Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn thực hiện tại huyện hoài đức, thành phố hà nội

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ
CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ

PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ
TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT
TỪ THỰC TIỄN THỰC HIỆN TẠI HUYỆN
HOÀI ĐỨC, THÀNH PHỐ HÀ NỘI

TẠ VĂN THẮNG

HÀ NỘI - 2015


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ

PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ
TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT
TỪ THỰC TIỄN THỰC HIỆN TẠI HUYỆN
HOÀI ĐỨC, THÀNH PHỐ HÀ NỘI

TẠ VĂN THẮNG
CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ
MÃ SỐ: 60380107

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

TS. NGUYỄN VĂN PHƯƠNG

HÀ NỘI - 2015


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các số liệu trong luận văn là trung thực. Những kết luận khoa học của luận văn
chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác.
TÁC GIẢ LUẬN VĂN

TẠ VĂN THẮNG


LỜI CẢM ƠN
Sau một thời gian học tập, nghiên cứu cùng với sự hướng dẫn, giảng dạy của
Quý thầy cô, sự ủng hộ của gia đình, bạn bè, tôi đã hoàn thành Luận văn Thạc sỹ
Luật Kinh tế. Qua đây tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến:
Ban Giám hiệu cùng toàn thể quý thầy cô, cán bộ, nhân viên trong phòng Đào
tạo, khoa Sau đại học Viện Đại học Mở Hà Nội đã tạo mọi điều kiện thuận lợi cho tôi
trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu và hoàn thành Luận văn.
Cảm ơn Ban Bồi thường Giải phóng mặt bằng huyện Hoài Đức, thành phố Hà
Nội đã tạo điều kiện cho tôi thu thập thông tin, dữ liệu để viết luận văn.
Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến thầy giáo TS. Nguyễn Văn
Phương đã nhiệt tình, tận tụy hướng dẫn, giúp đỡ tôi hoàn thành tốt luận văn này.
Cuối cùng, xin bày tỏ sự biết ơn đến gia đình, bạn bè đã động viên, chia sẻ,
giúp đỡ tôi trong quá trình học tập và hoàn thành luận văn.
Mặc dù đã rất cố gắng, nhưng chắc chắn luận văn này không tránh khỏi thiếu
sót, rất mong nhận được sự quan tâm và đóng góp của các cấp quản lý, các bạn

đồng nghiệp và những người quan tâm để có thể hoàn chỉnh bản luận văn.
Xin chân thành cảm ơn!

Hà Nội, ngày 20 tháng 10 năm 2015
Học viên

Tạ Văn Thắng


MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN
LỜI CẢM ƠN
MỤC LỤC
BẢNG CHỮ CÁI VIẾT TẮT
MỞ ĐẦU ................................................................................................................ 1
Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ
TÁI ĐỊNH CƯ VÀ PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH
CƯ KHI.................................................................................................................. 8
NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT Ở VIỆT NAM ....................................................... 8
1.1. Lý luận về thu hồi đất................................................................................. 8
1.1.1. Vai trò của Đất đai trong đời sống kinh tế xã hội ................................... 8
1.1.2. Khái niệm thu hồi đất .......................................................................... 10
1.1.3. Tác động của việc thu hồi đất đối với xã hội và đời sống của người mất đất.. 12
1.2. Lý luận về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.14
1.2.1. Lý luận về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất .................................. 14
1.2.2. Lý luận về hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.................... 15
1.2.3. Mục đích, ý nghĩa của việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất ............................................................................................ 17
1.3. Lý luận về pháp luật bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu
hồi đất .............................................................................................................. 20

1.3.1. Khái niệm pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước
thu hồi đất ..................................................................................................... 20
1.3.2. Đặc điểm pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước
thu hồi đất ..................................................................................................... 20
1.3.3. Nội dung điều chỉnh pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất ..................................................................................... 21
1.3.4. Những yếu tố chi phối pháp luật về BT, HT và TĐC khi Nhà nước
thu hồi đất .................................................................................................... 22
Chương 2: PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ
KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG TRÊN ĐỊA
BÀN HUYỆN HOÀI ĐỨC – TP. HÀ NỘI ......................................................... 24
2.1. Nội dung pháp luật về Bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu
hồi đất được áp dụng trên địa bàn huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội ........ 24


2.1.1. Nguyên tắc BT, HT và TĐC khi Nhà nước thu hồi đất:........................ 24
2.1.2. Nội dung các quy định về Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất áp dụng
trên địa bàn huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội ........................................... 28
2.1.3. Nội dung các quy định về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất. ................. 37
2.1.4. Trình tự, thủ tục thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất. ........................................................................................... 41
2.2. Thực tiễn thi hành pháp luật về BT, HT và TĐC khi Nhà nước thu hồi
đất trên địa bàn huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội. ................................... 48
2.2.1. Khái quát về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của huyện Hoài Đức, TP.
Hà Nội và sự ảnh hưởng đối với công tác BT, HT và TĐC khi Nhà nước thu hồi
đất ................................................................................................................. 48
2.2.2. Đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật về công tác bồi thường, hỗ trợ và
tái định cư trên địa bàn huyện Hoài Đức: ...................................................... 50
Chương 3: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ
BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT

QUA THỰC TIỄN THI HÀNH TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆNHOÀI ĐỨC,
THÀNH PHỐ HÀ NỘI. ...................................................................................... 71
3.1. Kinh nghiệm thực hiện công tác Bồi thường, hỗ trợ và tái định cư tại
một số địa phương trong cả nước - Bài học kinh nghiệm cho thành phố Hà
Nội nói chung và huyện Hoài Đức nói riêng................................................... 71
3.1.1. Kinh nghiệm của Đà Nẵng................................................................... 71
3.1.2. Kinh nghiệm Thành phố Hồ Chí Minh ................................................ 73
3.1.3. Đánh giá việc thực hiện các chính sách và công tác bồi thường, hỗ trợ
và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn thành phố Hà Nội và rút ra
bài học kinh nghiệm. ..................................................................................... 75
3.2. Định hướng hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất trên cơ sở đánh giá thực trạng áp dụng tại huyện Hoài
Đức, thành phố Hà Nội ................................................................................... 77
3.2.1. Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phải dựa trên cơ sở kết hợp
hài hòa lợi ích của các bên: ........................................................................... 78
3.2.2. Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phải đảm bảo khôi phục lại
mức sống ban đầu cho người bị thu hồi đất. .................................................. 79
3.2.3. Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cần có bảo đảm sự thống
nhất, bình đẳng giữa các dự án trong cùng phạm vi địa phương..................... 79


