Quản lý hành chính nhà nước cấp tỉnh với phát triển kinh tế ở Bắc Giang

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN

--------

--------

BÙI TRUNG HẢI

QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC CẤP TỈNH
VỚI PHÁT TRIỂN KINH TẾ Ở BẮC GIANG

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

HÀ NỘI - 2016


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN

--------

--------

BÙI TRUNG HẢI

QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC CẤP TỈNH
VỚI PHÁT TRIỂN KINH TẾ Ở BẮC GIANG
Chuyên ngành: Kinh tế phát triển
Mã số: 62310105-PT

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ
Người hướng dẫn khoa học: GS.TS. Đỗ Đức Bình

HÀ NỘI - 2016


i

CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM
Độc lập – Tự do – Hạnh phúc

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận án: “Quản lý hành chính nhà nước cấp
tỉnh với phát triển kinh tế ở Bắc Giang” là công trình nghiên cứu của riêng
tôi. Các dữ liệu sơ cấp, thứ cấp và trích dẫn tài liệu tham khảo được trình
bày trong Luận án là trung thực; kết quả nghiên cứu trong Luận án chưa
từng được công bố.
Nghiên cứu sinh

Bùi Trung Hải


ii

MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN ........................................................................................................... i
MỤC LỤC ......................................................................................................................ii
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ............................................................................. iv
DANH MỤC BẢNG BIỂU, HÌNH VẼ ........................................................................ v

MỞ ĐẦU ......................................................................................................................... 1
CHƯƠNG 1: KHUNG LÝ THUYẾT VỀ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ
NƯỚC CẤP TỈNH VỚI PHÁT TRIỂN KINH TẾ .................................................. 21
1.1 Quản lý hành chính nhà nước với phát triển kinh tế ......................................21
1.1.1 Quản lý nhà nước .............................................................................................21
1.1.2 Quản lý hành chính nhà nước ..........................................................................24
1.1.3 Quản lý hành chính nhà nước với phát triển kinh tế ........................................35
1.2 Quản lý hành chính nhà nước cấp tỉnh với phát triển kinh tế .......................39
1.2.1 Quản lý hành chính nhà nước cấp tỉnh .............................................................39
1.2.2 Quản lý hành chính nhà nước cấp tỉnh với phát triển kinh tế ..........................45
1.2.3 Đánh giá quản lý hành chính nhà nước cấp tỉnh ..............................................48
1.3 Những yếu tố ảnh hưởng đến đánh giá quản lý hành chính nhà nước cấp
tỉnh với phát triển kinh tế ........................................................................................55
TIỂU KẾT CHƯƠNG 1.............................................................................................. 60
CHƯƠNG 2: QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC CẤP TỈNH VỚI PHÁT
TRIỂN KINH TẾ Ở BẮC GIANG GIAI ĐOẠN 2011-2015 ................................... 61
2.1. Khái quát tình hình phát triển kinh tế tỉnh Bắc Giang giai đoạn 2011-2015 ......61
2.1.1 Khái quát đặc điểm tình hình tỉnh Bắc Giang ..................................................61
2.1.2 Kết quả phát triển kinh tế tỉnh Bắc Giang giai đoạn 2011-2015 .....................63
2.2 Thực trạng quản lý hành chính nhà nước ở Bắc Giang giai đoạn 20112015 ............................................................................................................................71
2.2.1 Thực trạng tổ chức hành chính nhà nước cấp tỉnh ở Bắc Giang ......................71
2.2.2 Tình hình thực hiện quản lý hành chính nhà nước cấp tỉnh ở Bắc Giang giai
đoạn 2011-2015 .........................................................................................................72
2.3 Đánh giá thực trạng quản lý hành chính nhà nước cấp tỉnh với phát triển
kinh tế ở Bắc Giang...................................................................................................80
2.3.1 Kết quả và những ưu điểm ...............................................................................80
2.3.2 Những hạn chế chủ yếu ..................................................................................103
2.3.3 Nguyên nhân của những hạn chế ...................................................................108
TIỂU KẾT CHƯƠNG 2............................................................................................ 115

iii

CHƯƠNG 3: QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC CẤP TỈNH VỚI PHÁT
TRIỂN KINH TẾ Ở BẮC GIANG ĐẾN NĂM 2020 ............................................. 116
3.1. Mục tiêu phát triển kinh tế và cải cách quản lý hành chính nhà nước tỉnh
Bắc Giang đến năm 2020 ........................................................................................116
3.1.1 Bối cảnh phát triển chung ..............................................................................116
3.1.2 Quan điểm, mục tiêu phát triển kinh tế và yêu cầu đặt ra đối với quản lý hành
chính nhà nước tỉnh Bắc Giang đến năm 2020 .......................................................118
3.1.3 Mục tiêu cải cách quản lý hành chính nhà nước đến năm 2020 ....................121
3.2 Giải pháp tăng cường quản lý hành chính nhà nước cấp tỉnh thúc đẩy phát
triển kinh tế tại Bắc Giang đến năm 2020 ............................................................127
3.2.1 Nhóm giải pháp đẩy mạnh thực hiện kế hoạch tổng thể cải cách hành chính
nhà nước của tỉnh đến năm 2020 ............................................................................127
3.2.2 Nhóm giải pháp đẩy mạnh thực hiện đánh giá hành chính và quản trị nhà nước
cấp tỉnh theo các chỉ số đo lường ............................................................................130
3.2.3 Nhóm giải pháp tăng cường củng cố các trụ cột của hành chính nhà nước theo
quan điểm hiện đại ..................................................................................................133
3.2.4 Nhóm giải pháp tăng cường tác dụng sự tham gia của người dân và doanh
nghiệp vào quá trình xây dựng và tổ chức thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế tại
địa phương ...............................................................................................................137
3.2.5 Nhóm giải nâng nâng cao tính năng động và hiệu quả thực thi các cam kết của
lãnh đạo địa phương ................................................................................................143
3.3 Kiến nghị đối với Chính phủ ............................................................................144
TIỂU KẾT CHƯƠNG 3............................................................................................ 145
KẾT LUẬN ................................................................................................................ 146
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................. 147

iv

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

CBCC:

Cán bộ công chức

CCHCC:

Cải cách hành chính công

HCNN:

Hành chính Nhà nước

HĐND:

Hội đồng Nhân dân

PCI:

Provincial Competitiveness Index

PAPI:

Public Administration Performance Index

PAR_Index: Public Administration Reform Index
QLHCNN:

Quản lý hành chính Nhà nước

QPPL:

Quy phạm pháp luật

SIPAS:

Satisfaction Index of Public Administration Services

THCS:

Trung học cơ sở

THPT:

Trung học phổ thông

TTHC:

Thủ tục hành chính

UBND:

Ủy ban Nhân dân

VTVL:

Vị trí việc làm

v

DANH MỤC BẢNG BIỂU, HÌNH VẼ
Bảng biểu:
Bảng 1.1: Các cơ quan chuyên môn của UBND cấp tỉnh ........................................................ 44
Bảng 2.1: Các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô chủ yếu giai đoạn 2011-2015 ......................................... 64
Bảng 2.2: Các cơ quan HCNN cấp tỉnh của Bắc Giang ........................................................... 71
Bảng 2.3: Xếp hạng theo các trục của PAR-Index tỉnh Bắc Giang năm 2012-2013................ 80
Bảng 2.4: Chỉ số PCI và xếp hạng của Bắc Giang giai đoạn 2010-2014 ................................. 83
Bảng 2.5: Các yếu tố cấu thành PCI của Bắc Giang giai đoạn 2010-2014 .............................. 83
Bảng 2.6: Kết quả và xếp hạng PAPI của Bắc Giang giai đoạn 2010-2013 ............................ 94
Bảng 2.7: Xếp hạng theo các trục của PAPI tỉnh Bắc Giang năm 2011-2013 ......................... 95

