiệu quả nguồn lực từ tư nhân.

Cụ thể các nhóm giải pháp được nhóm đề xuất:
Nhóm 1: Về minh bạch thông tin và trách nhiệm giải trình:
- Phân nhiệm rõ ràng giữa “nhà tổ chức/hoạch định chính sách” và “nhà cung ứng”
- Hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật liên quan đến giao quyền tự chủ cho các đơn vị
sự nghiệp công lập, đồng thời có cơ chế giám sát chặt chẽ.
Hệ thống văn bản pháp luật là khung pháp lý để các đơn vị áp dụng khi tiến hành tự chủ,
tự chịu trách nhiệm. Một lĩnh vực dịch vụ công chịu sự chỉ đạo của rất nhiều văn bản pháp luật:
Từ Luật, Nghị định, Thông tư. Các văn bản pháp luật không có sự thống nhất sẽ gây khó khăn
cho quá trình thực thi. Việc xây dựng hệ thống theo dõi, đánh giá theo kết quả là hết sức cần
thiết. Hệ thống theo dõi, đánh giá theo kết quả là công cụ quản lý mạnh mẽ, được sử dụng để
trợ giúp cho các nhà quản lý, người dân giám sát được tiến độ và minh chứng cho kết quả của
dự án, chương trình, chính sách cụ thể; giúp cung cấp thông tin trong việc lập, phân bổ ngân
sách tối ưu theo đầu ra.
Ví dụ: Nghị định 16/2015 được ban hành đi vào thực tiễn còn gặp một số vướng mắc.
Một trong số đó phải kể đến Thông tư 12/2012/TT-BTC.
Nhóm 2: Về tiếng nói:
Các cách tăng cường sự lựa chọn:
–

Khách hàng ở đâu, tiền ở dó – phí sử dụng, tài trợ hoặc phiếu hưởng dịch vụ theo dầu
người;

–

Tăng phạm vi cạnh tranh;

–

Tăng cường thông tin dể nâng cao chất lượng lựa chọn.

Các cách tăng cường tiếng nói:

– Củng cố các cơ chế khiếu nại;
– Tăng cường sự giám sát hoặc quản lý của cộng đồng;
– Các hội/nhóm nguời sử dụng hoặc phát triển các tổ chức xã hội dân sự
Nhóm 3: Về nguồn lực

– Nâng cao nguồn lực con người: Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, nhân viên của
các cấp lãnh đạo cũng như đơn vị sự nghiệp công.


8
Cơ chế thay đổi đòi hỏi trình độ, nhận thức của các cán bộ thực hiện công tác quản lý,
giám sát cũng phải được nâng cao, bồi dưỡng cho phù hợp. Ví dụ, trước đây cơ chế quản lý
theo đầu vào đã được áp dụng trong một thời gian khá dài ở Việt Nam. Vì vậy khi các đơn vị sự
nghiệp công lập chuyển đổi sang cơ chế kết quả đầu ra các cán bộ phụ trách công tác sẽ không
tránh khỏi những khó khăn, bỡ ngỡ ban đầu. Vì vậy việc bồi dưỡng cán bộ là cần thiết. Các kĩ
năng cần thiết có thể kể tới như kĩ năng quản lý nhân sự, tài chính...nói chung là kĩ năng quản
lý và làm chủ một đơn vị, thay vì cơ chế mệnh lệnh, cơ chế xin-cho trước đây.
Tiến hành tinh giảm biên chế để giảm sự cồng kềnh, lãng phí trong bộ máy điều hành
cũng là một giải pháp.

– Tạo sự thống nhất chặt chẽ về mục tiêu giữa Nhà nước và đơn vị sự nghiệp khi thực
hiện trao quyền tự chủ:
Để đảm bảo cơ chế quản lý theo kết quả đạt được mục tiêu đầu ra như kỳ vọng của Chính
phủ, thì cần thiết có sự thống nhất chặt chẽ về mục tiêu giữa đơn vị tổ chức – Nhà nước và đơn
vị sản xuất – đơn vị sự nghiệp. Và điều này đòi hỏi các mục tiêu phải được xác định và ban
hành rõ ràng, các mục tiêu cần phải được lượng hóa, cần có những tiêu chí đánh giá cụ thể,
tránh việc chung chung, mơ hồ hay chủ quan duy ý chí.

– Thu hút nguồn lực từ tư nhân:
Cần thu hút tư nhân vào cùng tham gia, để Ngân sách nhà nước không còn là nguồn vốn
duy nhất trong lĩnh vực này. Việc này vừa giúp huy động thêm nguồn lực, khắc phục hạn chế
trong việc huy động nguồn lực phục vụ dịch vụ công, vừa giúp tạo cơ chế cạnh tranh để nâng
cao chất lượng của dịch vụ.


9

IV. Tài liệu tham khảo
1. Giáo trình kinh tế công cộng, PGS.TS. Phạm Văn Vận, TS.Vũ Cương, nxb đại học
Kinh tế quốc dân
2. Nghị định 10/2002/NĐ-CP; Nghị định 43/2006/NĐ-CP và Nghị định 16/2015/NĐ-CP
3. ,