Hoàn thiện chính sách xoá đói, giảm nghèo của nước Cộng hoà dân chủ nhân dân Lào.PDF

PHẦN MỞ ĐẦU
1- Tính cấp thiết của đề tài
Lào là một quốc gia giàu tài nguyên thiên nhiên, đất đai rộng, dân số ít, song tỷ
lệ dân số thuộc diện nghèo tương đối cao. Các chính sách hướng tới nhằm tạo cơ hội
cho người nghèo cải thiện về thu nhập cũng như cải thiện khả năng tiếp cận các dịch
vụ xã hội cơ bản và hỗ trợ người nghèo chống đỡ với rủi ro, tránh nguy cơ bị tổn
thương. Việc triển khai hệ thống chính sách XĐGN thời gian qua đã có tác động tích
cực đến tấn công đói nghèo ở Lào, tuy nhiên, bên cạnh những kết quả, trong quá
trình thực hiện, các chính sách cũng bộc lộ cần được hoàn thiện.
Chính vì vậy, cần phải tiến hành một nghiên cứu đánh giá có hệ thống và
đầy đủ quá trình triển khai thực hiện các chính sách xóa đói giảm nghèo ở Lào
trong thời gian qua và đưa ra phương hướng, giải pháp hoàn thiện chính sách xóa
đói, giảm nghèo trong thời gian tới.
2. Tổng quan các công trình nghiên cứu
Cho đến nay chưa nhiều nghiên cứu về đói nghèo ở Lào, chưa có một
nghiên cứu nào đưa ra được một khung lý thuyết có tính đến tính phù hợp với đặc
điểm của Lào để áp dụng hoàn thiện chính sách, đặc biệt là đánh giá chính sách
XĐGN của CHDCND Lào. Về thực tiễn, các cá nhân hay các tổ chức phi chính
phủ và nhà tài trợ dù đã thực hiện một số nghiên cứu về kinh tế xã hội nói chung,
nhưng nghiên cứu chuyên sâu về đói nghèo và đánh giá chính sách XĐGN của
Lào là rất hạn chế. Nếu có thì cũng chỉ là chính sách riêng lẻ hoặc tập trung vào
một số chính sách chính thì lại bị hạn chế về thời điểm đánh giá. Đặc biệt chưa có
một nghiên cứu nào vừa đánh giá đồng thời nhiều chính sách trong suốt ba giai
đoạn của chương trình XĐGN (từ năm 1998 đến nay) phục vụ cho công tác
hoạch định chính sách XĐGN đến năm 2015.
3. Mục đích nghiên cứu của luận án
Để đạt đến mục tiêu tổng thể nhằm hoàn thiện hệ thống các chính sách xóa đói,
giảm nghèo, nghiên cứu trước hết hướng vào mục tiêu tìm hiểu cơ sở khoa học của
việc hoạch đính các chính sách xóa đói, giảm nghèo để làm cơ sở nền tảng và tiêu
chuẩn cho việc đánh giá các chính sách xóa đói giảm nghèo hiện hành. Thông qua
nghiên cứu kết quả triển khai thực hiện các chính sách xóa đói, giảm nghèo hiện hành

nhằm tìm ra các tác động tích cực, các hạn chế của chính sách làm giảm kết quả của
các hoạt động xóa đói giảm nghèo và chỉ ra những nút thắt cần tháo gỡ thông qua bổ
1


sung, sửa đổi các chính sách. Trên cơ sở phát hiện các tồn tại, hạn chế trong hệ thống
chính sách hiện hành, vận dụng lý luận và cơ sở khoa học về hoạch định chính sách,
nghiên cứu sẽ đề xuất phương hướng và các giải pháp nhằm hoàn thiện hệ thống các
chính sách xóa đói giảm nghèo của Lào nhằm thực hiện thắng lợi chiến lược xóa đói
giảm nghèo của Lào giai đoạn đến năm 2020.
4. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là các chính sách xóa đói, giảm nghèo đang
được thực hiện tại Lào trong thời gian qua trên các phương diện: nội dung chính
sách, tác động và hiệu lực của chính sách, những hạn chế và thiếu hụt cần bổ
sung, điều chỉnh của các chính sách hiện hành cũng như nhu cầu xuất hiện trong
tương lai.
5. Phạm vi nghiên cứu
Có rất nhiều chính sách khác nhau có tác động trực tiếp hoặc gián tiếp đến
giảm nghèo, tuy nhiên luận án chỉ tập trung vào bốn chính sách chủ yếu đó là
chính sách tín dụng ưu đãi cho hộ nghèo; chính sách xây dựng cơ sở hạ tầng ở
vùng nghèo; chính sách hỗ trợ giáo dục cho người nghèo và chính sách hỗ trợ y
tế cho người nghèo.
6. Phương pháp nghiên cứu
Luận án được tiếp cận dựa trên cơ sở nghiên cứu các vấn đề lý thuyết về
chính sách xóa đói, giảm nghèo làm tiêu chuẩn và căn cứ phân tích, đánh giá các
chính sách hiện hành để thấy được sự phù hợp và không phù hợp về nguyên lý và
cơ sở khoa học của chính sách. Để đạt được mục tiêu nghiên cứu và làm rõ các
câu hỏi đặt ra của luận án, tác giả sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu
khoa học như phương pháp thống kê, phương pháp phân tích định tính, các
phương pháp phân tích thực chứng và chuẩn tắc, các phương pháp suy luận logic,

dẫn giải trong quá trình phân tích….
Nguồn số liệu sử dụng trong luận án chủ yếu là các số liệu thứ cấp lấy Cơ quan
Thống kê nhà nước Lào, Cơ quan quản lý nhà nước thuộc Văn phòng xóa đói giảm
nghèo quốc gia Lào. Ngoài ra, số liệu được cập nhật từ nguồn báo cáo của Ngân
hàng thế giới và các tổ chức quốc tế nghiên cứu về tình hình đói nghèo của Lào.
Ngoài ra, luận án còn sử dụng số liệu từ nguồn báo cáo của các tỉnh về tình trạng đói
nghèo và các đề nghị trợ giúp người nghèo.

2


CHƯƠNG 1
CƠ SỞ KHOA HỌC HOÀN THIỆN CHÍNH SÁCH
XOÁ ĐÓI GIẢM NGHÈO
1.1. Quan niệm đói nghèo và vai trò của chính phủ trong xóa đói giảm nghèo
1.1.1. Các quan niệm về đói nghèo
Khái niệm đói nghèo nếu tách riêng ra để phân tích và nhận dạng cũng thấy
giữa đói và nghèo, trong cập đôi này vừa có quan hệ mật thiết với nhau, lại vừa
có sự khác biệt về mức độ và cấp độ. Đã lâm vào tình trạng đói (mà ý nghĩa biểu
hiện trực tiếp của nó là đói ăn, thiếu lương thực, thực phẩm để duy trì sự tồn tại
của sinh vật và con người) thì đương nhiên là nghèo. Dù ở dạng nghèo nào thì
nghèo vẫn có quan hệ mật thiết với đói. Nghèo là một kiểu đói tiềm tàng và đói là
một tình trạng hiển nhiên của nghèo.
Các hội nghị bàn về giảm nghèo khổ trong khu vực châu Á - Thái Bình
Dương do ESCAP tổ chức ở Băng Cốc đã đưa ra khái niệm và định nghĩa nghèo
đói như sau: “Nghèo đói là tình trạng một bộ phận dân cư không được hưởng và
thoả mãn những nhu cầu cơ bản của con người đã được xã hội thừa nhận tuỳ theo
trình độ phát triển kinh tế - xã hội và phong tục tập quán của địa phương ”.
Có ba lý thuyết lý giải cho sự đói nghèo: Trường phái phúc lợi, coi hiện
tượng đói nghèo là khi những cá nhân trong xã hội không có được một mức phúc

lợi kinh tế được coi là cần thiết để đảm bảo một cuộc sống tối thiểu hợp lý theo
tiêu chuẩn chung của xã hội. Trường phái nhu cầu cơ bản, coi đói nghèo
trưopức hết là thiếu một tập hợp những hàng hoá và dịch vụ được xác định cụ
thể mà việc thoả mãn chúng là điều kiện tiên quyết để đảm bảo chất lượng
cuộc sống. Trường phái thứ ba chú trọng đến khả năng nay năng lực của con
người còn được gọi là trường phái năng lực.
Đói nghèo ở Lào là vấn đề phức tạp, được nhìn nhận từ rất nhiều mặt và có
nhiều tiêu chuẩn để đánh giá. Chỉ thị số 10 của Thủ tướng chính phủ về giảm đói
nghèo đã nói rõ như sau: “Đói nghèo là sự thiếu khả năng hoàn thành các nhu cầu cơ
bản của con người, như: không đủ lương thực [ví dụ như ít hơn 2.100 calo một
ngày/một người, thiếu quần áo phù hợp, không có nhà cố định, không có khả năng
chi phí cho chăm sóc sức khỏe thích hợp, không có khả năng chi phí giáo dục thích
hợp đối với mỗi cá nhân và các thành viên khác trong gia đình, và thiếu tiếp cận đến
12

Đường đói nghèo lương thực được xác định theo chuẩn nghèo của Chính phủ Lào.