Biều đồ:
Biểu đồ 2.1: Điểm số PCI và tốc độ tăng trưởng GDP của tỉnh Bắc Giang qua giai đoạn
2011 - 2014 .............................................................................................................................. 82
Biểu đồ 2.2: Thứ hạng và điểm số PCI tỉnh Bắc Giang qua giai đoạn 2010-2014 .................. 84
Biểu đồ 2.3: Xu thế biến động điểm số PCI tỉnh Bắc Giang giai đoạn 2010-2014 .................. 85
Biểu đồ 2.4: Thứ hạng và điểm số PCI tỉnh Bắc Giang năm 2014 .......................................... 85
Biểu đồ 2.5: Điểm số PCI tỉnh Bắc Giang với các tỉnh miền núi phía Bắc năm 2014 .................. 86
Biểu đồ 2.6: Xếp hạng PCI Bắc Giang so với các tỉnh xung quanh trong giai đoạn 2011-2014 ..... 87
Biểu đồ 2.7: Điểm số PCI Bắc Giang so với các tỉnh xung quanh, cận trên, cận dưới trong
giai đoạn 2011-2014 ................................................................................................................. 88
Biểu đồ 2.8: Các yếu tố cấu thành PCI tỉnh Bắc Giang giai đoạn 2011-2014 ......................... 89
Biểu đồ 2.9: So sánh các yếu tố cấu thành PCI tỉnh Bắc Giang năm 2012-2014 ..................... 90
Biểu đồ 2.10: Chỉ số bình đẳng của tỉnh Bắc Giang so với cả nước năm 2013 ....................... 91
Biểu đồ 2.11: Chỉ số bình đẳng của tỉnh Bắc Giang so với các tỉnh xung quanh năm 2013 và
2014 .......................................................................................................................................... 92

Biểu đồ 2.12: Điểm số và thứ bậc PAPI tỉnh Bắc Giang giai đoạn 2010-2013 ....................... 96
Biểu đồ 2.13: Xu hướng PAPI tỉnh Bắc Giang trong tổng thể giai đoạn 2010-2013 ............... 96
Biểu đồ 2.14: Xu hướng PAPI tỉnh Bắc Giang với các tỉnh xung quanh trong giai đoạn 20102013 .......................................................................................................................................... 97
Biểu đồ 2.15: Chỉ tiêu thành phần PAPI tỉnh Bắc Giang so với các tỉnh năm 2013 ................ 98
Biểu đồ 2.16: Yếu tố thành phần của PAPI tỉnh Bắc Giang trong giai đoạn 2011-2013 ........ 98
Biểu đồ 2.17: Các yếu tố của chỉ số Trách nhiệm giải trình tỉnh Bắc Giang so với các tỉnh
trong khu vực năm 2013 ........................................................................................................... 99
Biểu đồ 2.18: Yếu tố Hiệu quả tiếp xúc của tỉnh Bắc Giang so với các tỉnh trong khu vực và
phổ điểm chung giai đoạn 2011-2013 .................................................................................... 100
Biểu đồ 2.19: Chỉ số thành phần Cung cấp dịch vụ công của tỉnh Bắc Giang so với phổ điểm
chung giai đoạn 2011-2013 .................................................................................................... 100


vi

Biểu đồ 2.20: Chỉ số thành phần Cung cấp dịch vụ công của tỉnh Bắc Giang so với các địa
phương xung quanh giai đoạn 2011-2013 .............................................................................. 101
Biểu đồ 2.21: Các yếu tố thành phần của Chỉ số thành phần Cung cấp dịch vụ công tỉnh Bắc
Giang giai đoạn 2011-2013 .................................................................................................... 102

Hình vẽ:
Hình 1.1: Nội hàm khái niệm dịch vụ công.............................................................................. 34
Hình 2.1: Vị trí tỉnh Bắc Giang trong khu vực phía Bắc .......................................................... 61


1

MỞ ĐẦU
1. Lý do lựa chọn đề tài
Quản lý hành chính nhà nước (QLHCNN) hay hành chính Nhà nước (HCNN) và

quá trình cải cách HCNN ở Việt Nam đang là một vấn đề được nhiều nhà nghiên cứu,
cũng như những nhà quản lý hết sức quan tâm trong quá trình phát triển đất nước, đặc
biệt trong giai đoạn phát triển mới với nhiều yếu tố thay đổi như hiện nay. Trong bối
cảnh phát triển với sự hội nhập quốc tế, sự đòi hỏi của xã hội và người dân đối với
QLHCNN ngày một cao, QLHCNN được cho là có vai trò và vị trí quan trọng trong
phát triển kinh tế cũng như thỏa mãn nhu cầu và đòi hỏi của xã hội. Cùng với xu thế
phát triển và đòi hỏi từ thực tiễn của xã hội, QLHCNN đã được nhận thức và thực hiện
khác đi ở nhiều quốc gia trên thế giới so với trước đây. Đặc biệt nhận thức và quan điểm
về QLHCNN có ảnh hưởng tới phát triển kinh tế được đông đảo các nhà nghiên cứu cho
rằng có mối quan hệ chặt chẽ. Quá trình cải cách QLHCNN nói riêng và cải cách nhà
nước nói chung đang được thực hiện một cách mạnh mẽ ở Việt Nam thời gian qua để
tạo ra những động lực mới cho phát triển kinh tế đất nước cũng tuân theo xu hướng đó.
Mặt khác, quá trình cải cách cũng chỉ ra và khẳng định vai trò của QLHCNN cấp tỉnh,
bên cạnh QLHCNN nói chung ở cấp trung ương, có những ảnh hưởng nhất định đối với
phát triển kinh tế địa phương, dựa trên nhiều yếu tố về cả mặt tuyệt đối và tương đối.
Trong thời gian qua ở nước ta, cải cách HCNN để tăng cường thực hiện chức
năng QLHCNN đã được đặc biệt quan tâm, không những thế cải cách QLHCNN còn
được coi là điểm then chốt để tạo ra động lực thúc đẩy phát triển kinh tế. Bên cạnh
chương trình tổng thể cải cách HCNN được thực hiện trên phạm vi toàn quốc ở tất cả
các cấp HCNN, cải cách HCNN đối với chính quyền địa phương cũng được đặc biệt
quan tâm và coi trọng. Một loạt sáng kiến cải cách và hỗ trợ cho cải cách để tăng
cường và củng cố chức năng QLHCNN ở địa phương đã được thực hiện với mục tiêu
làm cho HCNN tại địa phương hoạt động tốt hơn để góp phần tích cực hơn nữa vào
thúc đẩy quá trình phát triển kinh tế địa phương. Nhiều chỉ số đánh giá về QLHCNN
cấp tỉnh đã được triển khai và thực hiện đã góp phần quan trọng vào cung cấp thông
tin giúp cho việc nhìn nhận một cách đầy đủ hơn về HCNN cấp tỉnh cũng như ảnh
hưởng của QLHCNN tới phát triển kinh tế địa phương. Bên cạnh đó, các chỉ số cũng
có tác động nhất định tới chính quyền địa phương trong việc tự điều chỉnh để thực
hiện tốt hơn chức năng QLHCNN của mình, đồng thời đạt được mục tiêu hỗ trợ phát
triển kinh tế. Tuy vậy, cũng còn những hạn chế trong việc sử dụng các kết quả đó để

cải thiện QLHCNN cấp tỉnh ở các địa phương. Kết quả chỉ số có thể được cải thiện


2

nhưng thực chất của QLHCNN đã được cải thiện một cách tương ứng vẫn là một vấn
đề cần xem xét kỹ lưỡng. Chỉ số QLHCNN ở địa phương không được cải thiện theo
thời gian cũng như cải thiện trong tương quan so sánh với các địa phương khác trong
vùng và trên cả nước. Những điều này đã ảnh hưởng đến khả năng hỗ trợ phát triển
kinh tế một cách tích cực hơn của QLHCNN cấp tỉnh. Yêu cầu đặt ra là cần có biện
pháp cải thiện QLHCNN cấp tỉnh để tăng cường hỗ trợ phát triển kinh tế của địa
phương thông qua việc xem xét và phân tích các chỉ số đo lường HCNN cấp tỉnh
đang được sử dụng hiện nay.
Bắc Giang là một tỉnh nằm ở khu vực trung du miền núi phía Bắc, có vị trí địa
lý và các điều kiện tự nhiên tương đối thuận lợi, nằm ngay bên cạnh các trung tâm phát
triển kinh tế mạnh mẽ trong thời gian gần đây, tuy nhiên tình hình phát triển kinh tế
của tỉnh Bắc Giang mặc dù có nhiều điểm khởi sắc nhưng so sánh với tiềm năng, cơ
hội vẫn còn nhiều hạn chế. Để thúc đẩy phát triển kinh tế tỉnh Bắc Giang giai đoạn
2016-2020, một trong các giải pháp quan trọng được xác định là cải thiện QLHCNN
cấp tỉnh nhằm tạo động lực cho tỉnh phát triển mạnh mẽ hơn nữa, nâng cao sức cạnh
tranh, thu hút đối với phát triển kinh tế, nắm bắt tốt các cơ hội trong quá trình phát
triển nhanh và giữa một trung tâm phát triển kinh tế hết sức năng động. Thực tế trong
thời gian qua ở Bắc Giang, việc sử dụng các kết quả đánh giá theo những chỉ số đo
lường hành chính công cấp tỉnh đã được triển khai thực hiện khá tích cực và chủ động,
tuy nhiên kết quả cuối cùng vẫn còn hạn chế cần tiếp tục và sớm khắc phục. Kết quả
phát triển kinh tế của tỉnh so với các tỉnh trong vùng, trong khu vực được đánh giá ở
mức trung bình so với tiềm năng và vị thế của tỉnh. Kết quả đánh giá QLHCNN qua
các chỉ số đánh giá về HCNN dựa trên sự cảm nhận của người dân và doanh nghiệp
cũng ở mức không cao, chưa được cải thiện tốt qua các năm cũng như so sánh tương
quan với các tỉnh trong khu vực. Đặt trong bối cảnh phát triển mới, khi Bắc Giang

