Quản lý đầu tư công tại tỉnh hòa bình
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (775.48 KB, 105 trang )
y
o
c u -tr a c k
.c
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
----------o0o---------
NGUYỄN MẠNH HẢI
QUẢN LÝ ĐẦU TƢ CÔNG TẠI TỈNH HÕA BÌNH
LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH
HÀ NỘI - 2015
.d o
m
o
w
w
w
.d o
C
lic
k
to
bu
y
bu
to
k
lic
C
w
w
w
N
O
W
!
h a n g e Vi
e
N
PD
!
XC
er
O
W
F-
w
m
h a n g e Vi
e
w
PD
XC
er
F-
c u -tr a c k
.c
y
o
c u -tr a c k
.c
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
----------o0o---------
NGUYỄN MẠNH HẢI
QUẢN LÝ ĐẦU TƢ CÔNG TẠI TỈNH HÕA BÌNH
CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ
MÃ SỐ: 60340410
LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ
CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH
NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. BÙI ĐẠI DŨNG
HÀ NỘI - 2015
.d o
m
o
w
w
w
.d o
C
lic
k
to
bu
y
bu
to
k
lic
C
w
w
w
N
O
W
!
h a n g e Vi
e
N
PD
!
XC
er
O
W
F-
w
m
h a n g e Vi
e
w
PD
XC
er
F-
c u -tr a c k
.c
y
o
c u -tr a c k
.c
CAM KẾT
Tôi xin cam đoan luận văn thạc sĩ “QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI
TỈNH HÒA BÌNH” là kết quả của quá trình học tập, nghiên cứu khoa học độc
lập.
Tôi xin cam đoan các số liệu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc
rõ ràng, được trích dẫn và có tính kế thừa, phát triển từ các tài liệu, tạp chí,
các công trình nghiên cứu đã được công bố, các trang web, …
Tôi xin cam đoan các giải pháp nêu trong luận văn được rút ra từ cơ sở
lý luận và quá trình nghiên cứu thực tiễn.
.d o
m
o
w
w
w
.d o
C
lic
k
to
bu
y
bu
to
k
lic
C
w
w
w
N
O
W
!
h a n g e Vi
e
N
PD
!
XC
er
O
W
F-
w
m
h a n g e Vi
e
w
PD
XC
er
F-
c u -tr a c k
.c
y
o
c u -tr a c k
.c
LỜI CẢM ƠN
Để hoàn thành luận văn thạc sỹ “QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI
TỈNH HÒA BÌNH”, tôi đã nhận được rất nhiều sự giúp đỡ về mặt tài chính
cũng như những hướng dẫn chu đáo từ các đơn vị và cá nhân trong suốt cả
quá trình thành lập ý tưởng cho đến lúc có bản thảo cuối cùng.
Xin gửi lời cám ơn chân thành nhất tới:
Thầy Bùi Đại Dũng, Giảng viên hướng dẫn trực tiếp để tôi có những
bước hiểu và cách thức tốt để làm luận văn.
Ban lãnh đạo và toàn thể giảng viên Khoa Kinh tế chính trị – Trường đại
học Kinh tế – Đại học Quốc gia Hà Nội, đã truyền đạt đầy đủ những kiến thức
cơ bản về môn học, những kiến thức nền tảng và chuyên sâu để tôi có cơ sở
tốt để hoàn thành luận văn. Xin chân thành cám ơn các cô chú, cán bộ làm
công tác quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnh Hòa Bình, cụ thể là 30 khách
thể nghiên cứu làm việc tại văn phòng UBND tỉnh và các Sở, Ban trực thuộc
UBND tỉnh Hòa Bình bao gồm: Sở Kế hoạch và Đầu tư, Tài chính, Nông
nghiệp và Phát triển nông thôn, Xây dựng (Quy hoạch và Kiến trúc) đã giúp
đỡ tôi hoàn thành luận văn này.
Đề tài sẽ không tránh khỏi những thiếu sót về trình độ, kiến thức cũng
như hình thức trình bày, rất mong nhận được sự góp ý, hỗ trợ từ phía quý thầy
cô.
Em xin chân thành cám ơn!
.d o
m
o
w
w
w
.d o
C
lic
k
to
bu
y
bu
to
k
lic
C
w
w
w
N
O
W
!
h a n g e Vi
e
N
PD
!
XC
er
O
W
F-
w
m
h a n g e Vi
e
w
PD
XC
er
F-
c u -tr a c k
.c
y
o
c u -tr a c k
.c
TÓM TẮT
Xuất phát từ nhận thức về tầm quan trọng của quản lý đầu tư công và
nhìn nhận thực tế khách quan trên địa bàn tỉnh Hòa Bình trong những năm
qua, tác giả đã xây dựng đề tài luận văn thạc sĩ “QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG
TẠI TỈNH HÒA BÌNH” với bốn chương chính.
Chương 1 của luận văn sẽ đi vào hệ thống hóa các vấn đề cơ sở lý luận
liên quan đến quản lý đầu tư công. Chương 2 tập trung mô tả và phân tích các
phương pháp nghiên cứu sẽ sử dụng trong đề tài. Dựa vào nội dung chương 1,
2, chương 3 sẽ đi vào khai thác, phân tích và đánh giá thực trạng quản lý đầu
tư công trên địa bàn tỉnh Hòa Bình trong giai đoạn vừa qua thông qua 11 nội
dung chính:
(1) Thiết lập cơ chế chính sách và các quy định pháp luật,
(2) Hoạch định đầu tư,
(3) Công tác quy hoạch,
(4) Công tác thẩm định và phê duyệt dự án, duyệt tổng dự toán,
(5) Công tác đấu thầu và chỉ định thầu,
(6) Quản lý vốn đầu tư,
(7) Công tác chuẩn bị đầu tư,
(8) Công tác quản lý thực hiện đầu tư,
(9) Công tác kiểm tra giám sát quá trình thực hiện đầu tư,
(10) Công tác nghiệm thu và thanh quyết toán công trình,
(11) Công tác đánh giá hiệu quả sử dụng công trình.