3.2.4. Cần đề cao vai trò của tổ chức quần chúng nhân dân và ý kiến của người
dân trong quá trình thực hiện các bước thu hồi đất và giải phóng mặt bằng. .. 80
3.3. Giải pháp hoàn thiện các quy định của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ
và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất......................................................... 80
3.4. Giải pháp nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và
tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.............................................................. 82
3.4.1. Thực hiện công khai hóa, dân chủ hóa trong BT, HT và TĐC khi Nhà
nước thu hồi đất: ........................................................................................... 82
3.4.2. Hoàn thiện hệ thống hồ sơ địa chính: ................................................... 83

3.4.3. Thực hiện tốt công tác điều tra, kiểm đếm hiện trạng: .......................... 83
3.4.4. Giải quyết tốt vấn đề việc làm cho người bị thu hồi đất ....................... 84
3.4.5. Chính sách tái định cư: ........................................................................ 85
3.4.6. Kịp thời đề xuất UBND Thành phố phê duyệt điều chỉnh bồi thường, hỗ
trợ cho từng dự án cụ thể và điều chỉnh quy hoạch chung của Thành phố cho
phù hợp với đặc thù địa phương. ................................................................... 85
3.4.7. Công tác tuyên truyền vận động người bị thu hồi đất và nâng cao vai trò
của tổ chức quần chúng nhân dân trong công tác tuyên truyền vận động: ...... 86
3.4.8. Đào tạo đội ngũ cán bộ làm công tác BT GPMB: ................................ 87
3.4.9. Kiện toàn Ban Bồi thường GPMB Huyện và tăng cường sự phối hợp
giữa các lực lượng trong công tác BT GPMB. ............................................... 88
KẾT LUẬN .......................................................................................................... 89
TÀI LIỆU THAM KHẢO


BẢNG CHỮ CÁI VIẾT TẮT
BT, HT và TĐC

: Bồi thường, hỗ trợ và tái định cư

BTGPMB

: Bồi thường giải phóng mặt bằng

GPMB

: Giải phóng mặt bằng

UBND

: Ủy ban nhân dân

MTTQ

: Mặt trận tổ quốc


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Hoài Đức là một huyện ngoại thành của Thủ đô Hà Nội với vị trí địa lý: phía
Bắc giáp huyện Đan Phượng, phía Tây giáp huyện Quốc Oai, phía Nam giáp quận
Hà Đông, phía Đông giáp huyện Từ Liêm. Huyện Hoài Đức trở thành cửa ngõ của
thủ đô Hà Nội với nhiều huyết mạch giao thông quan trọng như: Đại lộ Thăng Long,
quốc lộ 32, các trục tỉnh lộ 422, 423, đường Lê Trọng Tấn kéo dài và nhiều dự án
như đường vành đai 4 và một số tuyến đường giao thông quan trọng khác là những
tuyến đường hàng ngày tập trung nhiều phương tiện và người tham gia giao thông
trong và ngoài huyện qua lại, lan tỏa khắp các tuyến trên địa bàn.
Với vị trí tương đối thuận lợi nên trong những năm gần đây, tình hình kinh tế xã hội trên địa bàn huyện có nhiều thay đổi đáng kể, tốc độ đô thị hóa trong toàn
huyện tăng nhanh, cơ cấu kinh tế dịch chuyển dần sang phát triển công nghiệp,
thương mại và dịch vụ. Theo quy hoạch kinh tế - xã hội của Thủ đô Hà Nội đến năm
2030, huyện Hoài Đức phấn đấu trở thành trung tâm đô thị hiện đại của Thành phố
Hà Nội. Hiện nhiều dự án phát triển kinh tế - xã hội và đô thị đã và đang được triển
khai trên địa bàn như: Khu đô thị Nam, Bắc An Khánh, Khu đô thị Vân Canh Di
Trạch, Khu đô thị Kim Chung Di Trạch, Khu đô thị Bắc đường QL32,... và nhiều dự
án nâng cấp cải tạo một số tuyến đường đã và đang được triển khai thực hiện. Huyện
Hoài Đức chủ trương mở rộng các chính sách thu hút đầu tư từ bên ngoài vào làm
cho diện tích đất nông nghiệp trên địa bàn huyện đang dần dần bị thu hẹp, thay vào
đó là việc xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật, các khu công nghiệp, khu đô thị và các
trung tâm dịch vụ, thương mại trọng điểm.
Chính bộ mặt kinh tế - xã hội của huyện thay đổi làm cho giá trị

quyền sử dụng đất không ngừng tăng nhanh, kéo theo đó là vấn đề thu
hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng, hỗ trợ, tái định cư của cơ quan
nhà nước gặp rất nhiều khó khăn, phức tạp. Trong nhiều trường hợp, người
dân do không đồng tình với phương án bồi thường của Nhà nước đã
không chịu bàn giao đất dẫn đến việc chậm tiến độ thi công công trình,
ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích của chủ đầu tư và gây tác động tiêu cực
đến môi trường đầu tư. Hơn nữa, do không đồng thuận với phương án bồi

1


thường, người bị thu hồi đất thực hiện quyền khiếu kiện các quyết định
hành chính, dẫn đến việc khiếu kiện kéo dài, khiếu kiện đông người và
khiếu kiện vượt cấp gây mất ổn định về chính trị và trật tự an toàn xã
hội. Mâu thuẫn ngày càng trở lên nghiêm trọng hơn khi một mặt người
dân không có đất để sinh sống và sản xuất thì mặt khác nhiều dự án thu
hồi

đất “ treo” gây bức xúc cho người dân. Mặc dù công tác thu hồi đất

trên địa bàn huyện không có những vụ việc nổi cộm như trường hợp thu
hồi đất ở Tiên Lãng – Hải Phòng (đối với hộ ông Đoàn Văn Vươn) hay
thu hồi đất tại phường Dương Nội – Quận Hà Đông là địa bàn lân cận,
nhưng có thể nói công tác này đang là vấn đề nhức nhối của cả cơ quan
quản lý nhà nước và mọi tổ chức, cá nhân trên địa bàn huyện. Đây là
một bài toánkhó và vô cùng nan giải cần có sự giải quyết, đền bù, và có
những chính sách thỏa đáng sau khi thu hồi đất cho người nông dân không
chỉ trên địa bàn huyện Hoài Đức mà cả thành phố Hà Nội nói chung.
Đây là lý do để tôi lựa chọn đề tài "Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn thực hiện tại huyện Hoài Đức, Thành