được quy hoạch trong Vùng Thủ đô và trung tâm của khu vực phát triển năng động
phía Bắc với nhiều cơ hội và tiềm năng, điều này đặt ra đòi hỏi: cần nghiên cứu và chỉ
rõ những hạn chế và nguyên nhân trong QLHCNN cấp tỉnh ở Bắc Giang thời gian qua,
từ đó đề xuất giải pháp khắc phục nhằm tăng cường QLHCNN cấp tỉnh, góp phần thúc
đẩy phát triển kinh tế của địa phương. Với những lý do cơ bản quan trọng đó, nghiên
cứu sinh lựa chọn thực hiện đề tài “Quản lý hành chính nhà nước cấp tỉnh với phát
triển kinh tế ở Bắc Giang” làm đề tài luận án.
2. Tổng quan nghiên cứu
Quản lý hành chính nhà nước có một vị thế ngày càng quan trọng trong phát
triển kinh tế thông qua việc nhìn nhận đầy đủ và phù hợp về chức năng của QLHCNN


3

trong nền kinh tế thị trường, đặc biệt trong bối cảnh hội nhập kinh tế hiện nay. Vai trò
đó không chỉ thể hiện ở tầm quốc gia, mà còn khẳng định ở cấp địa phương. Điều này
xuất phát từ việc nhìn nhận về vai trò của chính phủ trong nền kinh tế thị trường, quá
trình điều chỉnh các chức năng và vai trò của nhà nước đối với nền kinh tế cũng như
những nhận thức về HCNN hiện đại. Cả về mặt lý thuyết cũng như các nghiên cứu
thực tiễn trên thế giới và ở Việt Nam thời gian qua đã cho thấy điều này.
Đối với các nghiên cứu ngoài nước
Thứ nhất, về vai trò nhà nước trong nền kinh tế thị trường, Stiglitz (1995), nhà
nghiên cứu hàng đầu và tiêu biểu trong lĩnh vực kinh tế học phúc lợi, trong cuốn Kinh
tế học công cộng ông đã chỉ rõ vai trò của Nhà nước (Chính phủ) trong nền kinh tế thị
trường cũng như những nguyên tắc can thiệp của Nhà nước vào nền kinh tế, các công
cụ chủ yếu chính phủ sử dụng để can thiệp vào nền kinh tế và nhấn mạnh về những vai
trò nhất định và không thể thiếu của Nhà nước trong một nền kinh tế vận hành theo cơ
chế thị trường để đảm bảo thực hiện tốt các mục tiêu phát triển mang tính tổng thể.
Đây có thể được coi là cơ sở lý thuyết quan trọng cho việc nghiên cứu về vai trò của
Nhà nước trong nền kinh tế hiện đại và đưa ra các tiêu chuẩn để đánh giá về sự can

thiệp của Nhà nước vào nền kinh tế thị trường.
Một công trình nghiên cứu mang tính thực tiễn về việc đánh giá vai trò của Nhà
nước trong nền kinh tế thị trường hiện đại có giá trị tham khảo cao đó là “Nhà nước
trong một thế giới đang chuyển đổi” (Ngân hàng Thế giới, 1997). Trong cuốn sách
này, vai trò thực tiễn của Chính phủ trong nền kinh tế vận hành theo cơ chế thị trường,
đặc biệt ở các nước đang có sự chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường trong giai đoạn
phát triển toàn cầu hoá hiện nay đã được các nhà nghiên cứu chỉ ra một cách cụ thể,
bên cạnh đó cuốn sách cũng đề cập đến các định hướng cải cách của chính phủ để
hướng đến xây dựng một chính phủ gọn nhẹ, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả và hỗ trợ
tốt nhất cho sự phát triển của quốc gia, tham gia giải quyết có hiệu quả các vấn đề
mang tính toàn cầu. Tài liệu đã chỉ rõ “Không có một công thức chung phù hợp với tất
cả nhằm có được một nhà nước hoạt động có hiệu quả” đồng thời đưa ra khuyến nghị
về việc thực hiện “chiến lược hai phần” nhằm “làm cho mọi nhà nước trở thành đối
tác đáng tin cậy hơn, có hiệu quả hơn trong sự nghiệp phát triển của đất nước” đó là:
trước hết cần “làm cho vai trò của nhà nước tương xứng với năng lực của nó”, sau đó
là “nâng cao năng lực của nhà nước bằng cách củng cố lại các thể chế công cộng”.
Tài liệu khẳng định một cách mạnh mẽ về vai trò của Nhà nước đối với phát triển kinh
tế của quốc gia đó là: “…phát triển mà không có một nhà nước hiệu quả là điều không
thể được”. Điều đó có thể thấy tầm quan trọng của một nhà nước hiệu quả đối với quá


4

trình phát triển của một quốc gia đã được chỉ rõ và nhấn mạnh, đồng thời cũng cho
thấy sự ảnh hưởng của hoạt động quản lý nhà nước tới quá trình phát triển kinh tế của
quốc gia.
Thứ hai, về HCNN và cải cách hành nhà nước hay hành chính công: Có những
khái niệm và quan điểm khác nhau về hành chính công hay HCNN, cũng như có
những bước phát triển trong khái niệm và vận dụng thực tế các mô hình hành chính
công ở các quốc gia trên thế giới qua các giai đoạn. Khái niệm hành chính công được

cho là hình thành vào cuối thế kỷ XIX và được đánh dấu bởi tác phẩm của Wilson
(1887) mà trong đó, ông chỉ ra rằng cần phải có sự tách biệt giữa việc thiết lập các
mục tiêu chung (chính trị) với việc thực thi chúng (hành chính), hay sự tách biệt giữa
lập pháp và hành pháp. Quan điểm này về sau được phát triển và đơn giản hóa thành
"sự phân đôi giữa chính trị và hành chính". Sự phân đôi này khẳng định hành chính
công là một khoa học độc lập, không phải gắn liền với chính trị, và suốt từ đó cho đến
cuối những năm 1930 nhiều nhà khoa học đã xây dựng nên hệ thống các quan điểm,
nguyên tắc và mẫu hình hành chính dựa trên quan điểm này. Trong giai đoạn từ 1930
đến những năm 1970, khoa học hành chính công thoái trào và lại trở về với khoa học
chính trị. Tuy nhiên, hành chính công ở hầu hết các nước đã được xây dựng theo mẫu
hình hành chính công trước những năm 1930, còn được gọi là mô hình hành chính
công truyền thống hay mô hình thư lại của Max Weber với các đặc trưng là: (1) Hệ
thống tổ chức công phi chính trị; (2) Hệ thống thứ bậc và các quy định; (3) Có tính lâu
dài và ổn định; (4) Hệ thống tổ chức công được thể chế hóa; (5) Các quy định nội bộ
phải phục tùng; (6) Tính công bằng.
Mô hình trên được duy trì trong một khoảng thời gian dài và được áp dụng hết
sức phổ biến trong các tổ chức công. Nhiều ý kiến đã cho rằng không cần thiết phải có
sự thay đổi mô hình này vì nó được xem là mô hình hiệu quả nhất đối với các tổ chức
lớn. Tuy vậy, vào cuối những năm 1950, trào lưu phê phán hành chính công truyền
thống bắt đầu xuất hiện. Trường phái Lựa chọn công cộng (Niskanen, 1994) phê phán
mô hình của Webber cả về mặt phương pháp luận cũng như các yếu tố như: sự cứng
nhắc, tối đa hóa ngân sách chứ không phải lợi ích, tính khó kiểm soát của tổ chức.
Trong khi đó, trường phái Chủ nghĩa quản lý (Enteman, 1993) lại phê phán hành chính
công truyền thống ở ba điểm: (1) quá coi trọng cơ cấu tổ chức và xem nhẹ yếu tố quyết
định của con người, đặc biệt là người quản lý; (2) chỉ chú trọng đầu vào mà không coi
trọng đầu ra, cái thực sự phản ánh năng suất; (3) đặt yếu tố quy tắc, quy định lên quá
cao mà bỏ qua vai trò của yếu tố biểu tượng, yếu tố lễ nghi hay nói cách khác là văn
hóa trong tổ chức. Hai luồng tư tưởng nêu trên kết hợp lại dẫn đến sự hình thành mô

