Thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư từ thực tiễn các thủy điện tỉnh quảng ngãi

VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

TRẦN VĂN NAM

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH ĐỀN BÙ, HỖ TRỢ
VÀ TÁI ĐỊNH CƯ TỪ THỰC TIỄN
CÁC THỦY ĐIỆN TỈNH QUẢNG NGÃI

Chuyên ngành: Chính sách công
Mã số: 60.34.04.02

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS. TRẦN ĐÌNH HẢO

HÀ NỘI, năm 2016


LỜI CẢM ƠN
Để hoàn thành được luận văn này, tôi xin chân thành cảm ơn đến Ban giám
đốc, các khoa, phòng và quý thầy, cô trong Học viện Khoa học Xã hội đã tận tình và
tạo điều kiện giúp đỡ cho tôi trong quá trình học tập. Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm
ơn sâu sắc đến Thầy giáo PGS.TS.Trần Đình Hảo, người đã trực tiếp hướng dẫn đề
tài cho tôi với tất cả lòng nhiệt tình và sự quan tâm sâu sắc.
Bên cạnh đó, tôi cũng gửi lời cảm ơn của mình đến lãnh đạo các Sở ngành ở
tỉnh, bạn bè, đồng nghiệp, luôn quan tâm, tạo điều kiện, chia sẻ, động viên tôi trong
suốt thời gian học tập và thực hiện luận văn.
Mặc dù đã rất cố gắng trong quá trình thực hiện nhưng luận văn không thể

tránh khỏi những thiếu sót. Tác giả mong nhận được sự góp ý của quý thầy, cô và
bạn bè.
Tôi xin chân thành cảm ơn!


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan rằng số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn Thạc sĩ
Chính sách công về “Thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư từ thực tiễn
các thủy điện tỉnh Quảng Ngãi ” là hoàn toàn trung thực và không trùng lặp với các
đề tài khác trong cùng lĩnh vực.
Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan này.
Tác giả luận văn

Trần Văn Nam


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1
CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ THỰC HIỆN CHÍNH
SÁCH ĐỀN BÙ, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ ĐỐI VỚI NGƯỜI DÂN BỊ THU
HỒI ĐẤT Ở VIỆT NAM ..........................................................................................7
1.1. Khái niệm chung và chính sách đền bù, hỗ trợ và tái đinh cư khi nhà nước thu
hồi đất ..........................................................................................................................7
1.2. Mục tiêu và nguyên tắc xây dựng chính sách đền bù, hỗ trợ tái định cư khi nhà
nước thu hồi đất .........................................................................................................10
1.3. Yêu cầu thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị
thu hồi đất ở Việt Nam ..............................................................................................14
1.4. Nội dung tổ chức thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ và tài định cư đối với
người dân bị thu hồi đất ............................................................................................23
1.5. Các yếu tố ảnh hưởng đến việc thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định

cư đối với người dân bị thu hồi đất ...........................................................................28
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH ĐỀN BÙ, HỖ TRỢ VÀ
TÁI ĐỊNH CƯ TỪ THỰC TIỄN CÁC THỦY ĐIỆN TỈNH QUẢNG NGÃI .......... 32
2.1. Thực trạng tổ chức thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư đối với
người dân bị thu hồi đất tại các thủy điện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi .................32
2.2. Thực trạng tổ chức thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư đối với
người dân bị thu hồi đất tại các thủy điện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi .................42
2.3. Đánh giá chung về tổ chức thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư đối với
người dân bị thu hồi đất tại các thủy điện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi ........................58
CHƯƠNG 3. GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH ĐỀN
BÙ, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ ĐỐI VỚI NGƯỜI DÂN BỊ THU HỒI ĐẤT
TẠI CÁC THỦY ĐIỆN Ở NƯỚC TA ...................................................................63
3.1. Giải pháp hoàn hiện chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân
bị thu hồi đất tại các thủy điện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi ..................................63
3.2. Giải pháp hoàn thiện nội dung chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư ...........68
KẾT LUẬN ..............................................................................................................77
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, giữ vai trò rất quan trọng trong phát triển
kinh tế - xã hội và sự ổn định đời sống của người dân. Trong quá trình phát triển đất
nước theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa, việc thu hồi đất để phục vụ cho lợi
ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế - xã hội là một quá trình tất yếu,
tác động rất lớn đến người bị thu hồi đất. Để bù đắp cho họ một phần thiệt thòi đó,
Nhà nước ta đã ban hành chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư dành cho
người bị thu hồi đất, nhằm từng bước hoàn thiện theo hướng tạo điều kiện ngày
càng tốt hơn cho người có đất bị thu hồi ổn định đời sống và sản xuất. Quan tâm tới
lợi ích của những người bị thu hồi đất, Nghị định 197/2004/NĐ-CP của Chính phủ

đã ra đời, đặc biệt là sự ra đời của NĐ 84/2007/NĐ-CP của Chính phủ đã thể hiện
được tính khả thi và vai trò tích cực của các văn bản pháp luật. Là cơ sở pháp lý để
thực hiện hiệu quả công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.
Tuy nhiên, quá trình triển khai thực hiện, chất lượng các khu tái định cư được
xây dựng cũng chưa đáp ứng yêu cầu “có điều kiện phát triển bằng hoặc tốt hơn
nơi ở cũ”; chưa chú trọng tạo việc làm mới, chuyển đổi nghề cho người có đất bị
thu hồi; việc lập và tổ chức thực hiện phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại
một số dự án còn thiếu kiên quyết, thiếu dân chủ, công khai, minh bạch; năng lực,
phẩm chất của đội ngũ cán bộ làm công tác giải phóng mặt bằng ở nhiều nơi còn
chưa đáp ứng yêu cầu; chưa phát huy vai trò của các tổ chức quần chúng tham gia
thực hiện. Một số địa phương thiếu sự phối hợp chặt chẽ giữa các cấp, các ngành;
chưa làm tốt công tác tuyên truyền, vận động, giải thích cho nhân dân hiểu rõ quy
định của pháp luật hoặc né tránh, thiếu cương quyết, không giải quyết dứt điểm, dẫn
đến một số cán bộ phạm pháp hình sự... Từ thực tế đó đòi hỏi Nhà nước phải tiếp
tục đổi mới, khảo sát, kiểm tra, giám sát chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
đối với người dân bị thu hồi đất.
Nằm trong bối cảnh chung đó, tỉnh Quảng Ngãi cũng gặp nhiều khó khăn khi
xây dựng và triển khai chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư tại các thủy điện

1


trên địa bàn tỉnh. Theo báo cáo 1320/BC-SCT, ngày 13/8/2015 của Sở Công
Thương Quảng Ngãi, đến nay, quy hoạch đã được Bộ Công nghiệp (nay là Bộ Công
Thương), UBND tỉnh Quảng Ngãi phê duyệt ban đầu là 25 dự án thủy điện với tổng
công suất là 374,1MW. Trong đó, có 6 dự án thủy điện lớn đã hoàn thành, đi vào
hoạt động. Trong năm 2014, các nhà máy thủy điện trên địa bàn tỉnh đã phát lên
lưới điện khoảng 440 triệu kWh, đóng vào ngân sách tỉnh khoảng 80 tỷ đồng. [24,
tr.4] Tuy nhiên, quá trình triển khai thực hiện các dự án thủy điện, vẫn còn nhiều
vướng mắc, làm cho người được bồi thường bị giật tiền trên tay (ví dụ: tháng

