Phân cấp quản lý nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản lĩnh vực giao thông đường bộ: Thực trạng và giải pháp

Website: Email : Tel : 0918.775.368
PHẦN MỞ ĐẦU
Sau 20 năm đổi mới, nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ
nghĩa ở Việt Nam đã đạt được những thành tựu đáng kể về mọi mặt, trong đó
quan trọng là củng cố và hoàn thiện hoạt động của bộ máy nhà nước, đảm bảo
quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp chặt chẽ giữa
các cơ quan nhà nước, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và
hoạt động của nhà nước, Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật.
Xu thế mở cửa, hội nhập kinh tế quốc tế đang diễn ra mạnh mẽ đã tạo ra
những tiền đề cũng như đặt ra những yêu cầu, đòi hỏi phải tiếp tục đổi mới
QLNN, đẩy mạnh phân cấp quản lý giữa Trung ương và địa phương nhằm phát
huy mạnh mẽ tính năng động, sáng tạo, quyền làm chủ, tự chịu trách nhiệm của
chính quyền địa phương các cấp trong quản lý, thực hiện các nhiệm vụ phát
triển kinh tế - xã hội trên địa bàn đồng thời nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN
của Chính phủ, các Bộ, ngành cũng như chính quyền địa phương. Tăng cường
phân cấp quản lý giữa Trung ương và các Bộ, ngành, các địa phương là một
nội dung quan trọng của chương trình cải cách tổ chức và hoạt động của bộ
máy quản lý nhà nước ở nước ta.
Việc phân cấp QLNN giữa Trung ương và các Bộ, ngành, địa phương
tuy đã được tiến hành đồng bộ trên mọi lĩnh vực. Tuy nhiên, theo Nghị quyết
số 08/2004/NQ-CP ngày 30 tháng 06 năm 2004 của Chính phủ về tiếp tục đẩy
mạnh phân cấp QLNN giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực
thuộc Trung ương, cần "tập trung vào phân cấp nhiệm vụ, thẩm quyền, trách
nhiệm giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương
trên các lĩnh vực chủ yếu nhất là: Quản lý quy hoạch, kế hoạch, đầu tư phát
triển; ngân sách nhà nước; đất đai, tài nguyên; doanh nghiệp nhà nước; hoạt
động sự nghiệp, dịch vụ công; tổ chức bộ máy, cán bộ, công chức".
SVTH : Hoàng Diệu Thúy Lớp Kế hoạch 44
1
Website: Email : Tel : 0918.775.368
Ngành Giao thông vận tải nói chung và lĩnh vực giao thông đường bộ

nói riêng là một bộ phận quan trọng trong kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội. Tại
văn kiện Đại hội Đảng lần thứ VIII và IX, Nghị quyết của Ban Chấp hành
Trung ương Đảng khoá VIII và IX đã xác định rõ ưu tiên đầu tư phát triển
ngành Giao thông vận tải đi trước một bước với tốc độ nhanh, bền vững tạo
tiền đề cho phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng - an ninh, phục vụ
sự nghiệp công nghiệp hoá - hiện đại hóa đất nước, trong đó giao thông đường
bộ là lĩnh vực được ưu tiên hàng đầu. Trước năm 1990, nền kinh tế nước ta là
nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung, nguồn vốn đầu tư XDCB lĩnh vực giao
thông đường bộ duy nhất chỉ có nguồn vốn từ NSNN, mọi quyết định cách
thức huy động vốn để chi trả cho đầu tư XDCB đều tập trung thống nhất vào
Trung ương. Sau năm 1990, cơ chế quản lý kinh tế của đất nước đã có sự thay
đổi căn bản so với trước đó, chuyển từ cơ chế kế hoạch hoá tập trung sang cơ
chế kinh tế thị trường có sự quản lý của Nhà nước. Chính vì vậy, các nguồn
vốn đầu tư trong nền kinh tế đã được khai thông đáng kể. Nguồn vốn được huy
động cho đầu tư XDCB lĩnh vực giao thông đường bộ đã phong phú hơn, nếu
trong giai đoạn 1986-1990 chỉ có nguônv vốn duy nhất NSNN cung cấp cho
đường bộ thì đến nay đã có thêm nguồn vốn ODA, nguồn vốn tín dụng trong
và ngoài nước, nguồn vốn huy động thông qua hình thức đầu tư BOT, BT.
Điều này cũng tạo ra những áp lực, thách thức ngày càng lớn đối với cơ quan
Trung ương về việc làm sao để quản lý một cách hiệu quả các nguồn vốn này.
Muốn vậy, trước mắt cần phải hoàn thiện các thể chế chính sách một
cách phù hợp, trong đó việc phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư là một đòi
hỏi, thách thức lớn đối với ngành giao thông vận tải, nhất là trong lĩnh vực giao
thông đường bộ. Với lý do trên, đề tài "Phân cấp quản lý nhà nước trong
đầu tư xây dựng cơ bản lĩnh vực giao thông đường bộ: Thực trạng và giải
pháp" được chọn để nghiên cứu.
SVTH : Hoàng Diệu Thúy Lớp Kế hoạch 44
2
Website: Email : Tel : 0918.775.368
Mục đích nghiên cứu của đề tài

- Làm rõ cơ sở lý luận về phân cấp quản lý trong đầu tư nói chung và
trong lĩnh vực giao thông đường bộ nói riêng.
- Tổng kết, đánh giá về thực trạng phân cấp quản lý đầu tư trong lĩnh vực
giao thông đường bộ trong thời gian qua, phân tích trên cơ sở khoa học và thực
tiễn để nghiên cứu một cách hệ thống những vấn đề còn tồn tại, những mặt đạt
được trong việc phân cấp quản lý đầu tư lĩnh vực giao thông đường bộ ở Việt
Nam hiện nay.
- Đề xuất các giải pháp về thể chế, chính sách, cơ chế quản lý, thủ tục
hành chính trong phân cấp quản lý đầu tư lĩnh vực giao thông đường bộ, đảm
bảo đáp ứng được các yêu cầu, nhiệm vụ cụ thể phát triển ngành giao thông
đường bộ cũng như phát triển kinh tế - xã hội Việt Nam.
Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu:
Luận văn tốt nghiệp nghiên cứu những vấn đề về lý luận và thực tiễn về
phân cấp quản lý nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản lĩnh vực giao thông
đường bộ.
- Phạm vi nghiên cứu:
Phân cấp quản lý kinh tế nói chung và phân cấp quản lý đầu tư trong lĩnh
vực giao thông đường bộ nói riêng là những nội dung quan trọng cấu thành
chức năng quản lý Nhà nước đối với nền kinh tế quốc dân. Vấn đề này luôn
được Đảng và Nhà nước quan tâm, đặt ra trong suốt quá trình phát triển nền
kinh tế của đất nước. Và đây là một vấn đề phức tạp có liên quan đến nhiều
cấp, nhiều ngành, nhiều quy định và phải xử lý đa dạng các mối quan hệ kinh
tế và quan hệ hành chính cần được điều chỉnh một cách thống nhất. Ngay cả
phân cấp trong đầu tư lĩnh vực giao thông đường bộ cũng là một vấn đề lớn cần
đầu tư nghiên cứu liên tục trong một thời gian dài. Vì vậy trong phạm vi một
luận văn tốt nghiệp, việc nghiên cứu không thể dàn trải đi sâu vào mọi khía
cạnh và đối với mọi cấp mà chỉ tập trung vào những vấn đề chung về phân cấp
SVTH : Hoàng Diệu Thúy Lớp Kế hoạch 44
3