5

hình Quản lý công mới (New Public Management). Những nghiên cứu gần đây
(Polidano, 1999; Cepiku and Mititelu, 2010; Ocampo, 2002) chỉ ra rằng mô hình Quản
lý công mới đang trở thành mô hình có tính toàn cầu trong việc cải cách khu vực công.
Chúng hướng vào không những cải thiện kết quả của khu vực công, mà còn xem xét
lại vai trò của nó trong nền kinh tế. Nhấn mạnh yếu tố động lực chủ yếu của cải cách là
chú trọng hơn vào kết quả, chuyển giao quyền lực và thúc đẩy tính linh hoạt, tăng
cường trách nhiệm giải trình và sự kiểm soát, định hướng khách hàng và thị trường,…
và thay đổi mối quan hệ giữa các cấp chính quyền.
Các nghiên cứu về hành chính công và cải cách hành chính công gần đây có
thể được kể đến như: Ferlie (1996) với nghiên cứu "Quản lý công mới qua hoạt động",
Owen (2003) với nghiên cứu “Giới thiệu về Hành chính và quản lý công”, Lane
(1999) với nghiên cứu ”Cải cách khu vực công - Căn nguyên, các xu hướng và các
vấn đề”, Lane (1994) với nghiên cứu “Will public management drive out public
administration ?” , Minogue (1998) với nghiên cứu “Changing the state: Concepts
and practice in the reform of the public sector”, Pollitt and Bouckaert (2011) với
nghiên cứu “Public Management Reform: A Comparative Analysis - New Public
Management, Governance, and the Neo-Weberian State”, Mongkol, K. (2011) với
nghiên cứu “The Critical Review of New Public Management Model and its
Criticisms”, ADB (2003) với nghiên cứu “Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính
công trong một thế giới cạnh tranh” ….Các nghiên cứu này đưa ra những khái niệm
và gợi ý cũng như bài học kinh nghiệm khác nhau về cải cách và xây dựng HCNN ở
các quốc gia trên thế giới, tuy nhiên đều hội tụ đến việc hướng các quốc gia tiến tới
xây dựng HCNN hoạt động hiệu quả, có hiệu lực và thực hiện tốt nhất chức năng của
Nhà nước trong nền kinh tế thị trường (Mô hình nền kinh tế hỗn hợp). Các nghiên cứu
cũng đều cho thấy xu hướng của HCNN trên thế giới hiện nay về cơ bản là theo quan
điểm của quản lý công mới, hoặc chung các đặc điểm của mô hình quản lý công mới,
đó là HCNN phải đáp ứng tốt các yêu cầu của xã hội nói chung, trọng tâm trong đó là
yêu cầu về quá trình phát triển mà phát triển kinh tế là động lực chính, đồng thời với

đó là các điều kiện để HCNN có thể đáp ứng tốt yêu cầu đó như: công khai minh bạch,
trách nhiệm giải trình.
Với mục tiêu hướng tới xây dựng hành chính công trong thế giới hiện đại phù
hợp với xu thế chung trên thế giới hiện nay, và cố gắng xác định các tiêu chí cần phải
có của QLHCNN, nghiên cứu “Phục vụ và duy trì-Cải thiện hành chính công trong
một thế giới cạnh tranh” của ADB (2003) đã chỉ ra, hành chính công ở các quốc gia
cần phải đảm bảo 3 chữ “E” kinh điển là: Kinh tế (Economy), Hiệu quả (Efficiency) và


6

Hiệu lực (Effectiveness). Cùng với quan điểm đó, các nghiên cứu gần đây về cải cách
HCNN đã có những đề xuất về việc đưa chữ “E” thứ tư, Công bằng (Equity), để hình
thành nên 4 trụ cột của một nền hành chính công trong thế giới hiện đại ngày nay.
Nghiên cứu của Susan Perry (2005) cũng đã nhấn mạnh 4 trụ cột của một nền hành
chính công đó là: Economy, Efficiency, Effectiveness and Social Equity. Điều đó cho
thấy, các nghiên cứu đã chỉ rằng, hành chính công hay HCNN ở một quốc gia được
đánh giá là tốt cần phải “đứng vững” trên 4 “trụ cột” kể trên. Bốn trụ cột, 4 chữ E, đó
đảm bảo cho bộ máy hành chính hoạt động tốt xét dưới góc độ tổ chức hoạt động của
bộ máy HCNN hướng vào đánh giá kết quả đạt được hơn là chỉ ra các yếu tố tác động
và ảnh hưởng tới quá trình đạt được kết quả và mục tiêu của HCNN. Chính vì vậy, căn
cứ vào các yếu tố này có thể giúp chúng ta đánh giá kết quả của HCNN nhưng không
giúp phân tích và chỉ rõ những yếu tố và nguyên nhân ảnh hưởng đến kết quả đó để có
thể đề xuất các giải pháp phù hợp khắc phục nhằm nâng cao kết quả thực hiện. Theo
cách tiếp cận khác về HCNN tốt, cũng trong nghiên cứu “Phục vụ và duy trì-Cải thiện
hành chính công trong một thế giới cạnh tranh” của ADB (2003) chỉ ra “Việc quản lý
nhà nước tốt dựa vào bốn trụ cột, đó là: tính minh bạch, trách nhiệm giải trình, tính dự
đoán được và sự tham gia” (ADB, 2003, tr.12). Cùng quan điểm này, nghiên cứu về
quản trị nhà nước tốt của Sokrseng (2007) đã chỉ ra rằng quản trị nhà nước là việc duy
trì mối quan hệ thực thi công việc giữa các cơ quan đảm nhiệm ba nhánh quyền lực

của nhà nước và hoạt động của bộ máy HCNN. Hoạt động của nhà nước cần phải đảm
bảo việc thụ hưởng các quyền cơ bản của con người, tính độc lập của ngành tư pháp,
việc tuân thủ các quy định của pháp luật, tính minh bạch, trách nhiệm giải trình, khả
năng dự đoán, tính hiệu quả và hiệu lực của chính phủ. Vì thế, quản trị tốt là sự bao
hàm nhiều yếu tố khác nhau như: sự tham gia, tính minh bạch, trách nhiệm giải trình,
khả năng dự báo để đảm bảo rằng các ưu tiên chính trị, xã hội và kinh tế được dựa trên
một sự đồng thuận rộng rãi trong xã hội, và rằng tiếng nói của người nghèo nhất và dễ
bị tổn thương nhất được nghe thấy trong quyết định các quá trình liên quan đến việc
phân bổ nguồn lực. Sokrseng (2007) cũng dẫn lại các nghiên cứu của quốc tế khẳng
định, hành chính nhà nước tốt cần phải dựa trên bốn trụ cột là: công khai minh bạch,
trách nhiệm giải trình, tính tiên liệu và sự tham gia.
Như vậy, xét trên phương diện quốc tế, các nghiên cứu đã chỉ rõ chức năng và
xu hướng thay đổi chức năng của nhà nước trong nền kinh tế thị trường, đó là chuyển
từ quan điểm cai trị sang quan điểm quản lý mang tính phục vụ, nghĩa là nhà nước
phải thực hiện sự quản lý của mình để hỗ trợ cho xã hội, trong đó trọng tâm là kinh tế,
được phát triển một cách tốt nhất. Đồng thời với đó, quan điểm về HCNN cũng có