Theo đó, dựa vào những đánh giá chung về thực trạng quản lý đầu tư
công trên địa bàn tỉnh Hòa Bình, chương 4 của luận văn xây dựng 12 nhóm
giải pháp tương ứng với 11 nội dung trên và giải pháp cuối cùng về nâng cao
chất lượng nhân sự nhằm nâng cao chất lượng đầu tư công trên địa bàn tỉnh
Hòa Bình đến năm 2020.
.d o
m
o
w
w
w
.d o
C
lic
k
to
bu
y
bu
to
k
lic
C
w
w
w
N
O
W
!
h a n g e Vi
e
N
PD
!
XC
er
O
W
F-
w
m
h a n g e Vi
e
w
PD
XC
er
F-
c u -tr a c k
.c
y
o
c u -tr a c k
.c
MỤC LỤC
.d o
m
o
w
w
w
.d o
C
lic
k
to
bu
y
bu
to
k
lic
C
w
w
w
N
O
W
!
h a n g e Vi
e
N
PD
!
XC
er
O
W
F-
w
m
h a n g e Vi
e
w
PD
XC
er
F-
c u -tr a c k
.c
y
o
c u -tr a c k
.c
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
Ký hiệu
STT
Nguyên nghĩa
1
B/C
Tỷ số lợi ích/chi phí
2
CCKT
Cơ cấu kinh tế
3
CNH, HĐH
Công nghiệp hóa, hiện đại hóa
4
GDP
Tổng sản phẩm quốc nội
5
HĐND
Hội đồng nhân dân
6
QĐ - TTG
Quyết định – Thủ tướng
7
QL
Quốc lộ
8
UBND
Ủy ban nhân dân
9
VQG
Vườn quốc gia
i
.d o
m
o
w
w
w
.d o
C
lic
k
to
bu
y
bu
to
k
lic
C
w
w
w
N
O
W
!
h a n g e Vi
e
N
PD
!
XC
er
O
W
F-
w
m
h a n g e Vi
e
w
PD
XC
er
F-
c u -tr a c k
.c
y
o
c u -tr a c k
.c
DANH MỤC BẢNG SỐ LIỆU
Bảng 3.1. Tăng trưởng kinh tế theo ngành kinh tế giai đoạn 2011 – 2014 của
tỉnh Hòa Bình .................................................................................................. 61
Bảng 3.2. Kết quả thực hiện đầu tư công tại tỉnh Hòa Bình giai đoạn 2011 –
2014 ................................................................................................................. 64
Bảng 3.3. Đánh giá của khách thể nghiên cứu về chất lượng quản lý đầu tư
công trên địa bàn tỉnh Hòa Bình ..................................................................... 71
ii
.d o
m
o
w
w
w
.d o
C
lic
k
to
bu
y
bu
to
k
lic
C
w
w
w
N
O
W
!
h a n g e Vi
e
N
PD
!
XC
er
O
W
F-
w
m
h a n g e Vi
e
w
PD
XC
er
F-
c u -tr a c k
.c
y
o
c u -tr a c k
.c
DANH MỤC HÌNH VẼ
Hình 1.1. Quan điểm lý thuyết về đầu tư công ................................................. 9
Hình 1.2. Các nội dung quản lý đầu tư công................................................... 11
Hình 1.3. Vai trò của đầu tư công ................................................................... 18
Hình 1.4. Hệ thống các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý đầu tư công( ........... 24
Nguồn: Tác giả tổng hợp) ............................................................................... 24
Hình 2.1. Hệ thống các chỉ tiêu nghiên cứu được sử dụng trong đề tài.......... 51
Hình 2.2. Các chỉ tiêu thường được dùng để đánh giá hiệu quả đầu tư dự án 54
Hình 3.1. Chuyển dịch cơ cấu kinh tế tỉnh Hòa Bình từ năm 2003 đến nay .. 63
iii
.d o
m
o
w
w
w
.d o
C
lic
k
to
bu
y
bu
to
k
lic
C
w
w
w
N
O
W
!
h a n g e Vi
e
N
PD
!
XC
er
O
W
F-
w
m
h a n g e Vi
e
w
PD
XC
er
F-
c u -tr a c k
.c
y
o
c u -tr a c k
.c
PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lí do chọn đề tài
Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự
án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình,
dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Đầu tư công được coi là hoạt động
không thể thiếu trong tiến trình phát triển kinh tế, xã hội của một quốc gia. Vì
vậy, việc quản lý các hoạt động đầu tư công lại càng hiệu quả hơn, giúp cho
các dự án đầu tư công đem lại hiệu quả cao nhất.
Quản lý đầu tư công được hiểu như là một hệ thống tổng thể, bắt đầu từ
việc hình thành những định hướng lớn trong chính sách đầu tư công cho đến
việc thẩm định, lựa chọn, lập ngân sách, thực thi, và đánh giá các dự án đầu tư
cụ thể. Các hoạt động quản lý đầu tư công giúp đảm bảo hiệu quả và hiệu lực
của các hoạt động, dự án đầu tư công, từ đó đạt được mục tiêu tăng trưởng và
phát triển chung của nền kinh tế một cách nhanh và hiệu quả nhất.
Hòa Bình là tỉnh miền núi vùng Tây Bắc, dân số trên 80 vạn người, và
người dân tộc thiểu số chiếm trên 72% với nhiều dân tộc khác nhau cùng sinh
sống. Cơ sở hạ tầng nền kinh tế còn thiếu thốn, đòi hỏi phải có nhiều hơn nữa
các dự án đầu tư công để xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư
vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn
tỉnh, giúp nâng cao đời sống người dân, từ đó thực hiện hiệu quả các mục tiêu
phát triển của tỉnh.