7/2013, 14 hộ dân ở xã Sơn Liên, huyện Sơn Tây bị giật 9 tỷ đồng trên tay sau khi
được nhận tiền đền bù). Tái định cư với những ngôi nhà tiền tỷ không có người ở,
người dân rơi vào cảnh thất nghiệp, gây mất an ninh trật tự và để lại nhiều hệ lụy về
cuộc sống cho người dân ở khu tái định cư (ví dụ: 104 hộ dân ở xã Trà Thủy, bỏ
khu tái định cư quay về nơi ở cũ). Vì thế, việc nghiên cứu, tìm hiểu để lý giải cơ sở
lý luận và tìm ra các giải pháp để nâng cao hiệu lực, hiệu quả và tác động xã hội
tích cực của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư tại các thủy điện là nhiệm
vụ cấp thiết của chính quyền tỉnh Quảng Ngãi.
Với mong muốn đóng góp một phần vào công cuộc tìm hiểu đó, bản thân em
đã lựa chọn đề tài: “Thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư từ thực tiễn
các thủy điện tỉnh Quảng Ngãi” làm đối tượng nghiên cứu trong luận văn tốt nghiệp
chuyên ngành Chính sách công.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Từ hơn hai thập niên trở lại đây, bồi thường giải phóng mặt bằng nói chung và
tái định cư nói riêng là một vấn đề rất nhức nhối, thường xuyên thu hút được sự
quan tâm của dư luận. Bởi vậy, có nhiều công trình nghiên cứu, nhiều bài viết đề
cập đến vấn đề này. Trong đó, phải kể đến các công trình nghiên cứu: Luận văn
Thạc sỹ Luật học của Nguyễn Vĩnh Diện “Pháp luật về bồi thường thiệt hại khi Nhà
nước thu hồi đất” năm 2006; Luận văn Thạc sỹ Luật học của Đinh Thị Huệ “Thực
hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở tỉnh
Hà Nam hiện nay”; Khóa luận tốt nghiệp cử nhân Luật học của Nguyễn Thu Hiền
năm 2007 và Nguyễn Hoàng Dương năm 2009 cùng về đề tài “Các vấn đề pháp lý

2


về tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất thực hiện các dự án đầu tư” ... Bên cạnh đó,
có nhiều bài viết về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư được đăng trên các tạp chí uy
tín như: Chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất của Trần Quang Huy đăng trên
Tạp chí Luật học số 10/2010; Về chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà

nước thu hồi đất của Nguyễn Thị Phượng đăng trên Tạp chí Quản lý Nhà nước số
176 (tháng 9/2010); Pháp luật về bồi thường, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
của Singapore và Trung Quốc – những gợi mở cho Việt Nam trong hoàn thiện pháp
luật về bồi thường, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất của Nguyễn Quang Tuyến
và Nguyễn Ngọc Minh đăng trên Tạp chí Luật học số 10/2010; Chính sách bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư trong thu hồi đất: Vấn đề và giải pháp của TS. Đỗ Phú
Hải đăng trên Tạp chí cộng sản số 89 tháng 5/2014; Làm gì để thực hiện tái định cư
đạt hiệu quả kinh tế? của TS Nguyễn Thị Hoàng Hoa đăng trên Tạp chí Kiến trúc
Việt Nam ngày 1/9/2014.
Tuy nhiên, các nghiên cứu trên thiên về góc nhìn pháp lý, các quy định của
pháp luật đất đai về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư gắn liền với các đạo luật đất đai
và các hướng dẫn của Chính phủ trong thời gian vừa qua. Do đó, dưới góc độ
chuyên ngành Chính sách công thì đến nay chưa có nhiều công trình nghiên cứu
chuyên sâu và đặc biệt tại một địa phương cụ thể về “Thực hiện chính sách đền bù,
hỗ trợ và tái định cư từ thực tiễn các thủy điện tỉnh Quảng Ngãi”.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Mục tiêu của luận văn là làm rõ những vấn đề lý luận về thực hiện chính sách
đền bù, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị Nhà nước thu hồi đất và kiến nghị
giải pháp thực tiễn nhằm thực hiện hiệu quả chính sách thu hồi đất đền bù, hỗ trợ và
tái định cư đối với người dân tại các thủy điện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Luận văn có 3 nhiệm vụ sau:
Thứ nhất: Nghiên cứu những vấn đề lý luận về thực hiện chính sách đền bù,
hỗ trợ và tái định cư, vận dụng vào đối tượng nghiên cứu đề tài.
Thứ hai: Phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ và

3

tái định cư đối với người dân tại các thủy điện trên địa bàn Quảng Ngãi.
Thứ ba: Đưa ra các giải pháp tăng cường tổ chức thực hiện hiệu quả chính
sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân tại các thủy điện trên địa bàn
Quảng Ngãi.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu trong luận văn là người dân bị thu hồi đất và tái định cư
tại các dự án thủy điện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Luận văn nghiên cứu trong phạm vi không gian tại tỉnh Quảng Ngãi, lấy mẫu
nghiên cứu tại 03 dự án thủy điện (Đakđrinh, huyện Sơn Tây; Nước Trong, huyện
Tây Trà; Hà Nang, huyện Trà Bồng) tỉnh Quảng Ngãi và trong khoảng thời gian từ
năm 2011 đến 2015.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
Luận văn vận dụng cách tiếp cận nghiên cứu chính sách qua tiếp cận đa ngành,
liên ngành khoa học xã hội và phương pháp nghiên cứu chính sách công. Đó là cách
tiếp cận quy phạm chính sách công về chu trình chính sách từ hoạch định đến xây
dựng, thực hiện và đánh giá chính sách công có sự tham gia của các chủ thể chính
sách. Lý thuyết chính sách công được soi sáng qua thực tiễn của chính sách công
giúp hình thành lý luận về chính sách chuyên ngành đào tạo nghề cho lao động
thành thị. Nghiên cứu thực hiện đền bù, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân tại
các thủy điện bền vững thể hiện trong các định hướng của Nhà nước và cụ thể hóa,
tổ chức thực hiện chính sách ở tỉnh Quảng Ngãi. Luận văn còn sử dụng cách tiếp
cận quản lý dựa vào cộng đồng (community-based management – CBM) là tiếp cận
đang được áp dụng phổ biến hiện nay trên thế giới và Việt Nam trong triển khai
thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
- Phương pháp thu thập thông tin: Phân tích và tổng hợp, được sử dụng để thu
thập, phân tích và khai thác thông tin từ các nguồn có sẵn liên quan đến đề tài nghiên