7

những chiều hướng thay đổi và cũng theo xu hướng HCNN mang tính phục vụ, chú
trọng vào việc đạt được kết quả và các mục tiêu dài hạn, công khai minh bạch trong
hoạt động và đặc biệt là có trách nhiệm giải trình đối với các kết quả hoạt động. Nói
một các đơn giản hơn, nhà nước và HCNN đang chuyển biến theo cùng một xu hướng
chung, điều này là hoàn toàn hợp logic, đó là hướng đến xây dựng nhà nước và HCNN
mang tính phục vụ, đáp ứng tốt nhất cho các yêu cầu phát triển của xã hội. Và HCNN
tốt cần phải đáp ứng tốt các tiêu chuẩn, các trụ cột cơ bản, nếu như không đảm bảo các
điều kiện đó, HCNN sẽ không hoạt động tốt, và do đó sẽ không hỗ trợ tốt cho phát
triển của xã hội nói chung, trong đó phát triển kinh tế là trọng tâm.
Tình hình nghiên cứu trong nước:

Đã có nhiều công trình nghiên cứu ở trong nước về chức năng và vai trò của
nhà nước trong nền kinh tế thị trường, mà cụ thể là chức năng và vai trò của Nhà nước
Việt Nam trong nền kinh tế vận hành theo cơ chế thị trường với định hướng xã hội chủ
nghĩa. Các nghiên cứu đã chỉ rõ sự nhìn nhận và lựa chọn cũng như xu hướng cải cách
vai trò và chức năng của nhà nước trong nền kinh tế ở Việt Nam, cụ thể là:
Thứ nhất, về chức năng vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường,
nhiều nghiên cứu đã xác định các chức năng vai trò cụ thể của Chính phủ (Nhà nước)
trong nền kinh tế vận hành theo cơ chế thị trường ở Việt Nam, đặc biệt có những
nghiên cứu đã đặt trong bối cảnh toàn cầu hoá đang diễn ra mạnh mẽ ở nước ta hiện
nay. Theo các nghiên cứu này, Chính phủ giữ chức năng vai trò quan trọng trong việc
cung cấp các dịch vụ công thiết yếu cho xã hội, đồng thời Chính phủ cũng phải có
những tác động vào nền kinh tế để thực hiện các mục tiêu phát triển đề ra, trong đó hết
sức quan trọng là mục tiêu chính trị định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam. Tiêu
biểu trong số đó là nghiên cứu “Quản lý Nhà nước trong nền kinh tế thị trường định
hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam”, Lương Xuân Quỳ (2006), nghiên cứu đã chỉ ra
các chức năng của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa
ở Việt Nam, trong đó trọng tâm là: Định hướng phát triển kinh tế và cung cấp khung
pháp lý đầy đủ, đồng bộ, minh bạch và vững chắc; đồng thời cung ứng hàng hóa công
cộng, các dịch vụ xã hội….. Nghiên cứu “Thể chế kinh tế của Nhà nước trong nền kinh
tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế ở Việt Nam”, Lương Xuân Quỳ và Đỗ Đức
Bình (2010) tiếp tục phân tích làm rõ cơ sở khoa học cũng như thực tiễn về vai trò của
Nhà nước Việt Nam đặt trong bối cảnh mới, bối cảnh toàn cầu hóa và hội nhập kinh tế
quốc tế, nghiên cứu đã chỉ ra những hạn chế về mặt thể chế của Nhà nước Việt Nam
hiện nay và đề xuất các giải pháp để cải cách nhằm hướng đến xây dựng một Nhà
nước hoạt động hiệu quả, hiệu lực. Trong nghiên cứu của Nguyễn Văn Hậu (2007)


8

“Vai trò quản lý kinh tế của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường”, tác giả đã phần

nào hệ thống hóa và làm rõ vai trò của Nhà nước nói chung và Nhà nước Việt Nam nói
riêng trong nền kinh tế thị trường, chỉ rõ vai trò của Nhà nước trong quản lý và hỗ trợ
cho sự phát triển của nền kinh tế thị trường. Trong nghiên cứu của Nguyễn Minh
Phương (2005) “Vai trò của Nhà nước trong việc cung ứng dịch vụ công” tác giả đã
xác định một trong những vai trò ngày càng quan trọng của Nhà nước trong nền kinh
tế thị thị trường hiện nay đó là cung cấp các dịch vụ công thiết yếu phục vụ cho nhu
cầu của xã hội trong quá trình phát triển kinh tế của đất nước. Trong nghiên cứu này,
tác giả cũng đã làm rõ các chức năng hành chính của nhà nước như: chức năng hành
chính công quyền, chức năng hành chính công, chức năng dịch vụ công, chức năng
dịch vụ công cộng.... từ đó đánh giá vai trò của Nhà nước và xác định trách nhiệm của
bộ máy HCNN trong việc cung ứng từng loại dịch vụ cụ thể. Cùng quan điểm đó,
Nguyễn Ngọc Hiến (2002) trong nghiên cứu “Vai trò của nhà nước trong cung ứng
dịch vụ công: Nhận thức, thực trạng và giải pháp” trên cơ sở nhấn mạnh vai trò cung
ứng dịch vụ công của Nhà nước, đã có những đánh giá cụ thể trong thực tế ở Việt Nam
và đề ra các giải pháp để thúc đẩy thực hiện tốt vai trò, qua đó nâng cao hiệu quả hoạt
động của Nhà nước nói chung, bộ máy HCNN nói riêng. Báo cáo nghiên cứu của
Nguyễn Thanh Hằng và Trần Lệ Huyền (2009), “Chính phủ và cung ứng dịch vụ công
trong nền kinh tế toàn cầu hoá”, một lần nữa khẳng định vai trò của Chính phủ trong
cung ứng dịch vụ công cho nền kinh tế, hỗ trợ sự phát triển của nền kinh tế thị trường,
đặc biệt trong bối cảnh toàn cầu hóa ở Việt Nam...Các nghiên cứu đều đã khẳng định
chính phủ có các chức năng (vai trò) quan trọng chủ yếu trong nền kinh tế hoặc đối với
sự phát triển của xã hội, đó là: cung ứng dịch vụ công và hỗ trợ cho nền kinh tế phát
triển. Ở chức năng hỗ trợ cho nền kinh tế phát triển, tuy có cách đề cập khác nhau do
cách tiếp cận khác nhau của các nghiên cứu, tuy nhiên đều cho thấy chính phủ có chức
năng tạo lập những khuôn khổ thể chế và thông qua cung cấp các dịch vụ mang tính
quyền lực của nhà nước cho nền kinh tế để hỗ trợ và thúc đẩy phát triển kinh tế.
Thứ hai, về hành chính công và cải cách hành chính công ở Việt Nam, những
nghiên cứu của các nhà khoa học trong nước về hành chính công hay HCNN và cải
cách hành chính công hay cải cách HCNN ở Việt Nam cơ bản tiếp cận dưới góc độ
khoa học quản lý và khoa học hành chính. Các nghiên cứu của các tác giả có thể kể

đến như: Vũ Huy Từ và Nguyễn Khắc Hùng (1998) với nghiên cứu “Hành chính học
và cải cách hành chính”, Lê Sĩ Dược (2000) với nghiên cứu “Cải cách bộ máy hành
chính cấp trung ương trong công cuộc đổi mới hiện nay ở nước ta”, Thang Văn Phúc
(2001) với nghiên cứu “Cải cách hành chính nhà nước: thực trạng, nguyên nhân, giải
pháp”, Nguyễn Ngọc Hiến (2001) với nghiên cứu “Các giải pháp thúc đẩy cải cách


