Sử dụng công cụ tài chính công nhằm mục tiêu giảm nghèo ở các tỉnh miền núi phía bắc

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TÀI CHÍNH

HỌC VIỆN TÀI CHÍNH

Sử dụng công cụ tài chính công nhằm mục tiêu giảm nghèo
ở các tỉnh miền núi phía Bắc

Võ Thị Phƣơng Lan

Chuyên ngành: Kinh tế tài chính - ngân hàng
Mã số: 62.31.12.01

Họ và tên cán bộ hƣớng dẫn khoa học:
1/ PGS., TS.Dương Đăng Chinh
2/ TS. Phạm Văn Khoan

2011

1


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của Luận án
Trong hơn 20 năm qua, quá trình đổi mới đã đạt được những thành tựu
đáng kể trong việc tăng thu nhập và giảm đói nghèo ở Việt Nam. Tuy nhiên người
nghèo vẫn còn rất nhiều và giúp họ thoát nghèo là một trong những ưu tiên hàng
đầu của Chính phủ.
Xóa đói giảm nghèo (XĐGN) là một trong những chính sách xã hội cơ bản
của quốc gia hướng vào phát triển con người, nhất là người nghèo, tạo cơ hội để

họ tham gia vào quá trình phát triển kinh tế - xã hội, góp phần thực hiện mục tiêu
dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ và văn minh.
XĐGN được ưu tiên hàng đầu trong hoạch định và thực hiện chiến lược
phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ. Phát triển kinh tế phải đồng thời với
XĐGN, nếu XĐGN không được giải quyết một cách vững chắc thì không một
mục tiêu nào về phát triển kinh tế, cải thiện đời sống, ổn định xã hội, bảo đảm
quyền con người... được thực hiện. Giảm nghèo là góp phần giảm khoảng cách
chênh lệch về mức sống giữa nông thôn và thành thị, giữa các tầng lớp dân cư,
giảm nghèo chính là góp phần vào thúc đẩy quá trình hội nhập trong xu thế toàn
cầu hoá; giảm nghèo còn góp phần giữ vững và phát huy bản sắc, truyền thống
văn hoá tốt đẹp của dân tộc và góp phần bảo vệ môi trường sinh thái.
Trên bước đường phát triển và hội nhập với kinh tế thế giới, Việt Nam đang
đứng trước những thách thức lớn về tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo. Trong
việc thực hiện những mục tiêu và nhiệm vụ tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo có
nhiều công cụ chính sách khác nhau được sử dụng, trong đó công cụ tài chính
công (TCC) được xem là công cụ tác động có hiệu quả nhất tới tăng trưởng kinh
tế và giảm nghèo.
Những công trình đã nghiên cứu về xoá đói giảm nghèo không nhiều, tính
từ năm 1993 đến nay có 13 luận án nghiên cứu và phạm vi, mức độ nghiên cứu
cũng rất khác nhau. Một số công trình tiêu biểu, đó là: Luận án Tiến sĩ của TS.

2


Trần Đình Đàn(2001), “Những giải pháp kinh tế - xã hội chủ yếu nhằm xoá đói,
giảm nghèo ở Hà Tĩnh”; Luận án Tiến sĩ của TS. Nguyễn Trung Tăng (2002),
“Tín dụng cho người nghèo và các quỹ xoá đói, giảm nghèo”; Luận án Tiến sĩ của
TS. Lê Văn Bình (2009), “Quản lý Nhà nước về xoá đói, giảm nghèo vùng Bắc
Trung Bộ và duyên hải trung Bộ trong giai đoạn hiện nay”; Luận án Tiến sĩ của
TS. Nguyễn thị Hoa (2009), “Hoàn thiện chính sách xoá đói, giảm nghèo của Việt

Nam đến 2015"
Các công trình trên đây, ở góc độ và mức độ khác nhau đã tiếp cận, nghiên
cứu về các chính sách xoá đói, giảm nghèo của Việt Nam; tuy nhiên, chưa có
công trình nào nghiên cứu sâu cả về lý luận, thực tiễn, và đưa ra giải pháp cụ thể
đối với việc sử dụng các công cụ tài chính mà cụ thể là các công cụ tài chính công
đối với việc thực hiện mục tiêu giảm nghèo. Xuất phát từ lý do trên, tác giả đã
chọn đề tài: “Sử dụng công cụ tài chính công nhằm mục tiêu giảm nghèo ở các
tỉnh miền núi phía Bắc” để nghiên cứu, thực hiện luận án tiến sĩ kinh tế.
2. Mục đích nghiên cứu của luận án
Luận án tập trung vào khai thác 3 khía cạnh cơ bản sau đây
- Trình bày lý luận cơ bản, tổng quan về công cụ tài chính công, làm sáng
tỏ sự tồn tại tất yếu khách quan, vai trò của công cụ tài chính công nhằm mục tiêu
giảm nghèo. Tham khảo kinh nghiệm giảm nghèo của một số nước phát triển trên
thế giới, qua đó rút ra những bài học kinh nghiệm trong quá trình sử dụng các
công cụ tài chính công nhằm mục tiêu giảm nghèo ở Việt Nam
- Đánh giá thực trạng sử dụng công cụ tài chính công để giảm nghèo của
Việt Nam trong giai đoạn từ năm 1990 đến nay; qua đó làm rõ những mặt đã làm
được, những mặt còn hạn chế, tồn tại và nguyên nhân dẫn đến những hạn chế để
làm căn cứ, cơ sở cho việc đưa ra các giải pháp sử dụng công cụ tài chính công để
giảm nghèo ở Việt Nam.
- Đề xuất các quan điểm, mục tiêu giảm nghèo ở Việt Nam, trên cơ sở đó
đưa ra các giải pháp, lộ trình giảm nghèo bằng việc sử dụng các công cụ tài chính
công ở Việt Nam trong thời gian tới.

3


3. Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu
Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài tập trung vào công cụ tài chính
công và việc sử dụng các công cụ tài chính công nhằm mục tiêu giảm nghèo ở các

tỉnh miền núi phía Bắc. Tham khảo kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế
giới; từ đó đưa ra những giải pháp hoàn thiện việc sử dung công cụ tài chính công
nhằm muc tiêu giảm nghèo ở các tỉnh miền núi phía Bắc Việt Nam trong thời gian
tới.
Sử dụng các công cụ tài chính công (chính sách thuế, phí; đầu tư ngân sách;
tín dụng ưu đãi; trợ cấp, trợ giá;..) là một nội dung quan trọng thể hiện vai trò to
lớn và nhiều mặt của Nhà nước đối với quá trình giảm nghèo trong bối cảnh của
nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
Đã có nhiều phân tích về nguyên nhân của thành công và không thành công
xuất phát từ khía cạnh chủ quan cũng như khách quan. Chẳng hạn, sự thiếu đồng
bộ trong tài trợ; sự đáp ứng không đầy đủ nguồn vốn; các hiện tượng tiêu cực; sự
phối kết hợp giữa các ngành, các bộ phận chưa tốt; quản lý bất tài và yếu kém...
Luận án đi vào xem xét vấn đề theo một cách tiếp cận khác, đó là xem xét tác
động trực tiếp của các công cụ tài chính đến quá trình giảm nghèo, các công cụ tài
chính cũng chỉ là một phương tiện tác động nhằm đạt đến một mục tiêu cụ thể là
mục tiêu giảm nghèo . Do đó, nó chỉ có nghĩa là tổng thể những phương thức và
những yếu tố (khách quan và chủ quan) vận hành những phương thức này nhằm
phát huy những tác động tích cực của tài chính đối với quá trình giảm nghèo.
Xét đến cùng, những tác động của tài chính đối với quá trình giảm nghèo
chính là hệ quả của những chức năng tài chính. Cơ chế tác động của tài chính phải
xuất phát từ việc nhận thức những tác động khách quan vốn có của tài chính để
hoạch định và triển khai những phương thức thích hợp nhằm đạt được hiệu quả
tác động tối ưu.
Mỗi một công cụ tài chính công có tác động nhất định đến giảm nghèo. Ví
dụ như công cụ thuế, khác với những công cụ khác, chính sách thuế, phí là những
công cụ chủ yếu trong chính sách thu của Nhà nước. Thông qua chính sách thu có