4


cứu, bao gồm các văn kiện, tài liệu, nghị quyết, quyết định của Đảng, Nhà nước, bộ
ngành ở Trung ương và địa phương; các công trình nghiên cứu, các báo cáo, tài liệu
thống kê của Sở Công Thương Quảng Ngãi, Công an tỉnh Quảng Ngãi...
- Phương pháp điều tra khảo sát thực địa: Sử dụng phương pháp điều tra thực
địa nhằm mục đích so sánh, với các số liệu thu thập được; thu thập bổ sung các số
liệu, tài liệu thực tế tại các khu tái định cư thuộc các dự án thủy điện nhằm củng cố
tính xác thực các số liệu thu thập được qua các báo cáo, hồ sơ thu thập.
- Phương pháp phân tích chính sách: Là đánh giá tính toàn vẹn, tính thống
nhất, tính khả thi và hiệu quả của chính sách nhằm điều chỉnh cho phù hợp với mục
tiêu và thực tế.
- Phương pháp thống kê: Là phương pháp thu thập, tổng hợp, trình bày số liệu,
tính toán các đặc trưng của đối tượng nghiên cứu nhằm phục vụ cho quá trình phân
tích, dự đoán và đề ra các quyết định.
- Phương pháp chuyên gia: Thông qua các buổi gặp gỡ, trao đổi và thảo luận với
nhân dân vùng có thủy điện và giáo viên hướng dẫn nhằm tháo gỡ những thắc mắc.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Ý nghĩa lý luận
Các đóng góp của luận văn góp phần bổ sung, làm phong phú thêm hệ thống cơ
sở dữ liệu cho việc phân tích, hệ thống hoá những vấn đề lý luận và thực tiễn nhằm để
hoạch định, ban hành các chương trình, chính sách đảm bảo an sinh xã hội trong việc
đền bù, hỗ trợ, tái định cư đối với người dân tại các thủy điện trên địa bàn tỉnh Quảng
Ngãi và tổ chức thực hiện chính sách này trong thực tiễn.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Luận văn cung cấp chứng cứ thực tiễn và đề xuất những giải pháp có giá trị
trong quá trình quản lý Nhà nước đối với việc thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ,
tái định cư đối với người dân tại các thủy điện tỉnh Quảng Ngãi.

7. Cơ cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung chính của
luận văn được chia làm ba chương:
Chương 1. Những vấn đề lý luận chung về thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ

5


và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất ở Việt Nam.
Chương 2. Thực trạng thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ vài tái định cư từ
thực tiễn các thủy điện tỉnh Quảng Ngãi.
Chương 3. Giải pháp tăng cường thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ và tái
định cư đối với người dân bị thu hồi đất ở nước ta hiện nay

6


CHƯƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ THỰC HIỆN CHÍNH
SÁCH ĐỀN BÙ, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ ĐỐI VỚI NGƯỜI
DÂN BỊ THU HỒI ĐẤT Ở VIỆT NAM
1.1. Khái niệm chung và chính sách đền bù, hỗ trợ và tái đinh cư khi nhà nước
thu hồi đất
1.1.1. Một số khái niệm chung
Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử
dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn
quản lý theo quy định của Luật Đất đai (Khoản 5 Điều 4 Luật Đất đai 2003). [21,
tr.15]. Như vậy, thu hồi đất là một biện pháp pháp lý làm chấm dứt quan hệ pháp
luật đất đai để phục vụ cho lợi ích của Nhà nước, của xã hội, hoặc xử lý vi phạm
pháp luật đất đai của người sử dụng đất. Hình thức pháp lý của thu hồi đất được thể

hiện bằng một quyết định hành chính của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền.
Đặc trưng của thu hồi đất:
Thu hồi đất là một quyết định hành chính của người có thẩm quyền nhằm
chấm dứt quan hệ sử dụng đất của người sử dụng đất. Là quyết định hành chính thể
hiện quyền lực Nhà nước nhằm thực thi một trong những nội dung của quản lý Nhà
nước về đất đai. Việc thu hồi đất xuất phát từ nhu cầu của Nhà nước và xã hội hoặc
là biện pháp chế tài được áp dụng nhằm xử lý hành vi vi phạm pháp luật đất đai của
người sử dụng đất.
Các trường hợp thu hồi đất:
Bao gồm: Các trường hợp thu hồi đất do nhu cầu của Nhà nước, của xã hội;
Các trường hợp thu hồi vì các lý do đương nhiên; Các trường hợp thu hồi đất do
người sử dụng đất vi phạm pháp luật đất đai.
Tác động của việc thu hồi đất đối với đời sống của người mất đất
Mất chỗ ở:
Chỗ ở của người dân không chỉ đơn thuần là nơi họ ăn ở mà còn gắn với tài

7


sản, môi trường, các quan hệ kinh tế xã hội, văn hóa đã gắn họ với địa bàn đó. Khi
thu hồi đất, Nhà nước không chỉ thu hồi quyền sử dụng diện tích đất, mà còn lấy đi
của họ cơ hội tiếp nối cuộc sống quen thuộc của họ, buộc họ phải chuyển sang một
địa bàn mới với các quan hệ và cơ hội không giống trước. Nếu phát sinh bất cập
những người dân mất chỗ ở có thể bị kích động, phản ứng tiêu cực với chính sách
thu hồi đất của Nhà nước.
Mất tư liệu sản xuất:
Đất bị thu hồi là đất nông nghiệp hay phi nông nghiệp đều là tư liệu sản xuất
quan trọng của người sử dụng đất cũ. Khi nhà nước thu hồi có bồi thường bằng diện
tích đất khác đi chăng nữa cũng làm cho người bị mất đất thua thiệt trên các phương
diện như : mất địa thế của địa điểm đã quen dùng; mất một phần thành quả đầu tư

vào đất.
1.1.2. Khái niệm chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu
hồi đất
Chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất là
một dạng chính sách công có nội dung liên quan đến nhiều lĩnh vực trong đời sống
hàng ngày như: đất đai, tài chính, an sinh xã hội, an ninh, chính trị,… Giống như
các chính sách công khác, có nhiều quan niệm khác nhau về chính sách đền bù, hỗ
trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất. Một số người cho rằng quyền sử
dụng đất là hàng hóa nên Nhà nước cần đối xử với người có đất bị thu hồi như là
bên bán quyền sử dụng đất. Quan niệm này thì lại quá cực đoan, không phù hợp với
chế độ sở hữu toàn dân về đất đai và chế độ quản lý theo mục đích sử dụng đất của
Nhà nước ta. Một số người khác cho rằng, đất đai thuộc quyền quản lý của Nhà
nước, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi đất theo luật và chỉ đền bù theo
quy định của Nhà nước. Quan niệm này quá cứng nhắc, không phù hợp với chủ
trương sử dụng thị trường để điều tiết việc sử dụng đất có hiệu quả ở nước ta.
Quan điểm trong luận văn này cho rằng, về mặt lý luận, có thể coi chính sách
đền bù, hỗ trợ và tái định cư là một dạng chính sách đặc biệt của Nhà nước thể hiện
cách ứng xử vừa đại diện cho chủ sở hữu đất đai, vừa phản ánh thái độ của cơ quan
được xã hội trao quyền quản lý đất đai, vừa bao hàm nội dung điều hòa lợi ích theo