Thực tiễn tại tỉnh Hòa Bình cho thấy, hiện nay, trên địa bàn tỉnh có rất
nhiều các dự án, hoạt động đầu tư công nhằm xây dựng kết cấu hạ tầng, phục
vụ cho mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội của tỉnh. Theo kết quả thống kê từ
Cổng thông tin điện tử tỉnh Hòa Bình, xét riêng về năm 2013, đầu đến giữa
năm 2014, số lượng dự án đầu tư xây dựng cơ bản đạt con số gần 70 dự án
1
.d o
m
o
w
w
w
.d o
C
lic
k
to
bu
y
bu
to
k
lic
C
w
w
w
N
O
W
!
h a n g e Vi
e
N
PD
!
XC
er
O
W
F-
w
m
h a n g e Vi
e
w
PD
XC
er
F-
c u -tr a c k
.c
y
o
c u -tr a c k
.c
bao gồm các dự án chuyển tiếp và các dự án mới, dự án cấp bách tập trung ở
nhiều lĩnh vực khác nhau như nông nghiệp, công nghiệp, thương mại, dịch vụ,
giáo dục, đào tạo, quản lý nhà nước…. Theo dự kiến, có gần 20 dự án đầu tư
công xác định hoàn thành sau năm 2013 và nhiều dự án mới sẽ được triển
khai trong giai đoạn 2014 – 2020..
Về cơ bản, bước đầu, hoạt động quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnh
Hòa Bình đã đạt được những kết quả đáng mừng, giúp hoạt động, dự án đầu
tư công trên địa bàn diễn ra hiệu quả hơn, giúp tỉnh đạt được những mục tiêu
tăng trưởng và phát triển một cách nhanh hơn. Mặc dù vậy, bên cạnh đó, hoạt
động quản lý đầu tư công trên địa bàn Hòa Bình vẫn còn tồn tại những hạn
chế xuay quanh các vấn đề về định hướng quản lý, hiệu quả các hoạt động
thẩm định, lựa chọn ngân sách, thực thi triển khai quản lý và đánh giá kết quả
thực hiện của các hoạt động quản lý các dự án đầu tư công trên địa bàn tình.
Nhận thức được tầm quan trọng của hoạt động đầu tư công, quản lý đầu
tư công, cũng như nhìn nhận thực tiễn khách quan tại địa bàn tỉnh Hòa Bình,
mong muốn đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng quản lý đầu
tư công trên địa bàn, tác giả lựa chọn đề tài “QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG
TẠI TỈNH HÒA BÌNH” làm đề tài báo cáo tốt nghiệp thạc sĩ.
Câu hỏi nghiên cứu của đề tài là: Công tác quản ý đầu tư công tại tỉnh
Hòa Bình đang thực hiện như thế nào và giải pháp nào để hoàn thiện quản lý
đầu tư công tại tỉnh Hòa Bình?
2. Mục tiêu nghiên cứu và nhiệm vụ nghiên cứu
* Mục tiêu tổng quát
Dựa trên những phân tích, đánh giá về hoạt động quản lý đầu tư công
trên địa bàn tỉnh Hòa Bình, đề tài xây dựng hệ thống các giải pháp nhằm nâng
cao chất lượng quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnh, từ đó góp phần thực hiện
2
.d o
m
o
w
w
w
.d o
C
lic
k
to
bu
y
bu
to
k
lic
C
w
w
w
N
O
W
!
h a n g e Vi
e
N
PD
!
XC
er
O
W
F-
w
m
h a n g e Vi
e
w
PD
XC
er
F-
c u -tr a c k
.c
y
o
c u -tr a c k
.c
mục tiêu tăng trưởng, phát triển kinh tế, xã hội tỉnh Hòa Bình một cách nhanh
chóng và hiệu quả hơn.
* Nhiệm vụ nghiên cứu
Để thực hiện được mục tiêu nghiên cứu trên tác giả đề ra các nhiệm vụ
sau:
- Nghiên cứu các vấn đề cơ bản về quản lý đầu tư công.
- Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnh
Hòa Bình trong giai đoạn từ năm 2003 đến nay, tập trung vào giai đoạn 2011
– 2014.
- Đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng quản lý đầu tư
công trên địa bàn tỉnh Hòa Bình trong giai đoạn tới.
3. Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu
* Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là: Hoạt động quản lý đầu tư công tại
tỉnh Hòa Bình.
* Phạm vi nghiên cứu
- Về nội dung
Hoạt động quản lý đầu tư công tại tỉnh Hòa Bình.
- Về thời gian
Hoạt động quản lý đầu tư công tại tỉnh Hòa Bình giai đoạn 2003 – nay,
tập trung giai đoạn 2011 - 2014 và đề xuất các giải pháp nâng cao chất lượng
quản lý đầu tư công tại tỉnh Hòa Bình trong giai đoạn tới (đến năm 2020).
- Về không gian
Địa bàn tỉnh Hòa Bình.
4. Những đóng góp của đề tài
4.1. Về mặt lý luận
3
.d o
m
o
w
w
w
.d o
C
lic
k
to
bu
y
bu
to
k
lic
C
w
w
w
N
O
W
!
h a n g e Vi
e
N
PD
!
XC
er
O
W
F-
w
m
h a n g e Vi
e
w
PD
XC
er
F-
c u -tr a c k
.c
y
o
c u -tr a c k
.c
Hệ thống hóa các vấn đề cơ sở lý luận về đầu tư công, quản lý đầu tư
công.
4.2. Về mặt thực tiễn
- Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnh
Hòa Bình trong giai đoạn từ năm 2003 đến nay, tập trung vào giai đoạn 2011
– 2014.
- Đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng quản lý đầu tư
công trên địa bàn tỉnh Hòa Bình trong giai đoạn tới.
5. Kết cấu đề tài
Ngoài phần mở đầu, kết luận, các danh mục và mục lục, đề tài được bố
cục thành bốn chương chính:
Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu và Cơ sở lý luận về quản lý
đầu tư công
Chương 2: Phương pháp và thiết kế nghiên cứu.
Chương 3: Thực trạng quản lý đầu tư công tại tỉnh Hòa Bình giai đoạn
2011 – 2014.
Chương 4: Một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng quản lý đầu tư
công tại tỉnh Hòa Bình giai đoạn tới.
4
.d o
m
o
w
w
w
.d o
C
lic
k
to
bu
y
bu
to
k
lic
C
w
w
w
N
O
W
!
h a n g e Vi
e
N
PD
!
XC
er
O
W
F-
w
m
h a n g e Vi
e
w
PD
XC
er
F-
c u -tr a c k
.c
y
o
c u -tr a c k
.c
CHƢƠNG 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ
QUẢN LÝ ĐẦU TƢ CÔNG
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
1.1.1. Các nghiên cứu trước đây
Liên quan đến vấn đề đầu tư công và vai trò của Nhà nước đối với đầu tư
công, đã có khá nhiều cấp, ngành và các đơn vị nghiên cứu cũng như các
phương tiện thông tin đại chúng quan tâm, phân tích đánh giá. Cụ thể, đó là:
Sách “Quản lý Nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội
chủ nghĩa ở Việt Nam” của GS.TSKH Lương Xuân Quỳ, nhà xuất bản Lý
luận chính trị năm 2006. Cuốn sách đưa ra cái nhìn tổng thể về vai trò quản
lý của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ
nghĩa nói chung;
Sách “Quản lý tài chính công” của PGS.TS Trần Đình Ty, nhà xuất bản
lao động năm 2003, cung cấp một cách có hệ thống cơ sở lý luận về tài chính
công và quản lý tài chính công;
Sách “Quản lý chi tiêu công ở Việt Nam - thực trạng và giải pháp của
tác giả Dương Bình Minh, nhà xuất bản Tài chính năm 2005;
Báo cáo “Việt Nam quản lý chi tiêu công để tăng trưởng và giảm nghèo”
của Ngân hàng thế giới năm 2005.
Ngoài ra cũng có thể kể đến một số nghiên cứu khác như:
Thông tin chuyên đề “Nâng cao hiệu quả đầu tư công và đầu tư của các
doanh nghiệp Nhà nước” của Viện Nghiên cứu và Quản lý kinh tế Trung
ương (CIEM) - tập trung phân tích thực trạng hoạt động của các doanh nghiệp
Nhà nước và những sai sót trong công tác đầu tư bằng nguồn vốn của Nhà
nước;
5
.d o
m
o
w
w
w
.d o
C
lic
k
to
bu
y
bu
to
k
lic
C
w
w
w
N
O
W
!
h a n g e Vi
e
N
PD
!
XC
er
O
W
F-
w
m
h a n g e Vi
e
w
PD
XC
er
F-
c u -tr a c k
.c
y
o
c u -tr a c k
.c
Luận văn thạc sỹ “Hiệu quả quản lý đầu tư công tại thành phố Hồ Chí
Minh: Vấn đề và giải đáp” của tác giả Nguyễn Hoàng Anh - Đại học Kinh tế
thành phố Hồ Chí Minh. Luận văn tập trung phân tích việc quản lý đầu
tư công tại thành phố Hồ Chí Minh- những điểm được và chưa được
trong thời gian qua;
Bài báo “Chống lạm phát, nâng cao hiệu quả đầu tư công” của ThS.
Nguyễn Thị Mỹ Dung, Đại học Ngân hàng thành phố Hồ Chí Minh – chủ yếu
phân tích đầu tư công tại các Doanh nghiệp nhà nước trên khía cạnh chống
lạm phát. Phân tích chưa sâu và chưa nêu lên được những cái được của công
tác đầu tư công;
Bài báo “Một số vấn đề về đầu tư công” của TSKH Nguyễn Quang Thái
- chủ yếu phân tích về những yếu kém và hạn chế của công tác đầu tư công tại
các doanh nghiệp Nhà nước;
Luận văn tiến sỹ “Hoàn thiện phương pháp đánh giá hiệu quả của các
dự án đầu tư công cộng ở Việt Nam” của tác giả Phan Tất Thứ - Đại học Kinh
tế quốc dân Hà Nội năm 2005: Đưa ra một số phươnz pháp đánh giá hiệu quả
các dự án đầu tư công cộng ở Việt Nam.
1.1.2. Nhận xét chung về các nghiên cứu trước đây
Có thể thấy, hầu hết các nghiên cứu đã có đều chỉ nghiên cứu đầu tư
công như một bộ phận trong tổng thể các hoạt động của Chính phủ hoặc chỉ
đề cập đến vấn đề đầu tư công tại một địa phương hoặc là chỉ phân tích ở một
khía cạnh của công tác quản lý đầu tư như vấn đề chống lạm phát hoặc một
đối tượng của quản lý đầu tư công. Nhìn chung, chưa có một nghiên cứu nào
mang tính bao quát, nêu được cơ sở lý luận, tình hình đầu tư công nói chung
và công tác quản lý đầu tư công nói riêng ở Việt Nam đã được ở điểm nào,
chưa được ở điểm nào, nguyên nhân, bản chất của công tác này, chưa có
những tiếp cận theo hướng kinh tế chính trị.
6
.d o
m
o
w
w
w
.d o
C
lic
k
to
bu
y
bu
to
k
lic
C
w
w
w
N
O
W
!
h a n g e Vi
e
N
PD
!
