Tiểu luận Sự vận dụng phân cấp quản lý nhà nước trong thực tiễn nước ta

TIỂU LUẬN

SỰ VẬN DỤNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ
NƯỚC TRONG THỰC TIỄN NƯỚC TA

TP. HỒ CHÍ MINH – 4/2015
1


MỤC LỤC
LỜI MỞ ĐẦU

3

1. Khái niệm phân cấp và phân cấp quản lý nhà nước

4

1.1. Khái niệm Phân cấp

4

1.2. Khái niệm Phân cấp quản lý

4

1.3. Phân biệt phân cấp quản lý với tập quyền, phân quyền,
tự quản địa phương

6

1.4. Ưu điểm và nhược điểm của phân cấp quản lý

8

2. Thực tiễn vận dụng phân cấp quản lý ở Việt Nam và giải pháp hoàn thiện
2.1. Sự vận dụng phân cấp quản lý ở Việt Nam qua các bản Hiến pháp

11

2.1.1. Phân cấp quản lý ở Việt Nam theo Hiến pháp 1946

12

2.1.2 Phân cấp quản lý ở Việt Nam theo Hiến pháp 1959

12

2.1.3. Phân cấp quản lý ở Việt Nam theo Hiến pháp 1980

12

2.1.4. Phân cấp quản lý ở Việt Nam theo Hiến pháp 1992

13

2.1.5. Phân cấp quản lý ở Việt Nam theo Hiến pháp 2013

15

2.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả phân cấp quản lý ở Việt Nam

2.2.1. Nhu cầu hoàn thiện phân cấp quản lý

16

2.2.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả phân cấp quản lý ở Việt Nam

17

KẾT LUẬN

22

2


LỜI MỞ ĐẦU
Mỗi quốc gia thường được hình thành từ rất nhiều những vùng đất, những tộc
người khác nhau với diện tích lãnh thổ khá lớn, trong những điều kiện như vậy chính
quyền trung ương không đủ khả năng quản lý và điều hành tốt đối với mọi công việc
nên buộc phải phân chia đất nước thành các đơn vị lãnh thổ nhỏ hơn và cùng với việc
phân chia đó là thành lập các cơ quan chính quyền địa phương thích ứng để thuận lợi
cho việc quản lý, điều hành trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội, từ đó đặt
ra vấn đề phân cấp quản lý đối với chính quyền các địa phương, phải giải quyết mối
quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền các địa phương.
Việc phân cấp quản lý giữa trung ương và địa phương: Một mặt, nhằm phát
huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa
phương trên cơ sở phân định rõ, cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp
trong bộ máy chính quyền nhà nước; mặt khác, bảo đảm sự quản lý tập trung, thống
nhất và thông suốt của chính quyền trung ương, tăng cường kỷ luật, kỷ cương để nâng
cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước phục vụ tốt hơn nhu cầu và lợi ích của nhân

dân, thúc đẩy kinh tế - xã hội ở từng địa phương phát triển, trên cơ sở phát huy thế
mạnh của mỗi địa phương trong một nhà nước thống nhất. Do vậy, việc phân cấp
quản lý một cách hiệu quả sẽ mang lại những tác động tích cực trong công tác quản lý
nhà nước. Đề tài này nhắm hướng đến mục tiêu nghiên cứu, tìm hiểu về phân cấp
quản lý và sự vận dụng phân cấp quản lý nhà nước trong thực tiễn ở Việt Nam.

3


1. Khái niệm phân cấp và phân cấp quản lý nhà nước
1.1. Khái niệm Phân cấp
Phân cấp và phân cấp quản lý là một trong những nội dung cơ bản của tổ chức
nhà nước ở các quốc gia trên thế giới. Ở Việt Nam, vấn đề phân cấp và phân cấp quản
lý đang được chú ý với tính cách là một nhiệm vụ chính trị quan trọng của quá trình
cải cách nền hành chính nhà nước.
Mặc dù đã được quan tâm nghiên cứu, nhưng nhận thức lý luận về phân cấp
quản lý chưa thật rõ ràng và nhất quán; ngay cả nội hàm khái niệm “phân cấp” cũng
còn được hiểu theo nhiều cách khác nhau trong các văn kiện của Đảng, văn bản pháp
luật của Nhà nước, các sách báo khoa học,...Theo một số tác giả, phân cấp chính là
phân quyền giữa trung ương và địa phương1. Theo từ điển Tiếng việt của tác giả
Nguyễn Như Ý, Phân cấp là phân ra, chia thành các cấp, các hạng 2. Phân cấp có sự
chuyển giao quyền lực quản lý xuống các cấp dưới để thực hiện cho sát dân và sát
tình hình thực tiễn, đồng thời, để giảm bớt khối lượng cho cấp trên khỏi phải trực tiếp
giải quyết những việc sự vụ. Việc phân cấp phải gắn trách nhiệm với quyền hạn rõ
ràng và bảo đảm tính thống nhất từ trung ương đến cơ sở 3. Quan niệm khác cho rằng,
phân cấp có thể theo hai hướng: một hướng nằm ngang là sự phân chia căn cứ vào sự
khác nhau của các công việc của một cấp; hướng nằm dọc (thẳng đứng) là sự phân
chia theo cơ cấu thứ bậc công việc giữa các cấp khác nhau 4.
Như vậy, cho đến nay, mặc dù được sử dụng một cách rộng rãi, song cách hiểu
về phân cấp còn chưa hoàn toàn thống nhất.

1.2. Khái niệm Phân cấp quản lý

1 Xem: Nguyễn Cửu Việt - Một số quan điểm về cải cách hành chính, Tạp chí Khoa học - Đại học Quốc gia Hà
Nội, 1997, Số 4, tr. 12.

2 Từ điển Tiếng Việt - Nguyễn Như ý (Chủ biên) NXB. Văn hóa - Thông tin năm 1999

3 Từ điển Hành chính – Tô Tử Hạ (Chủ biên) - NXB. Lao động xã hội năm 2003.

4 GS. Đoàn Trọng Truyến (Chủ biên) - Hành chính học đại cương, NXB. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 1997, tr. 744
4