8


hướng bảo đảm quyền lợi chính đáng của các bên liên quan phục vụ mục tiêu hiệu
quả kinh tế xã hội và công bằng, trong đó các cơ quan nhà nước sử dụng nhiều công
cụ tổ chức, tài chính, giá cả để đạt được các mục tiêu của mình. Khi bàn về chính
sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư phải chú ý đến các phương diện sau:
Thứ nhất, về mặt quan điểm, chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư phải kết
hợp chặt chẽ, hợp lý các yêu cầu trong quản lý hành chính với các yêu cầu của cơ
chế quản lý thị trường trong xác định mức đền bù và các thủ tục liên quan. Ở đây

nhấn mạnh hai yêu cầu, đó là dân chủ và công bằng. Yêu cầu dân chủ là khi xác
định mức bồi thường, phương thức đền bù, hỗ trợ và tái định cư phải tham vấn ý
kiến người dân bị mất đất và thể hiện được ý kiến, nguyện vọng của họ một cách
hợp lý. Yêu cầu công bằng là khi phân chia lợi ích, phải bảo đảm các bên được
hưởng lợi ích phù hợp với đóng góp của họ. Phần lợi ích thuộc xã hội phải được sử
dụng chung một cách công khai, minh bạch.
Thứ hai, về mặt chủ thể, chế độ phân cấp cho các cơ quan Nhà nước trong việc
thu hồi, đền bù, hỗ trợ và tổ chức tái định cư phải rõ ràng, trách nhiệm, quyền hạn,
lợi ích tương xứng, có sự phối hợp và kiểm tra giám sát chặt chẽ nhằm hạn chế tối
đa sự lạm quyền tư lợi.
Thứ ba, về mặt mục tiêu, cần có sự kết hợp hài hòa mục tiêu của người sử
dụng đất, của xã hội và người dân, trong đó ưu tiên cao nhất cho việc sử dụng có
hiệu quả quỹ đất phục vụ đời sống nhân dân.
Thứ tư, về mặt công cụ và cơ chế tác động, cần phối hợp hài hòa với nhau có
tính đến các giới hạn về sử dụng đất, ngân sách Nhà nước và năng lực tổ chức thực
hiện của các chủ thể.
Tổng quan có thể thấy, chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư là tổng thể các
quan niệm, chủ trương, phương tiện và hành động của các cơ quan Nhà nước trong
lĩnh vực đền bù, hỗ trợ và tái định cư đối với những người dân có đất bị thu hồi
nhằm đạt tới sự hài hòa, hợp lý về lợi ích, hiệu quả và phát triển bền vững.
Chính sách công là tập hợp những quyết định mang tính chính trị nhằm vạch
ra những đường hướng hành động ứng xử cơ bản của chủ thể quản lý với các vấn
đề, hiện tượng tồn tại trong đời sống để thúc đẩy và quản lý sự phát triển nhằm đạt

9


tới những mục tiêu nhất định cho trước. Khái niệm chính sách công được diễn đạt
khái quát như sau: “Chính sách công là tập hợp các quyết định chính trị có liên
quan của nhà nước nhằm lựa chọn các mục tiêu cụ thể với giải pháp và công cụ để

thực hiện giải quyết các vấn đề của xã hội theo mục tiêu xác định của Đảng chính
trị cầm quyền” [34].
Từ khái niệm về “chính sách công” và các khái niệm khác nêu trên, có thể
định nghĩa sau: “Chính sách đền bù hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất là
tập hợp các quyết định có liên quan nhằm lựa chọn mục tiêu, giải pháp và công cụ
chính sách để giải quyết vấn đề khi nhà nước thu hồi đất mục tiêu ổn định phát triển
bền vững kinh tế - xã hội ở nước ta”.
1.2. Mục tiêu và nguyên tắc xây dựng chính sách đền bù, hỗ trợ tái định cư khi
nhà nước thu hồi đất
Mục tiêu của chính sách là gì?
Mục tiêu thứ nhất của chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư là bảo đảm
quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, người sở hữu nhà ở.
Xét về mặt lịch sử, đất đai là thành quả xây dựng và bảo vệ của nhiều thế hệ
liên kết trong một quốc gia. Theo nghĩa đó, đất đai là tài sản chung. Chế độ xã hội
chủ nghĩa ở nước ta đã hiện thực hóa quan hệ pháp lý của tài sản chung đó. Tuy
nhiên, việc sử dụng đất đai lại phân cấp cho các tổ chức và các hộ gia đình, cá nhân.
Vì thế cần có cơ chế phân định hợp lý quyền hạn, trách nhiệm, lợi ích xã hội (đại
diện là Nhà nước ) và công dân trong quan hệ đất đai.
Trong Điều 5 Luật Đất đai năm 2003 đã quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn
dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu… Nhà nước trao quyền sử dụng đất thông qua
hình thức giao đất, cho thuê đất, cộng nhận quyền sử dụng đất đối với người đang sử
dụng đất ổn định; quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất”. [21, tr.18].
Như vậy chúng ta có thể thấy, về mặt pháp lý dù người sử dụng đất được
hưởng thành quả từ việc sử dụng đất vào các hoạt động kinh tế - xã hội nhưng đất
đai phải được sử dụng nhằm mục đích phục vụ sự tồn tại và phát triển của xã hội mà
Nhà nước là người đại diện. Mục tiêu của xã hội là đất chung phải được sử dụng sao
cho phục vụ tốt nhất đối với phát triển kinh tế, kiến thiết xã hội và cải thiện chất

10

lượng sống nói chung của dân cư. Vì thế đất đai phải được sử dụng theo quy hoạch
và kế hoạch chung của Nhà nước.
Tuy nhiên, các cơ quan nhà nước thường không phải là người sử dụng trực
tiếp mà người dân mới là người khai thác quỹ đất. Họ chỉ khai thác quỹ đất hiệu quả
khi quyền lợi của họ được tôn trọng và bảo hộ. Làm thế nào để mục tiêu chung của
xã hội và mục tiêu riêng của người sử dụng đất hài hòa với nhau tạo điều kiện cho
phát triển nhanh, bền vững là mục tiêu quan trọng của chính sách đền bù, hỗ trợ và
tái định cư. Ở đây, xử lý tốt mối quan hệ giữa quyền sở hữu và quyền sử dụng đất
cũng như vận dụng các công cụ tổ chức, tuyên truyền, tài chính của chính sách đền
bù, hỗ trợ và tái định cư là rất quan trọng.
Quyền sở hữu và quyền sử dụng đất có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Quyền
sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta là quyền sở hữu về mặt pháp lý. Các tổ chức,
hộ gia đình, cá nhân được giao quyền sử dụng đất thực tế và phải thực hiện các
nghĩa vụ đối với Nhà nước. Nếu quan hệ này được thiết lập hợp lý thì chính sách
đền bù, hỗ trợ và tái định cư sẽ dễ triển khai hơn.
Do đó, việc đền bù, hỗ trợ và tái định cư phải đảm bảo hài hòa lợi ích và để thực
hiện được điều đó thông thường, việc đền bù, hỗ trợ và tái định cư phải đáp ứng các
yêu cầu sau, như: Tạo điều kiện để người bị mất đất có cuộc sống bằng hoặc tốt hơn
trước khi mất đất; Điều tiết phần lợi ích gia tăng không do các cá nhân tạo ra về ngân
sách Nhà nước; Tạo điều kiện để người sử dụng đất sau này hoàn thành mục tiêu đã
được xã hội chấp nhận; Bảo tồn được quỹ đất và môi trường. [2, tr.79]
Mục tiêu thứ hai của chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư là khuyến khích
người dân bàn giao đất.
Vì đất là điều kiện để xây dựng kết cấu hạ tầng, xây dựng khu đô thị, là điều
kiện để thực hiện các dự án kinh tế, xã hội, quốc phòng nên chính sách đền bù, hỗ
trợ và tái định cư phải hướng đến khuyến khích người dân tự nguyện giao đất.
Trên thực tế, người dân không muốn giao đất vì việc mất đất ảnh hưởng xấu
đến cuộc sống của họ. Vì vậy để họ tự nguyện và nhanh chóng giao đất thì chính
sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư không những phải có mức đền bù, hỗ trợ hợp lý