Website: Email : Tel : 0918.775.368
trong đầu tư lĩnh vực giao thông đường bộ giữa chính quyền Trung ương với
chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và đi sâu nghiên cứu,
phân tích phân cấp quản lý đầu tư theo từng nguồn vốn và theo quy trình đầu
tư.
Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo,
luận văn được trình bày trong 3 chương:
Chương 1: Một số vấn đề lý luận về phân cấp quản lý nhà nước trong
đầu tư.
Chương 2: Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước trong đầu tư xây dựng
cơ bản lĩnh vực giao thông đường bộ ở Việt Nam hiện nay.
Chương 3: Một số giải pháp nhằm tăng cường phân cấp quản lý nhà
nước trong đầu tư xây dựng cơ bản lĩnh vực giao thông đường bộ.
Để hoàn thành được đề tài này, em đã nhận được sự giúp đỡ rất nhiệt
tình của các thầy cô trong khoa Kế hoạch và phát triển cũng như các cô chú ở
Vụ Kết cấu hạ tầng và Đô thị - Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Đặc biệt em xin chân
thành cảm ơn thầy giáo hướng dẫn T.S. Nguyễn Ngọc Sơn và cán bộ hướng
dẫn Nguyễn Việt Hồng - chuyên viên Vụ Kết cấu Hạ tầng và đô thị - Bộ Kế
hoạch và Đầu tư.
SVTH : Hoàng Diệu Thúy Lớp Kế hoạch 44
4
Website: Email : Tel : 0918.775.368
CHƯƠNG I: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP
QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONG ĐẦU TƯ
I. MỘT SỐ KHÁI NIỆM PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ
KINH TẾ
1. Khái niệm quản lý nhà nước về kinh tế
Quản lý nhà nước đối với nền kinh tế quốc dân (QLNN về kinh tế) là sự
tác động có tổ chức và bằng pháp quyền của Nhà nước lên nền kinh tế quốc

dân nhằm sử dụng có hiệu quả nhất các nguồn lực kinh tế trong và ngoài nước,
các cơ hội có thể có, để đạt được các mục tiêu phát triển kinh tế đất nước đặt
ra, trong điều kiện hội nhập và mở rộng giao lưu quốc tế. Quản lý kinh tế là nội
dung cốt lõi của quản lý xã hội nói chung và nó phải gắn chặt với các hoạt
động quản lý khác của xã hội. QLNN về kinh tế được thể hiện thông qua các
chức năng kinh tế và quản lý kinh tế của Nhà nước.
Từ định nghĩa nêu trên có thể rút ra được thực chất của QLNN về kinh tế
là việc tổ chức và sử dụng có hiệu quả nhất các nguồn lực trong nước và ngoài
nước mà Nhà nước có thể tác động vì mục tiêu xây dựng và phát triển đất
nước.
2. Một số khái niệm về phân cấp trong quản lý kinh tế
Phân cấp QLNN, theo nghĩa rộng nhất là hình thức chuyển giao quyền
hạn và trách nhiệm trong việc thực thi nhiệm vụ công từ cấp Trung ương
xuống các cơ quan địa phương hoặc giao các nhiệm vụ này cho khu vực tư
nhân thực hiện nhằm đạt mục tiêu chung một cách hiệu quả nhất. Ngày nay
khái niệm phân cấp được sử dụng cho nhiều hoàn cảnh nhiều hiện tượng khác
nhau trong xã hội bao gồm các hình thức phân cấp sau:
SVTH : Hoàng Diệu Thúy Lớp Kế hoạch 44
5
Website: Email : Tel : 0918.775.368
Sơ đồ 1: Các hình thức phân cấp
Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư
▪ Phân cấp hành chính
Phân cấp hành chính là việc phân chia quyền hạn để thực hiện các nhiệm
vụ công tới các cơ quan nhà nước ở các cấp. Như vậy, thông qua quá trình
phân cấp hành chính, công tác kế hoạch, quy hoạch, quản lý điều hành và một
phần tài trợ cho cơ sở hạ tầng và cung cấp các dịch vụ công sẽ được chuyển
giao từ cấp Trung ương xuống các cơ quan hành chính địa phương. Phân cấp
hành chính được chia thành 3 nhóm:
- Tản quyền: là hình thức phân chia quyền quyết định và trách nhiệm cho

các đơn vị đại diện chính quyền Trung ương ở các vùng. Hình thức này là hình
thức thấp nhất trong các hình thức phân cấp hành chính bởi việc chuyển giao
này chỉ diễn ra trong nội bộ cấp Trung ương.
SVTH : Hoàng Diệu Thúy Lớp Kế hoạch 44
6
Phân cấp
Phân cấp hành
chính
Phân cấp tài khoá
Phân cấp kinh tế
(phân cấp thị trường)
Tản quyền
Uỷ quyền
Phân quyền
Website: Email : Tel : 0918.775.368
- Ủy quyền: là hình thức phân cấp hành chính và chính quyền Trung
ương chuyển giao quyền quyết định và trách nhiệm điều hành cho cơ quan địa
phương song chính quyền Trung ương vẫn chịu trách nhiệm về các quyết định
này.
- Phân quyền: là hình thức cao nhất trong phân cấp hành chính. Với hình
thức này, toàn bộ quyền hàn trong việc ra quyết định, tài trợ và quản lý được
quyền Trung ương giao cho các cơ quan độc lập của chính quyền địa phương.
Tản quyền, uỷ quyền và phân quyền là ba dạng của phân cấp , trong đó
tản quyền là hình thức thấp nhất trong các hình thức phân cấp bởi việc phân
chia quyền quyết định và trách nhiệm chỉ diễn ra trong nội bộ cấp Trung ương.
Tản quyền là có sự hiện diện của Trung ương tại địa phương thông qua các chi
nhánh của các văn phòng Trung ương đặt tại địa phương. Các cơ quan đóng tại
địa phương vẫn nằm trong phạm vi quản lý của bộ máy Trung ương, đại diện
Trưng ương tại địa phương thay mặt cơ quan Trung ương ra quyết định quản lý
tại địa phương. Vì vậy, việc chuyển giao quyền của Trung ương xuống cấp

dưới chỉ có thể được giao cho người đại diện của cơ quan Trung ương tại địa
phương.
Còn uỷ quyền là hình thức phân cấp trong đó chính quyền Trung ương
chuyển giao quyền quyết định và trách nhiệm điều hành cho cơ quan địa
phương. Những công việc nào mà cấp dưới có thể làm được thì cấp trên sẽ uỷ
quyền xuống cho chính quyền địa phương thông qua các quy định rõ ràng, cụ
thể trong các văn bản pháp quy, song cấp trên vẫn chịu trách nhiệm về các
quyết định này. Đối với hình thức uỷ quyền thì chính quyền địa phương với vai
trò đại diện chứ không phải là chi nhánh của chính quyền Trung ương, vai trò
đại diện sẽ hiệu quả hơn bởi chính quyền địa phương có thể phản ánh tốt hơn
hoàn cảnh thực tế của địa phương mình.
Phân cấp là dạng hoàn thiện nhất của việc chuyển giao quyền lực. Mục
đích của hoạt động này là nhằm phát huy tính năng động sáng tạo, quyền tự
chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền trên cơ sở phân định rõ
SVTH : Hoàng Diệu Thúy Lớp Kế hoạch 44
7
Website: Email : Tel : 0918.775.368
nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của từng cấp, bảo đảm sự quản lý tập trung,
thống nhất thông suốt của Chính phủ, tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính
để nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN, phục vụ tốt hơn nhu cầu và lợi ích của
nhân dân, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội ở từng địa phương và trên phạm
vi cả nước.
Giữa tản quyền, uỷ quyền và phân quyền tuy có sự khác biệt nhưng
chúng cũng có mối liên hệ mật thiết với nhau. Xét về thực chất tản quyền là
phương pháp quản lý của cơ quan Trung ương áp xuống địa phương hay cũng
có cách hiểu cho rằng đó là sự phân quyền quan liêu trong bộ máy hành chính
nhà nước. Đại diện của cơ quan Trung ương tại địa phương luôn phải tuân thủ
các chỉ thị, mệnh lệnh của Chính phủ và các Bộ trưởng, vì vậy hoạt động của
họ ít sáng tạo. Uỷ quyền là phương pháp quản lý trong đó chính quyền Trung
ương nắm giữ mọi quyền hành và quyết định mọi công việc, tất cả các cấp đều