9

hành chính ở Việt Nam”. Bên cạnh nhiều nghiên cứu về hành chính và cải cách hành
chính công ở Việt Nam, Báo cáo tổng kết chương trình tổng thể cải cách HCNN giai
đoạn 2001-2010 của Bộ Nội vụ đã đưa ra các đánh giá mang tính toàn diện về công
cuộc cải cách HCNN ở Việt Nam trong 10 năm qua, báo cáo đã tổng hợp số liệu hết
sức phong phú và đa dạng về thực trạng cải cách hành chính và QLHCNN ở Việt Nam
hiện nay. Bên cạnh đó báo cáo cũng đưa ra nhiều đánh giá về QLHCNN và kết quả cải
cách HCNN ở Việt Nam. Tuy nhiên, các nghiên cứu cũng như báo cáo kể trên chưa
tiếp cận một cách tổng thể về QLHCNN dưới góc độ thực thi vai trò kinh tế của Nhà
nước trong nền kinh tế, cùng với việc áp dụng các quan điểm về xây dựng HCNN theo
xu thế phát triển trên thế giới. Các nghiên cứu và này có cách tiếp cận chủ yếu dựa trên
quan điểm khoa học hành chính, do vậy những đánh giá được đưa ra vẫn mang tính
khoa học hành chính hơn là gắn với thực hiện mục tiêu của nhà nước trong nền kinh tế
thị trường, mà ở đó HCNN với chức năng trực tiếp thực thi.
Ở hướng tiếp cận khác về các tiêu chí cho QLHCNN tốt và mang tính hiện đại,
các nghiên cứu cũng đã chỉ ra những điểm quan trọng cụ thể của QLHCNN cần đảm
bảo để quá trình thực hiện tuân thủ tốt theo những yêu cầu và đạt mục tiêu tốt nhất.
Nghiên cứu của UNDP (2009) “Cải cách hành chính nhà nước ở Việt Nam – thực
trạng và giải pháp” đã đưa ra cách tiếp cận HCNN và các yêu cầu cải cách theo vai trò
của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường, cách tiếp cận này gần với lý thuyết của
Stiglitz E.Josheph về vai trò của Chính phủ trong nền kinh tế thị trường, có gắn với bối
cảnh toàn cầu hoá và các điều kiện thực tiễn ở Việt Nam. Nghiên cứu đã chỉ ra những

hạn chế đồng thời đưa ra các yêu cầu, những bài học kinh nghiệm đối với cải cách
HCNN ở Việt Nam trong thời gian tới, đó là: “….ghi nhận quyền tham gia của người
dân ….” “tăng cường tính minh bạch…” (UNDP, 2009, tr.65), “phản ánh sự chuyển
biến theo hướng tạo ra một nền hành chính công minh bạch, có trách nhiệm giải
trình…tạo ra môi trường thuận lợi cho phát triển kinh tế xã hội” (UNDP, 2009, tr.69).
Điều này cho thấy: có mối quan hệ giữa hành chính hiện đại hoạt động hiệu quả với
kết quả phát triển kinh tế của quốc gia, địa phương đó, và tiêu chí để đánh giá HCNN
hiệu quả dựa trên việc xem xét mức độ đáp ứng các trụ cột của hành chính công hiện
đại đối với hành chính công của quốc gia, địa phương đó.
Đối với việc đánh giá HCNN tốt, cùng xu hướng và các quan điểm của nghiên
cứu quốc tế, trong bài viết “Bốn trụ cột của hành chính công thế kỷ XXI” của Trương
Quốc Việt (2009), tác giả cũng khẳng định “…bốn trụ cột: Trách nhiệm giải trình, tính
minh bạch, tính dự đoán và khả năng tham gia mà bất kỳ nền hành chính công của
quốc gia nào cũng phải xây dựng trong thế kỷ XXI”.


10

Như vậy ở hướng tiếp cận này, QLHCNN được làm rõ hơn theo các điểm để
đảm bảo tạo ra những ảnh hưởng trực tiếp tới phát triển kinh tế trên phạm vi quốc gia
và địa phương, đồng thời cũng khẳng định mối quan hệ giữa QLHCNN với phát triển
kinh tế.
Trong bối cảnh của Việt Nam, quá trình cải cách kinh tế và cải cách hành chính
đang diễn ra song hành, vấn đề đặt ra đối với hành chính nhà nước hay quản trị nhà
nước hiện nay đó là cần phải làm cho vai trò của nhà nước tương xứng với năng lực
(WB, 1997) sau đó mới thực hiện bước tiếp theo là nâng cao năng lực của Nhà nước.
Đây là bước cải cách hành chính, cải cách quản trị Nhà nước phù hợp cho Việt Nam
hiện nay. Trong nghiên cứu của UNDP (2003) cũng đã chỉ ra mối quan hệ giữa hành
chính và kết quả cải cách HCNN với phát triển kinh tế, nghiên cứu đã đưa ra những
bài học cho Việt Nam từ các nước trong khu vực, trong đó chỉ ra những sự tương đồng

nhưng cũng nhấn mạnh sự khác biệt trong hệ thống hành chính ở Việt Nam, đó là: “Ở
Việt Nam, mối quan hệ giữa bộ máy hành chính cấp trung ương và địa phương theo
chiều ngược lại” (UNDP, 2009, tr.62). ….nhiều mô hình hay của các địa phương ở
Việt Nam lại là ý tưởng cải cách cho chính quyền trung ương”. Điều này lý giải cho
những sáng kiến hỗ trợ cải cách HCNN gần đây của Việt Nam được tài trợ bởi các tổ
chức quốc tế, gắn trong khuôn khổ các chương trình cải cách của Chính phủ Việt Nam,
đã cố gắng đưa ra các chỉ số và phương pháp đo lường để đánh giá mức độ quản trị,
tính hiệu quả và kết quả hoạt động của QLHCNN, đặc biệt QLHCNN cấp tỉnh ở Việt
Nam. Những kết quả mang lại đã tạo ra những cơ sở quan trọng cho việc thực hiện các
cải cách QLHCNN ở Việt Nam, cụ thể là:
- Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (Provincial Competitiveness Index - PCI)
được xây dựng ở Việt Nam dưới sự hỗ trợ của USAID từ năm 2005 và đưa vào áp
dụng đánh giá ở tất cả các tỉnh của Việt Nam từ năm 2006, đây là chỉ số đánh giá và
xếp hạng chính quyền các tỉnh, thành của Việt Nam về chất lượng điều hành kinh tế và
xây dựng môi trường kinh doanh thuận lợi cho việc phát triển doanh nghiệp dân
doanh, tiếp cận dưới góc độ cảm nhận của doanh nghiệp đối với việc điều hành của
chính quyền địa phương nói chung.
- Chỉ số Hiệu quả quản trị và Hành chính công cấp tỉnh ở Việt Nam (Public
Administration Performance Index - PAPI) được tài trợ bởi UNDP và SDC đã được
triển khai thực hiện tại tất cả các tỉnh của Việt Nam từ năm 2010, là một bộ chỉ số đo
lường khách quan về hiệu quả công tác quản trị, hành chính công và cung cấp dịch vụ
công tại địa phương dựa trên kinh nghiệm thực tiễn của người dân khi tương tác với
các cấp chính quyền và trong sử dụng dịch vụ công. Có thể đánh giá, đây là chỉ số cho


11

phép đo lường hiệu quả hoạt động của HCNN của cấp tỉnh. PAPI xem xét mối quan hệ
chặt chẽ giữa ba quy trình chính sách, bao gồm: hoạch định chính sách, thực thi chính
sách và giám sát thực thi chính sách. Hiện nay, có hai phương thức có giá trị bổ sung