Phân cấp quản lý được hiểu là “Chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan
quản lý nhà nước cấp trên cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện thường
xuyên, lâu dài, ổn định trên cơ sở pháp luật… thực chất của phân cấp quản lý hành
chính là xác định lại sự phân chia thẩm quyền theo các cấp hành chính phù hợp với
yêu cầu của tình hình mới”5. Quan điểm khác cho rằng, Phân cấp quản lý nhà nước là
sự phân định thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền trên cơ sở bảo đảm
sự phù hợp giữa khối lượng và tính chất thẩm quyền với năng lực và điều kiện thực tế
của từng cấp nhằm tăng cường chất lượng, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý
nhà nước6.
Dưới góc độ ngôn ngữ, “cấp” được hiểu là loại hạng trong một hệ thống (xếp
theo trình độ cao thấp, trên dưới)7. Từ đó, phân cấp quản lý được cắt nghĩa là giao bớt
một phần quyền quản lý cho cấp dưới, quy định nhiệm vụ và quyền hạn cho mỗi cấp.
Như vậy, ở đây có hai nội dung cần lưu ý là chuyển giao thẩm quyền cho cấp dưới và
xác định thẩm quyền của mỗi cấp trong đó.
Hiện nay, căn cứ vào cách phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ mà ở Việt
Nam hình thành các cấp chính quyền: trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã.
Phân cấp quản lý nhà nước, trước hết được hiểu là phân cấp giữa trung ương với

chính quyền cấp tỉnh; đồng thời, còn bao hàm cả phân cấp giữa các cấp chính quyền
địa phương với nhau.
Theo các văn kiện của Đảng, phân cấp được tiến hành theo hướng “phân cấp rõ
hơn cho địa phương, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành và quản lý lãnh thổ và trên cơ sở
nguyên tắc “chính quyền trung ương quản lý tập trung một số lĩnh vực theo ngành
dọc được xác định từ yêu cầu thực tế. Đối với một số lĩnh vực khác, trung ương trực
tiếp quản lý một phần, còn một phần phân cấp cho địa phương quản lý”. Cũng với
tinh thần đó mà hiện nay, phân cấp được hiểu là việc chuyển giao nhiệm vụ, thẩm
5 Từ điển Luật học. NXB Từ điển bách khoa. tr. 612

6 TS. Uông Chu Lưu - Bộ trưởng Bộ Tư pháp, Tạp chí Dân chủ pháp luật - Số chuyên đề 60 năm ngành Tư pháp

7 Từ điển Tiếng Việt - Viện Ngôn ngữ học, Trung tâm Từ điển học, NXB. Đà Nẵng, 1995, tr. 119
5


quyền từ cơ quan quản lý nhà nước cấp trên xuống cơ quan quản lý cấp dưới nhằm
đạt mục tiêu chung là nâng cao hiệu quả quản lý 8.
Việc chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn chỉ có thể được tiến hành một khi thẩm
quyền và trách nhiệm của cấp chuyển giao và cấp được chuyển giao đã được xác định
hết sức rõ ràng. Vì vậy, bản thân khái niệm phân cấp phải hàm chứa trong đó nội
dung phân định thẩm quyền của từng cấp hay nói một cách khác, phân định thẩm
quyền là tiền đề cho việc chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn (hoặc rộng hơn nữa, điều
chỉnh khối lượng nhiệm vụ, quyền hạn cho phù hợp với khả năng và điều kiện thực tế
của mỗi cấp chính quyền).
Trên cơ sở những lập luận đó, có thể hiểu phân cấp quản lý là “sự phân chia
các đơn vị hành chính - lãnh thổ và phân công thẩm quyền hợp lý giữa các cấp chính
quyền tương ứng cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và đặc điểm của mỗi cấp để
nhằm thực thi hiệu quả hơn quyền lực nhà nước” 9.
Như vậy, liên quan đến khái niệm phân cấp quản lý có hai nội dung cần lưu ý

là xác định thẩm quyền của mỗi cấp hành chính trong các văn bản quy phạm pháp
luật và chuyển giao thẩm quyền của cấp trên cho cấp dưới bằng các quyết định cụ
thể nhằm mục tiêu nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước.
1.3. Phân biệt phân cấp quản lý với tập quyền, phân quyền, tự quản địa
phương
Hai thuật ngữ “phân cấp” và “phân cấp quản lý” như đã phân tích ở trên thực
ra như là một, vì muốn quản lý thì thường phải “phân cấp”, phân cấp là để tiện quản
lý. Tuy nhiên, trong các nguyên tắc quản lý nhà nước thì phân cấp quản lý ít nhiều
liên quan đến nguyên tắc phi tập trung hóa quản lý, hay phân quyền và “tản quyền”.
Vì vậy, khi nghiên cứu về phân cấp quản lý cần phải phân biệt với các khái niệm tập
quyền, phân quyền và tự quản địa phương.
1.3.1.Tập quyền

8 Xem: Bộ Nội vụ - Đề án phân cấp quản lý nhà nước trung ương - địa phương, Hà Nội, 8/2003, tr. 1.

9 PGS.TS Nguyễn Cửu Việt, PGS.TS. Trương Đắc Linh: Sửa đổi hiến pháp: nhìn từ từ chiến lược phân

cấp quản lý. Tạp chí Khoa học pháp lý, Số 3/2011
6


Theo tiếng Anh và tiếng Pháp, tập quyền là “centralization”, là nguyên tắc tổ
chức chính quyền nhà nước có nội dung là sự tập trung mọi quyền lực vào trung
ương. Các cơ quan trung ương nắm quyền quyết định mọi vấn đề từ trung ương đến
địa phương. Các cơ quan chính quyền địa phương không có quyền chủ động, sáng
tạo, chỉ tuân thủ, phục tùng mọi quyết định từ cấp trên đưa xuống. Tập quyền có các
hình thức: tập quyền tuyệt đối; tập quyền có phân chia trách nhiệm; tập quyền XHCN
(kết hợp với nguyên tắc toàn quyền Xô Viết).
1.3.2.Tản quyền
Tản quyền, theo tiếng Pháp là “deconcentration”, nguyên nghĩa là phi tích tụ,

đó là “chính sách thông qua đó các công chức nhà nước trung ương tại địa phương,
do nhà nước trung ương cử xuống địa phương, được giao những thẩm quyền mà trước
kia do các bộ trực tiếp nắm giữ” 10. Lý thiết về tản quyền có thể nói là được bắt đầu từ
Hoàng đế Napoleon và sau đó được khoa học luật hành chính Pháp phát triển. Theo
đó, các đại diện của trung ương không những thực hiện quyền giám sát địa phương
mà còn trực tiếp thực hiện quyền lực ngay tại địa phương. Các đại diện này không có
tư cách pháp nhân, không được có năng lực pháp lý để kiện tụng, không có tài sản và
ngân sách riêng, mọi việc đều chịu trách nhiệm trước chính quyền trung ương. Tản
quyền cũng là tập trung quyền lực, nhưng các cơ quan tản quyền được tổ chức theo
thứ bậc cả về văn bản và về nhân sự.
1.3.3 Phân quyền
Phân quyền theo tiếng Anh và tiếng Pháp là “decentralization”, nguyên nghĩa
là phi tập trung, vì “centralization” là tập trung. “Decentralization” thường nói tới ở
đây là “administrative decentralization”, tức là phi tập trung hóa quản lý theo lãnh
thồ, theo đó quyền hạn được chuyển giao từ chính phủ trung ương đến các đơn vị
chính quyền địa phương được hưởng qui chế theo luật định. Thực ra thì tập quyền có
phân chia trách nhiệm, tản quyền hay tự quản địa phương cũng đều là các hình thức
của phi tập trung hóa quản lý, nhưng khi nói đến phân quyền là nói đến hình thức phi
tập trung hóa cao, theo đó nhà nước trung ương chuyển giao (bằng hiến pháp và luật)
10

Phát biểu của ông Philippe Marchand trong Kỷ yếu Hội thảo “Phân cấp, phân quyền giữa trung ương
và địa phương và quy chế đặc thù của các thành phố lớn” tại Nhà pháp luật Việt - Pháp ngày 1, 2 và 3
tháng 10 năm 2001.
7


cho các hội đồng dân biểu địa phương những quyền hạn độc lập và tòan vẹn (bao
gồm cả phương tiện vật chất, tài chính, nhân sự...), trong phạm vi đó nó thực hiện một
cách chủ động, độc lập và tự chịu trách nhiệm.