lệ thuộc vào Trung ương và do Trung ương quyết định. Trong phân quyền về
nguyên tắc có thể làm tăng tính hiệu quả hoạt động của bộ máy Nhà nước cả cơ
quan Trung ương và cơ quan địa phương, nhờ tạo cho người dân có khả năng
tiếp cận với những người lãnh đạo của họ. Chính quyền địa phương không cần
nghe bất cứ mệnh lệnh của ai ngoài dân cư sống trên địa bàn lãnh thổ đối với
những vấn đề được phân quyền theo quy định pháp luật. Tuy có những điểm
khác biệt cơ bản giữa ba hình thức của phân cấp nhưng chúng cũng có mối liên
hệ mật thiết với nhau. Xu hướng chung hiện nay ở các nước là kết hợp giữa ba
hình thức này tức là càng phân quyền cho địa phương càng phải tản quyền
mạnh nghĩa là giao thêm quyền hạn nhiệm vụ cho đại diện của Trung ương tại
địa phương để có thể kiểm tra, giám sát có hiệu quả hoạt động của chính quyền
địa phương.
▪ Phân cấp tài khoá
Phân cấp tài khoá là cấu phần trọng tâm của mọi biện pháp phân cấp.
Mỗi đơn vị phân cấp chỉ có thể độc lập thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp
SVTH : Hoàng Diệu Thúy Lớp Kế hoạch 44
8
Website: Email : Tel : 0918.775.368
khi họ có được các nguồn tài chính cần thiết và khi họ có quyền đưa ra các
quyết định chi tiêu cho việc thực hiện các nhiệm vụ được giao.
▪ Phân cấp kinh tế
Phân cấp quản lý luôn được hiểu là phân cấp quản lý nhà nước cho các
cấp chính quyền. Chính vì vậy, tiền đề cho việc phân cấp là phải xác định một
cách hợp lí nhiệm vụ của Nhà nước trong quản lý và điều hành nền kinh tế.
Vấn đề này liên hệ gắn bó với khái niệm phân cấp kinh tế.
Khái niệm này được sử dụng khi nhà nước chuyển giao một số chức
năng từ khu vực công sang khu vực tư nhân, như vậy một số nhiệm vụ sẽ
không được các cơ quan nhà nước thực hiện mà sẽ chuyển giao cho khu vực
kinh tế tư nhân, hợp tác xã, các hiệp hội, và các tổ chức phi chính phủ thực
hiện. Hình thức này được phân thành 2 nhóm, trong đó : (1) ''tư nhân hoá'':

chuyển giao việc cung ưng một số sản phẩm và dịch vụ từ nhà nước sang chủ
thể tư nhân và (2) '' giải quy chế" : giảm các rào cản hành chính, tạo điều kiện
cho các chủ thể tư nhân tham gia vào thị trường.
Trong thực tiễn, 3 hình thức phân cấp trên thường có phần giao thoa với
nhau, bổ sung cho nhau và do vậy thường xuyên xuất hiện hình thức phân cấp
hỗn hợp giữa các hình thức này.
Phân cấp không có nghĩa là chính quyền Trung ương từ bỏ nhiệm vụ ở
một lĩnh vực nào đó. Phân cấp là một biện pháp để tổng thể bộ máy nhà nước
có điều kiện hoàn thành tốt hơn nhiệm vụ của mình. Phân cấp không làm vai
trò của các cơ quan Trung ương giảm đi. Phân cấp giải phóng trách nhiệm thực
hiện một số nhiệm vụ nào đó, vì thế họ có thể tập trung thêm nguồn lực vào
việc xây dựng các điều kiện khung khổ và giám sát các hoạt động của các cơ
quan địa phương.
SVTH : Hoàng Diệu Thúy Lớp Kế hoạch 44
9
Website: Email : Tel : 0918.775.368
II. TỔNG QUAN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONG
ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN
1. Sơ lược về cấu trúc bộ máy Nhà nước
Trên thế giới, thường có hai mô hình tổ chức nhà nước là: nhà nước liên
bang và nhà nước thống nhất (còn gọi là nhà nước phi liên bang). Ở nhà nước
liên bang, chính quyền được tổ chức thành 3 cấp: Trung ương (liên bang), bang
và địa phương, địa phương phải chịu sự giám sát của 2 cấp: cấp liên bang và
cấp bang. Trong khi đó, ở các nhà nước thống nhất, chính quyền chỉ được tổ
chức 2 cấp: cấp Trung ương và cấp địa phương. Cấp địa phương bao gồm cả
thành thị lẫn nông thôn, thực hiện các chức năng hành chính được phân cấp.
Thông thường ở các nước có cấu trúc Nhà nước liên bang quyền lực nhà nước
được phân chia triệt để, chế độ tự quản địa phương thường được phát huy một
cách đầy đủ và mạnh mẽ.
Đối với Việt Nam, là một quốc gia thống nhất, dựa trên nguyên tắc phân

chia hành chính lãnh thổ theo các cấp: Trung ương, tỉnh (thành phố trực thuộc
Trung ương), huyện (và tương đương), xã ( và tương đương). Các đơn vị hành
chính lãnh thổ từ tỉnh xuống xã là những cấu trúc lệ thuộc theo nguyên tắc cấp
dưới phục tùng cấp trên, địa phương phục tùng Trung ương. Chủ quyền quốc
gia là duy nhất mà đại diện là các thiết chế quyền lực ở cấp Trung ương, còn
các cấu trúc lãnh thổ ở địa phương không bao hàm ý nghĩa có tính chủ quyền,
không có khái niệm Nhà nước địa phương. Do vậy hệ thống hành chính 4 cấp
được cơ cấu như sau:
SVTH : Hoàng Diệu Thúy Lớp Kế hoạch 44
10
Website: Email : Tel : 0918.775.368
Sơ đồ 2: Cơ cấu tổ chức nhà nước
: Lãnh đạo trực tuyến
: Chỉ đạo chuyên môn
Nguồn: Tạp chí quản lý nhà nước
Bộ máy hành chính nhà nước đứng đầu là Chính phủ, các bộ, cơ quan
ngang bộ và cơ quan thuộc Chính phủ đến các cơ quan chính quyền các cấp ở
địa phương được thiết chế thành một hệ thống mang tính thứ bậc chặt chẽ,
nhằm thống nhất quản lý việc thực hiện những nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn
hoá, xã hội…trên phạm vi cả nước. Tuy nhiên, mỗi cấp, mỗi cơ quan trong hệ
SVTH : Hoàng Diệu Thúy Lớp Kế hoạch 44
11
Chính phủ
UBND Tỉnh
UBND Quận
UBND Phường
Bộ và cơ quan Chính phủ
Các Sở chuyên môn
Các phòng ban chuyên môn
Các cơ quan chuyên môn