4

phân biệt theo hướng ưu đãi cho những ngành nghề, sản phẩm nằm trong định
hướng chuyển dịch cơ cấu kinh tế mà nhằm tới 2 tác động:
- Tạo một lực kéo bổ (cho lực tác động của thị trường) đối với việc phân bổ
nguồn lực cho các ngành nghề sản xuất - kinh doanh nhằm kiến tạo một cơ câú
kinh tế theo định hướng. Lực kéo này có thể tác động trực tiếp về phía cung bằng
những ưu đãi cho nhà đầu tư và cũng có thể tác động gián tiếp thông qua những
ưu đãi cho người tiêu dùng để tạo nên lực kéo của cầu.
- Nâng đỡ khả năng tự tích luỹ của người nghèo.
Do đó, cơ chế tác động của chính sách thuế, phí nói một cách khái quát là
thông qua các quyết định về đối tượng chịu thuế, phí; về phạm vi đánh thuế, thu
phí; các mức thuế suất (hoặc mức phí) phân biệt đối với từng đối tượng, quy định
miễn giảm và các ưu đãi khác nhằm tạo động lực thúc đẩy và định hướng quá
trình chuyển dịch cơ cấu tính tế (CCKT) nhằm mục tiêu giảm nghèo.
Trong phạm vi nghiên cứu của luận án tác giả đi vào phân tích tác động
trực tiếp của một số công cụ chủ yếu có thể định lượng tác động tới kết quả giảm
nghèo ở các tỉnh miền núi phía Bắc, công cụ chi ngân sách, tín dụng nhà nước và
Bảo hiểm cho người nghèo.
4. Phƣơng pháp nghiên cứu
Luận án đã áp dụng tổng hợp các phương pháp: Phương pháp thống kê,
tổng hợp, phân tích, lịch sử, phát triển, so sánh, đối chiếu trong quá trình nghiên
cứu. Các phương pháp này dựa trên nền tảng của phương pháp luận duy vật biện
chứng và duy vật lịch sử.
5. Những đóng góp của luận án
- Trên phương diện lý luận: Hệ thống hoá, tổng quan những lý luận cơ bản
về công cụ tài chính công và việc sử dung công cụ tài chính công dể giảm nghèo ở
các tỉnh miền núi phía bắc. Phân tích và đánh giá có căn cứ khoa học về thực
trạng sử dung các công cụ tài chính công nhằm mục tiêu giảm nghèo ở các tỉnh
miền núi phía bắc Việt Nam.

5

- Trên phương diện thực tiễn: Đề xuất những giải pháp nhằm sử dụng có
hiệu quả các công cụ tài chính công nhằm mục tiêu giảm nghèo ở các tỉnh miền
núi phía Bắc Việt Nam thời gian tới.
6. Kết cấu của Luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu, danh mục các bảng và đồ
thị, Luận án gồm 3 chương:
Chương 1: Lý luận chung về sử dụng công cụ tài chính công trong giảm
nghèo và kinh nghiệm quốc tế.
Chương 2: Thực trạng sử dụng các công cụ tài chính công nhằm thực hiện
mục tiêu giảm nghèo ở các tỉnh miền núi phía Bắc giai đoạn từ năm 1990 đến nay.
Chương 3: Các giải pháp sử dụng công cụ tài chính công thúc đẩy công
cuộc giảm nghèo ở các tỉnh miền núi phía Bắc.

6


CHƢƠNG 1 : LÝ LUẬN CHUNG VỀ VIỆC SỬ DỤNG CÔNG CỤ TÀI
CHÍNH CÔNG TRONG GIẢM NGHÈO VÀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ
1.1. Nghèo và vai trò của Nhà nƣớc trong cuộc đấu tranh giảm nghèo
1.1.1. Nhận thức chung về nghèo
Trên thế giới, vấn đề nghèo đói được xem xét ở nhiều khía cạnh khác nhau
với các nghĩa rộng, hẹp khác nhau. Tại Hội nghị về chống đói nghèo do Uỷ ban
kinh tế - xã hội khu vực Châu Á - Thái Bình Dương (ESCAP) tổ chức tại Băng
Cốc (Thái Lan) tháng 9 năm 2003, các quốc gia trong khu vực đó thống nhất cho
rằng: "Nghèo đói là tình trạng một bộ phận dân cư không được hưởng và thoả
mãn những nhu cầu cơ bản của con người đã được xã hội thừa nhận, tuỳ theo
trình độ phát triển kinh tế - xã hội và phong tục tập quán của từng địa phương".
Đây là khái niệm tương đối đầy đủ về nghèo đói.

1.1.1.1. Các khái niệm và thước đo về nghèo
Có ba khía cạnh liên quan mật thiết với nhau để mô tả tình trạng sống của
con người, bao gồm : nghèo ; bất bình đẳng trong phân phối thu nhập tiêu dùng và
trong các lĩnh vực khác ; tình trạng dễ bị tổn thương. Tập trung vào nghiên cứu
nghèo, phần này của luận án chỉ đề cập tới sự liên quan giữa hai khía cạnh đầu.
Khái niệm và thước đo nghèo: Nghèo bao gồm nhiều mặt, thay đổi tuỳ theo
địa điểm, thời gian. Tuy nhiên, có những khái niệm chung dựa trên những thước đo
về tình trạng nghèo khác nhau.
Nghèo theo thước đo thu nhập: Một người được coi là nghèo khi mức tiêu
dùng hay thu nhập của người đó thấp hơn ngưỡng tối thiểu thiết yếu để đáp ứng
nhu cầu cơ bản, ngưỡng tối thiểu đó được gọi là “chuẩn nghèo”. Tuy nhiên, mức
độ thiết yếu để thoả mãn nhu cầu cơ bản lại thay đổi theo thời gian và không gian.
Vì vậy, chuẩn nghèo cũng thay đổi theo thời gian, địa điểm và mỗi nước sử dụng
chuẩn nghèo riêng phù hợp với trình độ phát triển, các chuẩn mực và giá trị của
xã hội mình. Vì vậy, có thể đưa ra hai khái niệm chung về nghèo dưới đây:
Nghèo tuyệt đối : Đo lường số người có thu nhập dưới một ngưỡng nhất định
hoặc một số hộ gia đình không có đủ tiền để chu cấp cho những hàng hoá và dịch

7


vụ thiết yếu nhất định là tình trạng một bộ phận dân cư không được hưởng và thoả
mãn những nhu cầu cơ bản, tối thiểu để duy trì cuộc sống (ăn, mặc, nhà ở thích
hợp, nước sinh hoạt, vệ sinh môi trường, chăm sóc y tế, giáo dục).
Chuẩn nghèo tuyệt đối của thế giới do Ngân hàng thế giới (WB) xác định là
1 USD và 2USD mỗi ngày mỗi người tính theo ngang giá sức mua (PPP) năm
1993. Ngưỡng 1USD/ngày/người thường được sử dụng cho các nước kém phát
triển, chủ yếu là châu Phi; ngưỡng 2USD/ngày/người được dùng cho các nền kinh
tế có mức thu nhập trung bình như Đông Á, Mỹ Latinh1.
Nghèo tương đối: Là tình trạng một bộ phận dân cư có mức sống dưới mức