mà phải thực hiện tốt công tác tái định cư, đồng thời cung cấp cho người dân mất

11


đất đầy đủ thông tin trung thực để họ tự quyết định.
Mục tiêu thức ba của chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư là ổn định cuộc
sống, ổn định việc làm cho người dân bị mất đất.
Việc thu hồi đất ở nước ta không hoàn toàn mang tính thị trường nên quan tâm
đến cuộc sống của người dân bị mất đất là một mục tiêu quan trọng. Để ổn định
cuộc sống cho người dân bị mất đất cần xây dựng khu tái định cư đồng bộ, có cơ sở
hạ tầng, kinh tế - xã hội, văn hóa ít nhất không được thấp hơn địa điểm cũ, nhất là
các dịch vụ thiết yếu như giao thông, điện, nước, y tế, giáo dục, hành chính,…
Ở nước ta, mục tiêu này thường khó hoàn thành do kinh phí Nhà nước còn khó
khăn và việc tổ chức thực hiện thiếu chặt chẽ, thiếu kiểm tra. Vì vậy mà khu tái định
cư không được xây dựng tốt thì nhân dân sẽ không đồng tình, dẫn đến họ không di
dời hoặc chậm di dời giao mặt bằng.
Để ổn định lâu dài cho người dân bị mất đất, cần tạo điều kiện cho họ có việc
làm thông qua các chương trình đào tạo, hỗ trợ đầu tư, lập nghiệp hoặc xúc tiến giới
thiệu việc làm. Trên thực tế việc làm của cơ quan tái định cư và người dân không
trùng khớp, do dịch vụ hỗ trợ không phù hợp với điều kiện của người dân.
Mục tiêu thứ tư của chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư là góp phần thực
hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai, xây dựng và phát triển nhà ở, phát triển
kinh tế - xã hội.
Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là công cụ của Nhà nước bố trí, sắp xếp các
loại đất và nhà ở cho đối tượng sử dụng theo không gian và thời gian phù hợp với
mục tiêu sử dụng đất hiệu quả và thực hiện thành công chiến lược phát triển kinh tế
- xã hội của đất nước. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất sau khi đã được xây dựng
có căn cứ khoa học và phù hợp với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội
của đất nước là phương án sử dụng đất tốt nhất để Nhà nước và nhân dân thực hiện.

Nguyên tắc xây dựng chính sách đền bù, hỗ trợ tái định cư đối với người dân
bị thư hồi đất.
Nguyên tắc công bằng.
Đây là nguyên tắc quan trọng hàng đầu quyết định thành công của chính sách
đền bù, hỗ trợ và tái định cư. Nếu chính sách công bằng, những người bị thu hồi đất

12


sẽ tự nguyện chấp hành. Ngược lại, họ sẽ phản ứng về chính sách bồi thường, hỗ trợ
và tái định cư bằng nhiều hình thức khác nhau, từ đơn giản đến phức tạp, trong đó
đặc biệt là các khiếu kiện đông người ở một số địa phương trong cả nước. Công
bằng ở đây là công bằng về chính sách, công bằng về chế độ, về đơn giá, về mức
bồi thường, hỗ trợ, về đối tượng thụ hưởng,… Công bằng không có nghĩa là cào
bằng bình quân. Để có chính sách công bằng phải hoạch định chính sách sát thực tế,
xem xét lại lợi ích một cách phân minh. Nguyên tắc công bằng phải được quán triệt
và thực hiện nhất quán từ trên xuống dưới, từ dưới lên trên. Ví dụ, hai hộ liền kề có
nguồn gốc đất như nhau, quá trình sử dụng như nhau, điều kiện hạ tầng như nhau thì
giá bồi thường và mức bồi thường phải như nhau.
Nguyên tắc hiệu quả
Nguyên tắc này đòi hỏi người có thẩm quyền thực thi chính sách bồi thường,
hỗ trợ và tái định cư phải cân nhắc tính toán kỹ càng về mọi mặt trước khi quyết
định. Hiệu quả ở đây được hiểu trước hết là hiệu quả về kinh tế sau đó là hiệu quả
về mặt xã hội (ổn định tình hình, ổn định đời sống ). Nói cách khác, phải tạo được
sự đồng thuận của người dân trong vùng dự án. Nguyên tắc hiệu quả phải đạt được
cả trong ngắn hạn cũng như trong dài hạn. Tuyệt đối không vì lợi ích trước mắt mà
không tính đến lợi ích lâu dài cho các thế hệ mai sau.
Nguyên tắc dân chủ
Nguyên tắc này đòi hỏi trong hoạch định chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định
cư phải tham khảo ý kiến của người dân, nhất là những người chịu ảnh hưởng trực

tiếp. Khi quyết định phải theo nguyên tắc thiểu số phục tùng đa số, tập thể bàn bạc
cân nhắc kỹ trước khi quyết định. Tuyệt đối không được áp đặt quyết định từ một
phía, không được tuyệt đối hóa vai trò của cá nhân cán bộ có chức quyền. Dân chủ
nhưng phải tập trung, đồng thời tập trung nhưng phải dân chủ cả ở khâu hoạch định
chính sách cũng như thực hiện chính sách, phải đối xử với mọi người một cách bình
đẳng, tôn trọng quyền và nghĩa vụ của họ.
Nguyên tắc tiết kiệm ngân sách Nhà nước
Nguyên tắc này đòi hỏi người có thẩm quyền, người thực thi công vụ có quyền
quyết định chi ngân sách nhà nước phải hết sức tiết kiệm, không được lãng phí. Vì

13


ngân sách nhà nước có hạn, mà nguồn tiền để đền bù, hỗ trợ và tái định cư lại rất
lớn. Tiết kiệm chi phí đền bù, hỗ trợ và tái định cư nhưng vẫn phải đảm bảo yêu cầu
về lợi ích của người dân và điều kiện sống của họ. Tiết kiệm không có nghĩa là bớt
xén, là thực hiện không đúng chế độ chính sách. Tiết kiệm là tổ chức công việc đền
bù, hỗ trợ và tái định cư một cách khoa học, quy cũ, tránh làm rồi sửa, phá.
Nguyên tắc hỗ trợ người khó khăn
Nguyên tắc này hướng tới việc thực hiện các chính sách xã hội đối với các
trường hợp đặc thù, có hoàn cảnh đặc biệt. Đó chính là tinh thần tương thân tương
ái, lá lành đùm lá rách, là bản chất tốt đẹp của xã hội ta.
Những nguyên tắc cơ bản nêu trên đều có vị trí quan trọng và có mối quan hệ
mật thiết với nhau, hỗ trợ nhau, ràng buộc nhau. Trong quá trình cụ thể hóa chính
sách và tổ chức thực hiện ở địa phương phải tôn trọng các nguyên tắc trên. Tuyệt
đối không được xem nhẹ nguyên tắc này, xem nặng nguyên tắc kia và ngược lại,
phải căn cứ vào chế độ chính sách của nhà nước và tình hình thực tiễn ở địa phương
để vận dụng một cách linh hoạt nhằm đạt mục tiêu của chính sách đền bù, hỗ trợ và
tái định cư là ổn định tình hình, phát triển bền vững và công bằng xã hội.
1.3. Yêu cầu thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư đối với người