3


các tuyến đường giao thông.
Ngưỡng đường đói nghèo lương thực là 2.100 calo một ngày/ một người, đây
là chỉ số được WHO và các tổ chức quốc tế khác đã xác định như yêu cầu cơ bản
đối với người Lào.2 Ít lương thực hơn lượng calo tối thiểu cần có hàng ngày này
được coi là đang sống dưới mức đường đói nghèo về lương thực. Giá trị đạt được
lượng calo cung cấp hàng ngày, cộng với 20% nhu cầu cần thiết không phải lương
thực (ví dụ như nhà ở, quần áo) xác dịnh đường đói nghèo toàn diện.
1.1.2. Các nhân tố tạo nên tình trạng đói nghèo
Có nhiều nhân tố khác nhau tác động đến đói nghèo, các nhân tố tác động
đến đói nghèo có sự đan xen, thâm nhập vào nhau gồm các nhân tố về ngoại cảnh

tự nhiên lẫn các nhân tố về điều kiện kinh tế xã hội và nhân tố về điều kiện nội tại
của các hộ nghèo.
Các nhân tố về điều kiện tự nhiên như đất đai là tư liệu sản xuất chủ yếu
trong nông nghiệp; thời tiết, khí hậu không thuận lợi cho sản xuất; thiên tai, hạn
hán xảy ra thường xuyên là những rủi ro do tự nhiên gây ra; điều kiện địa hình
phức tạp, khó khăn, xa xôi hẻo lánh làm cách biệt và hạn chế sự giao lưu của
người dân với các vùng phát triển cũng làm cho các nhóm dân cư biệt lập rơi vào
tụt hậu và đói nghèo.
Những nhân tố về điều kiện kinh tế - xã hội như sự quan tâm của chính
quyền địa phương và trung ương, tình trạng kinh tế của quốc gia: sự quan tâm và
tiềm lực đầu tư để xây dựng các cơ sở hạ tầng tối cần thiết như giao thông, thuỷ
lợi, điện; mức độ quan tâm và thực thi các biện pháp hành chính và giáo dục thích
đáng để hạn chế và xoá bỏ tệ nạn xã hội; tình hình kinh tế chính trị của quốc gia
bất ổn, lạm phát, thất nghiệp ở tỷ lệ cao khiến sản xuất đình trệ, người lao động
không có việc làm, không có thu nhập dẫn đến đói nghèo.
Các nhân tố về điều kiện nội tại của các hộ đói, nghèo như: thiếu hoặc
không có đủ vốn để đầu tư cho sản xuất kinh doanh; đông con làm tăng gánh
nặng phụ thuộc; neo đơn, thiếu lao động; rủi ro, đau ốm, có người tàn tật hoặc
mắc bệnh hiểm nghèo; ăn tiêu lãng phí, lười biếng, mắc tệ nạn xã hội; không có
kinh nghiệm làm ăn, trình độ hiểu biết còn hạn chế.

4


1.1.3. Vai trò của chính phủ trong xóa đói giảm nghèo
Nghèo đói là một phạm trù lịch sử mang tính xã hội, do vậy cá nhân người
nghèo không thể đơn độc tự mình vượt qua mà phải có sự tham gia của xã hội
làm thay đổi điều kiện và hoàn cảnh cho người nghèo vươn lên. Người thực hiện
vai trò xã hội đó là Chính phủ thông qua các chương trình hành động và chính
sách để thực hiện mục tiêu xóa đói, giảm nghèo.

Chính sách của Chính phủ trước hết tập trung vào hỗ trợ nguồn lực cho
người nghèo để học có đủ nguồn lực vật chất phục vụ phát triển sản xuất, tạo cho
mình các sản phẩm đáp ứng các nhu cầu tối thiểu của bản thân và gia đình. Để hỗ
trợ nguồn lực, các chính phủ thường hướng vào các chính sách hỗ trợ vốn cho người
nghèo thông qua các chương trình vay vốn tín dụng ưu đãi, hỗ trợ vốn và các
phương tiện sản xuất. Bước sang thập niên 70 của thế kỷ 20, các chính sách của
chính phủ lúc này được mở rộng hơn bằng các giải pháp cải thiện tình hình giáo dục
và y tế cho người nghèo. Những năm đầu của thế kỷ 21, ba trọng tâm đề xuất chính
sách đã thay đổi, đó là: cơ hội – trao quyền – an sinh. Trong đó, an sinh và cơ hội
xuất phát trực tiếp từ mạng lưới an sinh và đầu tư phát triển con người cho đối tượng
người nghèo, còn trao quyền là một ý tưởng hoàn toàn mới mẻ được đề cập trong
việc thiết lập chính sách chống đói nghèo của giai đoạn này.
1.2. Chính sách xóa đói giảm nghèo
1.2.1. Khái niệm và phân loại chính sách xóa đói giảm nghèo
Chính sách XĐGN có thể được hiểu đó là tổng thể các quan điểm, tư tưởng,
các giải pháp và công cụ mà Nhà nước sử dụng để tác động lên các chủ thể kinh
tế xã hội nhằm giải quyết các vấn đề của đói nghèo nhằm thực hiện mục tiêu xóa
đói giảm nghèo đạt ra. Nó được thể hiện thông qua những quyết định, quy định
của nhà nước được cụ thể hóa trong các chương trình, dự án cùng với nguồn lực,
vật lực, các thể thức, quy trình hay cơ chế thực hiện nhằm tác động vào các đối
tượng cụ thể như người nghèo, hộ nghèo hay cộng đồng nghèo với các mục đích
là xóa đói giảm nghèo.
Chính sách xóa đói giảm nghèo có thể là những quy định chung của Chính
phủ có tác động đến các đối tượng điều tiết trên phạm vi toàn quốc song cũng có
thể là các quy định của Nhà nước dành riêng cho các vùng, các khu vực có tính
đặc thù hoặc do chính quyền địa phương cụ thể hóa các quy định của Nhà nước
cho phù hợp với điều kiện riêng có của địa phương. Chính sách xóa đói giảm

5

nghèo cũng có thể là những quy định độc lập hướng riêng vào điều tiết các
chương trình và hoạt động xóa đói giảm nghèo, cũng có thể là các quy định được
lồng ghép vào các chính sách tổng thể chung trong đó có những quy định dành
riêng hướng tới tác động vào các hoạt động xóa đói giảm nghèo. Các chính sách
không mang tính cưỡng ép mà chủ yếu mang tính khuyến khích và lôi kéo người
nghèo hướng tới việc thực hiện để hưởng lợi từ các tác động điều tiếp của chính
sách đó.
Có nhiều cách phân loại chính sách xóa đói giảm nghèo, nhưng trong
nghiên cứu này tập trung vào nghiên cứu chính sách theo hướng tác động làm
thay đổi hoàn cảnh và trạng thái của của vấn đề đói nghèo.
Một trong những hướng tác động của nhóm chính sách này là làm thay đổi
các điều kiện phát triển các hoạt động kinh tế của vùng nghèo. Đó là việc đầu tư
làm thay đổi các điều kiện sản xuất như cung cấp năng lượng, hạn chế các tác
động của tự nhiên như thiên tại, lụt lội, hạn hán, thay đổi điều kiện và khả năng
tiếp cận để mở rộng giao lưu thông tin, hàng hóa, trao đổi sản phẩm làm tăng
hiệu quả và giá trị sản xuất của sản phẩm tạo ra. Đó chính là các chính sách
hướng vào đầu tư phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng, cải tạo và chinh phục các
điều kiện và nguồn lực tự nhiên nhằm cải thiện điều kiện phát triển kinh tế xã hội
cho vùng nghèo. Bên cạnh đó, các chính sách tác động đến các nguồn lực kinh tế
cần hướng tác động trực tiếp vào từng đối tượng người nghèo thông qua việc hỗ
trợ họ có thêm các nguồn lực sản xuất. Nhóm thứ hai là các chính sách nhằm
nâng cao vị thế của người nghèo, giúp họ vượt qua các rủi ro cá nhân để đưa họ
vươn lên trong cộng đồng. Đó là nhóm chính sách hướng vào tác động về mặt xã
hội của nghèo đói như y tế và giáo dục. Chính sách hỗ trợ giáo dục giúp người
nghèo tiếp cận được hệ thống giáo dục để nâng cao nhận thức và trình độ về mọi
mặt đời sống xã hội, sẽ tự mình phòng tránh được các rủi ro do thiếu hiểu biết.
1.2.2. Cấu trúc của chính sách xóa đói giảm nghèo
Cấu trúc của chính sách XĐGN bao gồm các bộ phận cơ bản là mục tiêu,
phạm vi và đối tượng, nhiệm vụ, thời gian thực hiện, nguồn lực, cơ quan quản lý

và thực hiện.
Mục tiêu của chính sách. Mỗi chính sách XĐGN ngoài thực hiện một
mục tiêu cụ thể nào đó để dẫn đến đạt được mục tiêu cuối cùng là XĐGN.
Phạm vi và đối tượng của chính sách. Mỗi chính sách cần xác định rõ phạm vi
triển khai chính sách như thế nào, đối tượng được hưởng là ai.
6