XC
er
O
W
F-
w
m
h a n g e Vi
e
w
PD
XC
er
F-
c u -tr a c k
.c
y
o
c u -tr a c k
.c
1.2. Cơ sở lý luận về quản lý đầu tƣ công
1.2.1. Khái niệm về đầu tư công
Khái niệm đầu tư công được xây dựng theo các tính chất của quan hệ sở
hữu vốn, khu vực đầu tư, hiệu quả đầu tư và đối tượng đầu tư.
Cách thứ nhất: Theo đối tượng sở hữu vốn, hoạt động đầu tư sử dụng
vốn thuộc sở hữu nhà nước được gọi là đầu tư công, thuộc sở hữu tư nhân gọi
là đầu tư tư nhân. Đây cũng chính là cách tiếp cận đầu tư công của Luật đầu
tư công (6/2014) thì “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các
chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào
các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội”. [5]
Như vậy, định nghĩa này tiếp cận đầu tư công theo góc độ chủ thể quản
lý Nhà nước, nhấn mạnh vai trò và trách nhiệm cùa nhà nước đối với hoạt
động đầu tư công.
Cách thứ hai: Theo khu vực đầu tư, nền kinh tế bao gồm hai khu vực là
Công cộng và tư nhân. Hoạt động đầu tư thuộc khu vực công cộng gọi là đầu
tư công cộng, hoạt động đầu tư thuộc khu vực tư nhân gọi là đầu tư tư nhân.
Cách thứ ba: Nhìn từ góc độ hiệu quả của đầu tư, kinh tế học vĩ mô cho
rằng: đầu tư làm gia tăng tư bản xã hội gọi là đầu tư công cộng hay còn gọi là
đầu tư công. Cách tiếp cận trên nhìn từ góc độ quy mô tác động, hiệu quả của
đầu tư.
Cách thứ tư: Xét theo đối tượng thụ hưởng đầu tư và đầu ra của đầu tư,
các hoạt động sản xuất ra hàng hóa công cộng gọi là đầu tư công, các hoạt
động sản xuất ra hàng hóa tư nhân gọi là đầu tư tư nhân. Tiếp cận theo góc độ
này, kinh tế công cộng cho rằng: đặc trưng chủ yếu của hàng hóa, dịch vụ
công là hàng hóa, dịch vụ đáp ứng nhu cầu thiết yếu của xã hội, cộng đồng,
việc tiến hành hoạt động cung cấp hàng hóa ấy có thể do nhà nước trực tiếp
7
.d o
m
o
w
w
w
.d o
C
lic
k
to
bu
y
bu
to
k
lic
C
w
w
w
N
O
W
!
h a n g e Vi
e
N
PD
!
XC
er
O
W
F-
w
m
h a n g e Vi
e
w
PD
XC
er
F-
c u -tr a c k
.c
y
o
c u -tr a c k
.c
đảm nhận, trao quyền cung cấp hàng hóa công cho các cá nhân hoặc Nhà
nước tài trợ công cho khu vực tư để cung cấp hàng hóa công. Theo cách tiếp
cận này, hoạt động đầu tư công là hoạt động đầu tư cung cấp hàng hóa công,
có thể do chủ thể Nhà nước hoặc tư nhân đàm nhiệm dưới sự quản lý, hỗ trợ
và định hướng của Nhà nước nhằm mục đích phục vụ lợi ích chung của xã
hội, cộng đồng.
Có thể thấy rằng, dù tiếp cận ở góc độ khác nhau thì đầu tư công đều
hướng đến mục tiêu chung là đầu tư phục vụ nhu cầu chung, thiết yếu của xã
hội, của cộng đồng. Nhà nước có trách nhiệm đảm bảo, quản lý, điều tiết và
giám sát các hoạt động đầu tư này. Trong đề tài này, khái niệm đầu tư công
được nhìn nhận theo phương thức thứ tư.
Như vậy, đầu tư công có thể hiểu như sau: đầu tư công là những hoạt
động đầu tư nhằm phục vụ nhu cầu của xã hội, vì lợi ích chung của cộng
đồng, do Nhà nước trực tiếp đảm nhận hay ủy quyền và tạo điều kiện cho khu
vực tư nhân thực hiện.
1.2.2. Các lý thuyết về đầu tư công
Hệ thống lý thuyết về đầu tư công bao gồm:
8
.d o
m
o
w
w
w
.d o
C
lic
k
to
bu
y
bu
to
k
lic
C
w
w
w
N
O
W
!
h a n g e Vi
e
N
PD
!
XC
er
O
W
F-
w
m
h a n g e Vi
e
w
PD
XC
er
F-
c u -tr a c k
.c
y
o
c u -tr a c k
.c
Quan điểm lý
thuyết về đầu tư
công
Quan điểm của
Quan điểm ủng
Quan điểm về
trường phái tân
hộ sự can thiệp
sự phát triển cân
cổ điển
của nhà nước
đối hay không
cân đối
Thuyết tăng
Thuyết tăng
trưởng cân đối
trưởng không
cân đối
Hình 1.1. Quan điểm lý thuyết về đầu tư công
( Nguồn: Tác giả tổng hợp)
Theo đó, các quan điểm lý thuyết về đầu tư công bao gồm:
1.2.2.1. Quan điểm của trường phái tân cổ điển
Quan điểm của trường phái này cho rằng nhà nước không nên can thiệp
vào nền kinh tế trong quá trình phân bổ nguồn lực như vốn và lao động...mà
sự vận động của thị trường sẽ thực hiện tốt hơn vai trò này. Trường phái này
khẳng định là một trong các ưu điểm kinh tế thị trường đó là sự phân bổ
nguồn lực một cách tự động hay qua bàn tay vô hình của thị trường. Đầu tư là
một hình thức phân bổ nguồn lực trong các hình thức đó - phân bố vốn trong
nền kinh tế.