phố Hà Nội ” làm luận văn thạc sĩ luật học.
Với kinh nghiệm công tác và kiến thức pháp luật còn nhiều hạn chế nên đề tài
không tránh khỏi những thiếu sót, rất mong được quý thầy cô đóng góp ý kiến để đề
tài được hoàn thiện, góp phần giải quyết những khó khăn trong công tác bồi thường,
hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất trên địa bàn huyện nói riêng và thành
phố Hà Nội nói chung trong thời gian tới.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài:
Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là một chế định quan
trọng của pháp luật đất đai. Chế định này khi đi vào cuộc sống trực tiếp đụng chạm
đến lợi ích của người bị thu hồi đất, lợi ích của cộng đồng và lợi ích của nhà đầu tư
nên đã nhận được sự quan tâm nghiên cứu của giới khoa học pháp lý nước ta. Cho
đến nay đã có một số đề tài nghiên cứu, các luận án, luận văn, bài báo tạp chí đề cập
đến công tác thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư như: Chế định pháp luật về
đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất của tác giả Trịnh Thị Hằng Nga (Luận văn
Thạc sĩ luật học, 1999); Pháp luật về bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất
của tác giả Nguyễn Vinh Diện (Luận văn Thạc sĩ luật học, 2006); Pháp luật về bồi
2


thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất (qua thực tiễn thi hành tại
thành phố Hà Nội) của tác giả Nguyễn Duy Thạch (Luận văn Thạc sĩ luật học, 2007);
“Pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng ở Việt Nam hiện nay –
Thực trạng và giải pháp” của tác giả Hoàng Thị Nga (Luận văn thạc sĩ năm 2011);
“Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp” của tác giả Phạm
Thu Thủy (Luận văn Tiến sĩ năm 2014); Bàn về giá đất khi bồi thường - Nên cao hay
thấp? của tác giả Đặng Anh Quân trong Tạp chí Tài nguyên và Môi trường, số 8,
2005; Dự án khu đô thị Nam Thăng Long (CIPUTRA): Từ những bất thường trong
đền bù, giải phóng mặt bằng, của nhóm phóng viên thời sự Báo Pháp luật Việt Nam,
số 285, ngày 29/11/2005,.....
Tuy nhiên, về cơ bản các đề tài này có phạm vi nghiên cứu khá rộng và nghiên

cứu dưới nhiều góc độ khác nhau, hiện chưa có công trình khoa học nào nghiên cứu
trực tiếp về công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất trên địa
bàn huyện Hoài Đức. Đây là lý do đề tài này được lựa chọn nghiên cứu.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
a) Về mục đích:
Làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận và thực tiễn về công tác bồi thường, hỗ trợ
và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất trên địa bàn huyện Hoài Đức nhằm tìm ra
những điểm bất hợp lý. Trên cơ sở đó đề xuất ra các giải pháp để hoàn thiện các quy
định của pháp luật trong công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu
hồi đất trong thời gian tới một cách hiệu quả, bảo đảm hài hòa lợi ích của người sử
dụng đất, nhà nước và chủ đầu tư.
b) Nhiệm vụ nghiên cứu:
- Tìm hiểu, hệ thống hóa cơ sở lý luận và các quy định về bồi thường, hỗ trợ,
tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất;
- Nghiên cứu, đánh giá và tìm ra những điểm hợp lý và bất hợp lý của pháp
luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và đề xuất các giải
pháp kiến nghị góp phần hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất;
4. Khách thể, đối tượng nghiên cứu

3


- Khách thể nghiên cứu: Đánh giá tình hình thực hiện chính sách bồi thường,
hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và tìm ra giải pháp kiến nghị hoàn
thiện pháp luật trong công tác này.
- Đối tượng nghiên cứu: Quy định của pháp luật hiện hành về công tác bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư đang thực hiện trên địa bàn huyện Hoài Đức.
- Đối tượng khảo sát: Hoạt động bồi thường, hỗ trợ và tái định cư của cơ quan
quản lý nhà nước ở địa phương; những cơ quan, tổ chức và cá nhân có đất bị thu hồi

trên địa bàn huyện Hoài Đức.
5. Phạm vi nghiên cứu:
Phạm vi nghiên cứu của đề tài về mặt không gian được giới hạn trong
công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất trên địa bàn
huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội; về mặt thời gian được giới hạn từ ngày
01/8/2008. Đây là ngày UBND thành phố Hà Nội ban hành quyết định mở rộng địa
giới hành chính sáp nhập tỉnh Hà Tây vào thành phố Hà Nội.
6. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học
- Trước khi đi vào nghiên cứu đề tài, câu hỏi mà tôi đặt ra nhằm giải quyết đề
tài là: pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất hiện
nay có những ưu điểm và nhược điểm gì? Và thực tiễn áp dụng chính sách bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư trên địa bàn huyện Hoài Đức từ năm 2004 đến nay diễn
ra như thế nào? Nguyên nhân nào dẫn đến tình trạng đó? Và pháp luật phải hoàn
thiện theo hướng nào để công tác bồi thường đạt kết quả tốt, đảm bảo hài hòa lợi ích
của Nhà nước, của cộng đồng và của nhà đầu tư?
- Giả thuyết khoa học sơ bộ mà tôi đặt ra và sẽ tìm biện pháp để chứng minh
như sau:
Từ năm 2004 đến nay, cùng với tốc độ đô thị hóa của huyện Hoài Đức, công
tác thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phát triển mạnh, đất nông nghiệp
đang bị thu hẹp dần và trong tương lai đất sử dụng vào mục đích nông nghiệp còn
không đáng kể do định hướng phát triển của huyện Hoài Đức đến năm 2030 trở
thành trung tâm đô thị hiện đại của Thành phố. Tuy nhiên, thực tế cho thấy công tác
bồi thường, hỗ trợ và tái định cư trên địa bàn huyện gặp rất nhiều khó khăn, có
những dự án lớn như “Khu du lịch sinh thái Thiên đường Bảo Sơn” đã gần 10 năm

4


thực hiện giải phóng mặt bằng đến nay nhà đầu tư vẫn chưa được bàn giao đất theo
quyết định giao đất của Thành phố. Ngoài ra còn rất nhiều dự án khác hiện chưa bàn