Website: Email : Tel : 0918.775.368
thống đó có những nhiệm vụ cụ thể khác nhau, xuất phát từ vị trí, tính chất,
phạm vi hoạt động, và những đặc điểm riêng của các đối tượng quản lý. Trong
bộ máy hành chính nhà nước, Chính phủ có chức năng thống nhất quản lý việc
thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh
và chính sách đối ngoại của Nhà nước.
Bộ, cơ quan ngang bộ là cơ cấu tổ chức của Chính phủ thực hiện chức
năng QLNN đối với ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nước; quản lý các dịch
vụ công thuộc ngành, lĩnh vực; thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn của
Nhà nước tại các doanh nghiệp có vốn của Nhà nước.
Cơ quan chính quyền địa phương gồm HĐND và UBND với các cơ
quan chuyên môn là các cơ quan nhà nước ở địa phương. Trong đó, HĐND là
cơ quan quyết định, còn UBND là cơ quan QLNN đối với các vấn đề kinh tế,
xã hội ở địa phương, đồng thời đảm bảo việc thực hiện thống nhất trên địa bàn
lãnh thổ Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên.
Chính sự khác nhau trên đây đòi hỏi việc phân cấp QLNN, một mặt đảm
bảo sự tập trung, thống nhất vào trung ương, mặt khác đảm bảo phát huy tính
tích cực, chủ động của các ngành, các cấp thuộc cơ quan địa phương trong việc
thực hiện nhiệm vụ QLNN đối với các hoạt động kinh tế, xã hội. Điều này phù
hợp với nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động của bộ máy
nhà nước.
2. Các cơ chế, mô hình phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư
Dù là nhà nước liên bang hay phi liên bang thì việc quản lý của chính
quyền địa phương, Nhà nước nào cũng phải tiến hành, không có bất cứ Chính
phủ nào chỉ thực hiện quyền lực Nhà nước của mình ở một chỗ, nơi đóng trụ sở
của các cơ quan Trung ương. Việc quản lý của chính quyền địa phương là tất
yếu khách quan. Sự quản lý này được thi hành bằng các tổ chức khác nhau. Sự
phức tạp và đa dạng trong quản lý chính quyền địa phương được tạo nên từ các
đặc điểm về vị trí địa lý, tài nguyên thiên nhiên, phong tục tập quán, tôn giáo,
dân tộc, lợi thế so sánh, sự đa dạng và phức tạp trong quản lý giữa đô thị và

SVTH : Hoàng Diệu Thúy Lớp Kế hoạch 44
12
Website: Email : Tel : 0918.775.368
nông thôn. Xu hướng của các nước phi tập trung hoá theo hướng phân chia rõ
các chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn quản lý kinh tế xã hội cho chính quyền
địa phương. Nhưng nhìn tổng thể thì vẫn tồn tại 2 cơ chế: tập quyền và phân
quyền như sau:
Tập quyền có nghĩa là nền hành chính tập trung cao, không phân cấp,
hoặc phân cấp rất ít, trong đó chính quyền Trung ương nắm giữ mọi quyền
hành và quyết định mọi công việc, tất cả các chính quyền hành chính và nhân
viên hành chính các cấp đều lệ thuộc vào Trung ương và do Trung ương quyết
định. Cơ chế này có khả năng tập trung cao độ mọi phương tiện để thực hiện
các chương trình bảo vệ đất nước trong thời kì chiến tranh bảo đảm sự thống
nhất tuyệt đối quốc gia. Nhưng với xu hướng dân chủ hoá xã hội, cơ chế này
làm chậm trễ việc giải quyết các vấn đề của địa phương, ít chú ý đến nhu cầu
đặc điểm của các địa phương và hạn chế quyền tham gia của nhân dân địa
phương vào các công việc tự quản và hành chính địa phương.
Phân quyền là một nền hành chính phi tập trung, có tính tự quản nhiều
hơn. Theo mô hình này, quyền lực Nhà nước được phân cấp rõ ràng và trong
phạm vi được phân cấp, các cấp chính quyền địa phương chủ động giải quyết
các vấn đề kinh tế xã hội của địa phương theo quy định của pháp luật. Địa
phương có ngân sách và tài chính riêng. Những người sống định cư trong lãnh
thổ địa phương trực tiếp bầu ra những cơ quan hoặc những người thay mặt
nhân dân quản lý địa phương. Cơ chế này tạo nên tính tự chủ cao của các địa
phương, cao nữa là tự trị, trong một chừng mực nhất định họ có quyền lập
pháp, hành pháp và tư pháp riêng rẽ, có hệ thống pháp luật riêng, có cơ quan
lập pháp riêng, hiến pháp riêng… Nhưng những lãnh thổ này vẫn phải chịu sự
giám sát của các cơ quan Nhà nước Trung ương bằng một hệ thống các quy
định phê chuẩn, phê duyệt. Các lãnh thổ tự chủ và tự trị này về nguyên tắc chỉ
được phép toàn quyền giải quyết các công việc nội bộ mà không có quyền

ngoại giao chính trị, không được phép thành lập quân đội.
SVTH : Hoàng Diệu Thúy Lớp Kế hoạch 44
13
Website: Email : Tel : 0918.775.368
Ngoài ra, còn có cơ chế hành chính "tản quyền" về cơ bản vẫn là cơ chế
trong nền hành chính tập trung, nhưng trong đó chính quyền Trung ương bổ
nhiệm các chức vụ đứng đầu đơn vị hành chính, các giới chức này được coi là
đại diện của Chính phủ Trung ương tại địa phương và được Trung ương giao
cho một số quyền quyết định tại chỗ các vấn đề liên quan trực tiếp đến địa
phương.
Từ các cơ chế hành chính nêu trên, có các mô hình phân cấp quản lý về
đầu tư như sau:
Mô hình 1: Thẩm quyền quyết định và quản lý đầu tư trong lĩnh vực
GTĐB được tập trung thống nhất và chịu sự điều hành trực tiếp của chính
quyền Trung ương mà cụ thể ở đây là Bộ Giao thông vận tải - cơ quan quản lý
đường bộ ở Trung ương, việc điều hành thông qua hệ thống ngành dọc. Với mô
hình này thì chính quyền các địa phương không có quyền hạn và trách nhiệm
trong việc quản lý đầu tư. Mà chỉ trong một số trường hợp nhất định, Trung
ương có thể uỷ quyền cho các cấp chính quyền địa phương thực hiện một số
nhiệm vụ nhất định.
Mô hình 2: Quản lý đầu tư trong lĩnh vực GTĐB được phân cấp, trong
đó Trung ương nắm giữ, đảm nhận đối với những dự án đầu tư lớn, những dự
án quan trọng. Những dự án còn lại do chính quyền địa phương chịu trách
nhiệm quản lý.
Mô hình 3: Là sự trung hoà của hai mô hình nói trên. Tức là, chính
quyền cấp trên thống nhất quản lý đầu tư cho tất cả các địa phương. Chính
quyền địa phương tuy được đảm nhận một số nhiệm vụ nhưng vẫn do cấp trên
quyết định. Địa phương chỉ có quyền quyết định sau khi đã được cấp trên quyết
định và giao.
Trong các mô hình nêu trên, việc phân cấp quản lý đầu tư theo mô hình