1.3.4. Tự quản địa phương
Khái niệm “tự quản địa phương” bắt nguồn từ khái niệm phân quyền. Nhưng
phân quyền hiểu theo nghĩa của Pháp thì không đồng nhất hoàn toàn với tự quản địa
phương, vì theo ông Bayle, thì “phân quyền có thể hiểu là "quyền tự quản" chứ nhất
định không có nghĩa là tự trị địa phương”, nhưng theo Liên minh châu Âu thì phân
quyền là tự quản địa phương. Vào năm 1985, Hội đồng châu Âu đã thông qua một
Công ước bao gồm khoảng 20 điều về quyền tự chủ của địa phương. Đây là điều ước
quốc tế duy nhất có nội dung là những nguyên tắc chung, các tiêu chuẩn chung nhất
về tự quản địa phương mà các nước muốn tham gia Cồng đồng chấu Âu phải thực
hiện. Từ Công ước này và lý luận cũng như thực tiễn chế độ tự quản địa phương, có
một số kết luận sau đây: (1) Cơ quan tự quản địa phương, chủ yếu là hội đồng do dân
bầu theo phương thức phổ thông đầu phiếu, chỉ đại diện cho địa phương; (2) Địa
phương có quyền tự xác định cơ cấu tổ chức hành chính của mình; (3) Các cơ quan tự
quản địa phương có tư cách pháp nhân (có tài sản, có ngân sách, có lãnh thổ riêng);
(4) Không tồn tại thứ bậc hành chính giữa các chính quyền phân quyền và tự quản địa
phương giữa các đơn vị hành chính - lãnh thổ nhỏ, lớn nằm trong nhau; (5) Cộng
đồng địa phương được trao quyền tự quyết hoặc được tham vấn về vấn đề thay đổi địa
giới hành chính của mình; (6) Quyền tự chủ của địa phương phải được pháp luật quốc
gia thừa nhận, tốt nhất là bằng hiến pháp; (7) Chính quyền trung ương kiểm soát
chính quyền phân quyền và tự quản địa phương dưới những hình thức khác nhau theo
luật, chủ yếu là thông qua cơ chế tài phán.
1.4. Ưu điểm và nhược điểm của phân cấp quản lý
Trong những điều kiện thích hợp, tất cả các hình thức phân cấp đều có
tác dụng quan trọng mở rộng sự tham gia của dân chúng vào các hoạt động
chính trị, kinh tế và xã hội ở các nước.
1.4.1. Ưu điểm của phân cấp quản lý:
- Phân cấp quản lý tạo ra cơ hội để có một chính phủ có trách nhiệm hơn, công
khai và minh bạch hơn khi người dân tham gia vào quá trình ra quyết
8

định có thể dễ dàng giám sát và đánh giá việc chính phủ tuân thủ các
quyết định của mình;
- Phân cấp quản lý giúp loại bỏ những trở ngại trong quá trình ra quyết định
thường do cách lập kế hoạch của chính phủ trung ương và do cách kiểm
soát những hoạt động kinh tế và xã hội quan trọng;
- Phân cấp quản lý có thể làm giảm bớt các thủ tục hành chính quan liêu phức
tạp và có thể làm tăng tính nhậy cảm của các quan chức chính phủ trước
những điều kiện và nhu cầu của địa phương;
- Phân cấp quản lý có thể giúp các bộ của chính phủ trung ương vươn tới được
nhiều hơn các lĩnh vực cần cung cấp dịch vụ của địa phương;
- Phân cấp quản lý giúp giảm bớt căng thẳng về tài chính đối với chính quyền
trung ương khi chính quyền địa phương có thêm quyền nhiều hơn trong
việc huy động các khoản ngân quĩ bằng cách thu phí và lệ phí đối với
những dịch vụ mà chính quyền địa phương cung cấp;
- Phân cấp quản lý có thể cho phép sự đại diện chính trị lớn hơn cho các nhóm
người khác nhau trong việc ra quyết định;
- Phân cấp quản lý có thể giảm bớt khối lượng công việc sự vụ của những nhà
lãnh đạo cấp cao ở các bộ trung ương để tập trung nhiều hơn vào chính sách;
- Phân cấp quản lý có thể tạo ra một tiêu điểm địa lý ở cấp địa phương cho sự
phối hợp một cách hiệu quả hơn các chương trình quốc gia, tỉnh, huyện, địa
phương và tạo nhiều cơ hội cho người dân địa phương tham gia vào việc
ra quyết định;
- Phân cấp quản lý có thể đem lại những chương trình sáng tạo, mang tính đáp
ứng và đổi mới hơn bằng cách cho phép địa phương “làm thí điểm”;
- Phân cấp quản lý cũng có thể làm tăng sự ổn định chính trị và thống nhất dân
tộc bằng cách cho phép người dân có quyền kiểm soát tốt hơn các chương
trình công cộng tại địa phương.
1.4.2. Nhược điểm của phân cấp quản lý:
Phân cấp quản lý có thể không hiệu quả, đặc biệt là ở những lĩnh vực cung cấp

dịch vụ mang tính thường xuyên, đã chuẩn hoá và trên diện rộng.