giao được cho chủ đầu tư và bỏ hoang hóa trong thời gian dài. Bên cạnh đó, đối với
những dự án đã bàn giao cho chủ đầu tư thực hiện dự án đến gần chục năm nhưng
hiện người dân vẫn chưa được nhận đất dịch vụ theo quy định. Từ đó, người dân mất
lòng tin vào chế độ chính sách của Nhà nước gây khó khăn cho việc thu hồi đất và
giải phóng mặt bằng đối với những dự án sau này.
Xuất phát từ thực tiễn cho thấy các quy định của pháp luật về công tác bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư trong thời gian qua đã đem lại nhiều hiệu quả trong
công cuộc xây dựng đất nước, song bên cạnh những kết quả thu được thì công tác
này còn nhiều bất cập như: điều kiện được bồi thường, hỗ trợ về đất; giá trị được bồi
thường, hỗ trợ về đất, nhà ở và các tài sản khác; các vấn đề chi trả đất dịch vụ đối với
những dự án cũ; các vấn đề về tái định cư và điều kiện sinh hoạt của người dân phải
di dời,...Bên cạnh đó, cơ quan nhà nước có thẩm quyền trên địa bàn huyện khi áp
dụng pháp luật về bồi thường vào thực tiễn còn cứng nhắc, bị động và thiếu tính linh
hoạt, chưa thực sự lắng nghe các ý kiến đóng góp từ phía người dân có đất bị thu hồi
.Vì vậy, cần phải có những quy định hợp lý, đảm bảo hài hòa lợi ích của nhà nước,
cộng đồng và chủ đầu tư để công tác bồi thường đạt hiệu quả cao nhất, đồng thời đây
cũng là một trong những cách thức để huyện Hoài Đức nói riêng và thành phố Hà
Nội nói chung tạo môi trường đầu tư thuận lợi nhằm thu hút nguồn vốn đầu tư bên
ngoài.
7. Phương pháp tiếp cận và phương pháp nghiên cứu
+ Phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch
sử của chủ nghĩa Mác – Lê nin:
Để nghiên cứu có hiệu quả những vấn đề do đề tài đặt ra, luận văn sử dụng
phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử. Đây là
nguyên tắc chủ đạo xuyên suốt toàn bộ quá trình nghiên cứu của luận văn để đưa ra
những nhận định, kết luận khoa học đảm bảo tính khách quan.
+ Phương pháp tiếp cận hệ thống: vấn đề nghiên cứu được đặt trong mối quan
hệ tổng quan, tiếp cận từ tổng thể đến chi tiết, từ lý luận tới thực tiễn, từ chính sách
pháp luật đến thực tiễn triển khai chính sách và thi hành pháp luật.

5


+ Phương pháp điều tra, khảo sát: nhằm thu thập những ý kiến về chính sách
pháp luật do nhà nước ban hành từ chính những người trực tiếp làm công tác bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư và những tổ chức, cá nhân có đất bị thu hồi trên địa bàn
huyện. Bên cạnh đó, phương pháp này còn nhằm thu thập số liệu, tài liệu và thông tin
cần thiết cho mục đích đánh giá chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư được áp
dụng thực tế trên địa bàn huyện Hoài Đức. Tuy nhiên, do kinh phí và phạm vi thực
hiện còn hạn chế nên kết quả điều tra, khảo sát chưa cao, chỉ dùng nhằm mục đích
tham khảo.
+ Phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng để phân tích nhằm làm rõ
các quy định của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; làm rõ thực trạng tình
hình giải quyết bổi thường, hỗ trợ và tái định cư trên địa bàn, từ đó đưa ra những
nhận xét, đánh giá và đề xuất giải pháp nhằm đưa công tác thu hồi đất trên địa bàn
đạt hiệu quả.
Ngoài những phương pháp trên, đề tài còn sử dụng một số phương pháp khác
như: phương pháp thống kê, diễn dịch, quy nạp, so sánh, logic,... để nghiên cứu và
làm sáng tỏ nội dung của luận văn.
8. Đóng góp của đề tài:
Các kết quả nghiên cứu của luận văn có thể làm tài liệu đáng tin cậy của cơ
quan nhà nước có thẩm quyền trong hoạt động ban hành, sửa đổi và bổ sung các quy
định của pháp luật đất đai liên quan tới lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi
nhà nước thu hồi đất. Luận văn cũng có thể là tài liệu hữu ích trong công tác giảng
dạy và học tập môn Luật Đất đai tại các cơ sở đào tạo. Bên cạnh đó, các giải pháp mà
học viên đưa ra có thể được các cơ quan, tổ chức và cá nhân có thẩm quyền tham
khảo và ứng dụng vào thực tiễn công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng, hỗ trợ và
tái định cư khi thu hồi đất.
9. Kết cấu của Đề tài:
Đề tài gồm 3 chương:

Chương 1: Những vấn đề lý luận về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất và pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà
nước thu hồi đất ở Việt Nam

6


Chương 2: Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi
đất và thực tiễn thi hành trên địa bàn huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội.
Chương 3: Định hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về
bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất qua thực tiễn thi hành
trên địa bàn huyện Hoài Đức, thành phố hà Nội.

7


Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BỒI THƯỜNG,
HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ VÀ PHÁP LUẬT VỀ
BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI
NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT Ở VIỆT NAM
1.1. Lý luận về thu hồi đất
1.1.1. Vai trò của Đất đai trong đời sống kinh tế xã hội
Đất đai là một tài nguyên thiên nhiên quý giá, là yếu tố không thể thiếu được
đối với bất cứ quốc gia nào. Tài sản này không do bất cứ ai tạo ra và là tặng vật của
thiên nhiên ban tặng cho con người. Đất đai là yếu tố quyết định sự tồn tại và phát
triển của con người và các sinh vật khác trên trái đất. Khi xã hội càng phát triển thì đất
đai càng giữ vị trí quan trọng, như Các Mác từng viết: “Đất đai là tài sản mãi mãi với
loài người, là điều kiện để sinh tồn, là điều kiện không thể thiếu được để sản xuất, là
tư liệu sản xuất cơ bản trong nông, lâm nghiệp”. Bởi vậy, nếu không có đất đai thì

không có bất kỳ một ngành sản xuất nào, con người không thể tiến hành sản xuất ra
của cải vật chất để duy trì cuộc sống và duy trì nòi giống đến ngày nay.
Vốn đất đai mà một quốc gia có được thể hiện sức mạnh của quốc gia đó, ranh
giới quốc gia thể hiện chủ quyền của một quốc gia. Như vậy, vai trò của đất đai không
chỉ có ý nghĩa về mặt chính trị, nó còn có ý nghĩa về mặt kinh tế - xã hội. Đất đai là
nguồn tư liệu sản xuất chính không thể thay thế được của một số ngành sản xuất, là
yếu tố hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn để phân bố dân cư, là nền tảng để xây
dựng nền kinh tế quốc dân. Có lẽ vì tầm quan trọng như thế nên tài sản quý giá này
phải bảo vệ bằng cả xương máu. Trong bản Hiến chương về đất (đã được Uỷ ban các
Bộ trưởng Châu Âu biểu quyết tại Nghị quyết số 19 năm 1972) đã tuyên bố như sau:
"Ruộng đất là một trong những của cải quý nhất của loài người, nó tạo điều kiện cho
sự sống của thực vật, động vật và con người trên mặt đất"1.
Ở nước ta, do điều kiện lịch sử, tự nhiên quy định đất đai có tầm quan trọng đặc
biệt, là nguồn tài nguyên không thể thiếu được trong sản xuất nông nghiệp, lĩnh vực
1

Những quy định về quản lý, sử dụng đất (1980), Nxb Nông nghiệp, Hà Nội, tr.22.