thứ nhất có ưu điểm là tập trung được toàn bộ nguồn lực vào tay nhà nước cấp
trên, cũng như đảm bảo tính thống nhất, điều hành mau lẹ nhanh nhạy. Sự mất
cân đối giữa các địa phương, tình trạng cục bộ ở địa phương có điều kiện khắc
SVTH : Hoàng Diệu Thúy Lớp Kế hoạch 44
14
Website: Email : Tel : 0918.775.368
phục. Tuy nhiên, hạn chế chủ yếu của việc phân cấp theo cách này là không
phát huy được tính tích cực, chủ động, sáng tạo của các địa phương trong việc
phân bổ, quản lý, khai thác và sử dụng nguồn lực làm cho nguồn lực xã hội
tăng chậm, hiệu quả ít được quan tâm; đồng thời tạo ra tính thụ động, ỷ lại của
địa phương đối với Trung ương, cấp trên.
Việc phân cấp theo mô hình thứ hai vẫn có thể đảm bảo được tính thống
nhất, tập trung của chính quyền Trung ương (vì Trung ương quản lý các dự án
có vốn đầu tư lớn, quan trọng). Địa phương được phân cấp mạnh mẽ trong
quản lý đầu tư đã tạo điều kiện thúc đẩy các chính quyền địa phương huy động,
khai thác tăng thêm nguồn lực, đồng thời việc sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả
nguồn lực luôn được đề cao. Tuy nhiên, hạn chế của cách phân cấp nay lại
chính là khó khăn trong việc xác định nội dung và quyền hạn phân cấp: phân
cấp như thế nào? Phân cấp đến đâu? Phân cấp cái gì?...Mặt khác, phân cấp theo
cách này cũng dễ nảy sinh tình trạng cục bộ do phát triển không đồng đều, mất
cân đối giữa các địa phương.
Việc phân cấp theo cách nào cũng đều có ưu, nhược điểm nhất định. Vấn
đề đặt ra là phải căn cứ vào tình hình cụ thể của đất nước, đặc biệt chú ý các
nhân tố ảnh hưởng đến việc lựa chọn phân cấp như: thể chế chính trị, điều kiện
kinh tế, tổ chức hành chính của quốc gia, những xu thế chung của thế giới.
Trong điều kiện Việt Nam hiện nay, chúng ta đang áp dụng mô hình thứ
3 trong đầu tư XDCB lĩnh vực giao thông đường bộ bởi lý do sau:
Cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ là một bộ phận quan trọng trong kết
cấu hạ tầng kỹ thuật nói chung và hạ tầng giao thông nói riêng. Là tiền đề cho
sự tăng trưởng và phát triển bền vững của mỗi quốc gia, hệ thống cơ sở hạ tầng

giao thông đường bộ có vai trò hết sức to lớn trong quá trình phát triển kinh tế -
xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng của đất nước, là nền tảng tạo ra động lực
thúc đẩy sự phát triển các ngành, các lĩnh vực trong nền kinh tế - xã hội, đóng
góp tích cực vào quá trình công nghiệp hoá - hiện đại hoá đất nước, cũng như
tiến trình hội nhập và giao lưu quốc tế. Xuất phát từ yêu cầu đó đòi hỏi phải
SVTH : Hoàng Diệu Thúy Lớp Kế hoạch 44
15
Website: Email : Tel : 0918.775.368
tích cực huy động các nguồn vốn để phát triển mạng lưới hệ thống đường bộ.
Để các nguồn lực này được sử dụng hợp lý và hiệu quả vào những nơi những
lúc cần thiết thì tất yếu khách quan phải thực hiện phân cấp quản lý nhà nước.
Mặt khác, tổ chức, hoạt động của Nhà nước ta tuân theo nguyên tắc tập
trung dân chủ vì vậy phân cấp QLNN giữa Trung ương và địa phương phải
đảm bảo yêu cầu phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của chính quyền địa phương nhưng đồng thời cũng phải bảo đảm sự
quản lý tập trung thống nhất thông suốt của Chính phủ, tăng cường kỷ luật kỷ
cương hành chính để nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN. Để đảm bảo được vai
trò quản lý tập trung thống nhất thì cần phải tăng cường công tác kiểm tra,
kiểm soát của Chính phủ. Tức là bên cạnh và song song với phân cấp cần có
một bộ máy QLNN để thực hiện chức năng kiểm tra, giám sát, xử lý mang tính
tập trung.
III. NHỮNG NGUYÊN TẮC VÀ NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA PHÂN
CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ
1. Các nguyên tắc cơ bản để thực hiện phân cấp quản lý nhà nước
về đầu tư
1.1. Bảo đảm vai trò chủ đạo của Trung ương nhưng phải phát huy
tính năng động và chủ động sáng tạo trong quản lý đầu tư của chính
quyền địa phương.
Nguyên tắc này là biểu hiện của nguyên tắc tập trung dân chủ, một
nguyên tắc cơ bản trong quản lý kinh tế xã hội của Nhà nước ta. Việc phân cấp

quản lý trong mọi lĩnh vực của các cấp chính quyền luôn dựa trên nguyên tắc
có tính nền tảng này. Đây là nguyên tắc đã được Hiến pháp ghi nhận trong tổ
chức và hoạt động bộ máy nhà nước nói chung (điều 6 Hiến pháp năm 1992)
của các cấp chính quyền địa phương nói riêng. Thực hiện nguyên tắc tập trung
dân chủ, một mặt phải đảm bảo sự quản lý thống nhất của Trung ương, của cấp
trên theo hướng tăng cường quản lý vĩ mô bằng hệ thống pháp luật, chính sách
SVTH : Hoàng Diệu Thúy Lớp Kế hoạch 44
16
Website: Email : Tel : 0918.775.368
đồng bộ, hoàn chỉnh, nhưng mặt khác phải đảm bảo quyền chủ động, sáng tạo,
phát huy tiềm năng của địa phương và cơ sở. Phải khắc phục tình trạng quan
liêu, ôm đồm của chính quyền Trung ương, chính quyền cấp trên trong việc
giải quyết những vấn đề cụ thể, thuần tuý mang tính đặc thù của địa phương và
địa phương có đủ điều kiện khả năng giải quyết vấn đề đó một cách có hiệu
quả. Phải kiên quyết khắc phục tình trạng chia cắt, cục bộ địa phương chủ
nghĩa, tự do vô Chính phủ trong quản lý các cấp chính quyền địa phương. Vi
phạm nguyên tắc tập trung dân chủ sẽ phá vỡ trật tự quản lý Nhà nước, sẽ triệt
tiêu động lực và tiềm năng của chính quyền địa phương, làm giảm hiệu quả,
hiệu lực QLNN nói chung và quản lý của các cấp chính quyền địa phương nói
riêng. Đặc thù của nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động của
chính quyền địa phương ở nước ta là chế độ "song trùng phụ thuộc" từ đó xuất
hiện nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ. Nội
dung của nguyên tắc này cũng như các hình thức biểu hiện của nó đều đòi hỏi
phải bảo đảm sự quản lý thống nhất của Trung ương, của chính quyền cấp trên
và quyền tự chủ của chính quyền địa phương và cơ sở.
1.2. Phân cấp phải gắn với nhiệm vụ quyền hạn và trách nhiệm
của mỗi cấp chính quyền
Việc phân cấp QLNN phải đồng bộ, phù hợp giữa nhiệm vụ, thẩm quyền
và trách nhiệm của các cơ quan, các cấp chính quyền. Khi phân cấp cho cấp
chính quyền và các cơ quan những nhiệm vụ nhất định phải tiến hành đồng