cho nhau nhằm đánh giá kết quả hoạt động của chính quyền các cấp, đó là: (i) từ góc
độ của đơn vị cung ứng dịch vụ (còn gọi là đánh giá từ phía cung), và (ii) từ góc độ
của người dân sử dụng dịch vụ (đánh giá từ phía cầu). PAPI được thiết kế theo phương
thức thứ hai nhằm đánh giá hiệu quả của công tác quản trị và hành chính công ở cấp
tỉnh dựa trên kinh nghiệm thực tiễn của người dân.
- Bộ chỉ số theo dõi, đánh giá cải cách hành chính nhà nước (Public
Administration Reform Index - PARIndex) do bộ Nội vụ xây dựng, được ra đời xuất
phát từ đòi hỏi thực tiễn, với sự hỗ trợ của Dự án Hỗ trợ cải cách hành chính của
Chương trình Phát triển Liên hợp quốc (UNDP) để theo dõi, đánh giá cải cách HCNN
áp dụng chung trong cả nước. Việc xây dựng Bộ chỉ số theo dõi, đánh giá cải cách
hành chính với mục đích phải trở thành công cụ đánh giá một cách khách quan, chính
xác, toàn diện và định lượng kết quả thực hiện chương trình cải cách HCNN ở các bộ,
ngành và địa phương trong cả nước theo từng năm hoặc từng giai đoạn được xác định.
Bộ chỉ số phản ánh đầy đủ nội dung Chương trình cải cách HCNN đã được ban hành.
Phương pháp đánh giá kết quả cải cách hành chính gồm: phương pháp đánh giá bên
trong, phương pháp đánh giá bên ngoài và phương pháp kết hợp cả đánh giá bên trong
và đánh giá bên ngoài. Bộ chỉ số này được triển khai lần đầu tiên vào năm 2012, tới
năm 2013 đã được tiến hành ở 19 bộ, 63 tỉnh thành.
- Chỉ số hài lòng về sự phục vụ hành chính (Satisfaction Index of Public
Administration Services - SIPAS) do Bộ Nội vụ ban hành nhằm đo lường sự hài lòng
của người dân, tổ chức đối với sự phục vụ của cơ quan HCNN. Bộ chỉ số này được
ban hành bởi Quyết định số 1383/QĐ-BNV ngày 28/12/2012 phê duyệt Đề án xây
dựng Phương pháp đo lường sự hài lòng của người dân, tổ chức đối với sự phục vụ của
cơ quan HCNN theo nhiệm vụ đã được đề ra tại Nghị quyết số 30c/2011/NQ-CP. Đề
án được xây dựng nhằm đánh giá khách quan chất lượng cung cấp dịch vụ hành chính
công của cơ quan HCNN. Thông qua đó, các cơ quan HCNN nắm bắt được yêu cầu,
mong muốn của người dân, tổ chức để có những biện pháp cải thiện chất lượng phục
vụ và cung cấp dịch vụ của mình nhằm nâng cao sự hài lòng và lợi ích của người dân,
tổ chức.
Từ những nghiên cứu trên, nghiên cứu sinh nhận thấy:

Thứ nhất: Các nghiên cứu đã chỉ ra, QLHCNN có những tác động tới phát triển
kinh tế thông qua thực hiện chức năng quản lý của Nhà nước đối với nền kinh tế thị


12

trường trong mô hình nền kinh tế có sự can thiệp của chính phủ như Việt Nam đang áp
dụng hiện nay. Không chỉ ở phạm vi quốc gia, QLHCNN cấp tỉnh cũng có những ảnh
hưởng tích cực tới phát triển kinh tế của địa phương. QLHCNN cấp tỉnh tốt sẽ có tác
dụng hỗ trợ và thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội của địa phương.
Thứ hai: Các nghiên cứu cũng chỉ ra rằng HCNN hay QLHCNN tốt cần phải
đáp ứng được một số yêu cầu cơ bản, trong đó việc thỏa mãn 4 trụ cột của HCNN hiện
đại là một trong những yêu cầu quan trọng. Bên cạnh đó, việc QLHCNN phải thực
hiện đúng chức năng của quản lý nhà nước trong xã hội cũng như nền kinh tế cũng là
yêu cầu để đảm bảo QLHCNN tốt. Theo xu thế phát triển, Nhà nước hiện nay đã
chuyển từ vai trò cai trị sang phục vụ, do vậy QLHCNN cũng phải mang tính phục vụ.
Thứ ba: Để QLHCNN cấp tỉnh thực hiện tốt chức năng quả mình, hoạt động có
hiệu quả thì các cơ quan HCNN ở địa phương phải thực hiện đúng và tốt các chức
năng QLHCNN trong nền kinh tế thị trường. Các sáng kiến hỗ trợ cải cách HCNN cấp
tỉnh để thúc đẩy phát triển kinh tế đã xác định những chức năng cụ thể của QLHCNN
cấp tỉnh trong nền kinh tế thị trường, tiếp cận theo quan điểm HCNN phục vụ, gồm:
- Tạo lập môi trường kinh doanh (để tăng cường năng lực cạnh tranh cấp tỉnh
nhằm thu hút doanh nghiệp và các nhà đầu tư).
- Cung cấp dịch vụ công thiết yếu (để phục vụ và đáp ứng nhu cầu của người
dân cũng như toàn xã hội).
Thứ tư: Có nhiều phương pháp đánh giá QLHCNN cấp tỉnh gồm: đánh giá bên
trong (nội tại của HCNN, chủ thể tác động - đối tượng phục vụ), đánh giá bên ngoài
(khách thể của tác động - đối tượng được phục vụ), hoặc kết hợp cả đánh giá bên trong
và bên ngoài. Để đảm bảo QLHCNN mang tính phục vụ, đánh giá bên ngoài dựa trên
ý kiến, sự cảm nhận của đối tượng được phục vụ là hết sức quan trọng. Đánh giá

QLHCNN cấp tỉnh cần thực hiện theo hai chức năng cơ bản của HCNN cấp tỉnh và
theo phương pháp đánh giá từ bên ngoài, dựa trên sự cảm nhận của đối tượng được
phục vụ hay khách hàng (là người dân và doanhg nhiệp).
Trên thực tế, các kết quả đánh giá kể trên được thực hiện theo phương pháp
khoa học và đã được công bố định kỳ tuy nhiên chưa được khai thác và sử dụng một
cách triệt để, hiệu quả. Điều đó dẫn đến chưa phát huy tác dụng tích cực của các chỉ số
đó trong việc làm căn cứ, cơ sở cho phân tích và tìm ra nguyên nhân của những điểm
hạn chế mang tính cốt lõi, sâu xa trong QLHCNN cấp tỉnh ở các địa phương. Do vậy
chưa xác định được các giải pháp khắc phục một cách triệt để, góp phần xây dựng
HCNN và củng cố chức năng QLHCNN cấp tỉnh bền vững và thực chất, góp phần hỗ
trợ tích cực cho phát triển kinh tế của địa phương. Không những vậy, có những biểu


13

hiện còn cho thấy việc điều chỉnh để khắc phục những hạn chế về điểm số theo đánh
giá của các chỉ số chỉ mang tính nhất thời, hình thức. Điều này sẽ không có lợi về lâu
dài cũng như mục tiêu từng bước xây dựng và củng cố HCNN theo hướng hiện đại,
phục vụ tốt cho sự phát triển kinh tế của địa phương, nhất là trong bối cảnh cạnh tranh
gay gắt giữa các địa phương và đặc biệt hơn nữa đặt trong bối cảnh quốc gia đang
tham gia vào quá trình hội nhập quốc tế ngày càng mạnh mẽ. Xuất phát từ phát hiện
đó, nghiên cứu sinh lựa chọn nghiên cứu đề tài tập trung vào khai thác một số điểm
mới trong hướng nghiên cứu là:
- Hệ thống và làm rõ chức năng của QLHCNN cấp tỉnh theo quan điểm hiện đại
đối với phát triển kinh tế của địa phương. Mối quan hệ của QLHCNN cấp tỉnh với
phát triển kinh tế của địa phương;
- Đánh giá QLHCNN cấp tỉnh theo quan điểm HCNN mang tính phục vụ, dựa
trên phương pháp đánh giá căn cứ vào sự hài lòng của đối tượng được phục vụ và các
yếu tố ảnh hưởng đến kết quả đánh giá.
- Khai thác và sử dụng các chỉ số đánh giá quản trị và hành chính công cấp tỉnh

đang được tính toán hiện nay để chỉ ra những điểm hạn chế trong thực hiện chức năng
quản lý của HCNN cấp tỉnh, từ đó đề xuất giải pháp khắc phục để góp phần thúc đẩy
phát triển kinh tế địa phương cũng như gợi ý cho các địa phương trong việc sử dụng
các chỉ số này một cách hiệu quả và thực chất hơn.
3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án
3.1 Mục tiêu nghiên cứu:
Chỉ ra những yếu tố quan trọng ảnh hưởng đến QLHCNN cấp tỉnh đặt trong
mối quan hệ với phát triển kinh tế địa phương dựa trên sự đánh giá từ các đối tượng
phục vụ của HCNN, sử dụng công cụ là PAPI và PCI, trên cơ sở đó đề xuất giải pháp
tăng cường QLHCNN cấp tỉnh. Đồng thời đưa ra gợi ý cho các địa phương trong việc
khai thác và sử dụng hiệu quả các chỉ số PAPI và PCI để tăng cường QLHCNN cấp
tỉnh nhằm hỗ trợ cho phát triển kinh tế của địa phương tốt hơn.
3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu:
Để đạt được mục tiêu nghiên cứu trên, Luận án tập trung vào thực hiện các
nhiệm vụ nghiên cứu chủ yếu sau đây:
- Là rõ chức năng QLHCNN cấp tỉnh đối với phát triển kinh tế địa phương dựa
trên quan điểm về vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường và yêu cầu về sự
phân cấp trong quản lý nhà nước;