8


cung cấp lương thực, thực phẩm cho tiêu dùng, không chỉ chiếm gần 1/4 GDP nhằm
đảm bảo an toàn cho phát triển của nền kinh tế quốc dân và đời sống xã hội, mà còn
nuôi sống hơn một nửa dân số nước ta. Hơn nữa trên mặt đất, trong lòng đất cũng chứa
đựng nguồn tài nguyên phong phú là điều kiện tiên quyết để đất nước khai thác sử
dụng cho phát triển công nghiệp, dịch vụ. Cho đến nay, giá trị khai thác từ đất còn
chiếm tỷ trọng lớn trong tổng giá trị gia tăng của đất nước ta.
Với vai trò là tư liệu sản xuất đặc biệt, đất đai tham gia vào quá trình sản
xuất tạo ra của cải vật chất đảm bảo nhiều nhu cầu của con người mà trước hết là ăn,
ở, mặc. Với sự tiến bộ của khoa học kỹ thuật, các vật phẩm phục vụ cho con người

ngày một đa dạng và phong phú, song nhu cầu các sản phẩm được tạo ra từ đất vẫn
không giảm.
Đất đai là địa điểm, mặt bằng xây dựng cơ sở sản xuất kinh doanh, phân bổ
lực lượng sản xuất và phân bổ dân cư, nhà xưởng, kho tàng, bến bãi, cửa hàng, xây
dựng các công trình cơ sở hạ tầng... Nói cách khác, đất với tư cách mặt bằng diễn ra
các hoạt động kinh tế ngày càng trở nên khan hiếm so với nhu cầu phát triển kinh tế.
Chính vì thế cuộc đấu tranh nội bộ để giành quyền sử dụng đất phù hợp với lợi ích của
mỗi người và nhóm người ngày càng căng thẳng. Trong bối cảnh đó quyền sử dụng
đất trở thành hình thức cất trữ tài sản của nhiều nhà đầu cơ đất.
Đất đai là môi trường con người xây dựng nhà ở, các công trình văn hoá, y tế,
giáo dục,... là điều kiện để tạo dựng các điều kiện sinh hoạt trực tiếp như phân bổ dân
cư, để tổ chức các hoạt động xã hội, xây dựng cơ sở quốc phòng, an ninh và các hoạt
động khác phục vụ cuộc sống của con người.
Đất đai là cơ sở để phát triển các hệ bảo tồn sinh thái như: trồng rừng, khoanh
nuôi tái tạo rừng, giữ gìn nguồn nước, vệ sinh môi trường. Đây là những hoạt động có
tầm quan trọng hàng đầu để bảo tồn môi trường sống của con người và sinh vật ở bất
cứ nước nào nói chung và Việt Nam nói riêng.
Ngày nay, khi dân số trên thế giới tăng lên, đất đai càng có ý nghĩa to lớn
trong sự nghiệp phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Đất đai là toàn bộ lãnh thổ gắn
liền với chủ quyền của một quốc gia, không thể quan niệm về một quốc gia không có
đất đai. Chủ quyền của một quốc gia trước hết là chủ quyền về lãnh thổ của mình. Vì
vậy, đất đai được coi là yếu tố cơ bản nhất xác định vị trí chủ quyền lợi ích của một

9


quốc gia, một dân tộc, yếu tố cơ bản xác định cội nguồn của một con người. Dưới giác
độ phát triển kinh tế, đất đai là nguồn lực hàng đầu để phát triển bền vững. Dưới giác
độ lợi ích, đất đai là tài sản, đất đai không chỉ tạo nguồn thu từ đất cho ngân sách nhà
nước mà còn là nguồn thu lớn cho các tổ chức, cá nhân khi tham gia vào thị trường bất

động sản. Xã hội càng phát triển thì nhu cầu sử dụng đất ngày càng lớn trong khi đất
đai lại có hạn, điều đó đã làm cho quan hệ giữa con người với đất đai ngày càng trở
nên phức tạp. Do đó, việc quản lý nhà nước đối với đất đai được xem là mục tiêu quốc
gia của mọi thời đại.
1.1.2. Khái niệm thu hồi đất
Cho đến nay, về cơ bản, mọi khoảnh đất đều có thể sử dụng vào một mục đích
nhất định (trừ phần mặt biển sở hữu chung) đều đã có chủ. Theo cách hiểu thông dụng
truyền thống, người chủ đất có mọi quyền đối với đất thuộc sở hữu của mình bao gồm
quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt, trong đó quan trọng nhất là quyền sử dụng,
thu lợi và định đoạt.
Ở một số nước duy trì chế độ đa hình thức sở hữu đối với đất đai, người chủ
đất nắm toàn bộ các quyền về đất. Khi đó, nếu Nhà nước hoặc cá nhân khác muốn sử
dụng đất đó phải trưng mua, trưng thu và trưng dụng đất. Ở các nước này không có
khái niệm Nhà nước thu hồi lại đất.
Ở nước ta, vốn đất đai quý báu do công sức, mồ hôi, xương máu mà các thế hệ
người Việt Nam đấu tranh giành lại được, vì vậy nó phải thuộc về toàn thể nhân dân.
Điều này đã được khẳng định trong các bản Hiến pháp từ năm 1980 đến nay và được
cụ thể hóa trong Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai năm 2003 và đến Luật Đất đai
năm 2013 tiếp tục quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nướ đại diện chủ
sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng
đất theo quy định của Luật này” (Điều 4).
Như vậy, đối với một nước duy trì sở hữu toàn dân đối với đất đai như nước ta
thì Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu đã đưa ra biện pháp pháp lý quan
trọng nhằm bảo vệ quyền sở hữu toàn dân đối với đất mà nhà nước là người đại diện
chủ sở hữu để phục vụ cho các nhu cầu, lợi ích chung của cộng đồng và từ đây cũng
xuất hiện khái niệm thu hồi đất.
Ngược lại với giao đất, cho thuê đất là những hình thức pháp lý làm hình
thành một quan hệ pháp luật đất đai thì thu hồi đất lại là một biện pháp pháp lý làm