Nội dung của chính sách. Đây chính là công việc chính sách cần thực hiện
trong thực tế. Nó có thể là một hoạt động cụ thể hoặc nhiều hơn thế tuỳ thuộc vào
mục tiêu của từng chính sách.
Thời gian triển khai. Xuất phát từ mục tiêu được xác định, phạm vi triển
khai và đối tượng hưởng lợi, mỗi chính sách sẽ cần xác định thời gian triển khai
phù hợp nhất nhằm vừua đáp ứng đúng nhu cầu của đối tượng cần tác động vừua
nhằm vào thời điểm tác động phù hợp nhất để nâng cao hiệu quả và tác động
mang lại của chính sách.
Nguồn lực thực hiện chính sách. Các nguồn huy động nguồn lực và kế
hoạch phân bổ sử dụng chúng như thế nào cho hiệu quả và phù hợp với đặc điểm,
yêu cầu của đối tượng hưởng thụ.
Cơ quan quản lý và thực hiện chính sách. Xác định cụ thể ai là người chủ trì
quản lý việc thực hiện chính sách, ai là có chức năng phối hợp tham gia và ai sẽ
là người triển khai từng hoạt động cụ thể của chính sách cũng như giám sát đánh
giá kết quả của chính sách.
1.3. Kinh nghiệm quốc tế về giải quyết đói nghèo
Qua nghiên cứu kinh nghiệm của các nước trong khu vực, luận án rút ra một
số bài học kinh nghiệm là cần triển khai thực hiện đồng bộ và có hiệu quả các
chính sách giảm nghèo, tập trung đầu tư có hiệu quả vào các huyện nghèo, có
chính sách, giải pháp riêng cho nhóm đối tượng đặc biệt, tăng cường việc huy
động và tổ chức mọi thành phần xã hội tham gia hỗ trợ người nghèo, đẩy mạnh
sự hợp tác trong XĐGN giữa vùng kinh tế phát triển và vùng nghèo, tạo cơ hội

cho người nghèo, đa dạng hoá hình thức cung ứng dịch vụ và hỗ trợ người
nghèo cách quản lý rủi ro.
Trong việc thực hiện các chiến lược xóa đói, giảm nghèo Chính phủ luôn
đóng vai trò đặc biệt quan trọng và giữ vai trò điều phối trung tâm thông qua các
chính sách xóa đói giảm nghèo. Các chính sách mặc dù có tính ổn định, song lại
đòi hỏi thường xuyên thay đổi cho phù hợp với nhiệm vụ, mục tiêu và hoàn cảnh
đặt ra. Vì vậy, hoàn thiện chính sách xóa đói giảm nghèo là một trong các khâu
có vai trò quan trọng vừa mang tính tiền đề mở đường, vừa là quá trình điều
chỉnh, kiểm soát của Chính phủ đối với công cuộc chống lại đói nghèo đối với tất
cả các quốc gia.

7


CHƯƠNG 2
THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH XÓA ĐÓI GIẢM NGHÈO CHỦ YẾU CỦA
NƯỚC CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO
2.1. Khái quát về hệ thống chính sách xóa đói giảm nghèo của CHDCND Lào
2.1.1. Bối cảnh ra đời các chính sách kinh tế nước CHCND Lào
Sau chiến tranh, điểm nổi bật của nền kinh tế xã hội Lào là nền kinh tế nông
nghiệp lạc hậu, có tính tự nhiên và nửa tự nhiên, cơ cấu xã hội phát triển chậm.
Lực lượng sản xuất và quan hệ sản xuất lạc hậu, nhỏ bé. Sản xuất hàng hóa nông
nghiệp phần lớn là tự cung tự cấp. Nói chung, đời sống của nhân dân các dân tộc
còn nghèo túng. Thu nhập đầu người tính trung bình khoảng 70 – 80 USD/ năm.
Cản trở lớn nhất của nước Lào sau giải phóng là cơ sở sản xuất yếu kém, mang
nặng tính tự nhiên, tự cung tự cấp.
2.1.2. Bối cảnh ra đời các chính sách xóa đói giảm nghèo
CHDCND Lào được được xếp là một trong những nước nghèo nhất trên thế
giới. Là một nước đa dân tộc, mức sống về vật chất và văn hóa còn thấp. Hơn
80% dân số sinh sống ở nông thôn và có số ít sống ở vùng sâu vùng xa, rải rác ở

trên núi, vùng hay có thiên tai, vùng không an toàn và không có điều kiện để phát
triển bền vững, việc sản xuất chủ yếu dựa vào thiên nhiên, việc trồng trọt và chăn
nuôi vẫn theo kiểu nguyên thủy thô sơ.
Xóa đói giảm nghèo cũng là mục tiêu đầu tiên, quan trọng nhất trong 8 mục
tiêu Phát triển Thiên niên kỷ (MDGs) đã được nhất trí thông qua tại Hội nghị
Thượng đỉnh Thiên niên kỷ của Liên Hợp Quốc tháng 9 năm 2000 mà CHDCND
Lào là một trong số gần 190 quốc gia thành viên cho đến nay đã đưa ra cam kết
thực hiện.
Chiến dịch tăng trưởng quốc gia và xóa đói giảm nghèo (NGPES- 2004) là
trung tâm của chương trình phát triển quốc gia. Trong việc phát triển một mạng
lưới chặt chẽ để tăng trưởng và phát triển- như một cơ sở đối với giảm thiểu đói
nghèo bền vững – NGPES nhấn mạnh vào rất nhiều liên kết cần thiết chắc chắn
giữa 4 lĩnh vực chính, một số lĩnh vực hỗ trợ, ưu tiên lĩnh vực ngang và các
chương trình quốc gia đặc biệt. Một cộng đồng- hướng dẫn và tiếp cận- chiến
11

8

MCTPC/Chính phủ của Lào PDR, 6/2000, Những chỉ đạo chiến lược đối với Phát triển Lĩnh vực Đường.


lược phát triển nông thôn kiểu phương đông sẽ có cơ sở phát triển các huyện
nghèo. Tăng cường ổn định kinh tế vĩ mô, phát triển lĩnh vực tư nhân, bao gồm
đầu tư nước ngoài, quản lý cộng đồng để cải thiện quản lý, và phát triển nguồn
lực, sẽ thiết lập nền tảng cho môi trường tăng trưởng dài hạn bền vững.
2.2. Thực trạng các chính sách xóa đói giảm nghèo chủ yếu
2.2.1. Chính sách tín dụng ưu đãi cho hộ nghèo
Chính sách hỗ trợ tín dụng nhằm giúp cho người nghèo vượt qua khó khăn
về tiền vốn để phát triển sản xuất. Nhà nước đã thành lập ngân hàng chính sách
nhằm trợ giúp tiền vốn cho hộ nghèo với phương châm cho vay lãi xuất thấp tới

các hộ của các huyện nghèo theo hướng thức đẩy sản xuất kinh doanh, giao lưu
trao đổi hàng hóa đồng thời coi trọng sản xuất tại chỗ.
Các ngân hàng thương mại, đặc biệt là ngân hàng khuyến nông được phép
giải phóng các khoản cho vay với tài sản thế chấp một cách thích hợp, minh bạch
và nhanh chóng để phù hợp với điều kiện thực tế của địa phương. Các khoản vay
được đưa ra đáp ứng cho các thời hạn khác nhau (ngắn hạn, trung hạn, dài hạn)
theo các hoạt động theo tự nhiên và theo mùa như trồng trọt và chăn nuôi gia súc.
Một trong các hoạt động ngân hàng phải kiểm soát là các hoạt động cho vay
cầm cố đối với các hộ nghèo thuộc khu vực tín dụng phi chính thức. Ngân hàng
phải có các chính sách và biện pháp kiểm soát hoạt động này để tránh các hộ
nghèo khi gặp khó khăn phải vay vốn trong điều kiện bất lợi của tín dụng tư nhân
cầm cố. Đối với hoạt động sản xuất kinh doanh của các hộ nghèo, ngân hàng đề
xuất các chính sách kịp thời giải quyết, hỗ trợ và kiểm soát việc sử dụng nguồn
vốn vay của các hộ nghèo sao cho các hộ có đủ nguồn lực sản xuất đồng thời việc
sử dụng tiền vốn vay đúng mục đích, không thất thoát, lãng phí hoặc đầu tư vào
các hoạt động không mang lại sự phát triển bền vững cho các hộ nghèo.
Nguồn lực thực hiện chính sách dựa vào nguồn vốn vận động được cộng
với việc củng cố chính sách thúc đẩy việc thả đầu tư tín dụng của ngân hàng
CHDCND Lào. Thực hiện chính sách tín dụng bằng cách sử dụng các cơ chế và
nguồn lực thích hợp khác như khuyến khích các nhà đầu tư và doanh nghiệp đầu
tư ở các vùng nông thôn và các dự án tác động trực tiếp đến giảm nghèo; tiến
hành hướng tới các luật xúc tiến đầu tư mới; và thực hiện các chính sách phát
triển đặc biệt ở các khu vực ưu tiên.
9