Theo lý thuyết này, các đơn vị sản xuất trong nền kinh tế trong quá trình
tìm đến điểm tối đa hoá lợi nhuận sẽ tìm kiếm cơ hội đầu tư tốt nhất cho chính
mình, và như vậy nhà nước không cần can thiệp để tạo ra một cơ cấu đầu tư
hợp lý cho doanh nghiệp vì bản thân doanh nghiệp biết rõ hơn ai hết là cần
9
.d o
m
o
w
w
w
.d o
C
lic
k
to
bu
y
bu
to
k
lic
C
w
w
w
N
O
W
!
h a n g e Vi
e
N
PD
!
XC
er
O
W
F-
w
m
h a n g e Vi
e
w
PD
XC
er
F-
c u -tr a c k
.c
y
o
c u -tr a c k
.c
phải làm gì để đạt lợi ích tốt nhất cho chính doanh nghiệp. Cộng tất cả các
đơn vị sản xuất này trong nền kinh tế sẽ hình thành một cơ cấu đầu tư của một
nền kinh tế và theo lập luận trên, và cơ cấu đó là hợp lý. Vai trò của nhà nước
trong trường hợp này chỉ dừng lại ở mức là cung cấp các hàng hoá công cộng
cần thiết cho nền kinh tế như kết cấu hạ tầng kỹ thuật và kết cấu hạ tầng xã
hội mà nếu để thị trường tự vận động thì không thể đáp ứng được. Giả định
của trường phái tân cổ điển là thị trường cạnh tranh hoàn hảo. Đây là thị
trường mà người bán và người mua có khả năng kiếm soát giá vá họ có đầy
đủ thông tin về thị trường không những trong hiện tại mà cả ở tương lai,
1.2.2.2. Quan điểm ủng hộ sự can thiệp của nhà nước
Quan điểm này cho rằng do sự không hoàn hảo của thị trường, nhất là
các nước đang phát triển, nên sự tự thân vận động của thị trường sẽ không
mang lại kết quả tối ưu. Thông tin không hoàn hảo có thể sẽ dẫn đến sản xuất
và đầu tư quá mức. Trong trường hợp này, nhà nước phải là người tổ chức
cung cấp thông tin tốt để thị trường hoạt động tốt hơn. Mặt khác, ở hầu hết
các nước đang phát triển, nền kinh tế còn lạc hậu, phụ thuộc nhiều vào nông
nghiệp, nếu để thị trường tự thân vận động thì sẽ không thể tạo ra sự phát
triển công nghiệp mạnh mẽ được mà chuyển dịch cơ cấu là nội dung của tiến
trình công nghiệp hoá, Nhà nước cần phải tạo ra sự khởi động ban đầu để các
thành phần kinh tế phát triển, tránh những rủi ro, mất cân đối trong nền kinh
tế, và sự can thiệp của nhà nước, nhất là trong việc phân bồ các nguồn lực
trong nền kinh tế là rất cần thiết.
1.2.2.3. Quan điểm về sự phát triển cân đối hay không cân đối
* Thuyết tăng trưởng cân đối
Theo Rosenstain - Rodan, khái niệm tăng trưởng cân đối được đưa ra
nhằm mô tả sự tăng trưởng cân đối giữa các ngành trong nền kinh tế. Ông đề
xuất đầu tư nên hướng cùng lúc vào nhiều ngành để tăng cung cũng như cầu
10
.d o
m
o
w
w
w
.d o
C
lic
k
to
bu
y
bu
to
k
lic
C
w
w
w
N
O
W
!
h a n g e Vi
e
N
PD
!
XC
er
O
W
F-
w
m
h a n g e Vi
e
w
PD
XC
er
F-
c u -tr a c k
.c
y
o
c u -tr a c k
.c
cho nhiều sản phẩm bằng cách tăng thu nhập của lao động trong những ngành
này. Sự phát triển của các ngành công nghiệp chế biến đòi hỏi lượng đầu tư
lớn trong một thời gian dài. Từ đó phát sinh nhu cầu phát triển song song cả
hàng hoá phục vụ sản xuất lẫn phục vụ tiêu dùng. Ý tưởng về “cú huých” lập
luận rằng, một sự gia tăng đột ngột về đầu tư có thể làm cho mức tiết kiệm
tăng lên bởi vì sự gia tăng đột ngột của thu nhập. “Cú huých” này biểu hiện
thông qua các hoạt động của chính phủ và mục tiêu của viện trợ nước ngoài.
Cũng theo Rosenstain-Rodan, mục đích của viện trợ nước ngoài cho các nước
kém phát triển là đẩy nhanh quá trình phát triển kinh tế đến một điểm mà ở đó
tốc độ tăng trưởng kinh tế mong muốn có thể đạt được trên nền tảng tự duy
trì, không phụ thuộc vào các nguồn tài trợ bên ngoài.
* Thuyết tăng trưởng không cân đối
Hirchman (1958) đưa ra một mô hình trái ngược với thuyết tăng trưởng
cân đối, ông cho rằng sự mất cân đối giữa cung và cầu tạo ra động lực cho
nhiều dự án mới. Theo đó, cách tiếp cận này yêu cầu phần lớn vốn đầu tư
được phân phối bởi nhà nước cho những ngành công nghiệp trọng điểm,
nhằm tạo ra những cơ hội ở những ngành khác trong nền kinh tế, từ đó
khuyển khích làn sóng đầu tư thứ hai. Những ngành được chọn ra để đầu tư
nên được đánh giá theo mối liên hệ giữa ngành đó với các ngành liên quan
theo “chuỗi giá trị”, điều này nói đến khả năng tạo ra những ngành mới làm
đầu ra hay cung cấp đầu vào cho những ngành được chọn đế đầu tư.