dân bị thu hồi đất ở Việt Nam
1.3.1. Tại sao phải thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ tái định cư đối với
người dân bị thu hồi đất?
Đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, giữ vai trò rất quan trọng trong phát triển
kinh tế - xã hội và sự ổn định đời sống của người dân. Trong quá trình phát triển đất
nước theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa, việc thu hồi đất để phục vụ cho lợi
ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế - xã hội là một quá trình tất yếu,
tác động rất lớn đến người bị thu hồi đất. Để bù đắp cho họ một phần thiệt thòi đó,
Nhà nước ta đã ban hành chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư dành cho người bị
thu hồi đất, từng bước hoàn thiện theo hướng tạo điều kiện ngày càng tốt hơn cho
người có đất bị thu hồi ổn định đời sống và sản xuất.
Tuy nhiên, đất đai là vấn đề lớn, phức tạp và rất nhạy cảm, trong khi các quy
định về đền bù, hỗ trợ và tái định cư thường xuyên thay đổi dẫn tới tình trạng so bì,

14


khiếu nại của người có đất bị thu hồi qua các dự án hoặc trong một dự án nhưng
thực hiện thu hồi đất qua nhiều năm. Mặt khác, Luật đất đai 2003 chưa có cơ chế
bắt buộc để bảo đảm có quỹ đất và nguồn vốn xây dựng khu tái định cư trước khi
thu hồi đất; chất lượng các khu tái định cư được xây dựng cũng chưa đáp ứng yêu
cầu “có điều kiện phát triển bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ”; chưa chú trọng tạo việc
làm mới, chuyển đổi nghề cho người có đất bị thu hồi; việc lập và tổ chức thực hiện
phương án đền bù, hỗ trợ, tái định cư tại một số dự án còn thiếu kiên quyết, thiếu
dân chủ, công khai, minh bạch; năng lực, phẩm chất của đội ngũ cán bộ làm công
tác giải phóng mặt bằng ở nhiều nơi còn chưa đáp ứng yêu cầu; chưa phát huy vai
trò của các tổ chức quần chúng tham gia thực hiện. Một số địa phương thiếu sự phối
hợp chặt chẽ giữa các cấp, các ngành; chưa làm tốt công tác tuyên truyền, vận động,
giải thích cho nhân dân hiểu rõ quy định của pháp luật hoặc né tránh, thiếu cương
quyết, không giải quyết dứt điểm, làm cho việc giải phóng mặt bằng bị kéo dài

nhiều năm. Trong khi đó, Tổ chức Phát triển quỹ đất chưa được quan tâm đầu tư
đúng mức về kinh phí và nhân lực để thực hiện thu hồi đất theo quy hoạch, kế hoạch
sử dụng đất đã được phê duyệt, tạo quỹ “đất sạch” triển khai khi có dự án đầu tư.
Trong quá trình tham vấn lấy ý kiến của người bị thu hồi đất tại một số địa
phương, tổ chức LANDA (gọi là Liên minh đất đai, tiếng Anh là Land Alliance),
được thành lập 6/2013 nhằm tạo ra sự hợp tác liên ngành giữa các tổ chức phi chính
phủ Việt Nam, các cơ quan chính phủ các cấp, cơ quan báo chí, các trường đại học,
các viên nghiện cứu và khu vực tư nhân. Thành viên của LANDA bao gồm 19 tổ
chức phi chính phủ, tổ chức chính trị xã hội,… tự nguyện tham gia. LANDA hành
động nhằm góp phần nâng cao cơ hội cho công dân Việt Nam tham gia xây dựng
chính sách quản lý & sử dụng tài nguyên đất hiệu quả, giảm thiểu các tác động tiêu
cực về môi trường, xã hội từ các hoạt động quản lý, sử dụng đất. Sau khi nghiên
cứu, Tổ chức này có một số kết luận, trong đó: hầu hết ý kiến của người dân tại các
địa phương tổ chức lấy ý kiến đều cho rằng quá trình thực hiện thu hồi đất luôn
thiếu minh bạch, người dân luôn bị đặt vào thế bị động, thậm chí là ép buộc di dời
và mất chỗ ở. Số tiền mà nhiều người được đền bù bồi thường, thậm chí không đủ
để mua một suất ở tái định cư. Họ cũng mất cả sinh kế từ nông nghiệp mà gần như

15


không có cơ hội tìm sinh kế mới. Khảo sát ý kiến về cơ chế đồng thuận của người
dân đối với phương án đền bù, hỗ trợ, tái định cư cho thấy có tới 95% ý kiến cho
rằng cần đạt được sự đồng thuận của người dân, trong đó 64% cho rằng cần lấy ý
kiến của toàn bộ cộng đồng dân cư địa phương (không chỉ lấy ý kiến của người bị
thu hồi đất) và phương án chỉ được phê duyệt khi đạt được 70% ý kiến đồng thuận.
93% ý kiến cho rằng người mất đất có quyền giới thiệu các tổ chức cung cấp dịch
vụ định giá đất độc lập tham gia vào danh sách đấu thầu cung cấp dịch vụ giá đất.
Những vấn đề nêu trên đặt ra yêu cầu và thách thức không nhỏ cho Ban soạn
thảo dự án Luật đất đai (sửa đổi) trong bối cảnh hiện nay. Làm thế nào để thiết kế

được những quy định phù hợp, bảo đảm quyền lợi và sự bình đẳng cho người có đất
bị thu hồi; hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, người có đất bị thu hồi, nhà đầu tư thực
hiện các dự án; hạn chế khiếu nại, tố cáo trong công tác đền bù, hỗ trợ, tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất là một bài toán khó.
Đến nay, trong dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) mới nhất (ngày 02-10-2013),
Ban soạn thảo đã tiếp thu, chỉnh lý và đã đưa ra những quy định để cố gắng giải
quyết những vướng mắc, bất cập, đáp ứng được các mục tiêu nêu trên. Theo đó,
dự thảo Luật đã dành 13 Điều (từ Điều 74 đến Điều 87) để quy định về nhiều vấn
đề, như: quy định nguyên tắc đền bù về đất khi Nhà nước thu hồi đất; điều kiện
được đền bù về đất khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc
phòng, an ninh, phục vụ lợi ích quốc gia, công cộng, phát triển kinh tế - xã hội;
bồi thường chi phí đầu tư vào đất còn lại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào
mục đích quốc phòng, an ninh, phục vụ lợi ích quốc gia, công cộng, phát triển
kinh tế - xã hội; đền bù về đất, chi phí đầu tư vào đất còn lại khi Nhà nước thu hồi
đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân, tổ chức kinh tế, cộng đồng dân cư, cơ sở
tôn giáo… Đặc biệt, dự thảo Luật đã dành một Điều quy định về đền bù, hỗ trợ, tái
định cư đối với các trường hợp đặc biệt: Đối với dự án đầu tư do Quốc hội, Thủ
tướng Chính phủ quyết định mà phải di chuyển cả một cộng đồng dân cư, làm ảnh
hưởng đến toàn bộ đời sống, kinh tế - xã hội, truyền thống văn hóa của cộng đồng;
các dự án thu hồi đất liên quan đến nhiều tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì
Thủ tướng Chính phủ quyết định khung chính sách đền bù, hỗ trợ, tái định cư. Đối