trung bình của cộng đồng tại địa phương, ở một thời kỳ nhất định. Đo lường quy
mô, theo đó một hộ gia đình được coi là nghèo nếu nguồn tài chính của họ thấp
hơn một ngưỡng thu nhập được xác định là chuẩn nghèo của bình quân đầu người
trong một nền kinh tế. Chẳng hạn, năm 2001, ở EU, những người được coi là
nghèo khi có thu nhập ít hơn 60% mức thu nhập trung bình đầu người. Tuy nhiên,
chuẩn nghèo tương đối theo cách đo như vậy trên thực tế phản ánh rất ít mức sống
của con người do khi thu nhập đồng loạt tăng hoặc giảm thì tỷ lệ người nghèo vẫn
không đổi mặc dù thu nhập của họ có thay đổi. Vì vậy, trong ngưỡng nghèo tương
đối có pha trộn cả vấn đề phân phối thu nhập. Vì vậy trên thực tế, không có sự
phân định rõ ràng giữa nghèo và giàu nên ngưỡng nguy cơ nghèo cũng hay được
dùng thay cho ngưỡng nghèo tương đối.
Chỉ số nghèo con người: Trong một vài thập kỷ gần đây đã xuất hiện cách
tiếp cận rộng và nhiều hơn so với thước đo thu nhập đối với tình trạng nghèo của thế
giới (1USD hay 2 USD mỗi ngày/người), trong đó bên cạnh chỉ tiêu thu nhập các chỉ
tiêu xã hội cũng được tính đến - như cơ hội được đào tạo, mức sống, quyền tự quyết
định, ổn định về luật, khả năng ảnh hưởng tới những quyết định chính trị; gần đây
trong “Báo cáo phát triển thế giới 2004” WB còn đưa thêm bên cạnh các yếu tố

1

Nguồn tài liệu : báo cáo World Bank 1995

8


quyết định khách quan cho sự nghèo là những yếu tố chủ quan như phẩm chất và
lòng tự trọng.
Chỉ số nghèo con người (Human Poverty Index - HPI) của Liên Hợp Quốc
(UN) là một chỉ tiêu đo lường mức sống của một thước đo UN xây dựng, ngoài
nhân tố thu nhập còn đưa thêm các nhân tố về mù chữ, suy dinh dưỡng của trẻ em,

chết sớm, dịch vụ y tế nghèo nàn, thiếu khả năng tiếp cận với nước sạch. Đối với
các nước phát triển, UN cho rằng HPI phản ánh tốt hơn so với chỉ số phát triển con
người (HDI) về mức độ nghèo cùng cực. các công thức tính HPI như sau2:
+ HPI cho các nước đang phát triển (HPI-1): Đó là chỉ số tổng hợp đo
lường tình trạng nghèo cùng cực theo ba khía cạnhcủa HDI - sống thọ và sống
khoẻ mạnh, kiến thức và sống khá. Công thức tính HPI như sau:
1
1 α
α
α α
HPI – 1 = [ (P1 + P2 + P3 ]
3
Trong đó, P1 là xác suất của việc không sống sót qua tổi 40 ( nhân với 100)
kể từ khi sinh; P2 là tỷ lệ người lớn mù chữ; P3: trung bình không tính trọng số
của dân số không có khả năng tiếp cận ổn định tới nguồn nước tốt hơn và trẻ em
thiếu cân tính theo lứa tuổi; và α = 3.
+ HPI cho một số nước OECD chọn lọc (HPI-2): Đó là một chỉ số tổng hợp
đo lường tình trạng nghèo cùng cực theo ba khía cạnh của HDI - sống thọ và sống
khoẻ mạnh,kiến thức và sức sống khá - và cũng đo lường cả tình trạng bị loại trừ
v khía cạnh xã hội. Công thức tính như sau:
1
1 α
HPI - 2 = [ (P1 + Pα2 +P3α) ]α
4
Trong đó, P1 là xác suất của việc không sống sót qua tuổi 60 (nhân với 100)
kể từ khi sinh; P2 là tỷ lệ người lớn thiếu các kỹ năng đọc theo chức năng; P3: dân
số sống dưới chuẩn nghèo tính theo thu nhập ( 50% mức thu nhập khả dụng đã
2

Nguồn : Tài Liệu Xuất bản Liên Hợp Quốc

9


điều chỉnh trung bình của hộ gia đình); P4: tỷ lệ thất nghiệp dài hạn (12 tháng trở
lên); và α = 3.
Các thước đo về sự bất bình đẳng: Đo lường sự bất bình đẳng trong phân phối
thu nhập giữ vai trò quan trọng trong phân tích và đánh giá tình trạng nghèo. Các
thước đo chủ yếu như sau:
(1) Hệ số Gini: đo mức độ bất bình đẳng trong phân phối. Hệ số này được
xác định như một tỷ số với giá trị nằm trong khoảng từ 0 tới 1, trong đó tử số là
diện tích nằm giữa đường cong phân phối Lorenz và đường bình đẳng tuyệt đối
(đường phân giác); mẫu số là tổng diện tích mà dưới đường bình đẳng tuyêt đối.
Chỉ số Gini là hệ số Gini được thể hiện ở dạng phần trăm và bằng hệ số
Gini nhân với 100. Một hệ số bất lợi của hệ số Gini là không phân rã được; do đó,
hệ số Gini tổng thể, ví dụ của toàn xã hội, không bằng tổng Gini của các nhóm
tổng thể đó.
Một cách ước lượng hệ số Gini khi chúng ta có thông tin tỷ lệ dân số chia
theo mức khác nhau của chi tiêu trung bình đầu người như sau:
i=N

1
1
Gini = 2  [( (Pi + Pi+1) - (Xi + Xi+1))(Pi+1 - Pi) ]
2
i=1 2
Trong đó Pi là tỷ lệ tích luỹ của dân số trong khoảng Y và X i là tỷ lệ tích
luỹ của chi tiêu trong khoảng i. Giá trị đầu tiên trong ngoặc đơn lớn là độ cao của
mỗi phần chia, từ đường chéo tới đường Lorenz, trong đó có giá trị cuối cùng
trong ngoặc đơn là nhỏ là “ độ rộng” của mỗi phần chia.

(2) Chỉ số Theil: là số thống kê đo lường của sự bất bình đẳng kinh tế do
nhà toán thống kê Henri Theil xây dựng công thức sau:
T=

1 Xi Xi
( ln )
N X X
i=1

1
Trong đó Xi là thu nhập của người thứ i, X =
 X là thu nhập trung
N i=N i
bình, và N là số người. Số hạng đầu bên trong dấu ngoặc là tỷ trọng thu nhập cá

10


nhân i trong tổng thu nhập và số hạng thứ hai là thu nhập của cá nhân đó so với
thu nhập trung bình. Nếu tất cả mọi người đều có thu nhập như nhau ( nghĩa là
bằng thu nhập trung bình) thì khi đó, chỉ số này bằng 0. Nếu 1 người có tất cả thu
nhập thì khi đó chỉ số này bằng LnN.
Một ưu điểm của chỉ số theil là có thể phân rõ được, theo nghĩa đó tổng
bình quân gia quyền của sự bất bình đẳng trong các nhóm, Ví dụ, sự bất bình đẳng
của nước Mỹ là tổng bình quân gia quyền của sự bất bình đẳng giữa thu nhập của
từng bang so với toàn bộ nước Mỹ. Cách tính như sau: nếu dân số của một nước
chia thành m nhóm k, Tk là chỉ số Theil của nhóm đó, và X k là thu nhập trung
bình trong nhóm k, thì chỉ số Theil la:
i=1

T= SkTk +  Skln
i=m

Xk
X

Vì vậy, ta có thể nói rằng 1 nhóm dân số “đóng góp” vào lượng bất bình
đẳng của cả nước.
(3) Tỷ số giữa thu nhập tiêu dùng của 20% dân số giàu nhất và 20% dân số
nghèo nhất của một nước là tỷ số trong tử số và thu nhập/tiêu dùng trên đầu người
của nhóm người nghèo nhất. Cũng có thể thay 20% bằng con số % khác, ví dụ 5%
hay 10%. Đây là một đại lượng sử dụng rất phổ biến ở cả nước phát triển và đang
phát triển.
Hạn chế của thước đo xác định sự bất bình đẳng này là bỏ ra thu nhập/tiêu
dùng của 60% dân số có mức thu nhập/tiêu dùng trung bình và nó không tính đến
sự thu nhập /tiêu dùng trong các nhóm người nghèo nhất.
(4) tỷ trọng thu nhập/tiêu dùng của x% người nghèo nhất
Một điểm bất lợi của hệ số Gini và chỉ số Theil là chúng thay đổi khi phân
phối thu nhập, bất kể sự thay đổi đó xảy ra ở nhóm thu nhập nào, có nhóm thu
nhập cao nhất, trung bình hay thấp nhất (chúng thay đổi khi có bất cứ sự chuyển
giao thu nhập nào giữa hai cá nhân).Vì vậy, chỉ tiêu đo lường tỷ trọng thu nhập
của x%, ví dụ 20%, người nghèo nhất.