Hirchman chấp nhận có sự can thiệp của nhà nước nhưng ông cho rằng ý
tưởng “cú huých” là không khả thi mà thay vào đó, sự phát triển tốt nhất là
được tạo ra từ những mất cân đối như thế. Do nguồn vốn có hạn, chính phủ
không thể bảo đảm đầu tự một cách rải đều cho tất cả các ngành khác để đảm
bảo phát triển ngành này cũng là tạo điều kiện để ngành khác phát triển.
11
.d o
m
o
w
w
w
.d o
C
lic
k
to
bu
y
bu
to
k
lic
C
w
w
w
N
O
W
!
h a n g e Vi
e
N
PD
!
XC
er
O
W
F-
w
m
h a n g e Vi
e
w
PD
XC
er
F-
c u -tr a c k
.c
y
o
c u -tr a c k
.c
Trong điều kiện nền kinh tế Việt Nam là một nền kinh tế chuyển đổi,
nhiều định chế của cơ chế thị trường chưa hình thành hoàn chỉnh nên các điều
kiện của thị trường cạnh tranh hoàn hảo chưa thể đáp ứng được. Mặt khác,
nền kinh tế nước ta đang ở trình độ rất thấp, chủ yếu là nền kinh tế nông
nghiệp, tình độ cư dân thấp, đòi hỏi phải có vai trò chủ động của nhà nước
trong việc định hướng phát triển các ngành kinh tế, nhà nước phải tạo những
tiền đề nhất định như hạ tầng kỹ thuật, nguồn nhân lực,. .để thúc đẩy phát
triển kinh tế.
1.2.3. Quy trình quản lý đầu tư công
Theo OECD, WB, IMF đều quan niệm rằng quản lý đầu tư công (Public
Investment Management - PIM) là một hệ thống tổng thể, bắt đầu từ việc hình
thành những định hướng lớn trong chính sách đầu tư công cho đến việc thẩm
định, lựa chọn, lập ngân sách, thực thi, và đánh giá các dự án đầu tư cụ thể,
với mục đích là đảm bảo hiệu quả và hiệu lực của đầu tư công, qua đó đạt
được mục tiêu tăng trưởng và phát triển chung của nền kinh tế. Quy trình
quản lý đầu tư công bao gồm tám nội dung như sau:
12
.d o
m
o
w
w
w
.d o
C
lic
k
to
bu
y
bu
to
k
lic
C
w
w
w
N
O
W
!
h a n g e Vi
e
N
PD
!
XC
er
O
W
F-
w
m
h a n g e Vi
e
w
PD
XC
er
F-
c u -tr a c k
.c
y
o
c u -tr a c k
.c
Đánh giá,
kiểm toán
sau hoàn
thành DA
Sàng lọc
dự án
bước đầu
Định
hướng
chiến
lược, xây
dựng DA
Thẩm
định dự
án chính
thức
Xây dựng
dự án đầu
tư
Định
hướng
chiến
lược đầu
tư
Đánh giá
độc lập
với thẩm
định dự
án
Đánh giá
khả thi
Lựa chọn
và lập
ngân sách
dự án
Triển
khai dự
án
Điều
chỉnh dự
án
Vận hành
dự án
Đánh giá,
kiểm toán
sau hoàn
thành dự
án
Đánh giá
tiền khả
thi
Hình 1.2. Các nội dung quản lý đầu tư công
( Nguồn: Tác giả tổng hợp)
11
.d o
m
o
w
w
w
.d o
C
lic
k
to
bu
y
bu
to
k
lic
C
w
w
w
N
O
W
!
h a n g e Vi
e
N
PD
!
XC
er
O
W
F-
w
m
h a n g e Vi
e
w
PD
XC
er
F-
c u -tr a c k
.c
y
o
c u -tr a c k
.c
Theo đó, các nội dung của quy trình quản lý đầu tư công bao gồm:
1.2.3.1. Định hướng đầu tư, xây dựng dự án, và sàng lọc bước đầu
* Định hướng chiến lược đầu tư
Đây là xuất phát điểm của quy trình quản lý đầu tư công, được thể hiện
qua chiến lược hay kế hoạch tổng thể do cấp quyết định cao nhất đề ra.
Định hướng này giúp cho hoạt động đầu tư công của chính phủ phản ảnh
được các ưu tiên của quốc gia, đồng thời cũng giúp cho việc xây dựng chương
trình và ra quyết định đầu tư của các bộ - ngành và của các cấp chính quyền
địa phương.
* Xây dựng dự án đầu tư
Căn cứ vào định hướng chiến lược đầu tư, các bộ - ngành - địa phương
xây dựng các hồ sơ dự án trong đó bao gồm các thông tin cơ bản như sự cần
thiết, mục tiêu, các hoạt động chính, ngân sách dự toán, tiến độ thực hiện,
kết quả kỳ vọng … của dự án.
* Sàng lọc dự án bước đầu
Mục đích của bước này là đảm bảo dự án do các bộ - ngành - địa
phương đề xuất đảm bảo thỏa mãn các điều kiện tối thiểu để có thể được xem
xét ở các bước kế tiếp. Các điều kiện tối thiểu này bao gồm sự cần thiết, tính
nhất quán đối với các ưu tiên của chính phủ, và sự phù hợp về tài khóa. Sàng
lọc tốt ở khâu này sẽ giúp tiết kiệm thời gian và nguồn lực ở những bước sau.
1.2.3.2. Thẩm định dự án chính thức
* Đánh giá tiền khả thi
Mục đích của bước này là xác định nhanh tính khả thi của dự án (chẳng
hạn như thông qua phân tích nhanh về chi phí và lợi ích cũng như khả năng
thu xếp tài chính) và nhận diện một số lựa chọn thay thế cho dự án trước khi
tiến hành đánh giá khả thi đầy đủ.