16


với các dự án sử dụng vốn vay của các tổ chức quốc tế, nước ngoài mà Chính phủ
có cam kết về khung chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thì thực hiện theo
khung chính sách đó. [22, tr.57].
Những quy định nêu trên cho thấy, dự thảo Luật đã đặc biệt quan tâm tới sinh
kế của người có đất thu hồi thông qua cơ chế đền bù bằng đất, bằng nhà, bằng tiền;

quy định hỗ trợ ổn định cuộc sống tại nơi tái định cư; nâng mức đền bù đất nông
nghiệp, chú trọng đào tạo nghề để chuyển đổi nghề nghiệp cho người nông dân…
Tuy nhiên, một số quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong dự thảo này cho
thấy vẫn chưa giải quyết được triệt để những vướng mắc, bất cập, đáp ứng được yêu
cầu thực tế. Do vậy, để bảo đảm tốt hơn quyền và lợi ích hợp pháp của người bị thu
hồi đất, xin đề xuất một số nội dung sau đây:
Một là, Luật đất đai (sửa đổi) cần xem xét đền bù về đất không chỉ với tư cách
là tài sản mà còn là tài nguyên và tư liệu sản xuất.
Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) vẫn giữ nguyên tắc khi Nhà nước lấy đất thì bồi
thường bằng đất cùng loại, nếu không có đất cùng loại thì đền bù bằng tiền với giá
trị tương đương. Cách tiếp cận này xuất phát từ quan niệm đơn giản coi đất đai là tài
sản có thể được trả thay bằng tiền đền bù để mua được một thửa đất tương đương.
Trên thực tế, ngoài ý nghĩa là tài sản, đất đai còn là tài nguyên thiên nhiên, tư
liệu sản xuất và nguồn sống của con người. Vì đất là tư liệu sản xuất của người bị
thu hồi đất nên nhà đầu tư ngoài việc đền bù giá trị như một tài sản còn phải đền bù
về thu nhập, sinh kế cho người mất đất. Nếu chỉ là khoản hỗ trợ trong một thời gian
nhất định thì coi như đã phó mặc việc tìm sinh kế mới cho người mất đất. Do đó,
thay vì phó mặc gánh nặng hỗ trợ đào tạo nghề đối với người mất đất cho Nhà
nước, nhà đầu tư cần phải được yêu cầu cùng bàn bạc với người mất đất về cơ hội
tìm sinh kế mới cho họ; đồng thời, nhà đầu tư phải chi trả cho người mất đất một
khoản tiền tương ứng với mức thu từ sử dụng đất trước đây cho tới khi người bị mất
đất có nguồn thu nhập mới và theo nguyên tắc, càng để lâu, chi phí đền bù càng lớn
để bắt buộc nhà đầu tư không thể trì hoãn. Theo nguyên tắc này, nhà đầu tư cần
nghiên cứu rất kỹ lưỡng đất đai trong bài toán đầu tư để chi phí ít nhất, chính quyền
địa phương cũng khó đánh đổi mọi giá cho sự phát triển, như vậy chắc chắn sẽ giảm

17


được tham nhũng từ đất đai và bảo vệ được nguồn lực đất đai.

Hai là, cần đa dạng hóa hình thức đền bù trên cơ sở nâng cao đồng thuận xã hội.
Hình thức đền bù theo pháp luật hiện hành thiếu sự đồng thuận của người dân
đang dẫn đến khiếu kiện về đất đai ngày càng nhiều. Trên thế giới, hầu hết các nước
có nhiều phương thức đền bù linh hoạt để đạt được sự đồng thuận xã hội cao. Hai
cơ chế điển hình là “chia sẻ lợi ích” và “góp đất, điều chỉnh lại đất đai” thường
được áp dụng. Theo đó, để tạo nguồn vốn phát triển cho địa phương, tạo quan hệ
đối tác dài hạn giữa nhà đầu tư và cộng đồng dân cư địa phương, các nước thường
áp dụng cơ chế “chia sẻ lợi ích”. Hình thức chia sẻ gồm: giảm giá cung cấp điện,
nước cho dân cư địa phương; chuyển một phần nguồn thu ngân sách nhà nước cho
chính quyền địa phương và chia sẻ nguồn thu cho những người bị ảnh hưởng; chính
quyền địa phương được bình đẳng với chủ đầu tư tham gia vào các quyết định vận
hành dự án; tạo điều kiện cho địa phương để phát triển hạ tầng, đào tạo nghề, tạo
việc làm mới trong khu vực phi nông nghiệp; địa phương được thu thuế sử dụng đất
phi nông nghiệp từ dự án; khôi phục và phát triển đời sống của cư dân địa phương;
đóng góp cho phát triển hạ tầng cho cộng đồng địa phương… Do vậy, dự thảo Luật
đất đai (sửa đổi) cần tiếp nhận cơ chế “chia sẻ lợi ích” để áp dụng vào phương thức
đền bù, hỗ trợ cho người dân khi triển khai các dự án khai thác tài nguyên thiên
nhiên như thủy điện, khai khoáng… và giao cho Chính phủ hướng dẫn thực hiện.
Về cơ chế “góp đất và điều chỉnh lại đất đai”, đây là một phương thức quản lý
và giải quyết tài chính trong phát triển đô thị, đã được áp dụng rộng rãi ở hầu hết
các nước phát triển, các nước công nghiệp mới và hiện nay đang được áp dụng ở
nhiều nước Đông Nam Á như Indonesia, Malaysia, Thái Lan… Nội dung của
phương thức này là cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định thực hiện dự án
góp đất và điều chỉnh lại đất đai tại một địa điểm nhất định khi chuyển đất đang sử
dụng sang phát triển khu đô thị mới, chỉnh trang khu đô thị cũ với một quy hoạch hạ
tầng, khu dân cư, khu công cộng, các cơ sở sản xuất kinh doanh… theo quy hoạch
chi tiết đã được phê duyệt. Khi quy hoạch, cần căn cứ vào số lượng người đang sử
dụng đất để bố trí trả lại cho họ diện tích đất đô thị tương ứng sao cho giá trị đất đô
thị nhận được phải cao hơn giá trị đất họ sử dụng trước đó và diện tích đất còn lại