14

- Hệ thống hoá xu hướng phát triển của HCNN và quan điểm về việc xây dựng
HCNN mang tính hiện đại, QLHCNN mang tính phục vụ trên thế giới và ở Việt Nam
trong thời kỳ hiện nay;
- Luận giải sự đánh giá QLHCNN cấp tỉnh với phát triển kinh tế địa phương
thông qua sự cảm nhận của người dân và doanh nghiệp để làm cơ sở cho việc lựa chọn
tiêu chí đánh giá QLHCNN cấp tỉnh dựa trên sự cảm nhận của người dân và doanh
nghiệp. Từ đó, đánh giá và phân tích để chỉ ra những yếu tố ảnh hưởng đến kết quả
đánh giá QLHCNN cấp tỉnh dựa trên sự cảm nhận của người dân và doanh nghiệp theo

các tiêu chí đó.
- Nghiên cứu thực tiễn ở Bắc Giang để chỉ ra những hạn chế và nguyên nhân cụ
thể trong đánh giá của người dân và doanh nghiệp đối với QLHCNN cấp tỉnh, từ đó đề
xuất giải pháp để khắc phục nguyên nhân, tăng cường chức năng QLHCNN cấp tỉnh
góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế của Bắc Giang đến năm 2020 đồng thời đưa ra
khuyến nghị cho các địa phương khác trong việc khai thác và sử dụng có hiệu quả các
chỉ số đo lường HCNN cấp tỉnh đang được tính toán và công bố hiện nay.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1 Đối tượng nghiên cứu
Quản lý hành chính nhà nước cấp tỉnh đặt trong mối quan hệ với phát triển kinh
tế của địa phương.
4.2 Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi về không gian: Luận án thực hiện nghiên cứu tại các cơ quan HCNN
cấp tỉnh trên địa bàn tỉnh Bắc Giang;
- Phạm vi về thời gian: Luận án thực hiện nghiên cứu thực trạng từ năm 2011
đến năm 2015 (có một số thông tin sử dụng từ năm 2010) và đề xuất các giải pháp
trong định hướng đến năm 2020
- Phạm vi về nội dung: Luận án tập trung vào các chức năng QLHCNN cơ bản
cấp tỉnh ảnh hưởng tới phát triển kinh tế địa phương.
5. Phương pháp nghiên cứu:
5.1 Khung nghiên cứu
Nghiên cứu xác định Nhà nước nói chung, thông qua hệ thống HCNN, thực
hiện chức năng QLHCNN có vai trò phục vụ cho sự phát triển của xã hội nói chung
trong đó phát triển kinh tế là trọng tâm.


15

QLHCNN tốt cần phải đảm bảo 4 trụ cột theo quan điểm HCNN hiện đại, đó
là: Công khai minh bạch, Trách nhiệm giải trình, Tính tiên liệu và Sự tham gia.

Sự phân cấp trong QLHCNN đã trao cho chính quyền địa phương những chức
năng nhất định đối với phát triển kinh tế, đó là: (1) Tạo lập môi trường kinh doanh và
(2) Cung cấp dịch vụ công thiết yếu. Chính quyền địa phương thực hiện các chức năng
này để thực thi vai trò trong phát triển kinh tế thông qua tác động đến các chủ thể chủ
yếu trong phát triển kinh tế của địa phương là: (1) Doanh nghiệp và (2) Người dân.

Nhà
nước

Hành
chính
nhà
nước
hiện
đại

Chính
quyền
địa
phương

- Công khai minh bạch
- Trách nhiệm giải trình
- Tính tiên liệu

Phục vụ

Phát triển
kinh tế

- Sự tham gia

Tạo lập môi trường kinh doanh

Doanh nghiệp

Cung cấp dịch vụ công

Người dân

PCI

Các yếu tố ảnh hưởng tới
kết quả đánh giá

Bên ngoài

Bên trong

PAPI

Trên quan điểm Nhà nước phục vụ, kết quả đánh giá của người dân và doanh
nghiệp đối với của chính quyền địa phương trong việc thực thi những chức năng cơ
bản sẽ cho thấy mức độ đáp hiệu quả trong hỗ trợ phát triển kinh tế của chính quyền
địa phương thông qua HCNN cấp tỉnh.


16

Chính quyền địa phương cần nghiên cứu kết quả đánh giá của người dân và

doanh nghiệp thông qua các chỉ số PAPI và PCI, tìm ra các nguyên nhân của những
hạn chế trong kết quả đánh giá, từ đó có biện pháp cải thiện một cách tích cực để góp
phần tăng cường thực hiện chức năng QLHCNN cấp tỉnh, góp phần hỗ trợ hiệu quả
cho phát triển kinh tế địa phương.
5.2 Quy trình nghiên cứu
Với khung nghiên cứu như trên, quy trình nghiên cứu được thực hiện như sau:

PAPI

PCI

Đánh giá của người dân

Đánh giá của doanh nghiệp

Quản lý hành chính
nhà nước

Tác động hỗ trợ

Phát triển kinh tế địa phương
phương

Yếu tố ảnh hưởng

5.3 Nguồn dữ liệu:
- Dữ liệu thứ cấp:
+ Cơ sở lý thuyết: các giáo trình, sách, tài liệu, luận án, bài báo khoa học được
xuất bản trong và ngoài nước, bản in và bản xuất bản online trên internet, gồm:
. Các sách, giáo trình được xuất bản trong và ngoài nước;

17

. Các bài viết nghiên cứu, bài báo khoa học của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài
nước được xuất bản trên các tạp chí bản in và bản online, trên thư viện điện tử online;
. Các luận án của tác giả trong và ngoài nước;
Các dữ liệu này được thu thập và sử dụng cho mục đích xây dựng khung lý
thuyết của nghiên cứu (Chi tiết các tài liệu được tham khảo trong phần trích dẫn và
danh mục tài liệu tham khảo của Luận án);
+ Thông tin thực tiễn: các luật, nghị định, nghị quyết, chỉ thị, chương trình, kế
hoạch, văn bản pháp quy khác, báo cáo, công trình nghiên cứu, bài báo khoa học, bài
viết, tin tức trên internet, gồm:
. Các văn bản pháp luật của Quốc Hội, Chính phủ và các Bộ: Luật, Nghị định,
Nghị quyết, Chỉ thị , Chương trình, Kế hoạch…
. Các văn bản pháp quy của Hội đồng Nhân dân, Uỷ ban Nhân dân tỉnh Bắc
Giang: Nghị quyết, Kế hoạch, Chương trình, Báo cáo…
. Các thông tin và số liệu của các tổ chức quốc tế và Việt Nam: Báo cáo và số
liệu về PCI, báo cáo và số liệu về PAPI, báo cáo về PAR-Index ….
. Các trang thông tin điện từ: Cổng thông tin điện tử chính phủ, website Bộ nội
vụ, Công thông tin điện tử tỉnh Bắc Giang, website PCI Việt Nam, PAPI Việt Nam….
Các dữ liệu này được thu thập và sử dụng cho mục đích xây dựng khung nghiên
cứu cũng như phản ánh thực trạng vấn đề nghiên cứu, các hạn chế và nguyên nhân
cho những vấn đề nghiên cứu (Chi tiết các tài liệu được tham khảo trong danh mục tài
liệu tham khảo của Luận án);
- Dữ liệu sơ cấp:
Đề tài sử dụng dữ liệu sơ cấp từ khảo sát thực tiễn tại địa phương, kết hợp với
phỏng vấn tại địa phương đối với các nhà QLHCNN tại tỉnh Bắc Giang, một số doanh
nghiệp và người dân thông qua bảng hỏi được thực hiện từ đề tài nghiên cứu khoa học
cấp cơ sở của chính tác giả (KTQD/V2013.21).

5.4 Phương pháp thu thập dữ liệu
- Tiến hành phỏng vấn theo bảng hỏi đối với cán bộ QLHCNN cũng như người
dân và doanh nghiệp tại tỉnh Bắc Giang. Mẫu phỏng vấn được lựa chọn ngẫu nhiên tại
một số cơ quan có nhiều sự tương tác và cung cấp các thủ tục trực tiếp tới người dân
và doanh nghiệp.