10

chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai. Như vậy, thu hồi đất được hiểu là một quyết định
hành chính của người có thẩm quyền nhằm chấm dứt quan hệ sử dụng đất của người
sử dụng nhằm một mục đích nhất định nào đó, khi bị nhà nước thu hồi đất đồng nghĩa
với việc những quyền năng cơ bản của họ đối với thửa đất bị chấm dứt.
Trong Luật Đất đai năm 1987 và Luật Đất đai năm 1993 đã đề cấp đến vấn
đề thu hồi đất nhưng chưa định nghĩa rõ thế nào là thu hồi đất mà chỉ liệt kê các
trường hợp bị thu hồi đất (Điều 14 Luật Đất đai năm 1987 và Điều 26 Luật Đất đai
năm 1993).
Theo từ điển giải thích Luật học, thu hồi đất được hiểu là “cơ quan nhà nước
có thẩm quyền thu hồi quyền sử dụng đất của người vi phạm quy định về sử dụng đất
để nhà nước giao cho người khác sử dụng hoặc trả lại cho chủ sử dụng đất hợp pháp
bị lấn chiếm. Trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người
sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích
công cộng”2.
Khái niệm này đã đề cấp đến các trường hợp thu hồi đất nhưng nội hàm của
khái niệm này chưa bao quát hết các trường hợp thu hồi đất của Nhà nước. Luật Đất
đai năm 2003 ra đời, thuật ngữ thu hồi đất được giải thích tại khoản 5 Điều 4 như sau:
“Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất
hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, Ủy ban nhân dân xã, phường quản lý theo quy
định của Luật này”.
Dù đã có sự điều chỉnh và mở rộng nội hàm của vấn đề thu hồi đất, song cách
giải thích này chưa thật chính xác. Do đó, trên cơ sở tổng kết thực tiễn và tiếp thu có
chọn lọc các ý kiến, quan điểm của các nhà khoa học, Luật Đất đai năm 2013 đã quy
định: “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất
của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại quyền sử dụng đất vi
phạm pháp luật về đất đai” (khoản 11 Điều 4).
Từ những nghiên cứu trên có thể hiểu một cách khái quát về thu hồi đất như
sau: “Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại đất và quyền sử

dụng đất đã giao cho các chủ thể sử dụng đất theo quy định của pháp luật đất đai”.

2

Trường Đại học Luật Hà Nội, Từ điển giải thích Luật học về Luật Đất đai, Luật Lao động, Tư pháp quốc tế,
Nxb Công an nhân dân, 1999.

11


1.1.3. Tác động của việc thu hồi đất đối với xã hội và đời sống của người mất đất
Các quan hệ về sở hữu và sử dụng đất đai luôn gắn chặt với lịch sử và chế độ
chính trị của một nước. Ở nước ta, sau khi Quốc hội ban hành Luật Đất đai năm 1993,
hầu hết đất đai có thể sử dụng đã được giao cho các gia đình và các tổ chức khác nhau
kèm theo việc quy định mục đích sử dụng cho từng loại đất. Sau khi đất đã được giao
hết, về cơ bản quyền sử dụng đất và mục đích sử dụng đất đã được định vị.
Tuy nhiên, đất nước ta đang trong quá trình phát triển và hội nhập, vì vậy đô
thị hóa, công nghiệp hóa là một xu thế tất yếu. Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần
thứ XI đã khẳng định: “Phấn đấu đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công
nghiệp theo hướng hiện đại”3. Để đạt được mục tiêu này, Nhà nước cần xây dựng hệ
thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật đồng bộ, chuyển dịch cơ cấu kinh tế hợp lý phục vụ cho
yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, đồng thời cũng xuất phát từ nhu cầu
muốn khai thác sử dụng đất hiệu quả, tráng tình trạng bỏ hoang hóa như một số nơi
trên địa bàn.
Bên cạnh tính ưu việt của công tác thu hồi đất thì trong thực tế hậu quả để lại từ
công tác này cũng không phải là ít. Người bị thu hồi đất thường là người nông dân nên đất
đai đối với họ vừa là tư liệu sản xuất chủ yếu, vừa là môi trường sống của người dân. Vì
vậy, khi nhà nước thu hồi đất của người dân, mặc dù đối tượng bị thu hồi chỉ là một diện
tích đất, song thiệt hại đối với người dân không chỉ nằm ở những mét vuông đất. Ngoài
các thiệt hại hữu hình về giá trị quyền sử dụng đất, công trình xây dựng, cây trồng vật

nuôi, còn là các thiệt hại vô hình khác như mất ổn định cuộc sống, mất chỗ ở, mất tư liệu
sản xuất gắn bó từ bao đời, phải học nghề mới, thiệt hại về tinh thần,....
* Mất chỗ ở
Chỗ ở của người dân không chỉ đơn thuần là nơi họ ăn, ngủ mà còn gắn với tài
sản, môi trường, các mối quan hệ kinh tế, xã hội, văn hóa từ lâu đời. Khi thu hồi đất,
Nhà nước không chỉ thu hồi quyền sử dụng diện tích đất, mà còn tước đi của họ cơ hội
tiếp nối cuộc sống quen thuộc của họ, buộc họ phải chuyển sang một địa bàn mới với
các quan hệ và cơ hội không giống trước. Đối với những người khó thích nghi với điều
kiện mới thì việc di dời là một biến cố nặng nề. Hơn nữa, khi chuyển nhà, các chi phí
phát sinh do cần xây dựng lại nhà cửa, vườn tược, tạo dựng hạ tầng sinh hoạt, dịch vụ
3

Đảng Cộng sản Việt Nam (2011), Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb Chính trị Quốc gia,
Hà Nội, tr. 31.

12


chung…là khá lớn, thậm chí cả cơ hội làm ăn, nếu không có sự hỗ trợ bên ngoài, nhiều
người dân mất đất không thể tự giải quyết được. Đặc biệt, khi di dời bất đắc dĩ chỗ ở
do đất bị thu hồi, nhiều người dân có tâm lý không thoải mái, tâm lý bị thua thiệt. Nếu
không có sự đả thông tư tưởng và một số hình thức bồi thường thích hợp, những người
dân mất chỗ ở có thể bị kích động, phản ứng tiêu cực với chính sách thu hồi đất của
Nhà nước.
* Mất tư liệu sản xuất
Đất bị thu hồi là đất nông nghiệp hay phi nông nghiệp đều là tư liệu sản xuất
quan trọng của người sử dụng đất. Khi Nhà nước thu hồi có bồi thường bằng diện tích
đất khác đi chăng nữa cũng làm cho người bị mất đất thua thiệt trên các phương diện:
mất địa điểm kinh doanh; mất cơ hội việc làm, mất một phần thành quả đầu tư vào
đất... Chính vì vậy, người sử dụng đất không muốn giao đất cho Nhà nước nếu không