9


- Thứ nhất, nó có thể làm mất đi tính hiệu quả kinh tế theo qui mô và làm
giảm sự kiểm soát đối với những nguồn lực tài chính khan hiếm của
chính quyền trung ương. Năng lực hành chính và năng lực kỹ thuật yếu ở
cấp địa phương có thể dẫn đến việc cung cấp dịch vụ kém hiệu quả hơn ở
một số lĩnh vực.
- Thứ hai, các trách nhiệm hành chính được chuyển cho cấp địa phương
mà không kèm theo đủ nguồn tài chính khiến cho khó cung cấp hay phân
phối dịch vụ đầy đủ. Phân cấp đôi khi còn khiến cho sự phối hợp các
chính sách quốc gia trở nên phức tạp hơn và có thể dẫn đến tình trạng
cán bộ địa phương trục lợi.
- Thứ ba, trong quá trình thực hiện phân cấp, sự không tin tưởng giữa khu
vực nhà nước và khu vưc tư nhân có thể làm xấu đi sự hợp tác ở cấp địa
phương. Những người có trách nhiệm lập dự án hay chương trình cần
phải có khả năng đánh giá đúng ưu điểm và nhược điểm của các tổ chức
cả nhà nước lẫn tư nhân.
Sự phân cấp thành công có quan hệ chặt chẽ với việc tuân thủ những
nguyên tắc khi thiết kế phân cấp: tài chính phù hợp với chức năng (việc giao
nhiệm vụ rõ ràng); việc ra quyết định có đầy đủ thông tin; sát với những ưu tiên
của địa phương; và trách nhiệm giải trình. Tuy nhiên, việc áp dụng những
nguyên tắc này trong thực tiễn không phải dễ dàng. Điều kiện ở các nước là
khác nhau, do đó các công cụ chính sách và công cụ thể chế cho sự phân cấp
cần phải phù hợp với điều kiện cụ thể của từng nước.
Việc không xây dựng được những chính sách phù hợp hỗ trợ cho quá
trình lập kế hoạch và quản lý sẽ làm mất tác dụng của sự cố gắng tinh giản biên
chế của chính phủ, và có thể dẫn đến việc trao quyền cho những cán bộ địa

phương không cam kết cho sự quản lý bền vững và sử dụng hiệu quả nguồn
lực. Khi phân cấp, các cơ quan trung ương cũng như các tổ chức ở địa phương
phải nắm vững được và thích nghi với trách nhiệm mới của mình. Những vấn
đề thường gặp phải ở cấp địa phương là: thiếu nguồn lực tài chính, thiếu năng
lực, và hiểu biết pháp luật, tinh thần trách nhiệm không cao. Những vấn đề
khác có thể có nữa là: 1) các nhóm lợi ích tranh giành quyền hạn và quyền
10


kiểm soát các nguồn lực đã được phân cấp, 2) các cơ quan chức năng (địa
phương) được trao trách nhiệm nhưng không được trao quyền hạn và quyền
kiểm soát, 3) cấp địa phương không đủ năng lực đảm đương các trách nhiệm

11


2. Thực tiễn vận dụng phân cấp quản lý ở Việt Nam và giải pháp hoàn
thiện
2.1. Sự vận dụng phân cấp quản lý ở Việt Nam qua các bản Hiến pháp
Vấn đề phân cấp quản lý ở Việt Nam đã được đặt ra ngay từ những ngày đầu
thành lập nước Việt Nam dân chủ cộng hòa. Điều này được thể hiện ngay trong
những văn bản đầu tiên của chính quyền lâm thời Việt Nam như: Sắc lệnh số 63 ngày
22/11/1945 và Sắc lệnh số 76 ngày 21/12/1945 quy định về tổ chức và hoạt động của
Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính nhà nước ở các địa phương. Tiếp đến là hệ
thống chính quyền địa phương được quy định trong Hiến pháp 1946, 1959, 1980,
1992, 2013 và các luật tổ chức bộ máy của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa và
của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay. Những năm gần đây
phải kể đến Nghị quyết số 08/NQ-CP ngày 30/6/2004 của Chính phủ về tiếp tục phân
cấp quản lý giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương,
trong đó đã định hướng ưu tiên phân cấp đối với các lĩnh vực như: Quản lý quy

hoạch, kế hoạch và đầu tư phát triển; quản lý ngân sách nhà nước; quản lý đất đai, tài
nguyên và tài sản nhà nước; quản lý doanh nghiệp nhà nước; quản lý các hoạt động
sự nghiệp dịch vụ công; quản lý về tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức… Trên cơ
sở các quy định của pháp luật hoạt động phân cấp quản lý ở Việt Nam đã được tiến
hành khá thành công đáp ứng được những nhu cầu, đòi hỏi của đất nước ở mỗi thời
kỳ phát triển nhất định.
Xét về mô hình phải khẳng định là vấn đề tổ chức chính quyền địa phương ở
Việt Nam được tiến hành theo mô hình của Nhà nước Xô Viết nên mô hình tổ chức
chính quyền địa phương ở Việt Nam là mô hình song trùng trực thuộc với các đặc
điểm cơ bản sau:
- Đất nước được phân chia thành nhiều cấp, các cấp chính quyền đều là bộ
phận cấu thành của nhà nước Việt Nam thống nhất, ở mỗi cấp chính quyền đều có cơ
quan đại diện là Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính là Ủy ban nhân dân. Mỗi
địa phương đều có ngân sách, song chúng phải được cơ quan đại diện cao nhất ở
trung ương là Quốc hội phê duyệt trong tổng thể ngân sách của nhà nước. Các cơ
quan hành chính nhà nước ở địa phương là Ủy ban nhân dân đều được tổ chức và hoạt

12


động theo nguyên tắc song trùng trực thuộc: Vừa trực thuộc cơ quan hành chính nhà
nước cấp trên vừa trực thuộc cơ quan đại diện cùng cấp là Hội đồng nhân dân.
Từ lịch sử lập hiến Việt Nam chúng ta thấy vấn đề tổ chức các đơn vị hành
chính ở nước ta từ sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 đến nay có thể khái quát như
sau:
2.1.1. Phân cấp quản lý ở Việt Nam theo Hiến pháp 1946
Về phương diện hành chính Nước Việt Nam dân chủ cộng hoà được phân chia
thành ba bộ: Bắc, Trung, Nam. Mỗi bộ chia thành tỉnh, mỗi tỉnh chia thành huyện,
mỗi huyện chia thành xã. Như vậy, Nước Việt Nam có 5 cấp hành chính là trung
ương, bộ, tỉnh, huyện, xã. Với mỗi cấp đều thành lập các cơ quan chính quyền (riêng