thời với việc giao quyền hạn đủ để các cơ quan, các cấp chính quyền chủ động
giải quyết công việc. Nhiệm vụ phải tương xứng với quyền hạn và khi cơ quan
cấp dưới hành xử các quyền của mình thì các cơ quan cấp trên phải có sự tin
tưởng vào sự đúng đắn trong giải quyết công việc, tạo điều kiện để các cơ quan
này thực hiện đến cùng, không can thiệp ngang, nửa vời.
Đồng thời thẩm quyền phải đi đôi với trách nhiệm, thẩm quyền càng lớn
thì trách nhiệm càng cao. Vì vậy cần quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan,
các cấp chính quyền trong việc chủ động thực hiện nhiệm vụ và sử dụng quyền
SVTH : Hoàng Diệu Thúy Lớp Kế hoạch 44
17
Website: Email : Tel : 0918.775.368
hạn. Trách nhiệm của các cơ quan, các cấp chính quyền là sử dụng quyền hạn
để giải quyết công việc đạt hiệu quả cao nhất. Trong trường hợp sử dụng sai
mục đích, hiệu quả công việc không cao, nhiệm vụ được phân giao không hoàn
thành tốt, thì tuỳ theo mức độ sai phạm, các cơ quan, các cấp chính quyền phải
chịu những biện pháp chế tài pháp luật tương ứng. Việc hình thành được cơ
chế ràng buộc chặt chẽ giữa 3 yếu tố: nhiệm vụ-thẩm quyền-trách nhiệm là yêu
cầu quan trọng để đổi mới, tăng cường phân cấp QLNN, là nhân tố quan trọng
đảm bảo cho việc phân cấp QLNN có tính khả thi.
1.3. Phân cấp phải đi đôi với kiểm tra, kiểm soát.
Phân cấp quản lý kinh tế nói chung là sự phân quyền giữa các cấp để
tránh sự tập trung quá mức, phát huy quyền chủ động của các cấp dưới làm cho
nền kinh tế trở nên năng động hơn, thích nghi nhanh nhạy với sự biến động của
môi trường, điều kiện cụ thể của từng địa phương, từng cấp. Đó là mục tiêu, là
lợi ích của việc tăng cường phân cấp trong quản lý kinh tế. Tuy nhiên, bên
cạnh việc phân quyền cần phải tăng cường việc kiểm tra, kiểm soát để đảm bảo
sự thống nhất giữa các cấp, các ngành, đảm bảo khả năng điều tiết, điều hành
của toàn nền kinh tế và xã hội theo mục tiêu chung. Vì nếu chỉ đặt ra vấn đề
phân cấp một cách đơn thuần thì Nhà nước không kiểm soát được và có thể
phản tác dụng, dẫn tới sự tuỳ tiện, lãng phí hơn.

1.4. Cần có tiêu chí, tiêu chuẩn phân cấp cho mỗi thời kỳ
Về phân loại dự án, phân cấp, uỷ quyền trong đầu tư cần phải có tiêu chí
điều kiện rõ ràng. Đây là vấn đề trong cơ chế quản lý đầu tư hiện hành chưa
được đặt ra hoặc chưa được nghiên cứu đầy đủ và cần phải bổ sung đề đảm bảo
sự hợp lý và thống nhất trong quản lý đầu tư.
Tiêu chí chung nhất để phân cấp trong quản lý đầu tư là đảm bảo hiệu
lực quản lý các hoạt động đầu tư. Hiệu lực quản lý đầu tư được thể hiện ở 3
dấu hiệu cơ bản là thời gian, chất lượng và chi phí, cụ thể là nhanh, đảm bảo
chất lượng theo yêu cầu và chi phí thấp. Xuất phát từ yêu cầu chung này, có thể
nêu ra những tiêu chí điều kiện phân cấp sau:
SVTH : Hoàng Diệu Thúy Lớp Kế hoạch 44
18
Website: Email : Tel : 0918.775.368
- Đảm bảo cho việc ra quyết định nhanh nhất (giảm các khâu trung gian;
tăng mối liên hệ trực tuyến, giảm các mối liên hệ ngang).
- Đảm bảo tính đơn nhất trong việc ra quyết định và trách nhiệm đối với
một công việc (đảm bảo một người quyết định và cũng chỉ một người chịu
trách nhiệm).
- Cấp quyết định phải là cấp có đủ điều kiện điều hành có hiệu quả nhất
hoạt động đó trong khung khổ luật lệ và chính sách chung.
Những tiêu chí nêu trên được xem xét, xác định phù hợp với từng giai
đoạn phát triển cụ thể vì những yêu cầu này để gắn liền với 3 yếu tố đồng bộ
trong cải cách hành chính nói chung và đổi chế QLNN nói riêng là: đổi mới thủ
tục, đổi mới bộ máy và đổi mới về cán bộ. Phân cấp quản lý đầu tư phải phù
hợp với tiến trình đổi mới trên các mặt của cải cách hành chính nói chung và
trong lĩnh vực quản lý đầu tư nói riêng.
2. Sự cần thiết phải tăng cường phân cấp quản lý nhà nước về đầu
tư
2.1. Tác động tích cực và một số nguy cơ của phân cấp trong QLNN
về đầu tư

2.1.1. Tác động tích cực của phân cấp đối với công tác quản lý nhà
nước
Phân cấp đã và đang trở thành một xu thế phát triển tại nhiều quốc gia
trong những thập niên vừa qua, đặc biệt là ở những nước đang phát triển có cơ
cấu tập quyền. Qua thực tiễn tại nhiều nước, có thể thấy được một số tác động
tích cực của phân cấp đối với công tác QLNN như sau:
- Phân cấp hỗ trợ quá trình tham gia của người dân và hình thành một
cấu trúc dân chủ trong xã hội: Phân cấp tạo điều kiện cho người dân gần với
quá trình ra các quyết định chính sách, do đó các quyết định dễ dàng phù hợp
với thực tiễn và đáp ứng đúng nhu cầu của địa phương hơn.
- Phân cấp tăng cường sự "hoà đồng" của người dân với bộ máy nhà
nước: Thông qua quá trình tham gia vào quá trình ra quyết định (hoặc ít nhất là
SVTH : Hoàng Diệu Thúy Lớp Kế hoạch 44
19
Website: Email : Tel : 0918.775.368
gần gũi hơn với cấp ra quyết định), người dân dễ dàng có "cảm nhận" nhà nước
là "của dân, do dân và vì dân" hơn. Yếu tố này góp phần tích cực khuyến khích
người dân đóng góp xây dựng cho địa phương và xã hội nhiều hơn.
- Phân cấp bảo vệ cho nhóm thiểu số: Khi quyết định chính sách luôn ở
cấp cao nhất thì dễ dàng xuất hiện nguy cơ quyền lợi của nhóm thiểu số không
được lưu ý. Khi quyền quyết định chuyển xuống cấp thấp hơn thì tỷ lệ thiểu số
sẽ được nâng lên ( nhất là khi nhóm thiểu số này cư trú tương đối tập trung tại
một vùng), do đó, những quyết định ở cấp dưới sẽ phải quan tâm nhiều hơn
đến quyền lợi của nhóm thiểu số này.
- Phân cấp nâng cao tính hiệu quả của quá trình thực hiện các nhiệm vụ
của Nhà nước: Quá trình phân cấp đã đưa cấp quyết định xuống gần với thực
tiễn hơn, do đó dễ dàng đáp ứng đúng nhu cầu của thực tiễn. Chính quá trình
này đã nâng cao hiệu quả thực hiện nhiệm vụ của Nhà nước.
- Phân cấp nâng cao tính bền vững, hiệu quả và công bằng trong quá
trình sử dụng các nguồn lực kinh tế: Trên cơ sở tạo điều kiện cho việc ra quyết