Các hệ thống tín dụng và tiết kiệm cấp địa phương đã được thiết lập ở 63
làng, chủ yếu là với các thành viên tổ chức hội phụ nữ sử dụng tín dụng cho
doanh nghiệp kinh doanh thương mại, thủ công mỹ nghệ và nông nghiệp quy mô
nhỏ. Chính phủ đã khởi xướng việc thực hiện các hoạt động của các nhóm tiết

kiệm, tổ chức các hình thức quỹ khác nhau bao gồm quỹ phát triển làng xã. Các
nhóm tiết kiệm được tổ chức và các quỹ tín dụng đã thành lập bằng cách huy
động các hộ nghèo tham gia để giúp họ phát triển sản phẩm và tăng thu nhập qua
các khoản vay lãi suất thấp. Bên cạnh đó, cơ chế tín dụng nông nghiệp, tín dụng
nông thôn cũng được củng cố. Chính sách tín dụng cũng được thay đổi cơ bản, đã
giảm bớt việc quy định điều kiện thế chấp tiền vay ngân hàng, đối tượng vay và
đối tượng sử dụng. Từ đó, đã tạo điều kiện thuận lợi cho nông dân tiếp cận và sử
dụng tín dụng của ngân hàng.
Mặc dù đã ít nhiều có đóng góp khắc phục tính trạng thiếu vốn sản xuất
kinh doanh cho hộ nghèo nhưng quá trình triển khai thực hiện chính sách cũng đã
bộc lộ một số vấn đề cần khắc phục. Về phạm vi bao phủ và đối tượng hưởng lợi
của chính sách theo vùng thì ở nông thôn, tỷ lệ hộ nghèo được tiếp cận vốn vay
ưu đãi cao hơn rất nhiều so với thành thị. Tuy nhiên, nơi có tỷ lệ nghèo đói cao
nhất và tập trung đông người dân tộc thiểu số tiếp cận vốn ở mức độ còn rất hạn
chế. Điều này được thể hiện ở mức độ giảm nghèo ở vùng sâu vùng xa còn rất
chậm. Nguyên nhân chính do tình trạng việc bình xét hộ nghèo vay vốn ở cấp
thôn bản không tránh khỏi hiện tượng cảm tính, chiếu cố của cán bộ bản và dòng
tộc và do từ phía chính quyền địa phương và ngân hàng trực tiếp xét duyệt đối
tượng được vay vốn.
Điểm khó khăn nhất trong chính sách hỗ trợ tín dụng là thiếu nguồn lực tiền
vốn, chưa đủ vốn để đáp ứng hết nhu cầu của các hộ nghèo cần vay. Có rất
nhiều hộ nghèo do lo sợ làm ăn thua lỗ không trả được lãi và gốc cho ngân hàng
nên không dám làm đơn tham gia. Chính điều này đã dẫn đến nghịch lý, ở một số
địa phương hộ quá nghèo không được đưa vào danh sách thì ở một số nơi hộ
nghèo được xếp vào đối tượng cho vay lại không vay.
Hiệu quả sử dụng vốn tín dụng ưu đãi chưa cao: tình trạng hộ nghèo vay vốn
song không sử dụng đúng mục đích vẫn tồn tại ở nhiều địa phương do khâu giám
10

sát sử dụng vốn hạn chế; dịch vụ hỗ trợ (dịch vụ khuyến nông) kém, hỗ trợ và
hướng dẫn trợ giúp kỹ thuật đi kèm vốn vay chưa được chú trọng; công tác giám
sát sử dụng vốn còn yếu. Thời điểm cho vay vốn và thu hồi vốn chưa phù hợp.
Nếu như trước đây phải qua nhiều khâu xét duyệt dẫn đến cho vay không kịp thời
vụ thì hiện nay nguyên nhân chủ yếu lại là thiếu chủ động trong nguồn vốn cấp
cho các ngân hàng chi nhánh, dẫn tới cho vay chậm so với thời vụ, kéo theo thời
điểm thu hồi vốn sớm hơn thời gian thu hoạch. Quy định cho vay vốn chưa gắn
với nhu cầu của người nghèo, mức vay hiện nay do cán bộ thôn bản và cán bộ
ngân hàng quyết định trên cơ sở vốn ngân hàng có mà ít tính đến nhu cầu của các
hộ vay vốn. Hoạt động huy động điều tiết tiết kiệm từ các thành viên của tổ vay
vốn tiết kiệm triển khai còn chậm chạp và kém hiệu quả.
2.2.2. Chính sách đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng
Mục tiêu chính của Chính phủ đối với lĩnh vực giao thông là hội nhập một
cách đầy đủ vào nền kinh tế, do đó cung cấp một môi trường có khả năng đối với buôn
bán và thương mại và tiếp cận dành cho tất cả người Lào đến các dịch vụ cơ bản.11
Những chi phí vận chuyển thấp hơn và sự hòa nhập với nền kinh tế sẽ kích thích
sản xuất ở những khu vực nông thôn và đóng góp đáng kể vào xóa đói giảm nghèo.
Tập trung chính hiện nay là nâng cấp mạng lưới đường địa phương, giảm
chi phí giao thông vận tải và tiếp cận tốt hơn sẽ khuyến khích các vùng nông thôn
hiện đại hóa và đa dạng hóa nền kinh tế của họ, dẫn đến năng suất nhiều hơn và
các hoạt động thị trường cao hơn.
Một số chương trình phát triển giao thông trọng tâm làm tiền đề cho phát
triển các hoạt động kinh tế xã hội giảm nghèo cho các vùng bao gồm: (1) nước và
hệ thống vệ sinh, nước sạch và đường băng liên kết với các đường bộ Phongsaly;
(2) những đường bộ dẫn đến các vị trí lịch sử ở Xiêng Khoảng để hỗ trợ phát
triển kinh tế thông qua du lịch như một phần chính của dự án đường bộ; (3)
những đường vào nối với các hàng lang đường bộ quốc tế kích thích các hoạt
động kinh tế - xã hội; (4) các đường nhánh ở Hủa phăn khuyến khích các cây
trồng khác thay thế trồng thuốc phiện; và (5) bảo vệ các bờ sông thông qua các
công nghệ vận chuyển cung cấp việc làm khác và đóng góp vào giảm thiểu đói

nghèo.

11


Một quy trình tham gia cộng đồng sẽ được sử dụng để lựa chọn các đường
vào/nhánh và tham gia dư án. Khi một bản quy hoạch làng đã sưu tập dữ liệu
vạch ranh giới các khu vực tham gia và ưu tiên, sự tham gia của cộng đồng địa
phương trong các dự án đường bộ liên quan đến mỗi làng.
Nguồn lực thực hiện chính sách dựa vào Quỹ bảo dưỡng Đường bộ (RMF),
được thiết lập, theo đó 10% lợi nhuận hàng năm của RMF được phân phối cho
mạng lưới đường địa phương (các đường tỉnh, huyện và công cộng), 0,5% dành
cho các chương trình an toàn đường, và đến 90%, sau phân phát giá trị quản lý
của quỹ, đến các đường quốc gia. Tổng chi cho các đường địa phương sẽ được
tăng khi quỹ này bảo dưỡng toàn bộ mạng lưới đường bộ quốc gia.
Nhà nước có chính sách đầu tư vào việc xây dựng và gìn giữ hạ tầng cơ sở
về giao thông vận tải, viễn thông và năng lượng mỗi năm chiếm từ 30-50% của
ngân sách xây dựng cơ bản của nhà nước. Số lượng các con đường, phương tiện
dịch vụ tăng nhanh, có chất lượng và đã tới được các hộ nghèo sinh sống ở những
vùng xa xôi hẻo lánh. Việc lưu thông giữa các tỉnh, huyện trong nước, đặc biệt là
các huyện vùng sâu vùng xa, và nước ngoài thuận thuận tiện hơn trước.
Bên cạnh những kết quả đã đạt được, chương trình đầu tư phát triển cơ sở hạ
tầng hỗ trợ vùng nghèo nhằm hướng tới mục tiêu xóa đói giảm nghèo vẫn còn
nhiều tồn tại, hạn chế. Nguồn vốn đầu tư cho phát triển hạ tầng còn thiếu do vậy
mới tập trung chủ yếu cho phát triển hệ thống giao thông quốc gia thuộc các dự
án giao thông trọng điểm liên vùng. Nguồn vốn đầu tư cho phát triển hạ tầng địa
phương chiếm tỷ trọng rất nhỏ, chỉ có 10% tổng vốn đầu tư, trong đó nguồn vốn
dành cho phát triển hạ tầng xóa đói giảm nghèo cho các vùng khó khăn chưa
được xác định rõ. Thêm vào đó, việc huy động nguồn lực tại chỗ cho đầu tư hạ
tầng địa phương chưa được chú trọng. Người nghèo chưa được tham gia tiếng nói

và nguyện vọng vào đề xuất các nhu cầu phát triển hạ tầng phù hợp với yêu cầu
cấp thiết của mình, chưa có vai trò trong việc giám sát quản lý các công trình
phục vụ giảm nghèo.
2.2.3. Chính sách hỗ trợ giáo dục cho người nghèo
Mục tiêu của Chính phủ đối với giáo dục và đào tạo bao gồm phổ cập giáo
dục cơ bản đạt chất lượng ở bậc tiểu học và tiếp tục mở rộng việc tham gia ở cấp
hai, đảm bảo rằng tất cả mọi người có cơ hội áp dụng kiến thức của họ vào phục
vụ các chương trình kinh tế - xã hội; Giảm thiểu người mù chữ, do đó cung cấp
cho người nghèo một tiềm lực giúp cải thiện chất lượng cuốc sống của họ. Những
12