ở bộ và huyện chỉ thành lập Uỷ ban hành chính mà không thành lập Hội đồng nhân
dân) để thực hiện việc quản lý nhà nước về các mặt của đời sống xã hội (Điều 57
Hiến pháp năm 1946). Đây là cách phân chia phù hợp với điều kiện của đất nước khi
đó vì nó cho phép việc quản lý hành chính nhà nước hiệu quả hơn trong điều kiện đất
nước vừa giành độc lập, cơ sở hạ tầng chưa phát triển, trình độ dân trí thấp, trình độ
và khả năng quản lý của đội ngũ cán bộ, công chức hành chính chưa cao.
2.1.2 Phân cấp quản lý ở Việt Nam theo Hiến pháp 1959
Đến Hiến pháp năm 1959 các đơn vị hành chính trong nước Việt Nam dân chủ
cộng hoà lại được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, khu tự trị, thành phố trực
thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thành phố, thị xã; Huyện chia thành xã, thị
trấn. Như vậy, theo Hiến pháp 1959 thì đơn vị hành chính cấp bộ bị xoá bỏ, ngoài
đơn vị hành chính tỉnh còn có khu tự trị. Việc tổ chức như vậy cũng phù hợp, bởi khi
này nước Việt Nam bị chia thành hai nhà nước phát triển theo hai xu hướng đối lập
nhau. Do vậy, thực chất Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà chỉ thực hiện việc
quản lý hành chính trên phạm vi nửa nước, số lượng các đơn vị hành chính tỉnh là
không nhiều nên tổ chức đơn vị hành chính cấp bộ (một cấp trung gian giữa trung
ương và tỉnh) không còn cần thiết nữa.
2.1.3. Phân cấp quản lý ở Việt Nam theo Hiến pháp 1980
Theo Hiến pháp năm 1980 các đơn vị hành chính được phân định như sau:
Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và đơn vị hành chính tương
đương; Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; Thành phố trực thuộc
13


Trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; Huyện chia thành xã và thị trấn; thành
phố thuộc tỉnh chia thành phường, xã; quận chia thành phường. Ở tất cả các đơn vị
hành chính nói trên đều thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Do việc
đất nước thống nhất nên diện tích, dân số tăng lên rất lớn cộng với tư tưởng “Làm ăn
lớn xã hội chủ nghĩa” vì thế các đơn vị hành chính nhà nước, đặc biệt là cấp tỉnh và
huyện vào thời kỳ này được tổ chức sắp xếp lại theo hướng liên kết, sát nhập thành

những đơn vị hành chính tỉnh, huyện với quy mô khá lớn. Chẳng hạn, Bình Trị Thiên
(được sát nhập từ Quảng Bình, Quảng Trị và Thừa Thiên Huế)... Điều này là phù hợp
với xu hướng phát triển đất nước và khả năng quản lý của Chính phủ với số đầu mối
các cơ quan hành chính cấp tỉnh trực thuộc không nhiều. Việc tổ chức hành chính nhà
nước của thời kỳ này tạo điều kiện thuận lợi cho trung ương, nhưng khó khăn cho địa
phương trong quản lý nhà nước. Bởi vì:
Thứ nhất, do cơ sở hạ tầng giao thông và thông tin liên lạc chưa phát triển dẫn
đến khó khăn trong quản lý hành chính của các đơn vị hành chính tỉnh, huyện;
Thứ hai, do tàn dư của chế độ làng xã phong kiến nên về mặt nhận thức của
cán bộ và nhân dân chưa được chuẩn bị đầy đủ dẫn đến tình trạng mất đoàn kết, cục
bộ, địa phương chủ nghĩa diễn ra khá phổ biến ở các cơ quan nhà nước cấp tỉnh.
Vì vậy, việc phân cấp thời kỳ này cũng đã không thành công và buộc phải thay
đổi theo xu hướng chia tách các đơn vị hành chính tỉnh.
2.1.4. Phân cấp quản lý ở Việt Nam theo Hiến pháp 1992
Hiến pháp 1992 quy định về các đơn vị hành chính hầu như không có gì thay
đổi so với Hiến pháp 1980, nhưng trên thực tế số lượng đơn vị hành chính cấp tỉnh và
cấp huyện tăng lên rất nhiều so với giai đoạn trước. Bởi tình trạng nhiều đơn vị hành
chính trước đây được nâng cấp và được chia tách do phát triển về dân số và quy mô.
Có thể nói, việc phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương ở Việt
Nam thời gian qua đã tạo ra bộ máy nhà nước khá thống nhất từ trung ương đến địa
phương, ở một mức độ nào đó là phù hợp với điều kiện cụ thể của nước ta những năm
vừa qua. Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đạt được thì vấn đề phân cấp, phân
quyền ở nước ta cũng còn những hạn chế nhất định. Cụ thể là:
- Những năm trước đây do ảnh hưởng của cơ chế tập trung cao độ dẫn đến
quyền lực nhà nước tập trung vào các cơ quan trung ương quá nhiều nên nhiều cấp,
14


nhiều bộ phận có biểu hiện quan liêu, không sát thực tế, thực hiện các công việc kém
hiệu quả. Quá trình thực hiện phân cấp, phân quyền còn chậm và thiếu kiên quyết,

nhiều bộ, ngành còn do dự, chưa thực sự mạnh dạn phân cấp, vẫn không muốn phân
cấp, phân quyền cho địa phương vì sợ mất quyền lực và lợi ích.
- Hệ thống chính sách, pháp luật và quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã
hội quốc gia và mô hình tổ chức chính quyền địa phương thiếu đồng bộ và chưa rõ
ràng. Điều này dẫn đến mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở các cấp, các địa
phương gần giống nhau dùng cho các đơn vị hành chính- lãnh thổ rất khác nhau
(không có sự phân biệt giữa chính quyền ở nông thôn với thành thị…) nên rất khó
hoạt động, chưa phát huy được thế mạnh của mỗi địa phương, hạn chế tính đa dạng
trong sự phát triển của các địa phương. Tương tự như vậy, mối quan hệ giữa quản lý
ngành và quản lý lãnh thổ cũng chưa được quy định rành mạch, cụ thể.
- Thẩm quyền, trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương được phân
định không rõ, quyền lực không đủ mạnh, các điều kiện về tổ chức cán bộ, tài chính,
ngân sách, cơ sở vật chất để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp của
chính quyền địa phương chưa bảo đảm. Các cơ quan chính quyền địa phương, nhất là
Hội đồng nhân dân một số cấp hoạt động mang nặng tính hình thức, hiệu quả thấp.
Nhiều cơ quan chính quyền địa phương thiếu năng động, thiếu chủ động, thiếu sáng
tạo trong công việc. Nhiều công việc cơ quan chính quyền địa phương có khả năng
giải quyết nhưng không có quyền giải quyết, các cơ quan cấp trên không có khả năng
giải quyết hiệu quả nhưng lại có quyền giải quyết, dẫn đến nhiều công việc ùn tắc,
chậm trễ, kém hiệu quả. Do trật tự hình thành của chính quyền địa phương với nhiều
cơ chế phức tạp, tế nhị nên dẫn đến tình trạng trong bộ máy nhà nước có biểu hiện
“trên bảo nhưng dưới không nghe”.
- Việc kiểm soát của chính quyền trung ương đối với hoạt động của các cơ
quan chính quyền địa phương trong quá trình phân cấp không tốt dẫn đến nhiều địa
phương lợi dụng việc phân cấp để đưa ra các quyết sách vì lợi ích cục bộ. Chẳng hạn,
thời gian qua ở nước ta có một số cơ quan chính quyền địa phương được phân cấp đã
cấp phép khai thác khoáng sản, cho thuê đất, rừng, xây dựng sân golf hay một số dự
án khác không phù hợp, chạy theo lợi ích cục bộ mà không chú ý đến lợi ích quốc gia,
gây nên những hậu quả bất lợi cho đất nước cả trước mắt lẫn lâu dài, không đảm bảo
15