11


Thực tế cho thấy tình trạng dễ bị tổn thương trước nạn đói hay lũ lụt, thiếu
vệ sinh, dễ bị nhiễm bệnh, chế độ ăn thiếu dinh dưỡng và không có khả năng tiếp
cận tới giáo dục là những dấu hiệu đói nghèo, tương tự như tình trạng nghèo cùng
cực về vật chất; Do vậy, trong nhiều trường hợp, biện pháp cung cấp các dịch vụ

xã hội và cơ sở cho người nghèo còn giúp họ nhiều hơn trong việc thoát nghèo so
với chỉ đơn thuần tăng thu nhập của họ.
Các quan niệm về nghèo đói nêu trên phản ánh ba khía cạnh chủ yếu của
người nghèo: Không được thụ hưởng những nhu cầu cơ bản ở mức tối thiểu dành
cho con người, có mức sống thấp hơn mức sống của cộng đồng và thiếu cơ hội
lựa chọn tham gia vào quá trình phát triển của cộng đồng.
Như vậy, nghèo đói là khái niệm động, mang tính chất tương đối cả về
không gian và thời gian. Nghèo tuyệt đối biểu hiện chủ yếu thông qua tình trạng
một bộ phận dân cư do thu nhập thấp, không cho phép thoả mãn các nhu cầu tối
thiểu của bản thân con người, trước hết là ăn - gắn liền với dinh dưỡng. Nghèo
tương đối lại gắn với sự chênh lệch về mức sống của một bộ phận dân cư khi so
sánh với mức sống trung bình của cộng đồng địa phương trong một thời kỳ nhất
định, phản ánh sự bất bình đẳng trong phân phối thu nhập và vị trí xã hội. Do đó,
nhiều nhà khoa học cho rằng chỉ có thể xoá dần nghèo tuyệt đối, còn nghèo tương
đối là hiện tượng luôn có trong xã hội, vấn đề cần quan tâm là rút ngắn khoảng
cách chênh lệch giàu, nghèo và hạn chế sự phân hoá giàu, nghèo.
1.1.1.2. Chuẩn nghèo đói ở Việt Nam
Chuẩn nghèo có thể hiểu là mức độ, giới hạn về mặt lượng của tiêu chí
dùng để xác định nghèo đói, nếu người nào có mức thu nhập thấp hơn mức thu
nhập do Nhà nước quy định về nghèo đói thì họ là người nghèo, nếu vượt qua giới
hạn đó, họ không phải là người nghèo. Giữa chuẩn nghèo và tỷ lệ hộ nghèo có
quan hệ thuận chiều, nếu chuẩn nghèo cao thì tỷ lệ hộ nghèo cao và ngược lại.
Trong nhiều tài liệu của Việt Nam, khái niệm về nghèo đói của thế giới được
vận dụng vào nước ta có phần linh hoạt hơn. Chẳng hạn, đối với thế giới, nghèo
tuyệt đối còn có nghĩa là người dân bị bần cùng hoá, bị tước bỏ các cơ hội và khả

12


năng thoả mãn những nhu cầu cơ bản, tối thiểu. ở Việt Nam, khái niệm nghèo

tuyệt đối được giải thích dễ hiểu hơn bằng khái niệm đói, do bất trắc hoặc do khả
năng thoả mãn quá thấp của kinh tế, tức là nghèo lương thực, thực phẩm. Còn
nghèo tương đối cũng được hiểu theo nghĩa tích cực, khác với nghĩa bất bình đẳng
trong phân phối và hưởng thụ. Hơn nữa, vấn đề nghèo đói cũng được nghiên cứu
ở các cấp độ cá nhân, hộ gia đình và cộng đồng.
Nghèo đói có nguồn gốc căn nguyên từ kinh tế, song với tư cách là hiện
tượng tồn tại phổ biến ở các quốc gia trong tiến trình phát triển, nghèo đói và sự
phân hoá giàu, nghèo thực chất là hiện tượng kinh tế - xã hội. Trong sự phát
sinh, diễn biến của vấn đề nghèo đói, nhân tố chính trị và văn hoá có phần tác
động ảnh hưởng đến thực trạng, xu hướng và cách thức giải quyết vấn đề đói
nghèo. Điều này thể hiện từ trong sự vận động nền kinh tế thị trường, của những
biến đổi cơ cấu kinh tế và cơ cấu xã hội trong thời kỳ quá độ ở nước ta. Đặc
điểm này có ý nghĩa quan trọng cả về lý luận và thực tiễn, là cơ sở của việc tìm
kiếm các giải pháp giảm nghèo (GN) ở nước ta và xây dựng một hệ thống giải
pháp tài chính công nhằm nâng cao hiệu quả trong việc thực hiện mục tiêu giảm
nghèo.
Xuất phát từ chỗ thu nhập là cơ sở kinh tế quyết định mức sống của mỗi cá
nhân hay hộ gia đình, do đó việc lựa chọn chuẩn nghèo được căn cứ vào mức thu
nhập của mỗi cá nhân hay hộ gia đình. Thước đo này quan tâm đến phân phối thu
nhập mà từng cá nhân hoặc hộ gia đình nhận được trong thời gian nhất định,
không quan tâm đến nguồn mang lại thu nhập hay môi trường sống của dân cư.
Ở Việt Nam, những năm qua chúng ta đã sử dụng 2 loại tiêu chí để xác
định chuẩn nghèo, theo đó tồn tại song song hai chuẩn nghèo dùng làm căn cứ để
đánh giá tình trạng phân tầng xã hội: Một là, chuẩn nghèo do Tổng cục Thống kê
và Ngân hàng thế giới đưa ra để đánh giá nghèo đói trên giác độ vĩ mô, dựa theo
mức chi tiêu tháng qua các cuộc điều tra mức sống dân cư. Hai là, chuẩn nghèo
do Bộ Lao động Thương binh và Xã hội đưa ra để áp dụng trong công tác XĐGN,
theo tiêu chí thu nhập bình quân đầu người.

13

Ngày 8 tháng 4 năm 2005, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định
số 10/2005/QĐTTg "về việc ban hành chuẩn nghèo áp dụng cho giai đoạn 2006 2010". Quy định về chuẩn nghèo đói của nước ta giai đoạn 1993 - 2010 được xác
định theo Bảng 1.1.
Bảng 1.1.
QUY ĐỊNH VỀ CHUẨN NGHÈO ĐÓI CỦA VIỆT NAM
Chuẩn nghèo
qua các giai đoạn
1993 - 1995
(Mức thu nhập quy
ra gạo)

1996 - 2001

Phân loại ngƣời nghèo đói

Dưới 8 kg

Đói (Khu vực thành thị)

Dưới 15 kg

Nghèo (khu vực nông thôn)

Dưới 15 kg

Nghèo (khu vực thành thị)

Dưới 20 kg

Đói (Tính cho mọi khu vực)

Dưới 13 kg (45.000đ)

Nghèo (Khu vực nông thôn

ra gạo tương đương Nghèo (khu vực nông thôn
đồng bằng, trung du)
Nghèo (Khu vực thành thị)
Nghèo (Khu vực nông thôn,
2001 - 2005
(Mức thu nhập
bằng tiền)

2006 - 2010
(Mức thu nhập tính
bằng tiền)

quân ngƣời / tháng

Đói (Khu vực nông thôn)

(Mức thu nhập quy miền núi, hải đảo)
với số tiền)

Mức thu nhập bình

miền núi, hải đảo)
Nghèo (khu vực nông thôn

đồng bằng, trung du)

Dưới 15 kg (55.000đ)
Dưới 20kg (20.000đ)
Dưới 25 kg (25.000đ)
Dưới 80.000 đồng
Dưới 100.000 đồng

Nghèo (Khu vực thành thị)

Dưới 150.000 đồng

Nghèo (khu vực nông thôn).