ỏnh giỏ úi nghốo tham d ch ra rng giỏo dc ớt c u tiờn cho ngi nghốo.
Rt nhiu ngi dõn nghốo nhỡn nhn giỏo dc l khụng cú giỏ tr, khụng cú kh
nng v/hoc th yu i vi m bo sinh k ca h. Chớnh ph quyt tõm thay
i cỏch nhỡn nhn ny, thụng qua vic ci tin h thng giỏo dc v ch ra giỏ tr
thc s ca giỏo dc trong nn kinh t i mi.
Bờn cnh ngun lc u t ca Chớnh ph, cỏc cng ng úng mt vai trũ
ln trong vic phỏt trin lnh vc giỏo dc. H thng h tr giỏo dc tiu hc, bao
gm thụng qua vic xõy dng v bo dng nhng tin nghi trng hc, vic lm
ca giỏo viờn, v tr lng cho giỏo viờn (hoc cỏc hỡnh thc h tr nh t ai v
nh ). Chớnh ph khuyn khớch s tham gia ca cỏc lnh vc t nhõn, tng c
hi giỏo dc v tng ti tr cng ng trong h tr ngi nghốo, nhng vựng sõu
vựng xa ni m lnh vc t nhõn khụng mun hot ng. Nh nc v Chớnh ph
cng sn sng tip nhn s h tr ca cng ng quc t.
Mặc dù giáo dục đạt được kết quả đáng kể trong đổi mới, nhưng thực tế giáo
dục còn nhiều khó khăn và thách thức như đầu tư còn thấp chỉ có 5% - 6% cơ sở
vật chất còn sơ khai nhất là các trường vùng sâu vùng xa. Công cụ dạy học chưa
đáp ứng được nhu cầu nâng cao chất lượng dạy học. Thiếu đội ngũ cán bộ giảng
dạy và chất lượng còn hạn chế, nhất là vùng nông thôn .

2.2.4. Chớnh sỏch h tr y t cho ngi nghốo
Cỏc mc tiờu bao quỏt i vi lnh vc Y t ca Chớnh ph Lo nhm phỏt
trin h thng dch v y t m rng ton quc mt cỏch hp lý v cụng bng v
gii, tui tỏc, a v xó hi, truyn thng, tụn giỏo, dõn tc v v trớ a lý. Dch
v y t c bn ỏp ng c nhng nhu cu, s mong i v ginh c lũng tin
ca ngi dõn, ci thin trng yu tỡnh trng y t ca ngi dõn, c bit i vi
ngi nghốo.
Ni dung ca chớnh sỏch hng ti tng h tr i vi lnh vc y t, c bit
i vi chi phớ nh k, u tiờn y t s tp trung c bn vo 47 huyn c xỏc
nh l nghốo nht, Chớnh ph chỳ tõm n ỏp ng Mc tiờu Phỏt trin Thiờn
niờn k , bao gm ỏp ng nhiu cỏc mc tiờu liờn quan n y t v quan tõm v
kh nng i phú ca ngi dõn trong hon cnh ri ro. Do ú, s thit lp mt
h thng bo him xó hi hiu qu i vi tt c ngi Lo l mt mc tiờu lõu
di.
t c nhng mc tiờu ra, Chớnh ph thụng qua B Y t (MOH) v
cỏc b v c quan h tr khỏc mi cp, s tp trung vo vic thc hin 12
chng trỡnh chin lc chớnh: Thụng tin, giỏo dc v truyn thụng t; M rng
13


Mng li dch v Y t nụng thụn; Nõng cao nng lc cỏn b y t (vi vic nhn
mnh vo cỏc cỏn b y t dõn tc thiu s, cõn bng gii v a im); Nõng cao
sc khe b m v tr em; Tiờm chng; Cung cp nc v lm sch mụi trng;
Kim súat dch bnh lõy lan; Kim soỏt HIV/AIDS/STD; Phỏt trin Ngõn sỏch
liờn quan n thuc cp xó; An ninh lng thc v thuc; Thỳc y s kt hp
gia thuc truyn thng/hin i v Tng cng s bn vng ca lnh vc y t.
Ngun lc chớnh thc hin chớnh sỏch da vo ngun ngõn sỏch ca Chớnh
ph. Ngoi ngõn sỏch quc gia cp cho lnh vc y t, Chớnh ph cũn huy ng
cỏc ngun lc ti tr ca cỏc t chc quc t nh FAO, WB, UNICEF, UNDP
Cỏc nh hot ng t nhõn cng c khuyn khớch tham gia vo lnh vc ny.

Trong năm 2001/02, lĩnh vực y tế được phân phối 5,5% ngân sách quốc gia; tương
đương với 1.3% GDP.
Kt qu ó t c ca chng trỡnh l thc hin s nghip i mi vi
hng nõng cao cht lng ca vic gỡn gi sc khe khụng ngng cho nhõn dõn,
nõng cao cht lng ngun nhõn lc, chuyờn ngnh y t ó t c nhng thnh
tu quan trng v nhiu mt nh H thng y t ó c phỏt trin khp ni, ng
b, vng chc v cú cht lng theo hng chuyn i dch v ti ngi dõn, tp
trung xõy dng bn lng v cm bn phỏt trin gng mu v y t; H thng bnh
viờn, cp trung ng, tnh v cp huyn cng nh cỏc bn lng ó c cng c
k c c s vt cht v nhõn s; i ng y s, bỏc s tng nhanh v s lng; Kh
nng thc t v kt qu khỏm v cha bnh ó cú thay i ỏng k.
Bờn cnh nhng kt qu ó t c, so vi nhu cu thc t, khu vc v
quc t thỡ Lo cú khong cỏch ln, cũn cú ro cn v vt cht vỡ nú khụng ỏp
ng c kim tra iu tr, nht l vựng nụng thụn. Cht lng ca i ng cỏn
b y t cũn khú khn khú gii quyt, trung bỡnh u ngi so vi dõn thp, c cu
chuyờn mụn khụng hp lý. Nguyờn nhõn: mt mt, ni c trỳ ca ngi dõn vựng
sõu vựng xa cú thúi quờn iu tr ti nh khụng mun i trm xỏ, bnh xỏ do
ng xa, cht lng khỏm iu tr khụng cao. Mt khỏc do dõn trớ thp, ngi
dõn cha nhỡn nhn ỳng mc tm quan trng ca sc khe.
2.3.

ỏnh giỏ cỏc chớnh sỏch xúa úi gim nghốo ch yu ca Lo

2.3.1. Nhng kt qu ch yu
Nh cú h thng chớnh sỏch xúa úi, gim nghốo, cụng tỏc xúa úi gim
nghốo ca Lo trong nhng nm qua ó t c nhng kt qu tớch cc. Cỏc
chớnh sỏch gim nghốo trờn tt c cỏc lnh vc ó cú tm bao ph khỏ rng n
14

các đối tượng tác động, trong đó chính sách hỗ trợ y tế được đánh giá có tỷ lệ bao
phủ cao nhất (95% người dân được phát các loại thuốc tại nhà). Hệ thống chính
sách đối với người nghèo đã được củng cố hoàn thiện nhằm hướng tới chương
trình Quốc gia về xoá đói giảm nghèo, để triển khai đồng bộ quá trình thực hiện.
Nhà nước đã chú trọng đặc biệt về xây dựng và nhanh chóng ban hành chính sách
về khám và chữa bệnh cho người nghèo. Xây dựng chính sách giúp đỡ về giáo
dục con em gia đình người nghèo, chính sách đầu tư xây dựng nhà trường cho
nông thôn, đặc biệt là vùng sâu vùng xa, vùng đặc biệt khó khăn, tranh giành sự
giúp đỡ của ngân hàng Thế giới và các tổ chức xã hội khác để giúp đỡ cho kế
hoạch xoá đói giảm nghèo. Có chính sách ưu tiên đối với một số vùng mang tính
riêng biệt như: Giúp về đất đai, điều kiện sản xuất, nơi cư trú sinh sống…đẩy
mạnh công tác tuyên truyền, nâng cao nhận thức, và trách nhiệm xoá đói giảm
nghèo của các cấp, các ngành và bản thân người nghèo.
Tác động tích cực của các chính sách XDGN chủ yếu đến công cuộc giảm
nghèo ở Lào thời gian qua là bằng chứng thuyết phục nhất về sự phù hợp của
chính sách với thực tế. Các chính sách xóa đói, giảm nghèo đã hướng tới thực
hiện phương hướng xã hội hoá công tác xoá đói giảm nghèo hướng dẫn, lôi kéo
các tổ chức quần chúng, các doanh nghiệp và các địa phương giúp các địa
phương nghèo, các nhóm hộ nghèo hướng tới thoát khỏi nghèo. Các chính sách
đã hướng tới việc kết hợp một số ngành kinh tế trọng điểm với xoá đói giảm
nghèo như triển khai hình thức du lịch sinh thái, du lịch lịch sử và văn hoá ở các
huyện nghèo vùng nghèo vừa giữ gìn văn hoá, văn minh, sinh thái vừa có thu
nhập cho người nghèo.
2.3.2. Những hạn chế và nguyên nhân
Bên cạnh những thành công đã đạt được, hệ thống chính sách xóa đói giảm
nghèo của nước CHDCND Lào vẫn còn nhiều vấn đề đặt ra cần hoàn thiện để
tiếp tục thúc đẩy công cuộc xóa đói giảm nghèo đi đến thắng lợi.
Nhìn nhận một cách khách quan chúng ta có thể thấy hiệu quả của các chính
sách này thực sự là chưa cao thể hiện trong quá trình triển khai chính sách, đối
tượng được hưởng lợi của chính sách chưa thực sự là người nghèo, cộng đồng