định phù hợp với thực tiễn và thứ tự ưu tiên các nhu cầu ở địa phương, quá
trình phân cấp đã góp phần quan trọng trong việc nâng cao được hiệu quả sử
dụng nguồn lực xã hội.
- Phân cấp góp phần tích cực trong xóa đói giảm nghèo: Kinh nghiệm ở
hầu hết các nước đang phát triển đều cho thấy rằng: quá trình phân cấp thực sự
đã góp phần quan trọng cho việc xác định một cách chính xác hơn những yếu
kém cũng như thực tiễn ở địa phương. Điều này đã tạo điều kiện cho các chính
sách xoá đói giảm nghèo ở các quốc gia này đáp ưng được đúng những yêu cầu
của phát triển, xoá đói giảm nghèo ở những vùng khó khăn.
2.1.2. Những nguy cơ có thể xuất hiện trong quá trình phân cấp
Phân cấp không chỉ có những tác động tích cực mà còn có thể dẫn đến
một số nguy cơ ảnh hưởng tiêu cực đến quá trình phát triển xã hội. Những
nguy cơ đó là:
SVTH : Hoàng Diệu Thúy Lớp Kế hoạch 44
20
Website: Email : Tel : 0918.775.368
- Phân cấp có thể làm cho những vùng khó khăn mất ổn định: Tại nhiều
quốc gia, nhất là ở những quốc gia đa sắc tộc, đa tôn giáo, người dân chỉ coi
trọng những tập tục, lễ giáo, những cá nhân đại diện sắc tộc, tôn giáo hơn chính
quyền địa phương. Tại những nơi này, nếu quá trình phân cấp được thực hiện
thiếu cơ sở khoa học sẽ dễ dàng dẫn đến rạn nứt giữa các vùng, các sắc tộc,
thậm chí có thể dẫn đến nội chiến hoặc tan vỡ.
- Phân cấp có thể "bỏ rơi" một số nhiệm vụ của Nhà nước: Quá trình
phân cấp nếu không được thực hiện một cách đồng bộ (ví dụ phân cấp nhiệm
vụ không gắn liền cùng với phân cấp tài chính) có thể dẫn đến hiện tượng
nhiều nhiệm vụ của nhà nước sẽ không được cấp nào quan tâm thực hiện.
- Phân cấp có thể làm cho công việc của cơ quan nhà nước phức tạp và
tốn kém hơn: Để thực hiện phân cấp cần xây dựng một số cơ quan, tổ chức mới
ở các cấp dưới. Khi quá trình phân cấp không gắn liền với quá trình cải cách bộ
máy hành chính có thể dẫn dến hiện tượng tăng thêm cơ quan, tổ chức ở cấp

dưới, trong khi đó hệ thống ở Trung ương lại không giảm đi mà còn "phình" ra.
Vì vậy, nếu mô hình phân cấp không hợp lý có thể làm cho công việc hành
chính thêm phức tạp và tốn kém hơn.
- Phân cấp có thể tạo điều kiện "đẩy" tham nhũng từ cấp Trung ương
xuống cấp địa phương: Quyền lực dễ làm nảy ra cơ hội tham nhũng. Quá trình
phân cấp là quá trình chuyển giao quyền lực xuống cấp dưới, do vậy, nếu
không có những cơ chế giám sát, giải trình phù hợp thì quá trình này sẽ dẫn
đến nguy cơ "đẩy" nạn tham nhũng xuống cấp địa phương.
Như vậy ta có thể thấy được vai trò tích cực của phân cấp QLNN, đó là
tăng mức độ ảnh hưởng của người dân đối với quá trình ra quyết định các
chính sách hay giải quyết các công việc của địa phương. Từ đó phát huy được
tính tích cực, chủ động của các địa phương, tạo ra động lực thúc đẩy phát triển
kinh tế xã hội chung của cả nước, góp phần trực tiếp to lớn vào việc nâng cao
hiệu lực, hiệu quả QLNN của các cấp, các ngành nhằm phục vụ tốt hơn nhu
cầu phát triển kinh tế xã hội và nâng cao đời sống của nhân dân.
SVTH : Hoàng Diệu Thúy Lớp Kế hoạch 44
21
Website: Email : Tel : 0918.775.368
Bên cạnh đó nó cũng ẩn chứa trong đó những nguy cơ tác động tiêu cực
đến triển vọng phát triển kinh tế, đến khả năng quản lý hiệu quả của cơ quan
Trung ương, nếu việc phân cấp được thiết kế không tốt, hoặc được thực hiện
giám sát không hợp lý, thì nó có thể làm cho sự kiểm soát lỏng lẻo đối với hoạt
động của chính quyền địa phương, ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế và quản
lý nhà nước. Tuy nhiên cấp dưới sẽ mãi mãi ở tình trạng non kém về năng lực
nếu cấp trên không mạnh dạn giao cho họ các nhiệm vụ để họ có điều kiện phát
triển năng lực của mình. Mặt khác, những lợi ích của phân cấp trong tăng
cường khả năng tiếp cận và tiếng nói của các cử tri địa phương sẽ có giá trị hơn
là các chi phí của sự chia rẽ và kém hiệu quả do hoạt động của các tổ chức
trước kia tập trung hoá đang được cơ cấu lại toàn bộ tất yếu gây ra.
Chính vì vậy nếu chúng ta thiết kế được một hệ thống phân cấp tốt, phù

hợp với tình hình cụ thể của đất nước, rút ra những bài học kinh nghiệm trong
quá trình thực hiện và kinh nghiệm của các nước trên thế giới thì chúng ta hoàn
toàn có thể đưa quá trình phân cấp đi đúng hướng.
2.2. Sự cần thiết phải đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước về đầu
tư
Nước ta đang trong quá trình chuyển đổi từ cơ chế kế hoạch tập trung
sang cơ chế thị trường và thực hiện chính sách mở cửa nền kinh tế đang tạo ra
tạo ra sự thay đổi sâu sắc trong cơ cấu sở hữu của nền kinh tế nước ta. Điều đó
hoàn toàn phù hợp với quy luật kinh tế khách quan phát triển xã hội: Quy
hoạch sản xuất phải thích ứng với trình độ phát triển của lực lượng sản xuất
chứ không phải ngược lại. Sự thay đổi hiện nay tất yếu dẫn đến sự thay đổi nền
tảng của bản thân cơ chế kinh tế, do đó kéo theo sự thay đổi cơ bản cơ chế
quản lý kinh tế trong đó có cơ chế phân cấp quản lý Nhà nước về kinh tế. Như
vậy, quá trình đổi mới kinh tế đang làm nổi bật yêu cầu đổi mới cơ bản quản lý
nhà nước về kinh tế thông qua hoạt động định hướng và tạo hành lang, môi
trường cho mọi thành phần kinh tế hoạt động, phát huy tiềm năng bên trong và
lợi thế so sánh của kinh tế Việt Nam trong khu vực và trên thế giới. Đổi mới
SVTH : Hoàng Diệu Thúy Lớp Kế hoạch 44
22
Website: Email : Tel : 0918.775.368
kinh tế đòi hỏi phải có sự đổi mới trong quản lý của Chính phủ và chính quyền
địa phương các cấp. Chính phủ phải có phương thức mới để điều phối công
việc giữa các bộ và cơ quan địa phương. Các cấp chính quyền phải có phương
thức mới để quản lý về mặt Nhà nước đối với toàn bộ nền kinh tế cũng như
phần kinh tế trên lãnh thổ địa phương. Trong cơ chế cũ, quyền lực kinh tế được
tập trung cao độ thông qua kế hoạch và hệ thống mệnh lệnh theo chiều dọc từ
các Bộ và các cấp chính quyền địa phương dưới sự điều phối của chính phủ -
cấp tối cao. Trong khi đó, sự điều phối theo chiều ngang phát triển không đủ
mạnh. Cơ chế mới đòi hỏi phải mở rộng sự điều phối theo chiều ngang ở tất cả
các cấp thông qua việc sử dụng các công cụ chính sách. Chuyển từ cơ chế cũ