Dưới 200.000 đồng

Nghèo (Khu vực thành thị)

Dưới 260.000 đồng

14


Nguồn: Bộ Lao động Thương binh và Xã hội
Trong thực tế, ngoài các tiêu chí là thước đo định lượng, căn cứ những tiêu
chí định tính khác như mức độ thoả mãn các nhu cầu cơ bản của con người, đây là
tiêu chí được coi là chỉ số đánh giá trính độ phát triển của một nước ở một thời kỳ
nhất định. Vì vậy, ở nước ta nghèo đói không chỉ được biểu hiện ở các chỉ tiêu
dinh dưỡng và quyền sở hữu tài sản, mà phải quan niệm và hiểu rộng hơn như
chất lượng cuộc sống, mức sống. Do vậy, để thật sự XĐGN, cần phải thực hiện

hàng loạt yêu cầu, không chỉ trong sản xuất mà còn trong các dịch vụ xã hội khác.
1.1.2. Nguyên nhân dẫn đến nghèo
Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng nghèo đói như: Thiếu kinh
nghiệm làm ăn, thiếu sức lao động, đông người ăn theo, thiếu vốn, thiếu đất sản
xuất, ốm đau tàn tật, do thiên tai rủi ro... các nguyên nhân này có sự khác nhau
nếu so sánh ở các vùng miền khác nhau
Bệnh tật và sức khoẻ kém cũng là một nguyên nhân đẩy con người vào tình
trạng nghèo đói trầm trọng. Vấn đề bệnh tật và sức khoẻ kém ảnh hưởng trực tiếp
đến thu nhập và chi tiêu của người nghèo, làm họ rơi vào vòng luẩn quẩn của đói
nghèo mà người ta thường gọi là "bẫy nghèo". Họ phải gánh chịu hai gánh nặng:
một là mất đi thu nhập từ lao động, hai là gánh chịu chi phí cao cho việc Khám
chữa bệnh (KCB), kể cả chi phí trực tiếp và gián tiếp. Do vậy chi phí khám chữa
bệnh là gánh nặng đối với người nghèo và đẩy họ đến chỗ vay mượn, cầm cố tài
sản để có tiền trang trải chi phí, dẫn đến tình trạng càng có ít cơ hội cho người
nghèo thoát khỏi vòng đói nghèo, khả năng tiếp cận đến các dịch vụ phòng bệnh (
nước sạch, các chương trình y tế....) của người nghèo bị hạn chế và làm tăng khả
năng bị mắc bệnh của họ..
Ở hầu hết các địa bàn đặc biệt là vùng núi người ta đề cập đến cải thiện cơ
sở hạ tầng và tiếp cận các dịch vụ cơ bản. Người dân cũng nhấn mạnh rằng một số
người vẫn nghèo dai dẳng và đối với một số khác thì việc thoát nghèo rất mong
manh và có xu hướng kém đi. Trên tất cả các địa bàn hàng loạt các vấn đề môi

15


trường ngày càng bức thiết đã được nêu ra. Các vấn đề môi trường này bao gồm
phá rừng ở vùng cao, ô nhiễm của các xí nghiệp và các cơ sở(kể cả một bệnh
viện) ở những khu vực gần các thị trấn, tình trạng vệ sinh kém ở các đô thị và một
số vùng nông thôn.. Ngoài những khó khăn phổ biến của người nghèo ở tất cả các
vùng nông nghiệp như chất lượng đất xấu và ít được tiếp cận các dịch vụ tài chính

còn có nguyên nhân khác, ví dụ như ở Hà Giang, người dân nói về tình trạng "đói
thông tin" như là một cản trở sự hội nhập đầy đủ của các nhóm dân tộc thiểu số ở
vùng sâu trong quá trình phát triển kinh tế xã hội nói chung.
Có thể tóm lại những nguyên nhân của nghèo như sau: Thiếu đất, thiếu vốn,
di cư tự do, sức khoẻ kém và thiếu sức lao động; Điều kiện khí hậu, địa lý khắc
nghiệt; Thiếu lao động; Sức khoẻ kém và trở nên tàn tật, già yếu; Bị mắc các bệnh
xã hội và tính lười biếng; Dân làng không có khả năng áp dụng các kỹ thuật công
nghệ canh tác và trình độ học vấn thấp dẫn đến thiếu năng lực để áp dụng những
kỹ thuật canh tác mới; Thất bại trong đầu tư, rủi ro trong nông nghiệp; Cơ sở hạ
tầng yếu kém đặc biệt là hệ thống thuỷ lợi và đường xá; Các chính sách và
chương trình của Chính phủ ở cấp địa phương kém hiệu quả; Thiếu tính minh
bạch, trách nhiệm dẫn đến kết quả là tham nhũng, thiếu sự tham gia của người dân
vào quá trình ra quyết định; Không có khă năng và sự yếu kém của chính quyền
cấp cơ sở.
1.1.3. Nhà nƣớc với công cuộc chống nghèo
1.1.3.1. Vai trò của nhà nước trong nền kinh tế thị trường.
Nói đến sự cần thiết khách quan của nhà nước trong công cuộc chống giảm
nghèo phải nói đến trước hết vai trò của nhà nước trong nền kinh tế thị trường
hiện nay. Kinh tế thị trường là nền kinh tế vận hành theo cơ chế thị trường, ở đó
thị trường quyết định về sản xuất và phân phối. Kinh tế thị trường là một kiểu tổ
chức kinh tế, mà trong đó, cá nhân người tiêu dùng và các nhà sản xuất-kinh
doanh tác động lẫn nhau thông qua thị trường để xác định những vấn đề cơ bản
của tổ chức kinh tế: sản xuất cái gì? sản xuất như thế nào? sản xuất cho ai? Trong

16


nền kinh tế thị trường, thị trường quyết định phân phối tài nguyên cho nền sản
xuất xã hội.
Nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam là nền kinh

tế thị trường có điều tiết-nền kinh tế thị trường có sự quản lý vĩ mô của Nhà nước
theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Điều đó có nghĩa là, nền kinh tế nước ta chịu
sự điều tiết của thị trường và chịu sự điều tiết của Nhà nước (sự quản lý của Nhà
nước). Sự quản lý của nhà nước đối với nền kinh tế thị trường theo định hướng xã
hội chủ nghĩa ở Việt Nam là sự cần thiết khách quan, vì những lý do sau đây:
- Thứ nhất, phải khắc phục những hạn chế của việc điều tiết của thị trường,
bảo đảm thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế xã hội đã đề ra. Sự điều tiết của thị
trường đối với sự phát triển kinh tế quan trọng nhưng vẫn có những hạn chế cục
bộ, đặc biệt về mặt phát triển hài hoà của xã hội.
Thị trường không phải là nơi có thể đạt được sự hài hoà trong việc phân
phối thu nhập xã hội, trong việc nâng cao chất lượng cuộc sống xã hội, trong việc
phát triển kinh tế xã hội giữa các vùng… Cùng với việc đó, thị trường cũng không
khắc phục những khuyết tật của nền kinh tế thị trường, những mặt trái của nền
kinh tế thị trường đã nêu ở trên. Tất cả điều đó không phù hợp và cản trở việc
thực hiện đầy đủ những mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội đã đề ra. Cho nên trong
quá trình vận hành kinh tế, sự quản lý của nhà nước đối với kinh tế thị trường
theo định hướng xã hội chủ nghĩa là cần thiết để khắc phục những hạn chế, bổ
sung chỗ hổng của sự điều tiết của thị trường, đảm bảo mục tiêu phát triển kinh tế
xã hội. Đó cũng là thực hiện nhiệm vụ hàng đầu của quàn lý nhà nước về kinh tế.
- Thứ hai, Bằng quyền lực, chính sách và sức mạnh kinh tế của mình. Nhà
nước phải giải quyết những mâu thuẫn lợi ích kinh tế phố biến, thường xuyên và
cơ bản trong nền kinh tế quốc dân. Trong quá trình hoạt động kinh tế, con người
có mối quan hệ với nhau. Lợi ích kinh tế là biểu hiện cụ thể của mối quan hệ đó.
Mọi thứ mà con người phấn đấu đều liên quan đến lợi ích của mình. Trong nền
kinh tế thị trường, mọi đối tác đều hướng tới lợi ích kinh tế riêng của mình.
Nhưng, khối lượng kinh tế thì có hạn và không thể chia đều cho mọi người, nếu