nghèo. Cho dù được xác định bằng cách nào thì đều thống nhất còn tình trạng
người được hưởng lợi không đúng đối tượng. Do đó, trong điều kiện nguồn kinh
phí thực hiện chính sách vốn đã ít lại hỗ trợ sai đối tượng nên đã ảnh hưởng
không nhỏ đến hiệu quả của mỗi chính sách. Kết quả phân tích trên cho thấy,
15


ngoại trừ chính sách đầu tư xây dựng cho cơ sở hạ tầng được đánh giá là xác định
đúng các xã nghèo và khó khăn thì ở ba chính sách còn lại đều có một tỷ lệ không
nhỏ người không nghèo đang được hưởng lợi. Thêm vào đó, nguồn lực hạn chế
lại phải hỗ trợ cho một số lớn thuộc đối tượng của chính sách nên dẫn đến mức
hộ trợ bình quân đầu người là rất thấp. Và tình trạng hỗ trợ dàn trải còn nghiêm
trọng hơn khi đối tượng hưởng lợi còn bao gồm cả những người không thuộc
diện hưởng lợi chính sách.
Tuy nhiên, bên cạnh đó, mức độ rò rỉ của các chính sách là vấn đề cần được
quan tâm giải quyết. Cho dù bằng cách nào thì đánh giá của các hộ gia đình cho
thấy vẫn có một tỷ lệ nhất định các hộ “thực sự” nghèo nhưng vẫn đang được đưa
vào danh sách hộ nghèo, trong khi đó có một số hộ “thực sự”nghèo thì lại năm
ngoài danh sách này. Các hộ được coi là rò rỉ của chính sách là hộ không là đối
tượng của chính sách nhưng lại được hưởng lợi từ chính sách.
Với chính sách tín dụng ưu đãi, một trong những vấn đề mà hộ nghèo phản
ánh nhiều nhất khi được hỏi về tín dụng ưu đãi chính là khoản vay và thời hạn
cho vay vốn. Theo các hộ nghèo, nhu cầu vay vốn của các hộ nghèo chưa được cơ
quan thực thi chính chính sách quan tâm nhiều. Mặc dù đã có những điều chỉnh về
lãi suất, lượng vay nhưng sự điều chỉnh đó chưa đáp ứng được mong mỏi của họ.
Như đã đề cập ở trên, hiện nay các hộ nghèo đánh giá rất thấp hiệu quả các dịch vụ
hỗ trợ sử dụng vốn. Các dịch vụ hỗ trợ còn thiếu hoặc nếu còn thì mang nặng hình
thức, chưa xuất phát từ nhu cầu của người dân, trong đó có hộ nghèo.
Với chính sách đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng thì vấn đề còn rõ hơn rất
nhiều. Các công trình được xây dựng được đưa vào sử dụng dù ít hay nhiều cũng

đã phát huy tác dụng. Như vấn đề lớn nhất trong thực hiện chính sách thời gian
qua đó là sự phù hợp của chính sách rất thấp. Điều đó được thể hiện ở mức độ
không hài lòng của công trình còn rất cao.
Với chính sách hỗ trợ giáo dục, về cơ bản chính sách đã hỗ trợ đến đúng đối
tượng là trẻ em hộ nghèo và đồng bào dân tộc thiểu số nhưng do mức hỗ trợ còn
quá thấp nên tác động đến giảm gánh nặng chi phí giáo dục cho họ còn nhỏ.
Chính điều này dẫn đến tình trạng dường như người nghèo chưa câm nhận hết lợi
ích mà chính sách mang lại cho họ. Do đó có ảnh hưởng không nhỏ đến quyết
định của cha mẹ đến việc cho con trẻ tới trường học- một nguyên nhân khiến cho
nhiều trẻ em không được đi học đúng tuổi học có nhưng phải bỏ dở giữa chừng.

16


Bên cạnh đó, ngay cả khi có cơ hội được tiếp cận giáo dục thì bản thân
người nghèo cũng nhận thấy họ đang được tiếp cận với nền giáo dục có chất
lượng dường như là thấp. Nguyên nhân do ở nhiều nơi, đặc biệt vùng sâu vùng xa
trường lớp không đạt tiêu chuẩn, trình độ thầy cô còn hạn chế, chương trình học
chưa phù hợp với một số địa phương… Điều này cho thấy để đạt được mục tiêu
tạo mọi cơ hội tốt nhất để trẻ em con nhà nghèo được tiếp cận với giáo dục cơ
bản có chất lơngj thì hỗ trợ dưới hình thức miễn giảm các khoản đóng góp là
chưa đủ.
Với chính sách hỗ trợ y tế cho người nghèo, cho dù người nghèo đã nhận
được hỗ trơk từ chính sách nhưng họ chưa thực sự hài lòng với sự hỗ trợ đó. Điều
này được thể hiện trên một số mặt như: mức hỗ trợ còn quá thấp so với chi phí
phải bỏ ra, chất lượng dịch vụ họ được hưởng chưa cao, các thông tin về trợ giúp
của chính phủ đối với người nghèo trong y tế còn hạn chế… Tất cả các yếu tố
này cho thấy mặc dù chính sách cũng đã đạt được những kết quả đáng kể nhưng
dường như ở một khía cạnh nào đó có thể thấy thiếu đi tính phù hợp.
Nếu như các chính sách XDGN chủ yếu đảm bảo ở mức độ nào đó về hiệu

quả, hiệu lực và sự phù hợp của chính sách thì tính bền vững lại rất kém cho tất
cả các chính sách. Với chính sách tín dụng ưu đãi cho hộ nghèo luôn phải giải
quyết một bài toán khó đó là nếu đáp ứng các mong muốn của hộ nghèo được vay
vốn được lâu hơn và lượng vốn nhiều hơn thì khó đảm bảo đủ kinh phí để thực
hiện chính sách. Bởi vì khi đáp ứng được điều này cũng có nghĩa gánh nặng về
nguồn vốn cho vay sẽ đặt lên Ngân hàng Chính sách xã hội. Mặc dù nguồn vốn
cho vay được huy động từ nhiều nguồn khác nhau nhưng quyết định cho vay lại
phụ thuộc rất nhiều vào nguồn cấp bù chênh lệch lãi suất của nhà nước. Do đó
nếu quyết định cho vay lượng vốn nhiều hơn, thời gian lâu hơn thì có thể xảy ra
tình trạng không đủ kinh phí triển khai chính sách.
Hơn nữa để bảo toàn nguồn vốn cho vay thì vốn vay phải được sử dụng có
hiệu quả. Tuy nhiên với sự yếu kém của các dịch vụ hỗ trợ và đặc biệt của công
tác giám sát sử dụng vốn thời gian qua không tránh khỏi lãng phí nguồn lực, ảnh
hưởng không nhỏ đến tính bền vững của chính sách.
Với chính sách xây dựng cơ sở hạ tầng, mặc dù các công trình đã phát huy
tác dụng nhưng để đảm bảo có thể sử dụng được trong thời gian dài lại là cả một
vấn đề lớn. Công tác duy tu bảo dưỡng hiện tại rất kém vì vậy sau khi nhà đầu tư
17


bàn giao cho người dân sử dụng thì chất lượng công trình thường khó đảm bảo.
Tình trạng sau một thời gian sử dụng, công trình đã bị hỏng hoặc xuống cấp
nghiêm trọng còn khá phổ biến ở các địa phương.
Đánh giá tính bền vững của chính sách hỗ trợ giáo dục cho người nghèo
thông qua tỷ lệ trẻ em hoàn thành các bậc học giáo dục cơ bản hoặc tỷ lệ học sinh
bỏ học hoặc lưu ban ở các cấp. Chính sách có thể tác động tăng tỷ lệ nhập học
đúng tuổi nhưng không có gì đảm bảo những đứa trẻ đó sẽ không bỏ dở ngang
chừng. Khi đó, nguồn lực dành cho giáo dục của người nghèo được sử dụng
nhưng lãng phí và khó có thể đạt được mục tiêu tạo điều kiện để người nghèo
được tiếp cận với nền giáo dục có chất lượng. Kết quả phân tích tình trạng bỏ học

và lưu ban cón khá phổ biến ở các cấp học. Điều đó cho phép đánh giá tính bền
vững của chính sách chưa ổn định.
Với chính sách hỗ trợ y tế cho người nghèo, một trong vấn đề lớn nhất hiện
nay trong triển khai Quyết định 139 là nguồn lực thực hiện quá phụ thuộc vào
NSNN. Về cơ bản hầu hết các địa phương đều gặp khó khăn trong trong huy
động nguồn kinh phí bổ sung. Điều đó cũng có nghĩa sẽ thiếu nguồn kinh phí để
bao phủ được hết các đối tượng của chính sách. Tình trạng này nếu không được
giải quyết nó sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến thực hiện mục tiêu chính sách, do đó
khó có thể duy trì được kết quả mà chính sách đã mang lại.
Kết quả đánh giá các chính sách XDGN chủ yếu cho thấy, về cơ bản chúng
đã phát huy tác dụng trong thực tế thể hiện ở các khía cạnh như hiệu quả, hiệu lực
cũng như sự phù hợp và bền vững của chính sách. Tuy nhiên, các chính sách này
đạt được hiệu quả chưa thực sự cao, tính hiệu lực của chính sách còn thấp, đặc
biệt sự phù hợp và bền vững của chính sách còn chưa được đảm bảo. Vậy nguyên
nhân do đâu? Quá trình phân tích thực trạng triển khai thực hiện các chính sách
này cho thấy còn có yếu kém trong khâu thiết kế chính sách, công tác triển khai
chính sách và đặc biệt trong công tác giám sát và đánh giá chính sách.