tính tổng thể của quy hoạch tổng thể vùng hay cả nước. Nhiều cơ quan chính quyền
địa phương được giao quyền nhưng chưa chuẩn bị về nhân lực và năng lực để hoàn
thành một số công việc được giao. Thiết chế Hội đồng nhân dân ở Việt Nam là cơ
quan đại diện ở địa phương có chức năng quyết định những chủ trương, biện pháp
quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương
về kinh tế- xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật
chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với
cả nước... Tuy vậy, về mặt pháp lý cũng như về mặt thực tế cho thấy tính độc lập của
Hội đồng nhân dân khá hạn chế. Theo các quy định pháp luật thì thẩm quyền của Hội
đồng nhân dân khá rộng, song không cụ thể.
- Sự phân cấp mới chỉ chủ yếu là sự chuyển giao quyền hạn từ các cơ quan
trung ương cho các cơ quan nhà nước cấp tỉnh. Trong quá trình phân cấp cũng xuất
hiện xu hướng xây dựng những quy chế đặc thù cho một số địa phương như quy chế
đặc thù cho Thủ đô, Thành phố Hồ Chí Minh, các khu chế xuất, khu công nghệ cao…
Có thể nói quá trình phân cấp ở Việt nam thời gian gần đây được tiến hành mạnh mẽ
hơn, song đó chỉ như là những thử nghiệm cần được nghiên cứu, rút ra những bài học
cần thiết cho quá trình này trong tương lai.
2.1.5. Phân cấp quản lý ở Việt Nam theo Hiến pháp 2013
Theo Điều 110 Hiến pháp 2013, Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã
hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố
trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành
phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương
đương; Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành
phường và xã; quận chia thành phường; Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc
hội thành lập.
Trong đó, Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính, gồm
có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông
thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định. Hội đồng nhân

dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và
quyền làm chủ của Nhân dân địa phương, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách
nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. Uỷ ban nhân dân ở
16


cấp chính quyền địa phương do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu là cơ quan chấp
hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách
nhiệm trước Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên.
Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp
luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm
tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền
địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà
nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương. Trong
trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ
của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó.
2.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả phân cấp quản lý ở Việt Nam
2.2.1. Nhu cầu hoàn thiện phân cấp quản lý
Như đã phân tích, phân cấp quản lý giữa trung ương và các địa phương thường
diễn ra với hai lý do cơ bản: một là, khả năng hạn chế của chính quyền trung ương
trong việc quản lý, điều hành các công việc của đất nước ở các địa phương, nhất là ở
những vùng sâu, vùng xa, ở tầm vi mô; hai là, một số địa phương nhờ có những ưu
thế nhất định (về tài nguyên khoáng sản, về nguồn nhân lực con người…) nên phát
triển khá mạnh nên thường dẫn đến xu hướng không muốn lệ thuộc hoàn toàn vào
chính quyền trung ương, họ đấu tranh để được quyền tự chủ trong một số lĩnh vực
hoặc vấn đề nhất định. Có thể nói, phân cấp, phân quyền vừa là nhu cầu đòi hỏi khách
quan của việc quản lý đất nước rộng lớn, phức tạp vừa là nhu cầu phát triển lợi ích
của mỗi địa phương, nhất là những địa phương có điều kiện phát triển mạnh, mong
muốn phải có những quyền, những lợi ích nhất định của địa phương trong quá trình
phát triển của mình. Như vậy, việc phân cấp, phân quyền luôn phản ánh mối quan hệ

giữa trung ương và địa phương, giữa chính quyền cấp trên và chính quyền cấp dưới.
Việc phân cấp cho mỗi cấp khác nhau thì khác nhau và cho các địa phương
khác nhau có thể cũng khác nhau và sự phân cấp ở các thời kỳ khác nhau đòi hỏi phải
khác nhau. Thông thường địa phương nào có điều kiện phát triển tốt thì mong muốn
được phân cấp, phân quyền nhiều hơn, nhưng trung ương khi này lại không muốn
phân cấp, phân quyền vì việc phân cấp, phân quyền sẽ ảnh hưởng đến quyền lực, lợi
ích, thu nhập hợp pháp của chính quyền trung ương, của các cơ quan chủ quản... Do
17


vậy, trong thực tế tồn tại tình trạng là các cơ quan trung ương, cơ quan cấp trên nhiều
khi không có khả năng giải quyết tốt công việc nhưng lại có quyền giải quyết, còn các
cơ quan địa phương, cơ quan cấp dưới có khả năng giải quyết tốt công việc nhưng lại
không có quyền giải quyết… từ đó dẫn đến hiện tượng quan liêu, bao cấp, kếm hoặc
không hiệu quả trong giải quyết các công việc nhà nước.
Ngược lại với tình trạng trên là việc phân cấp, phân quyền cho địa phương có
thể dẫn đến tình trạng địa phương hoặc là không đủ năng lực, trình độ để thực hiện
những nhiệm vụ, quyền hạn được giao hoặc là quá nhiều công việc vượt quá khả năng
giải quyết của chính quyền địa phương. Phân cấp, phân quyền cũng có thể dẫn đến sự
tùy tiện sử dụng những gì được phân cấp để làm lợi cục bộ cho địa phương mình, bất
chấp hoặc không tính đến lợi ích của các địa phương khác hoặc lợi ích của quốc gia
trong tổng thể. Chẳng hạn, việc phân cấp quản lý và cấp phép sử dụng quỹ đất ở Việt
Nam thời gian qua đã dẫn đến nhiều địa phương cấp phép sử dụng đất không hợp lý
hoặc khai thác khoáng sản không đúng, ảnh hưởng đến lợi ích quốc gia và sự phát
triển cân đối, bền vững của đất nước. Do vậy, việc phân cấp, phân quyền còn là giải
quyết mối quan hệ giữa trung ương và địa phương một cách phù hợp nhất, tạo điều
kiện cho sự phát triển của cả đất nước cũng như mỗi địa phương. Việc phân cấp, phân
quyền cho các địa phương là vấn đề tất yếu của các nhà nước, nó phụ thuộc vào khả
năng của chính quyền địa phương mỗi giai đoạn phát triển, nếu phân cấp, giao nhiều
quyền quá có thể dẫn đến chính quyền địa phương sẽ quá tải, không thể thực hiện hết