17

xẩy ra sự tranh giành về lợi ích và từ đó phát sinh ra những mâu thuẫn về lợi ích.
Trong nền kinh tế thị trường có những loại mâu thuẫn cơ bản sau đây: (i) Mâu
thuẫn giữa các doanh nghiệp với nhau trên thương trường; (ii) Mâu thuẫn giữa
chủ và thợ trong các doanh nghiệp; (iii) Mâu thuẫn giữa người sản xuất kinh
doanh với toàn thể cộng đồng trong việc sử dụng tài nguyên và môi trường, không
tính đến lợi ích chung trong việc họ cung ứng những hàng hoá và dịch vụ kém
chất lượng, đe doạ sức khoẻ cộng đồng: trong việc xâm hại trật tự, an toàn xã hội,
đe doạ an ninh quốc gia vì hoạt động sản xuất kinh doanh của mình.
Ngoài ra, còn nhiều mâu thuẫn khác nữa như mâu thuẫn về lợi ích kinh tế
giữa cá nhân; công dân với Nhà nước, giữa các địa phương với nhau, giữa các
ngành, các cấp với nhau trong quá trình hoạt động kinh tế của đất nước. Những
mâu thuẫn này có tính phổ biến, thường xuyên và có tính căn bản vì liên quan đến
quyền lợi của con người, đến sự ổn định kinh tế-xã hội. Chỉ có nhà nước mới có
thể giải quyết được các mâu thuẫn đó, điều hoà lợi ích của các bên.
- Thứ ba, tính khó khăn phức tạp của sự nghiệp kinh tế, để thực hiện bất kỳ
một hoạt động nào cũng phải giải đáp các câu hỏi: Có muốn làm không? Có biết làm
không? Có phương tiện để thực hiện không? Có hoàn cảnh để làm không? Nghĩa là,
cần có những điều kiện chủ quan và khách quan tương ứng. Nói cụ thể và dễ hiểu,
không phải công dân nào cũng có đủ các điều kiện trên để tiến hành làm kinh tế, làm
giàu. Sự can thiệp của Nhà nước rất cần thiết trong việc hỗ trợ công dân có những
điều kiện cần thiết thực hiện sự nghiệp kinh tế.
- Thứ tư, Tính giai cấp trong kinh tế và bản chất giai cấp của nhà nước, Nhà
nước hình thành từ khi xã hội có giai cấp. Nhà nước bao giờ cũng đại diện lợi ích
của giai cấp thống trị nhất định trong đó có lợi ích kinh tế. Nhà nước xã hội chủ
nghĩa Việt Nam đại diện cho lợi ích dân tộc và nhân dân, Nhà nước của ta là nhà
nước của dân, do dân và vì dân. Mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội do Nhà nước
ta xác định và quản lý chỉ đạo là nhằm cuối cùng đem lại lợi ích vật chất và tinh
thần cho nhân dân. Tuy vậy, trong nền kinh tế nhiều thành phần, mở cửa với nước
ngoài, không phải lúc nào lợi ích kinh tế của các bên cũng luôn luôn nhất trí. Vì

18


vậy, xuất hiện xu hướng vừa hợp tác, vừa đấu tranh trong quá trình hoạt động
kinh tế trên các mặt quan hệ sở hữu, quan hệ quản lý, quan hệ phân phối. Trong
cuộc đấu tranh trên mặt trận kinh tế, Nhà nước ta phải thể hiện bản chất giai cấp
của mình để bảo vệ lợi ích của dân tộc và của nhân dân ta. Chỉ có Nhà nước mới
có thể làm được điều đó. Như vậy là, trong quá trình phát triển kinh tế, Nhà nước
ta đã thể hiện bản chất giai cấp của mình. Bốn lý do chủ yếu trên đây chính là sự
cần thiết khách quan của Nhà nước đối với nền kinh tế thị trường định hướng xã
hội chủ nghĩa ở Việt Nam.
Bên cạnh những ưu thế của kinh tế thị trường như: Tự động đáp ứng nhu
cầu, có thể thanh toán được của xã hội một cách linh hoạt và hợp lý, có khả năng
huy động tối đa mọi tiềm năng của xã hội, tạo ra động lực mạnh để thúc đẩy hoạt
động của các doanh nghiệp đạt hiệu quả cao và thông qua phá sản tạo ra cơ chế
đào thải các doanh nghiệp yếu kém ; phản ứng nhanh, nhạy trước các thay đổi của
nhu cầu xã hội và các điều kiện kinh tế trong nước và thế giới ; buộc các doanh
nghiệp phải thường xuyên học hỏi lẫn nhau, hạn chế các sai lầm trong kinh doanh
diễn ra trong thời gian dài và trên các quy mô lớn ; tạo động lực thúc đẩy sự phát
triển nhanh chóng của khoa học-công nghệ-kỹ thuật, nền kinh tế năng động và đạt
hiệu quả cao... nền kinh tế thi trường còn có những khuyết tật nhất định đó là :
Động lực lợi nhuận tạo ra môi trường thuận lợi dẫn đến nguy cơ vi phạm pháp
luật, thương mại hoá các giá trị đạo đức và đời sống tinh thần; sự cạnh tranh
không tổ chức dẫn đến mất cân đối vĩ mô, lạm phát, thất nghiệp, sự phát triển có
tính chu kỳ của nền kinh tế ; Sự cạnh tranh dẫn đến độc quyền làm hạn chế
nghiêm trọng các ưu điểm của kinh tế thị trường ;Tạo ra sự bất bình đẳng, phân
hoá giàu nghèo; lợi ích chung dài hạn của xã hội không được chăm lo ; Mang theo
các tệ nạn như buôn gian bán lậu, tham nhũng; Tài Nguyên thiên nhiên và môi
trường bị tàn phá một cách có hệ thống, nghiêm trọng và lan rộng ; Sản sinh và
dẫn đến các cuộc chiến tranh kinh tế.