18


CHƯƠNG 3
PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN CÁC CHÍNH SÁCH
XÓA ĐÓI GIẢM NGHÈO CHỦ YẾU CỦA CHDCND LÀO ĐẾN NĂM 2020
3.1. Bối cảnh kinh tế-xã hội Lào trong giai đoạn tới
3.1.1. Những thách thức nội tại
CHDC ND Lào đựơc xếp là một trong những nước nghèo nhất của thế giới,
là một nước gồm có nhiều dân tộc, có tiếng nói khác nhau, mức sống cả về vật
chất và văn hoá còn thấp. Hơn 80% dân số sống ở vùng nông thôn và có số ít
sống ở vùng sâu vùng xa, rải rác ở trên núi, vùng hay có thiên tai, vùng không an

toàn và không có điều kiện phát triển bền vững.
3.1.2. Những hạn chế trong hỗ trợ quốc tế
Mục tiêu phấn đấu trở thành nước có mức sống trung bình cũng đồng nghĩa
với việc một số nhà tài trợ và một số các tổ chức phi chính phủ quốc tế sẽ giảm
dần tài trợ ưu đãi cho Lào, mất đi nguồn lực hỗ trợ cho hoạt động an sinh xã hội
và các dịch vụ cơ bản cho một số nhóm dễ bị tổn thương nhất.
Xu hướng giải quyết đói nghèo đến năm 2020 vẫn tập trung cao ở vùng sâu
vùng xa và nhóm đồng bào dân tộc thiểu số. Do đó trong những năm đầu là nước
có thu nhập trung bình, Lào sẽ gặp nhiều khó khăn hơn vì thiếu đi sự hỗ trợ ưu
đãi về nguồn lực từ bên ngoài để thực hiện các hoạt động giảm nghèo ở những
vùng miền có điều kiện kinh tế xã hội khó khăn và trình độ dân trí thấp.
3.1.3. Khó khăn trong toàn cầu hóa Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO)
Lào vừa gia nhập WTO (10/2012), tổng thể các tác động lên tăng trưởng
kinh tế là tích cực, tuy nhiên, các tác động đối với công cuộc giảm nghèo là chưa
thể hiện rõ nét, nhưng nguy cơ phân tầng trong quá trình phát triển do hội nhập
quốc tế đang có nguy cơ làm cho người nghèo ngày càng có giãn cách xa hơn so
với nhóm có cơ hội tiếp cận các điều kiện phát triển.
3.1.4. Khó khăn về tác động môi trường và biến đổi khí hậu
Cuộc sống của người dân nghèo phụ thuộc nhiều vào nguồn tài nguyên thiên
nhiên, trong khi việc khai thác các nguồn tài nguyên thiên nhiên đi liền với nguy
cơ gia tăng các thảm họa thiên nhiên như lũ lụt, hạn hán… Đặc biệt là vùng nông
thôn nơi mà tỷ lệ nghèo còn cao nhưng khả năng chống chọi với các cú sốc như
lũ lụt hay hạn hán là rất thấp.
19


3.2. Quan điểm và định hướng hoàn thiện các chính sách giảm nghèo đến
năm 2020
3.2.1. Quan điểm hoàn thiện chính sách giảm nghèo
- Thống nhất mục tiêu quốc gia về giảm nghèo và mục tiêu phát triển Thiên

niên kỷ: đưa tỷ lệ nghèo giảm xuống thấp hơn 19% dân số cả nước;
- Giảm nghèo một cách bền vững gắn với phát triển bền vững nền kinh tế,
cần có một hệ thống chính sách đủ mạnh để duy trì được các thành quả giảm
nghèo, tránh tình trạng tái nghèo;
- Thực hiện lồng ghép các chương trình và chính sách giảm nghèo;
- Xây dựng các chương trình giảm nghèo làm cơ sở cho đề xuất và thực hiện
các chính sách giảm nghèo phù hợp.
3.2.2. Định hướng hoàn thiện chính sách giảm nghèo
Hoàn thiện việc chính sách giảm nghèo gắn với các chính sách và kế hoạch
phát triển nông thôn, khuyến khích việc sản xuất thành hàng hoá, phát triển dịch
vụ về văn hoá – xã hội ở nông thôn, củng cố chất lượng dịch vụ về giáo dục và
mở rộng cơ hội đi tới việc giáo dục ở nông thôn cả trong và ngoài hệ thống cho
gần tới tiêu chuẩn của thành phố, chủ yếu dứt khoát giải quyết đối với các bản
chưa có trường học phổ thông. Xây dựng và thực hiện hệ thống bảo hiểm cấp cơ
sở trong xã hội và tăng cường dịch vụ về sức khoẻ, quan tâm đặc biệt tới việc giữ
gìn sức khoẻ và sức khoẻ của mẹ và trẻ em. Tiếp tục nâng cao việc xây dựng nền
chính trị, phát triển nông thôn về mọi mặt và xoá đói giảm nghèo chủ yếu vào
viêc xây dựng bản phát triển và xây dựng bản lớn thành thị trấn ở nông thôn gắn
liền với việc sắp xếp quê hương cố định và chỗ làm ăn ổn định cho nhân dân các
bộ tộc, đảm bảo vùng nông thôn có được sự cố định về chính trị, an ninh trật tự
trong xã hội, chất lượng đời sống của nhân dân ngày càng tốt, củng cố và nâng
cao khả năng cho chính quyền địa phương, quyền và nghĩa vụ của nhân dân trong
việc bảo vệ và phát triển gia đình người Lào. Việc phát triển nông thôn, xoá đói
giảm nghèo, sắp xếp nơi ở cố định và chỗ làm ăn ổn định cho nhân dân các bộ tộc
Lào phải thực hiện trên cơ sở quy tắc Nhà nước và nhân dân. Đồng thời, tìm ra
được thế mạnh và cùng với sự ủng hộ của Nhà nước và các nguồn vốn trong và
ngoài nước gắn liền với việc sử dụng tài nguyên lâu dài.

20

3.3. Hoàn thiện một số chính sách giảm nghèo chủ yếu đến năm 2020
3.3.1. Chính sách tín dụng cho hộ nghèo
Về đối tượng: cần xác định các nhóm đối tượng ưu tiên khác nhau trong việc
hỗ trợ vốn, tránh tình tạng dàn đều không có trọng tâm.
Về lãi suất: Lãi suất cho vay, đối với các nhóm đối tượng cụ thể sẽ có những
hình thức khác nhau: người nghèo nhất và có nguy cơ bị tổn thương cao sẽ được
tiếp cận nguồn tín dụng ưu đãi (có thể với lãi suất hỗ trợ bằng không). Người
nghèo còn lại theo chuẩn quốc gia và các hộ cận nghèo tiếp cận với nguồn vốn
vay không cần tài sản thế chấp nhưng lãi suất thấp hơn một ít và thậm chí bằng
lãi suất của thị trường nhưng kèm theo đó là những hỗ trợ về kỹ thuật và quản lý
để người nghèo tăng hiệu quả sử dụng và tránh thất thoát vốn.
Về thời hạn và mức cho vay: cần xác định thời hạn cho vay phù hợp với chu
kỳ sản xuất và thời điểm cần sử dụng vốn của người nghèo, tránh tình trạng cho
vay không đủ thời gian cho một chu kỳ sản xuất trọn vẹn, không đúng thời điểm
cần vốn đầu tư. Đối với nhóm đối tượng khó khăn nhất, ít có kinh nghiệm và điều
kiện sản xuất cần áp dụng hạn mức cho vay với những khoản cho vay nhỏ phù
hợp với nhu cầu đầu tư vào sản xuất nhỏ như chăn nuôi quy mô nhỏ, phân bón,
hạt giống lúc thời vụ. Đối với nhóm đối tượng có kinh nghiệm và điều kiện sản
xuất nhưng chỉ khó khăn do thiếu vốn thì áp dụng mức mà cho vay theo nhu cầu.
Không giới hạn các khoản vay không chỉ phục vụ được nhiều người nghèo vay
vốn hơn mà quan trọng hơn là huy động ngày càng nhiều thành viên có tiềm lực
tham gia sẽ làm cho chương trình đạt được kết quả tốt.
Thay vì chỉ hỗ trợ về vốn cần phải quy định hỗ trợ kỹ thuật thành một điều
kiện bắt buộc khi vay vốn, quan tâm nhiều hơn đến mong muốn hỗ trợ về kỹ
thuật cũng như kinh nghiệm sản xuất kinh doanh của người nghèo.
Huy động nguồn lực: Để đảm bảo có đủ và chủ động nguồn lực thực hiện
chính sách cần đa dạng hóa các nguồn lực bao gồm cả nguồn lực từ chính cộng
đồng người nghèo tự đóng góp để họ tăng thêm trách nhiệm đối với đồng vốn
vay, nguồn lục từ các doanh nghiệp có hoạt động kinh tế liên quan đến vùng

nghèo và nguồn lực của các tổ chức khác như kinh nghiệm của các quốc gia trên
thế giới, trong đó có ngân hàng Grameen đã thực hiện rất thành công cho các
cộng đồng nghèo.
21