được, nếu phân cấp, giao ít quyền quá thì hiệu quả hoạt động của chính quyền địa
phương sẽ không cao. Xu hướng chung hiện nay trong các nhà nước dân chủ là khi xã
hội phát triển cao thì việc phân cấp, phân quyền diễn ra nhiều hơn, chính quyền các
địa phương được trao cho nhiều nhiệm vụ, quyền hạn hơn.
2.2.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả phân cấp quản lý ở Việt Nam
Để vấn đề phân cấp quản lý ở nước ta được tiến hành có hiệu quả cần chú ý
các giải pháp cụ thể sau:
Một là, khẩn trương ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương
Dựa trên những nội dung đã được sửa đổi trong Hiến pháp năm 2013 với việc
phân định và xác định rõ chính quyền trung ương và chính quyền địa phương trong
chương về Chính quyền địa phương cần đẩy nhanh việc ban hành Luật Tổ chức chính
18


quyền địa phương để cụ thể hóa những nội dung này của Hiến pháp 2013. Điều này
không chỉ tăng cường tính tự quản cho Hội đồng nhân dân để phát huy khả năng sáng
tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền mà còn đáp ứng được
nhu cầu, phù hợp với tình hình và điều kiện hiện nay.
Về nguyên tắc, trung ương phải nắm các vấn đề quan trọng, có ảnh hưởng đến
lợi ích quốc gia, dân tộc, những vấn đề chiến lược lớn, còn địa phương phải giải
quyết những vấn đề cụ thể có ý nghĩa địa phương, trực tiếp cung ứng những dịch vụ
công cho nhân dân một cách tốt nhất. Do vậy, trung ương nên tập trung vào xây dựng
chính sách vĩ mô, pháp luật, đảm bảo sự đồng bộ, thống nhất về mặt thể chế, còn mỗi
địa phương được quyền chủ động, sáng tạo trong việc thực thi nhiệm vụ, quyền hạn
được trao.
Việc phân cấp quản lý phải bảo đảm nguyên tắc việc của cấp này không được
trùng lặp với cấp khác, việc của trung ương không trùng với việc của địa phương.
Cần có quan niệm đúng về vị trí, vai trò, chức năng của Hội đồng nhân dân- cơ quan
quyết nghị và giám sát những loại việc được phân cấp ở địa phương, giám sát việc
thực hiện Hiến pháp và pháp luật ở địa phương để có những giải pháp củng cố thiết

chế dân chủ này ở các địa phương.
Về nguyên tắc, nếu địa phương hay cấp dưới đủ năng lực để tiến hành các hoạt
động nhà nước nào đó có hiệu quả hơn so với trung ương, so với cấp trên thì cần
mạnh dạn phân cấp cho địa phương, cho cấp dưới để trung ương, cấp trên có điều
kiện giải quyết các vấn đề vĩ mô, mang tính chất chiến lược cho đất nước, không mất
nhiều công sức, thời gian vào những công việc mà trung ương hoặc cấp trên giải
quyết ít hiệu quả. Đa dạng hóa việc tổ chức chính quyền địa phương (phân biệt giữa
cơ quan chính quyền ở thành thị, nông thôn, hải đảo, vùng núi…).
Bên cạnh đó, Luật Tổ chức chính quyền địa phương cần đưa ra những quy định
nhằm bảo đảm sự quản lý thống nhất từ trung ương tới cơ sở tạo ra chính quyền thống
nhất, hùng mạnh, tránh hiện tượng không kiểm soát được đối với sự phát triển của địa
phương, của chính quyền địa phương. Quá trình phân cấp phải có sự phối hợp chặt
chẽ giữa trung ương với địa phương theo chiều dọc, giữa các ngành theo chiều ngang.
Giữa trung ương và địa phương, giữa các ngành và các cấp chính quyền phải luôn có

19


sự phối hợp, giúp đỡ lẫn nhau, kiểm tra, giám sát lẫn nhau để cùng phát triển vì mục
tiêu chung dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh.
Đồng thời, việc phân cấp giữa trung ương với địa phương, giữa cấp trên với
cấp dưới tất yếu sẽ dẫn đến tranh chấp về thẩm quyền, về lợi ích. Chẳng hạn, chính
quyền thành phố Hà Nội muốn xây dựng một nghĩa trang trên lãnh thổ của một xã
thuộc thành phố, nhưng chính quyền và nhân dân địa phương đã không đồng ý và có
những phản ứng quyết liệt, đòi hỏi chính quyền thành phố buộc phải xem xét lại. Do
vậy, thiết nghĩ Luật Tổ chức chính quyền địa phương cũng cần phải có cơ chế hiệu
quả để giải quyết những mâu thuẫn, tranh chấp trong quá trình nói trên.
Hai là, bảo đảm các điều kiện về chuyên môn nghiệp vụ, vật chất kỹ thuật và
các điều kiện khác để chính quyền địa phương các cấp có thể hoàn thành tốt
những nhiệm vụ, quyền hạn được giao.

Trước hết, cần bổ sung thêm các quy định pháp luật liên quan đến việc bảo
đảm các điều kiện về chuyên môn nghiệp vụ, vật chất kỹ thuật và các điều kiện khác
để chính quyền địa phương các cấp có thể hoàn thành tốt những nhiệm vụ, quyền hạn
được trao theo tinh thần mà Đảng Cộng sản Việt Nam đề ra là: “...xây dựng, bổ sung
các thể chế và cơ chế vận hành cụ thể để bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực nhà
nước thuộc về nhân dân và nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân
công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập
pháp, hành pháp và tư pháp”11. Bên cạnh đó, cần có những quy định pháp luật đầy đủ
về thiết chế, về nguyên tắc, trình tự, thủ tục để giải quyết những tranh chấp giữa trung
ương với địa phương hoặc giữa các địa phương với nhau trong quá trình phân cấp
quản lý.
Ba là, đổi mới về tổ chức bộ máy nhà nước
Cần nhận thức đầy đủ và hiện thực hóa nguyên tắc quyền lực nhà nước là
thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong
việc thực hiện quyền lực nhà nước ở tất cả các cấp của bộ máy nhà nước.
Hiện nay ở Việt Nam các đơn vị hành chính cấp tỉnh, huyện và xã được tách
ra, được thành lập thêm quá nhiều dẫn đến số lượng các đơn vị hành chính các cấp,
11
Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội 2011,
tr. 247.
20


nhất là cấp tỉnh quá nhiều, điều này gây khó khăn cho trung ương, cho Chính phủ
trong quản lý, điều hành ở tầm quốc gia. Cũng với chủ trương chia tách nên số lượng
các bộ và cơ quan ngang bộ trong bộ máy nhà nước ta khá nhiều nếu so sánh tương
quan với các nhà nước khác có quy mô và dân số tương đương với Việt Nam càng
làm cho việc quản lý hành chính nhà nước của Chính phủ, của Thủ tướng Chính phủ
gặp nhiều khó khăn.
Với những lý do như đã nêu trên dẫn đến các cơ quan trực thuộc Chính phủ,