được bồi thường xứng đáng.
Sự mất mát, thua thiệt, tâm lý lo sợ tương lai không rõ ràng khiến nhiều người
tìm mọi cách để không phải giao đất cho Nhà nước, từ vận động hành lang quy hoạch
đến chây ì, phản đối tập thể… Muốn thu hồi đất hiệu quả, Nhà nước phải có phương
án giải quyết thỏa đáng các mâu thuẫn này.
* Tạo nhiều bất ổn trong xã hội
Do chuyển mục đích sử dụng đất hoặc xây dựng cơ sở hạ tầng trên đất thu hồi
sẽ làm cho một số chủ thể kinh tế có lợi ích tăng lên (ví dụ như doanh nghiệp nhận đất
xây khu đô thị, người có đất hai bên đường mới làm…) đi đôi với thua thiệt trông thấy
của người mất đất dẫn đến có sự chênh lệch lớn về kinh tế.
Bên cạnh đó, do nhiều địa phương thiếu quỹ đất nông nghiệp để bồi thường
thích đáng cho nông dân, nên nhiều nông dân, sau khi nhận tiền đền bù, đã không có
công ăn việc làm, với một số tiền lớn trong tay nhưng không có kinh nghiệm kinh
doanh nên tiền bồi thường nhanh chóng tiêu hao. Chính vì thế, nhiều người dân mất
đất, hoặc rơi vào nghèo khó, hoặc rơi vào tệ nạn xã hội, vấn đề văn hóa, phong tục tập
quán và đạo đức lối sống cũng dần suy đồi.
Như vậy, việc thu hồi đất của Nhà nước sẽ là hợp lý, hợp quy luật và chính
đáng nếu đất đó được khai thác và sử dụng có hiệu quả cho các mục đích quốc phòng,
an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Tuy nhiên đây cũng là một bài toán vô

13


cùng khó để làm sao đảm bảo hài hòa lợi ích cho người bị thu hồi đất một cách thỏa
đáng cũng như bố trí việc làm gắn liền với việc chuyển dịch cơ cấu kinh tế một cách
hợp lý, cân bằng.
1.2. Lý luận về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
1.2.1. Lý luận về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
Trong đời sống hàng ngày, “bồi thường” là thuật ngữ được sử dụng trong
trường hợp một người có hành vi gây thiệt hại cho người khác và họ phải có trách

nhiệm bồi thường cho người bị thiệt hại do hành vi của mình gây ra; Theo Từ điển
tiếng Việt thông dụng: “Bồi thường” là “Đền bù những tổn hại gây ra”4; Trong lĩnh
vực pháp luật, trách nhiệm bồi thường được đặt ra khi một chủ thể có hành vi vi phạm
pháp luật gây thiệt hại cho chủ thể khác trong xã hội. Trong lĩnh vực pháp luật đất đai
thuật ngữ bồi thường (hay đền bù) khi Nhà nước thu hồi đất được đặt ra từ năm 1959.5
Đặc biệt khi Luật đất đai năm 1987 ra đời, Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) đã
ban hành quyết định số 186/HĐBT ngày 31/05/1990 quy định về đền bù thiệt hại đất
nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang sử dụng vào mục đích khác, thuật ngữ “bồi
thường” được thay thế bằng thuật ngữ “đền bù”. Thuật ngữ này tiếp tục được sử dụng
trong Luật đất đai năm 1993, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai năm
1998 và các nghị định hướng dẫn thi hành. Tuy nhiên, việc đền bù thiệt hại khi Nhà
nước thu hồi đất được thực hiện chỉ đơn giản là việc Nhà nước đền bù thiệt hại do
hành vi thu hồi đất gây ra cho người sử dụng đất mà không đi kèm sau đó việc thực
hiện chính sách hỗ trợ, tái định cư. Hơn nữa, với thuật ngữ đền bù thiệt hại khi Nhà
nước thu hồi đất cho người ta nghĩ ngay đến việc phải được đền bù 100% giá trị của
mảnh đất bị thu hồi, trong khi giá trị ban đầu của đất đai không do con người tạo ra mà
họ chỉ tạo ra giá trị tăng thêm của đất đai khi đầu tư vào đất. Vì vậy, Luật sửa đổi, bổ
sung một số điều Luật đất đai năm 2001 được Quốc hội ban hành, thuật ngữ “bồi
thường” được sử dụng trở lại và tiếp tục xuất hiện trong Luật đất đai năm 2003, đến
Luật Đất đai năm 2013 và các Nghị định hướng dẫn thi hành.

4

Nguyễn Như Ý, chủ biên (2001), Từ điển Tiếng Việt thông dụng, Nxb Giáo dục, Hà Nội, tr.79.
Xem thêm: Hội đồng Chính phủ (1959), Nghị định số 151/TTg ngày 14/01/1959 quy định Thể lệ tạm thời về
trưng dụng ruộng đất; Thủ tướng Chính phủ (1970), Thông tư số 1792/TTg ngày 11/01/1970 về quy định một
số điểm tạm thời về bồi thường nhà cửa, đất đai, cây cối lâu niên, các hoa màu cho nhân dân ở những vùng
xây dựng kinh tế mở rộng.

5

14


Theo khoản 6 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 quy định: Bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích
đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất. Quy định này mang tính ngang giá và sòng
phẳng, tuy nhiên nó chưa thực sự chặt chẽ và chưa thể hiện được trọn vẹn những giá
trị thiệt hại mà Nhà nước sẽ bồi thường khi thu hồi đất, đó không chỉ là giá trị quyền
sử dụng đất mà còn phải tính đến giá trị thiệt hại về tài sản có trên đất và những giá trị
thiệt hại vô hình khác. Vì vậy, tại khoản 12 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 về giải thích
từ ngữ đã quy định rõ: Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử
dụng đất đối với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất”.
Như vậy, có thể hiểu một cách đầy đủ về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
như sau: Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước bù đắp những tổn hại
về đất và tài sản trên đất do hành vi thu hồi đất gây ra cho người sử dụng đất theo
quy định của Luật Đất đai.
Trách nhiệm Bồi thường được đặt ra khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào
mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng hay vì mục đích
phát triển kinh tế xã hội. Việc thu hồi đất này không do lỗi của người sử dụng đất mà
vi mục đích chung của xã hội. Hơn nữa, khi bị thu hồi đất, người sử dụng đất phải
gánh chịu những thiệt thòi, bị ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp. Do đó, Nhà
nước phải có trách nhiệm bồi thường không chỉ chú trọng về lợi ích vật chất, mà cấn
chú trọng bù đắp những tổn thất về mặt tinh thần cho người bị thu hồi đất như sự xáo
trộn nơi ăn trốn ở, phong tục tập quán, mất tư liệu sản xuất và quan trọng hơn cả là mất
đi tình cảm gắn bó với mảnh đất nơi họ sinh sống từ bao đời.
1.2.2. Lý luận về hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
Trong thực tế đời sống cộng đồng thường thể hiện tinh thần đoàn kết tương
thân tương ái thông qua sự hỗ trợ về vật chất và tinh thần để giúp một thành viên hoặc
một nhóm người trong xã hội có thể vượt qua những khó khăn hay những rủi ro mà họ

gặp phải để sớm ổn định cuộc sống. Đây chính là truyền thống văn hóa tốt đẹp của
người Việt Nam từ bao đời nay. Hoạt động này được gọi là hỗ trợ. Theo từ điển Tiếng
Việt thông dụng thì hỗ trợ được hiểu là góp thêm, giúp thêm vào6. Như vậy, dưới góc
độ ngôn ngữ, hỗ trợ là sự trợ giúp, giúp đỡ của cộng đồng nhằm san sẻ hay chia sẻ bớt

6

Nguyễn Như Ý, chủ biên (2001), Từ điển Tiếng Việt thông dụng, Nxb Giáo dục, Hà Nội, tr.332.