sang cơ chế mới đòi hỏi quản lý nhà nước về kinh tế phải linh hoạt hơn Sự thay
đổi này liên quan đến vai trò và quyền lực của từng bộ phận trong bộ máy nhà
nước. Sự phân chia quyền lực, trách nhiệm giữa cơ quan Trung ương và cơ
quan địa phương phải làm sao tránh bị trùng lặp, chồng chéo, tranh chấp lợi ích
và bỏ trống quyền lực trong việc thực thi chính sách kinh tế. Như vậy, phân
cấp quản lý liên quan tới việc phân bổ quyền lực và thẩm quyền của Chính phủ
một cách hợp lý và có hệ thống cho các thể chế thấp hơn nhằm làm cho việc ra
quyết định sâu sát với những vấn đề thực tiễn cần phải giải quyết. Phân cấp
quản lý làm cho nền hành chính Nhà nước vận hành sáng tạo, hiệu quả và linh
hoạt hơn. Thực hiện phân cấp quản lý kinh tế, các nguồn lực sẽ được sử dụng
hợp lý vào những nơi, những lúc cần thiết và sẽ được xác định, giải quyết bởi
chính những người hiểu rõ những vấn đề của chính họ, làm giảm nhẹ khối
lượng công việc của công chức cấp cao. Trong quá trình đổi mới cơ chế quản
lý kinh tế, phân cấp quản lý kinh tế luôn được sự quan tâm chỉ đạo của Đảng
và Nhà nước ta, đã góp phần nâng cao hiệu quả các hoạt động kinh tế. Trong
đầu tư xây dựng cơ bản lĩnh vực giao thông đường bộ, trước đây, nguồn vốn
đầu tư cho giao thông đường bộ duy nhất chỉ có vốn từ ngân sách nhà nước,
nguồn vốn này được quản lý tập trung thống nhất ở cấp Trung ương. Hiện nay,
vốn huy động đầu tư cho cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ đã phong phú hơn,
SVTH : Hoàng Diệu Thúy Lớp Kế hoạch 44
23
Website: Email : Tel : 0918.775.368
ngoài nguồn vốn chủ yếu từ ngân sách nhà nước còn có nguồn vốn ODA,
nguồn vốn huy động qua các hình thức BOT, BT…Với nguồn vốn đầu tư đa
dạng và phong phú như vậy nếu quản lý tập trung thống nhất ở cấp Trung ương
sẽ làm giảm hiệu quả đầu tư. Hơn nữa, hiện nay Đảng và Nhà nước ta đang tiến
hành cải cách hành chính theo hướng xây dựng nhà nước pháp quyền Việt
Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Cơ chế phân cấp sẽ góp phần
vừa nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy quản lý Nhà nước, vừa đẩy
mạnh dân chủ hoá xã hội, vừa đảm bảo sự quản lý tập trung thống nhất của

Trung ương, vừa phát huy tính tích cực, chủ động sáng tạo, tinh thần dám nghĩ,
dám làm, dám chịu trách nhiệm của chính quyền cấp tỉnh. Chính vì vậy, phân
cấp QLNN về đầu tư là một tất yếu khách quan để nâng cao hiệu quả đầu tư.
Nhận thức được vấn đề nay, Nhà nước ta đã tiến hành phân cấp quản lý trong
đầu tư. Tuy nhiên công tác quản lý đầu tư trên thực tế, bên cạnh những kết quả
đạt được vẫn còn nhiều mặt chưa tốt, cần có sự đánh giá, xem xét, sửa đổi và
tiếp tục hoàn thiện trong thời gian tới.
IV. KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRONG PHÂN CẤP
QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN
1. Phân cấp quản lý đầu tư ở các nước Đông Á
Các nước Đông Á đã theo đuổi hai chiến lược lớn về phân cấp lĩnh vực
cơ sở hạ tầng. Trung Quốc đã áp dụng thử nghiệm cách tiếp cận nhân tố chính.
Chính phủ Trung ương với vai trò là nhân tố chính, duy trì và thậm chí còn
tăng cường vai trò của mình trong việc xác định ưu tiên đầu tư trong và giữa
các ngành, đã củng cố vai trò này bằng cách đặt ra những mục tiêu và thời gian
biểu cụ thể hơn về các công trình cơ sở hạ tầng trong các cấp thành phố khác
nhau. Những mục tiêu và thời gian biểu này được mở rộng vượt sang cả đầu tư
vật chất, trong đó bao gồm việc buộc tất cả chính quyền các thành phố phải
tuân thủ những hướng dẫn cụ thể về phí dịch vụ đối với một số dịch vụ nhất
định, và bắt buộc phân tách quyền sở hữu tài sản và cung cấp dịch vụ đối với
SVTH : Hoàng Diệu Thúy Lớp Kế hoạch 44
24
Website: Email : Tel : 0918.775.368
tất cả các dịch vụ. Về khía cạnh này, lĩnh vực cơ sở hạ tầng vẫn mang tính tập
trung cao. Trong khi đó, với vai trò là cơ quan thực hiện các chính sách Trung
ương đề ra, chính quyền các địa phương có đầy đủ trách nhiệm trong việc thực
sự thực hiện đầu tư. Họ cũng có quyền hạn đáng kể trong việc huy động cách
thức huy động vốn để chi trả cho đầu tư xây dựng cơ bản - loại đầu tư mà hiện
tại họ phải tự chi trả hoàn toàn mà không được chính quyền Trung ương hỗ trợ.
Chính quyền các địa phương hơn thể, còn có quyền hoạch định các kế hoạch

phát triển, bao gồm quyết định về địa điểm của dự án xây dựng cơ bản lớn và
cách thức sắp xếp thứ tự đầu tư để phù hợp với tiêu chuẩn quốc gia một cách
hiệu quả nhất về mặt chi phí. Tuy nhiên, có thể rút ra một bài học chung là sức
mạnh của các chỉ tiêu về kết quả hoạt động và hệ thống trách nhiệm tại Trung
Quốc. Các mục tiêu hoạt động có thể đo lường được gắn chặt với tính trách
nhiệm cao hơn đã điều chỉnh hoạt động đầu tư vào cơ sở hạ tầng của Trung
Quốc. Các tiêu chuẩn định lượng đôi lúc thể hiện sự cứng nhắc quá mức, trách
nhiệm với cấp trên đã thay thế trách nhiệm đối với khách hàng, và các tiêu
chuẩn quốc gia đã làm hạn chế sự lựa chọn đầu tư của địa phương. Nhưng tính
hiệu quả của các tiêu chuẩn về kết quả hoạt động cơ sở hạ tầng trong việc định
hướng các lựa chọn ngân sách ở cấp địa phương là rất rõ ràng.
Inđônêxia và Philipin đại diện cho hướng tiếp cận khác. Ở hai nước này,
chính quyền Trung ương trao hoàn toàn trách nhiệm về các đối với cơ sở hạ
tầng ở nông thôn và đô thị cho chính quyền địa phương. Trọng tâm của việc
chuyển giao này là sự lựa chọn của địa phương về các ưu tiên trong đầu tư. Các
luật về phân cấp nhấn mạnh tầm quan trọng của việc người dân tham gia lựa
chọn các dự án đầu tư, và quy định cụ thể các thủ tục để đảm bảo người dân và
các tổ chức xã hội dân sự được có mặt trong quá trình xác định ưu tiên cho các
dự án đầu tư xây dựng cơ bản. Trên thực tế, việc phân cấp rõ ràng là nhằm hai
mục đích cùng một lúc: Thứ nhất là khiến cho các lựa chọn đầu tư trong lĩnh
vực cơ sở hạ tầng đáp ứng kịp thời với nhu cầu của địa phương, và do đó hiệu
SVTH : Hoàng Diệu Thúy Lớp Kế hoạch 44
25