19


1.1.3.2. Các biện pháp nhà nước sử dụng để chống nghèo.
Các biện pháp mà nhà nước sử dụng để tránh hạn chế của nền kinh tế thị
trường qua đó tránh sự phân hoá xã hội và chống giảm nghèo, gồm bốn biện pháp
phổ biến như sau :
- Thứ nhất, về cải cách kinh tế: thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và tạo việc làm
đựoc coi là những đóng góp quan trọng nhất mà chính phủ có thể làm để giảm
nghèo. Chính sách công có thể tiếp cận đến người nghèo thông qua những trợ cấp
định hướng cho các đối tượng ưu tiên, và đồng thời có thể làm tăng tài sản cho họ,
đặc biệt trong giáo dục và y tế. Tuy nhiên các chương trình mục tiêu và các chính
sách phát triển con người không giúp được nhiều lắm nếu không gắn với sự tăng
trưởng kinh tế bền vững. Việc giảm dần sự tham gia của Nhà nước trong các hoạt
động kinh tế, cùng với tỷ lệ tăng trưởng kinh tế cao đáng khâm phục,GDP trên
đầu người ở Việt Nam tăng gấp hơn hai lần trong thập kỷ qua, và nó có thể tăng
với nhịp độ như vậy trong vài năm tới. Có được kết quả tăng trưởng đáng kể trên
là nhờ có hệ thống quản lý vĩ mô hiệu quả, tăng hiệu quả phần lớn là do sự cạnh
tranh ngày càng tăng trên thị trường hàng hoá và dịch vụ, cạnh tranh nhiều hơn
thể hiện ở mức độ hội nhập ngày càng tăng của kinh tế Việt Nam với kinh tế thế
giới.. Phát triển kinh tế bền vững trong dài hạn sẽ đòi hỏi những cải cách đáng kể
trong quản trị nhà nước, các hệ thống quản lý chi tiêu công thường xuyên và các
chương trình đầu tư công còn rất yếu. Sự kém hiệu quả và nguy cơ tham nhũng là
những hậu quả chính, sự kém cỏi trong quá trình lập kế hoạch. Hiện nay vẫn có sự
tách rời giữa chi thường xuyên và chi đầu tư. Chiến lược toàn diện về tăng trưởng
và giảm nghèo là bước đột phá trong việc xác định rõ ràng các mục tiêu phát triển,
gắn chính sách với việc đạt được các mục tiêu và theo đó giúp định hướng lại chi
tiêu công hiện đại, nhưng ở các cấp thấp hơn đặc biệt ở nhiều tỉnh, phương pháp
quản lý theo kiểu mệnh lệnh như cũ vẫn tồn tại. Chính quyền ở một số tỉnh đã

quyết tâm hơn so với các tỉnh khác trong cải cách, thu hút vốn đầu tư nước ngoài
và thúc đẩy khu vực tư nhân phát triển. Đồng thời cũng có sự khác nhau trong quá
trình lập kế hoạch, dự toán ngân sách, trong hiệu quả thực hiện các dịch vụ xã hội

20


giữa các tỉnh. Trên thực tế, những tiến bộ không đồng đều trong cải cách cơ cấu,
xã hội và quản lý nhà nước giữa các tỉnh là một trong những điểm nổi bật trong
quá trình chuyển đổi kinh tế của Việt Nam, kết quả là kinh nghiệm giảm nghèo
giữa các tỉnh cũng rất đa dạng. Sự cần thiết phải hoàn thành chuyển đổi sang kinh
tế thị trường, cải cách khu vực tài chính, và cải thiện tính hiệu quả và minh bạch
trong quản lý khu vực Nhà nước được xác định là những ưu tiên. Duy trì tăng
trưởng ổn định, và qua đó tạo khả năng tiếp tục giảm nghèo tuỳ thuộc nhiều vào
khả năng thực hiện những ưu tiên đó ở Việt Nam.
- Thứ hai, về cung cấp dịch vụ : Một phần đáng kể trong chi tiêu công liên
quan đến việc cung cấp các dịch vụ cơ bản. Giáo dục tiểu học và trung học cơ sở,
chăm sóc sức khoẻ, nước, điều kiện vệ sinh là các dịch vụ chủ yếu do Nhà nước cung
cấp. Ngay cả công tác khuyến nông ở nông thôn, thậm chí khi có các nhà cung cấp tư
nhân tham gia, nhà nước vẫn đóng vai trò quan trọng thông qua các điều tiết hay trợ
cấp. Ai có thể tiếp cận với các dịch vụ cơ bản này, với chi phí bao nhiêu và chất
lượng như thế nào là những vấn đề quyết định đến giảm nghèo. Nói chung phải thừa
nhận rằng người nghèo không có khả năng tiếp cận với các dịch vụ này nếu họ phải
trả đầy đủ các khoản chi phí. Việc cung cấp các dịch vụ cơ bản có gắn với quá trình
chuyển nguồn lực cho các hộ nghèo hay không còn phụ thuộc vào sự phân bổ ngân
sách, do đó hiệu quả của chi tiêu công đóng vai trò quan trọng. Khi các nguồn lực tài
chính của Việt Nam ngày càng được phân cấp hơn, một vấn đề quan trọng nữa cần
được xem xét là liệu các nguồn lực có đến được những tỉnh nghèo nhất hay không.
Cơ chế chu chuyển ngân sách chú trọng vào giảm nghèo là những tỉnh có tỷ lệ nghèo
thấp hơn mức trung bình của quốc gia phải chuyển cho những tỉnh khác, và những

tỉnh có tỷ lệ nghèo cao hơn mức quốc gia sẽ là tỉnh được thêm từ ngân sách.
- Thứ ba, về đầu tư công : chương trình đầu tư công (CTĐTC) hàng năm sẽ
chiếm gần một phần năm GDP của Việt Nam. CTĐTC là tập hợp các dự án đầu tư do
các bộ chủ quản, các tỉnh và các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) thực hiện, lấy
nguồn tài trợ kết hợp từ Viện trợ phát triển chính thức (ODA), vốn ngân sách, vốn vay
ngân hàng, và đối với các DNNN, cả phần lợi nhuận tái đầu tư. CTĐTC gồm những

21


dự án hạ tầng lớn về năng lượng, giao thông, nước, vệ sinh và thuỷ lợi. Các dự án này
có những tác động rất khác nhau đến tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo tuỳ thuộc vào
bản chất và địa điểm của chúng. Mặc dù khó có thể dự báo được liệu những dự án đầu
tư cụ thể có giảm được nghèo hay không và giảm bao nhiêu, nhưng ít nhất có thể đánh
giá được xem các nguồn lực đầu tư có đến được những nơi người nghèo sống hay
không.
- Thứ tư, về các mạng lưới an sinh: Việt Nam có một loạt các chương trình
để phân phối nguồn lực cho những nhóm dân cư đặc biệt. Những chương trình
này không nhằm làm tăng mức cung ứng những dịch vụ cơ bản nói chung, mặc dù
các nguồn kinh phí có thể phải gắn với việc sử dụng các dịch vụ đó, một số
chương trình chủ đích nhằm mục tiêu giảm nghèo. Những trợ giúp ở cấp hộ của
chương trình Xoá đói giảm nghèo và đầu tư ở cấp xã của chương trình 135 chính
là thuộc loại này. Có những khoản trợ giúp khác nhằm giảm thiểu những tác hại,
kể cả khi đối tượng thụ hưởng không phải là người nghèo. Đó là những trường
hợp như là mất việc làm, được quỹ An sinh xã hội trả cho những lao động dôi dư
từ DNNN. Có hai câu hỏi được đặt ra cần phải giải quyết cho chương trình này.
Thứ nhất là liệu chương trình có đến được đúng đối tượng hay không hay lại rơi
vào những nhóm khác, những nhóm cần ít sự hỗ trợ hơn. Câu hỏi thứ hai là liệu
chương trình có thực sự tạo được sự chuyển biến hay không.
1.2. Sử dụng công cụ tài chính công để giảm nghèo

1.2.1. Quan niệm về sử dụng công cụ tài chính công
Tài chính công gắn với nhiệm vụ thu chi có liên quan đến chức năng quản
lý, chức năng phục vụ xã hội của Nhà nước. Nhà nước ra đời và tồn tại với vai
trò: Tạo dựng một nền tảng pháp quyền, một nền kinh tế vĩ mô ổn định, đảm bảo
cung cấp những hàng hoá công cộng, những dịch vụ xã hội cơ bảnnhằm đáp ứng
các nhu cầu cần thiết của cộng đồng; Hạn chế các thất bại của thị trường( do
không đạt được sự phân bổ có hiệu quả nguồn lực) trong việc giải quyết các vấn
đề có liên quan đến hàng hoá công cộng; trong giải quyết các tác động ngoại lai;