15


một phần khó khăn, rủi ro mà một người hoặc một nhóm người gặp phải trong cuộc
sống. Hoạt động này gồm hai hình thức là hỗ trợ về vật chất (tài sản) và hỗ trợ về tinh
thần (thăm hỏi, động viên, an ủi).
Thuật ngữ Hỗ trợ không chỉ được sử dụng trong đời sống xã hội mà còn được
sử dụng trong lĩnh vực pháp luật nói chung và pháp luật đất đai nói riêng. Nếu như bồi
thường được xem là hệ quả tất yếu của việc thu hồi đất thì hỗ trợ được xem là biện
pháp bổ sung và là sự kéo dài của quá trình bồi thường. Hỗ trợ thể hiện chính sách
nhân đạo của Nhà nước và biểu hiện bản chất “Nhà nước của dân, do dân và vì dân”
nhằm hỗ trợ, chia sẻ khó khăn với người bị thu hồi đất và giúp họ nhanh chóng ổn
định cuộc sống. Sở dĩ như vậy là vì đất đai vừa là tư liệu đặc biệt trong sản xuất, vừa là
tư liệu tiêu dùng đối với con người. Vì vậy, khi người sử dụng đất bị Nhà nước thu hồi
đất thì họ sẽ lâm vào hoàn cảnh khó khăn như mất công ăn việc làm, mất nơi ở,...Để
giúp họ vượt qua khó khăn, ổn định sản xuất và đời sống thì Nhà nước phải thực hiện
chính sách hỗ trợ.
Với ý nghĩa đó, khoản 7 Điều 4 Luật đất đai năm 2003: “Hỗ trợ khi Nhà nước
thu hồi đất là việc Nhà nước giúp đỡ người bị thu hồi đất thông qua đào tạo nghề mới,
bố trí việc làm mới, cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới”.
Tuy nhiên, khái niệm về hỗ trợ trong Luật Đất đai năm 2003 cũng chưa đầy đủ

và súc tích nên Luật Đất đai năm 2013 đã chỉnh sửa một cách bao quát hơn, theo
hướng đảm bảo mục đích cơ bản của hỗ trợ, đó là giúp đỡ người bị thu hồi đất sớm ổn
định cuộc sống. Tại khoản 14 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 về giải thích từ ngữ như
sau: Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất
thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển.
Như vậy, cũng như bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là hậu quả pháp
lý trực tiếp do hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra. Biện pháp bồi thường, hỗ trợ
của Nhà nước chỉ phát sinh sau khi có quyết định thu hồi đất. Việc Nhà nước thu hồi
đất xuất phát từ nhu cầu khách quan của xã hội, của đất nước, Nhà nước thay mặt xã
hội để thực hiện nghĩa vụ bồi thường cho người sử dụng đất. Để thực hiện trách nhiệm
của mình, Nhà nước không chỉ bồi thường mà còn thực hiện chính sách hỗ trợ cho
người có đất bị thu hồi, thu hồi đất ở thì được hỗ trợ tái định cư, thu hồi đất nông
nghiệp thì được hỗ trợ ổn định đời sống, ổn định sản xuất, hỗ trợ chuyển đổi nghề
nghiệp và tạo việc làm, các hỗ trợ khác.
16


Còn đối với khái niệm tái định cư thì Luật đất đai năm 2003 và các văn bản
hướng dẫn thi hành lại không đề cập cụ thể về khái niệm này. Hay nói cách khác, pháp
luật đất đai hiện hành chỉ đề cập đến thuật ngữ tái định cư mà không giải thích cụ thể
nội hàm của khái niệm “tái định cư” là gì ? Thậm chí trong các cuốn từ điển tiếng Việt
và từ điển Luật học, thuật ngữ này cũng chưa được định nghĩa. Theo Nghị định số
197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất thì tái định cư được giải thích là: “Người sử dụng đất khi Nhà
nước thu hồi đất theo quy định tại Nghị định này mà phải di chuyển chỗ ở thì được bố
trí tái định cư bằng một trong các hình thức sau:i) Bồi thường bằng nhà ở; ii). Bồi
thường bằng giao đất ở mới; iii) Bồi thường bằng tiền để tự lo chỗ ở mới.” (Điều 4);
Căn cứ vào quy định này và nội dung các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất của Luật đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn
thi hành, chúng ta có thể hiểu: “Tái định cư là việc người sử dụng đất được bố trí nơi ở

mới bằng một trong các hình thức: bồi thường bằng nhà ở mới hoặc bồi thường bằng
giao đất ở hoặc bồi thường bằng tiền để tự lo chỗ ở mới khi họ bị Nhà nước thu hồi
đất ở và phải di chuyển chỗ ở”7. Như vậy, tái định cư là một hình thức của hỗ trợ.
Có thể nói, bồi thường và hỗ trợ luôn được thực hiện trong mối quan hệ có sự
tham gia của hai chủ thể đó là Nhà nước và người chịu thiệt hại do hành vi thu hồi đất
của Nhà nước gây ra. Bồi thường đóng vai trò trung tâm trong việc bù đắp những tổn
thất của người bị thu hồi đất, có tính chất quyết định trực tiếp đến quyền lợi của người
bị thu hồi đất. Hỗ trợ là việc Nhà nước giải quyết các hậu quả xảy ra sau bồi thường,
đóng vai trò bù đắp vào khoảng trống mà các quy định về bồi thường chưa giải quyết
được nhằm bù đắp một cách trọn vẹn hơn những thiệt hại do bị Nhà nước thu hồi đất
gây ra.
1.2.3. Mục đích, ý nghĩa của việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước
thu hồi đất
Thu hồi đất không chỉ làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai (cụ thể là làm
chấm dứt quyền sử dụng đất) mà còn “đụng chạm” đến lợi ích hợp pháp của các bên
có liên quan: Lợi ích của người bị thu hồi đất; lợi ích của Nhà nước, của xã hội; lợi ích
của người hưởng lợi từ việc thu hồi đất (các nhà đầu tư, doanh nghiệp, cơ quan, tổ
TS. Nguyễn Quang Tuyến, Vấn đề lý luận xung quanh khái niệm Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, Tạp
chí Luật học số 1, năm 2009, tr2.

7

17