18


được đưa ra đấu giá để có kinh phí thực hiện toàn bộ dự án. Quy hoạch này được
cộng đồng những người đang sử dụng đất thảo luận và đồng thuận trong triển khai
dự án. Theo phương thức này, người mất đất luôn tham gia vào dự án phát triển,
không bị đứng ngoài cuộc như hiện nay, cùng người dân địa phương trở thành động
lực chính cho sự phát triển đô thị. Do vậy, dự thảo Luật cần tiếp nhận “cơ chế góp
đất và điều chỉnh lại đất đai” để áp dụng vào phương thức đền bù, hỗ trợ, tái định cư
cho các dự án xây dựng khu đô thị mới và chỉnh trang khu đô thị cũ và giao cho
Chính phủ hướng dẫn thực hiện…
Ba là, nâng cao sự đồng thuận của người dân đối với phương án đền bù, hỗ
trợ, tái định cư.
Để phương án đền bù, hỗ trợ, tái định cư do cơ quan có thẩm quyền đưa ra phù
hợp, nhận được sự đồng thuận của người dân; bảo đảm việc hỗ trợ được khách
quan, công bằng, kịp thời, công khai và đúng quy định, cần bổ sung nguyên tắc đền
bù, hỗ trợ, tái định cư tại Điều 74 của dự thảo Luật như sau: “Phương án bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư được phê duyệt khi đạt được ít nhất 70% ý kiến đồng ý
của những người tham gia ý kiến từ cộng đồng dân cư địa phương”.
1.3.2. Yêu cầu thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ tái định cư đối với người
dân bị thu hồi đất
Cơ sở pháp lý liên quan đến việc thu hồi đất:
Chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất là
chính sách công có liên quan đến nhiều cơ quan và lĩnh vực quản lý nhà nước, nên
cần dựa trên cơ sở pháp lý đầy đủ, nhất quán, có hiệu lực thực thi cao.
Cơ sở pháp lý quan trọng nhất là Luật đất đai. Đây là căn cứ pháp lý nền tảng
để người thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư dựa vào khi xác định
cách thức đền bù, mức đền bù, giá đền bù và các biện pháp hỗ trợ di chuyển, chuyển
đổi nghề nghiệp và tạo việc làm, hỗ trợ ổn định sản xuất và đời sống cho người dân
bị thu hồi đất.

Cơ sở pháp lý quan trọng thứ hai là văn bản về tổ chức Nhà nước. Bởi vì, để
công tác đền bù, giải phóng mặt bằng thực hiện nhanh, chính xác và có hiệu quả
thì chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư phải được hoạch định ở cấp có đủ

19


thông tin, thẩm quyền và giao cho cấp có năng lực thực hiện. Ngược lại, nếu chính
sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư không được hoạch định và thực hiện khoa học sẽ
gặp nhiều khó khăn vướng mắc, thậm chí thất bại.
Cơ sở pháp lý quan trọng thứ ba là văn bản về quản lý tài chính công. Bởi vì
chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư liên quan đến nhiều chính sách khác như
chính sách tài chính trong giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất,
chuyển nhượng đất, chính sách thuế đất, chính sách định giá đất,… Ngoài ra các
quy định về chi ngân sách Nhà nước hỗ trợ quá trình thu hồi đất cũng có vai trò
quan trọng, quyết định tỷ lệ đền bù giữa những người sử dụng đất có nguồn gốc
khác nhau, quyết định các mức bồi thường khác nhau,…
Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, xây dựng và phát triển nhà ở:
Ở nước ta quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng là một
công vụ của Nhà nước nhằm thống nhất quản lý đất đai và xây dựng công trình trên
đất. Thông qua công tác quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng, Nhà nước
thực hiện chủ trương phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, bảo vệ môi trường, điều
chỉnh việc sử dụng đất, xây dựng,… ngăn chặn những tiêu cực trong sử dụng đất
đai và trong xây dựng các bất động sản. Các quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của
Nhà nước đều căn cứ vào chiến lược phát triển kinh tế - xã hội;
Căn cứ vào điều kiện và thực trạng sử dụng đất đai, gắn với quy hoạch, xây
dựng quy hoạch chỉ ra tổng thể quỹ đất sử dụng vào quy hoạch đô thị, quỹ đất xây
dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật, các công trình công cộng, lợi ích quốc gia, quốc
phòng, an ninh, quy đất xây dựng khu dân cư nông thôn, đất dùng chó phát triển
các ngành nghề kinh tế, văn hóa, giáo dục, y tế,… Trên cơ sở quy hoạch, kế hoạch

sử dụng đất, quy hoạch xây dựng, các ngành, các địa phương, các tổ chức, hộ gia
đình cá nhân được Nhà nước giao đất hoặc cho thuê đất phải triển khai sử dụng
đất theo đúng quy hoạch và quy chuẩn xây dựng.
Việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư phải theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất. Các công trình xây dựng, phát triển nhà ở không đúng theo quy hoạch thường
không được hưởng chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư. Chính vì vậy mức độ
khoa học, chuẩn xác, đúng đắn và ổn định của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ảnh

20


hưởng rất lớn đến chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư.
Nếu khi lập quy hoạch, kế hoạch không tính toán, cân nhắc kỹ khiến cho quy
hoạch, kế hoạch không khoa học, không khả thi, tùy tiện thay đổi thì việc quy
hoạch và thực thi chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư sẽ gặp gấp bội khó khăn.
Nếu quy hoạch, kế hoạch phải thu hồi nhiều đất đai thuộc khu dân cư, những công
trình lớn thì chi phí đền bù, giải phóng mặt bằng sẽ rất lớn. Ngược lai, nếu quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai, xây dựng và phát triển nhà ở ổn định, được tiến
hành bài bản, nhất quán, được công khai cho toàn dân biết, thì chính sách đền bù,
hỗ trợ và tái định cư sẽ thuận lợi hơn.
Hoạt động giao đất, cho thuê đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và
quyền sở hữu nhà ở:
Hoạt động giao đất, cho thuê đất quyết định đến tiến độ của công tác đền bù,
giải phóng mặt bằng. Nếu hoạt động giao đất, cho thuê đất tiến hành nhanh thì công
tác đền bù sẽ tiến hành nhanh và ngược lại. Trong quá trình giao đất, cho thuê đất
hoạt động thẩm duyệt giữ vai trò quan trọng và mất nhiều thời gian do liên quan đến
nhiều ngành, nhiều cấp. Nếu hoạt động này được đẩy nhanh thì quá trình bồi thường
sẽ thuận lợi hơn.
Cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà ở cũng có vai
trò quan trọng trong việc xác lập tính hợp pháp của đất và tài sản gắn liền với đất để

làm căn cứ xác định thửa đất đó có được đền bù hay không. Trong quá trình cấp
giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sỡ hữu nhà ở thì hoạt động điều tra,
đo đạc, làm các thủ tục nhà đất giữ vai trò quyết định. Nếu các hoạt động này làm
có chất lượng việc đền bù sẽ dễ dàng hơn.
Nguồn vốn để thực hiện công tác đền bù, giải phóng mặt bằng:
Nguồn vốn để thực hiện công tác đền bù, giải phóng mặt bằng bao gổm vốn từ
ngân sách nhà nước, vốn của các dự án và các nguồn vốn khác. Có thể nói nguồn
vốn để thực hiện công tác đèn bù, giải phóng mặt bằng là một trong những nhân tố
quyết định đến tiến độ của công tác giải phóng mặt bằng. Thực tiễn cho thấy, rất
nhiều công trình do thiếu vốn hoặc bố trí vốn không kịp thời nên quá trình thực hiện
đã phát sinh rất nhiều vướng mắc. Về nguyên tắc ngay sau khi phương án đền bù

21