* Đánh giá khả thi
12
.d o
m
o
w
w
w
.d o
C
lic
k
to
bu
y
bu
to
k
lic
C
w
w
w
N
O
W
!
h a n g e Vi
e
N
PD
!
XC
er
O
W
F-
w
m
h a n g e Vi
e
w
PD
XC
er
F-
c u -tr a c k
.c
y
o
c u -tr a c k
.c
Dự án sẽ phải qua một quy trình và quy chuẩn thẩm định đầy đủ và
nghiêm ngặt. Cụ thể là dự án sẽ được phân tích chi phí và lợi ích một cách
chi tiết, được thẩm định tính khả thi về tài chính, kinh tế, và xã hội. Bên cạnh
đó, dự án cũng phải được đánh giá cẩn thận về những rủi ro tiềm tàng, về tính
bền vững, cũng như về tác động môi trường và xã hội. Chất lượng của đánh
giá khả thi phụ thuộc vào động cơ, tính khách quan, năng lực, và chất lượng
dữ liệu của tổ chức đánh giá.
1.2.3.3. Đánh giá độc lập đối với thẩm định dự án
Sự lạc quan thái quá và thiếu khách quan đối với các dự án đầu tư công do xác định chi phí quá thấp và lợi ích quá cao - là hiện tượng phổ biến ở các
nước đang phát triển. Chính vì vậy, luôn có nhu cầu kiểm tra tính chân thực
và khách quan của hoạt động thẩm định dự án, đặc biệt là đối với những dự án
lớn, hơn nữa lại do chính cơ quan thực hiện tự thẩm định. Trong trường hợp
có nguy cơ xung đột lợi ích nghiêm trọng thì thậm chí nên sử dụng tư vấn độc
lập ngay từ khâu thẩm định dự án.
1.2.3.4. Lựa chọn và lập ngân sách dự án
Bất kỳ dự án đầu tư công nào đều là một bộ phận của kế hoạch đầu tư
công tổng thể, vì vậy việc lựa chọn và lập ngân sách dự án phải được cân
nhắc phù hợp với chu kỳ ngân sách (hàng năm, trung hạn, và dài hạn) để đảm
bảo dự án phù hợp với ưu tiên và khả thi về mặt tài khóa trong từng chu kỳ
ngân sách. Để đảm bảo tính công bằng và tăng cường hiệu lực giám sát sau
này, các tiêu thức lựa chọn dự án phải được công khai. Đầu tư công hiệu quả
không chỉ phụ thuộc vào việc lựa chọn dự án tốt mà còn phụ thuộc vào
chất lượng của hoạt động quản lý và bảo trì tài sản. Ngân sách chi thường
xuyên vì vậy phải được điều chỉnh thích hợp để phản ánh những khoản chi
mới phát sinh này.
13
.d o
m
o
w
w
w
.d o
C
lic
k
to
bu
y
bu
to
k
lic
C
w
w
w
N
O
W
!
h a n g e Vi
e
N
PD
!
XC
er
O
W
F-
w
m
h a n g e Vi
e
w
PD
XC
er
F-
c u -tr a c k
.c
y
o
c u -tr a c k
.c
1.2.3.5. Triển khai dự án
Sự thành công (hay thất bại) trong triển khai dự án phụ thuộc vào
nhiều nhân tố, trong đó chắc chắn bao gồm:
(i) Lựa chọn đúng dự án tốt;
(ii) Lập ngân sách chính xác;
(iii) Chuẩn bị các điều kiện cần về năng lực quản lý tài chính, tổ chức
bộ máy và nhân sự, thu hồi đất;
(iv) Kế hoạch mua sắm máy móc, vật tư;
(v) Theo dõi và quản lý chi phí;
(vi) Quản lý các rủi ro phát sinh làm ảnh hưởng tới tiến độ và chi phí của
dự án.
Bản thân từng nhiệm vụ này đều rất phức tạp, vì vậy phải có những
hướng dẫn cần thiết cho việc triển khai dự án. Về các mặt tổ chức, việc bố trí
nhân sự, xây dựng bộ máy quản lý, dự kiến tiến độ v.v. tất cả phải được
chuẩn bị kỹ càng và thực tế. Quy trình đấu thầu công khai, công bằng, và hiệu
quả cũng cần được xây dựng và công bố. Cũng cần lường trước những cơ chế
để ngăn chặn (hoặc ít nhất là giảm thiểu) nguy cơ tăng chi phí trong tương lai.
1.2.3.6. Điều chỉnh dự án
Trong quá trình triển khai dự án, có thể xuất hiện những tình huống mới
ảnh hưởng đến thiết kế, tiến độ, hay chi phí của dự án. Vì vậy, hoạt động
quản lý dự án cần có một sự linh hoạt nhất định để có thể ứng phó với
những tình huống này. Tuy nhiên, để tránh khả năng những điều chỉnh này bị
lợi dụng cũng như để giảm chi phí điều chỉnh, cần thực hiện thật tốt các
khâu ở phía trước, đặc biệt là các khâu thẩm định, lựa chọn, ký kết hợp đồng
mua sắm, lập kế hoạch và chuẩn bị các điều kiện cần thiết để triển khai dự
án. Đồng thời, hoạt động kiểm tra, giám sát, đánh giá định kỳ cũng cần được
thực hiện để có được bức tranh cập nhật về tình hình triển khai dự án, đặc
14
.d o
m
o
w
w
w
.d o
C
lic
k
to
bu
y
bu
to
k
lic
C
w
w
w
N
O
W
!
h a n g e Vi
e
N
PD
!
XC
er
O
W
F-
w
m
h a n g e Vi
e
w
PD
XC
er
F-
c u -tr a c k
.c