3.3.2. Chính sách xây dựng cơ sở hạ tầng ở bản nghèo
Chú trọng phát triển cơ sở hạ tầng cần thiết ở nông thôn, đặc biệt là xây
dựng, sửa chữa và mở rộng đường, hệ thống vận chuyển, hệ thống bưu chính viễn
thong xuống tới các nhóm bản của các huyện trong cả nước, đặc biệt các huyện
nghèo và huyện mới lập. Tổ chức thực hiện dự án xây dựng bản thành nhóm bản
và có thị trận của huyện, vùng trọng điểm phát triển,vùng sắp xếp mới của địa
phương và Nhà nước, các nhóm bản phát triển và các bản lớn. Quan tâm mở rộng
mạng lưới điện xuống tới nông thôn để làm cho gia đình nhân dân chưa có điện
lưới.
Thông thường, nguồn vốn đầu tư cho xóa đói giảm nghèo, nhất là vốn đầu
tư hạ tầng chủ yếu dựa vào nguồn từ ngân sách nhà nước và ngân sách địa
phương, trong đó chủ yếu từ nguồn của ngân sách nhà nước. Ngoài nguồn kinh
phí từ ngân sách Nhà cần huy động có hiệu quả nguồn lực từ dân. Tiêu chí phân
bổ ngân sách cho các thôn bản nghèo và hẻo lánh, đảm bảo tạo cơ hội tiếp cận
cho các thôn vùng hẻo lánh có thể tham gia và hưởng lợi, tiếp cận với các dịch vụ
kinh tế xã hội cơ bản. Chính sách đầu tư cần ưu tiên và tăng tối đa các cơ hội việc
làm có trả công cho người lao động của địa phương khi tham gia làm việc cho
các công trình CSHT ở cấp bản và thôn thông qua nguyên tắc phân bổ vốn cho
các công trình công cộng.
3.3.3. Chính sách hỗ trợ giáo dục cho người nghèo
Việc hỗ trợ giáo dục cho con em các hộ gia đình dân tộc sống ở vùng núi,
vùng xa xôi hẻo lánh nhằm góp phần xóa bỏ sự bất bình đẳng trong tiếp cận giáo
dục giữa đồng bằng và miền núi thì sự hạn chế về đối tượng ở vùng đồng bằng lại
là một rào cản lớn khiến cho nhiều trẻ em con hộ cận nghèo không có cơ hội đến

trường, đặc biệt ở bậc học cao.
Đối với mỗi nhóm đối tượng người nghèo cần có các cách thức hỗ trợ giáo dục
khác nhau. Để giúp cho nhiều trẻ em con các gia đinhg nghèo có thể tiếp cận giáo
dục bình đẳng n hư các trẻ em khác thì ngoài học phí cần có những hỗ trợ về vật
chất khác về đời sống cũng như tài trợ mua sắm trang thiết bị cho trường đã tiếp
nhận trẻ em nghèo. Đối với trẻ em dân tộc sống ở các vùng núi, vùng sâu vùng xa
xôi hẻo lánh, chính sách nên tập trung hỗ trợ lương thực cho trẻ em nghèo học gần
nhà, chu cấp lương thực hoàn toàn cho những trẻ em nghèo học xa nhà.
22


3.3.4. Chính sách hỗ trợ y tế cho người nghèo
Để các có tác động phù hợp với đặc điểm và nhu cầu của từng đối tượng
người nghèo, chính sách hỗ trợ về y tế phải có các hướng tác động đặc thù riêng
cho từng đối tượng người nghèo. Nhóm đồng bào dân tộc thuộc 47 huyện đặc
biệt nghèo thuộc thuộc vùng đặc biệt khó khác thì cần xem xét đưa vào đối tượng
huyện nghèo và được hưởng như các hộ nghèo theo chuẩn quốc gia. Nhóm hộ
cận nghèo cũng cần được đưa vào đối tượng hưởng lợi của chính sách.
Về hình thức hỗ trợ, người nghèo được thực hiện thống nhất dưới hình thức
cấp thẻ Bảo hiểm y tế (BHYT) và hưởng quyền lợi từ thẻ bảo hiểm y tế bình đẳng
hơn với các đối tượng có thẻ BHYT khác.
Nguồn lực cho thực hiện chính sách chủ yếu phải sử dụng từ các nguồn hỗ
trợ từ ngân sách địa phương hoặc cấp bù của ngân sãnh Trung ương.Ngoài
nguồn từ Ngân sách nhà nước, nguồn lực thực hiện chính sách hỗ trợ y tế cho
người nghèo sẽ được huy động từ các nguồn khác như từ cộng đồng hoặc các
nguồn tài trợ bên ngoài. Một nguồn lực quan trọng để thực hiện chính sách hỗ trợ
y tế là lấy từ nguồn lực thu được thông qua quỹ BHYT toàn dân.
Cùng với việc hỗ trợ trực tiếp cho người nghèo, chương trình hỗ trợ y tế cần
phải tạo điều kiện để người nghèo được tiếp cận với các dịch vụ y tế có chất
lượng thông qua đầu tư hỗ trợ cho phát triển mạng lưới y tế cấp cơ sở ở các vùng

sâu, vùng xa vùng khó khăn mà người nghèo thường tiếp cận tới.

23


KẾT LUẬN
Luận án đã tập trung nghiên cứu và làm rõ những vấn đề về lý luận cơ bản
về đói nghèo, các nguyên nhân và cơ chế dẫn đến đói nghèo cũng như những
kinh nghiệm thực tiễn của các nước trong việc thực hiện các chính sách xóa đói,
giảm nghèo. Các kết quả nghiên cứu về lý luận là nền tảng nhận diện người
nghèo cũng như xây dựng một chiến lược tấn công đói nghèo cũng như việc
hoạch định các chính sách hỗ trợ của chính phủ đạt được hiệu quả đến đúng
tượng thụ hưởng chính sách.
Luận án đã nghiên cứu và rút ra những bài học kinh nghiệm có giá trị của
một số quốc gia về xây dunựg chính sách xóa đói giảm nghèo: (i) hỗ trợ tạo tạo
cơ hội cho người nghèo vượt qua khó khăn; (ii) nâng caokhả năng tiếp cận dịch
vụ xã hội cơ bản cho người nghèo; (iii) hỗ trợ người nghèo vương lên để vượt
qua rủi ro và hạn chế nguy cơ bị tổn thương; và (iv) nâng cao năng lực cho người
nghèo thông qua giáo dục đào tạo và chăm sóc sức khỏe.
Luận án đã đánh giá bốn chính sách chủ yếu là hỗ trợ tín dụng cho hộ
nghèo, xây dựng cơ sở hạ tầng, hỗ trợ giáo dục và y tế cho người nghèo, luận án
đã làm rõ những đóng góp quan trọng mà mỗi chính sách đem lại trong quá trình
giảm nghèo ở Lào cũng như đã chỉ ra những yếu kém được thể hiện ở các khía
cạnh như tính hiệu quả và hiệu lực của chính sách còn thấp, sự không phù hợp
cũng như tính kém bền vững của chính sách.
Việc hoàn thiện các chính sách xóa đói giảm nghèo phải được thực hiện
đồng bộ đồng thời một hệ thống chính sách, mà trong đó tiền đề và các tác động
phổ biến là chính sách tín dụng nhằm hướng tạo điều kiện tiếp cận của các hộ
nghèo đến các nguồn hỗ trợ về vốn làm ăn. Chính sách hỗ trợ đầu tư xây dựng và
phát triển cơ sở hạ tầng nhằm hướng tới tạo điều kiện khai thác và sử dụng có

hiệu quả các nguồn lực tại chỗ để thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội của địa
phương đi lên, không nhằm hướng vào một đối tượng hỗ trợ cụ thể. Các chính
sách hỗ trợ y tế và giáo dục sẽ mở ra các cơ hội tiếp cận của người nghèo tới các
dịch vụ chăm sóc sức khỏe và nâng cao trình độ nhận thức, trình độ khoa học kỹ
thuật, giúp cho người nghèo tự mình tìm đường phát triển phù hợp đi lên một
cách bền vững.
24