Thủ tướng Chính phủ quá nhiều. Với quá nhiều đầu mối trực thuộc Chính phủ, Thủ
tướng Chính phủ làm cho hoạt động chỉ đạo, điều hành của Chính phủ, Thủ tướng
Chính phủ gặp rất nhiều khó khăn. Tình trạng không quản lý được hoặc quản lý lỏng
lẻo trên các lĩnh vực diễn ra khá phổ biến ở đất nước ta thời gian qua. Do vậy, cần
phải: “Cơ cấu lại bộ máy Chính phủ theo hướng giảm các đầu mối, phù hợp với yêu
cầu đổi mới chức năng, nhiệm vụ. Cơ cấu lại các cơ quan trong hệ thống hành chính
nhà nước các cấp,...12. Cụ thể là cần phải:
Thứ nhất, giảm bớt các Bộ và cơ quan ngang Bộ theo tinh thần là “tổ chức bộ
quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, bảo đảm tinh gọn và hợp lý” mà Nghị quyết Đại hội
Đảng lần thứ X đã đề ra. Từ đó “Xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách
nhiệm, tổ chức của các Bộ, cơ quan ngang Bộ; khắc phục tình trạng bỏ trống hoặc
trùng lắp về chức năng, nhiệm vụ giữa các Bộ, ngành”.13
Thứ hai, giảm bớt các đơn vị hành chính cấp tỉnh bằng việc phân định lại các
đơn vị hành chính cấp tỉnh theo hướng sát nhập một số tỉnh nhỏ có sự gắn kết chặt
chẽ với nhau một cách hợp lý, trên tinh thần đó “Điều chỉnh cơ cấu chính quyền địa
phương cho phù hợp với những thay đổi chức năng, nhiệm vụ”. Việc sát nhập các
tỉnh lại thành những đơn vị hành chính cấp tỉnh lớn hơn cần được nghiên cứu kỹ càng
hơn, trong đó không chỉ chú trọng đến vấn đề quản lý hành chính nhà nước mà còn
phải chú ý đến cơ cấu dân cư và sự phát triển kinh tế - xã hội phù hợp. Điều kiện dân
trí, cơ sở hạ tầng giao thông, thông tin, liên lạc hiện nay ở nước ta đủ để cho phép
12
Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội 2006, tr.
254.
13
Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Sdd, tr. 249.
21


thành lập các đơn vị hành chính cấp tỉnh với quy mô lớn hơn hiện nay mà việc quản
lý hành chính trên các lĩnh vực vẫn hiệu quả. Hoặc là, vẫn giữ nguyên các đơn vị

hành chính cấp tỉnh như hiện nay để đỡ có sự xáo trộn về nhân sự và địa giới hành
chính, đồng thời thành lập thêm một số đơn vị hành chính trung gian có tính chất
vùng (khu vực) để chỉ đạo trực tiếp các tỉnh “khắc phục tình trạng chia cắt, khép kín
theo địa giới hành chính” 14 tỉnh, khi này Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo các
địa phương thông qua các cơ quan hành chính vùng (khu vực). Thực tế hiện nay bên
ngành toà án thì Toà án nhân dân tối cao vẫn phải đặt trụ sở tại các khu vực khác
nhau để giải quyết các công việc một cách kịp thời và hiệu quả.
Khi các đầu mối trực thuộc Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ít đi thì đội ngũ
những người giúp việc cho Thủ tướng sẽ giảm đi đáng kể và Thủ tướng có điều kiện
điều hành, chỉ đạo một cách trực tiếp và tốt hơn. Không còn hiện tượng như mọi
người vẫn nói Việt Nam buộc phải thành lập một “Chính phủ con” trong Chính phủ
to để điều hành đất nước. Cần chú ý là việc quản lý của các Bộ đối với địa phương
chỉ là quản lý theo ngành, theo lĩnh vực, còn việc điều hành, quản lý, chỉ đạo của
Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đối với các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương,
với Chủ tịch các đơn vị hành chính nói trên là theo đơn vị hành chính lãnh thổ.
Bốn là, phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, chức năng của các cơ quan nhà
nước mỗi cấp.
Phân định rõ nhóm các công việc thuộc thẩm quyền của mỗi cấp để tránh trùng
lặp. Cụ thể là:
- Nhóm công việc thuộc thẩm quyền của các cơ quan trung ương, nhất là liên
quan đến lĩnh vực lập pháp.
- Nhóm công việc thuộc thẩm quyền của các cơ quan ở địa phương, trong đó
cũng phân công theo từng cấp cho phù hợp với khả năng thực hiện.
- Nhóm các công việc có sự phối hợp thực hiện giữa trung ương và địa
phương, nghĩa là thuộc thẩm quyền của trung ương, nhưng được thực hiện thong qua
các địa phương.

14
Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Sdd, tr. 224.
22

Do vậy, cần mở rộng nội dung phân cấp quản lý cho các cấp chính quyền địa
phương trong những lĩnh vực có thể. Nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ, công
chức ở địa phương, nhất là của chính quyền cấp cơ sở để khi phân cấp, phân quyền
cho chính quyền địa phương thì đội ngũ cán bộ, công chức này đủ khả năng, năng lực
để hoàn thành có hiệu quả những nhiệm vụ, quyền hạn được trao.
KẾT LUẬN
Tóm lại, phân cấp quản lý giữa trung ương và địa phương là một vấn đề phức
tạp vừa có tác động tích cực vừa có tác động tiêu cực đến sự phát triển đất nước. Chỉ
khi nào nhận thức đúng, hoạch định đúng và tổ chức thực hiện hiệu quả thì vấn đề
phân cấp giữa trung ương và địa phương mới có tác dụng tích cực, thúc đẩy sự phát
triển nhanh, bền vững của đất nước và của mỗi địa phương. Ngược lại, nếu tiến hành
vội vàng, thiếu nghiên cứu, cân nhắc đầy đủ giữa lợi với hại thì việc phân cấp quản lý
có thể gây ra những tác động tiêu cực, thậm chí có thể nguy hiểm cho sự phát triển ổn
định và bền vững của đất nước.
Trong quá trình thực hiện việc phân cấp giữa trung ương và địa phương cần
khắc phục tình trạng hoạt động có tính hình thức của Hội đồng nhân dân ở một số cấp
bằng việc phân cấp cho Hội đồng nhân dân nhiều nhiệm vụ, quyền hạn hơn theo
hướng tăng cường tính tự quản của địa phương. Trong quá trình nghiên cứu phân cấp
quản lý cần tham khảo thêm kinh nghiệm và mô hình ở các nước có điều kiện tương
tự như nước ta để việc phân cấp quản lý được tiến hành thực sự hiệu quả nâng cao
hiệu lực và hiệu quả hoạt động của chính quyền mỗi cấp ở nước ta./.

23