22


giải quyết các vấn đề công bằng xã hội trong phân phối thu nhập cũng như điều
chỉnh các bất ổn của kinh tế vĩ mô
Sử dụng các công cụ tài chính công chính là phương tiện đảm bảo sự tồn tại
hoạt động và phát huy vai trò của bộ máy nhà nước. Vì tài chính công chính là
công cụ đóng vai trò chủ yếu trong việc điều chỉnh các quan hệ kinh tế xã hội
nhằm đạt tới các mục tiêu kinh tế đã định của kinh tế vĩ mô cũng như khuyến
khích kinh tế vi mô phát triển thông qua việc huy động nguồn lực tài chính và
phân bổ nguồn lực tài chính qua các bộ phận cấu thành của hệ thống tài chính
công (ngân sách nhà nước, tín dụng nhà nước, Quỹ công ngoài ngân sách nhà
nước...). Tài chính công được hình thành và sử dụng vì lợi ích công cộng mà rõ
nét nhất là tăng trưởng kinh tế bền vững, ổn định xã hội, giải quyết việc làm, tăng
thu nhập cho nhân dân, phát triển y tế, văn hoá, giáo dục, chống đói nghèo... của
đất nước.
Tài chính công được sử dụng thông qua các công cụ thuế và chi tiêu công
để tác động theo hướng điều tiết và rút ngắn khoảng cách thu nhập giữa các tầng
lớp dân cư trong xã hội.
Trong việc giải quyết các vấn đề xã hội, vai trò của tài chính công được thể
hiện chủ yếu qua chi tiêu công như đầu tư xây dựng hạ tầng kinh tế xã hội ở vùng

còn khó khăn, vùng sâu, vùng xa, tài trợ cho việc thực hiện chính sách xoá đói
giảm nghèo, hỗ trợ tài chính cho giải quyết việc làm... theo nội dung cơ chế hoạt
động của tài chính công bao gồm Ngân sách nhà nước, tín dụng Nhà nước và các
quỹ Tài chính công ngoài ngân sách.
1.2.1.1. Chi Ngân sách nhà nước
Ngân sách nhà nước (NSNN) là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước
đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong
một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Trong
giảm nghèo, NSNN có vai trò quan trọng đặc biệt là chi NSNN.
Chi NSNN là việc phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm đảm bảo thực
hiện chức năng của Nhà nước theo các nguyên tắc nhất định. Quá trình sử dụng

23


NSNN chính là quá trình cấp phát nguồn tài chính từ NSNN gắn với các chương
trình, dự án cụ thể. Nguyên tắc quan trọng mang tính đặc thù của chi NSNN là
nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp. Chi NSNN bao gồm các khoản chi phát triển
kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy
nhà nước, chi trả nợ của Nhà nước, chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy
định của pháp luật.
Chi NSNN có những đặc điểm chung như sau: (i) Chi NSNN gắn với bộ
máy nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội mà Nhà nước đảm
đương trong thời kỳ nhất định. Chi NSNN phải đảm bảo các hoạt động của Nhà
nước trên tất cả các lĩnh vực nhưng nguồn NSNN có được trong từng năm, từng
thời kỳ lại có hạn, do đó Nhà nước phải lựa chọn phạm vi chi NSNN. (ii) Chi
NSNN gắn với quyền lực nhà nước. Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao
nhất, quyết định quy mô, nội dung, cơ cấu chi NSNN và phân bổ chi NSNN cho
các mục tiêu. Chính phủ là cơ quan hành pháp cao nhất có nhiệm vụ quản lý, điều
hành các khoản chi NSNN.(iii) Hiệu quả chi NSNN khác với hiệu quả sử dụng

vốn của các doanh nghiệp, nó được xem xét trên tầm vĩ mô và là hiệu quả kinh tế,
xã hội, quốc phòng, an ninh v.v. dựa vào việc hoàn thành các mục tiêu kinh tế xã
hội, quốc phòng, an ninh v.v. mà NSNN phải thực hiện. (iv) Chi NSNN là những
khoản chi không hoàn trả trực tiếp. Các khoản cấp phát từ NSNN cho các ngành,
các cấp, cho các hoạt động văn hoá, xã hội, giúp đỡ người nghèo v.v. không mang
tính chất đối giá hoặc hoàn lại cho Nhà nước. Đặc điểm này giúp phân biệt các
khoản chi NSNN với các khoản tín dụng. Tuy nhiên, chi NSNN cũng có những
khoản chi cho việc thực hiện chương trình mục tiêu mà thực chất là cho vay ưu
đãi có hoàn trả gốc với lãi suất rất thấp hoặc không có lãi. Đây là một hình thức
tín dụng nhà nước có nguồn gốc từ NSNN. (v) Chi NSNN là một bộ phận cấu
thành luồng vận động tiền tệ và nó gắn với sự vận động của các phạm trù giá trị
khác như giá cả, tiền lương, tín dụng, thuế, tỷ giá hối đoái... (vi) Chi NSNN có qui
mô lớn, phức tạp, liên quan trực tiếp và gián tiếp đến sự vận động của hàng hoá,
dịch vụ đa dạng. Do vậy, chi NSNN tác động mạnh mẽ đến môi trường tài chính

24


vĩ mô, đến tổng cung, tổng cầu của nền kinh tế. Với đặc điểm này, người ta
thường coi chi NSNN là một công cụ điều chỉnh các mục tiêu của kinh tế vĩ mô.
Do tính chất đa dạng và phức tạp, nội dung chi NSNN gồm nhiều khoản
mục khác nhau.
- Căn cứ vào mục đích chi tiêu, chi NSNN được chia thành hai nhóm: chi
tích luỹ và chi tiêu dùng. (i) Chi tích luỹ của NSNN là những khoản chi làm tăng
cơ sở vật chất và tiềm lực cho nền kinh tế, góp phần tăng trưởng kinh tế. Thông
thường, các khoản chi tích luỹ gồm có chi đầu tư xây dựng cơ bản, chi dự trữ vật
tư của nhà nước và chi tích luỹ khác. (ii) Chi tiêu dùng của NSNN là các khoản
chi không tạo ra sản phẩm vật chất để tiêu dùng trong tương lai. Chi tiêu dùng của
NSNN bao gồm chi sự nghiệp văn hoá, xã hội, chi quản lý hành chính nhà nước,
chi quốc phòng, an ninh và chi tiêu dùng khác. Đương nhiên, cách phân loại chi

NSNN theo chi tích luỹ và chi tiêu dùng có tính chất tương đối, có giá trị trong
quản lý đánh giá đối với khoảng thời gian ngắn. Trong thực tế, dưới quan điểm
kinh tế, với tầm nhìn xa thi các khoản chi thường xuyên cũng mang ý nghĩa chi
tích luỹ.
- Căn cứ vào lĩnh vực chi tiêu, nội dung chi NSNN bao gồm chi đầu tư kinh
tế, chi y tế, chi giáo dục, đào tạo, khoa học, chi văn hoá, thể thao, chi về xã hội,
chi quản lý nhà nước, Đảng đoàn thể, chi cho An ninh, Quốc phòng và các khoản
chi khác.
- Căn cứ theo yếu tố thời hạn tác động, nội dung chi NSNN gồm 4 nhóm: (i) Chi
thường xuyên bao gồm các khoản chi nhằm duy trì hoạt động thường xuyên của nhà
nước. Về cơ bản, chi thường xuyên mang tính chất chi tiêu dùng. (ii) Chi đầu tư phát
triển bao gồm các khoản chi làm tăng cơ sở vật chất của đất nước và góp phần
làm tăng trưởng kinh tế. Chi đầu tư phát triển là các khoản chi mang tính chất chi
tích luỹ như chi đầu tư xây dựng cơ bản, chi vốn lưu động cho các doanh nghiệp
nhà nước. (iii) Chi chương trình mục tiêu (CTMT) tập trung vào các chương trình
cụ thể cho một số lĩnh vực. (iv) Chi khác như chi trả nợ gốc tiền vay...

25