đánh giá việc thực hiện chính sách bồi thường giải phóng mặt bằng tại một số dự án trên địa bàn thị xã tam điệp, tỉnh ninh bình

MỤC LỤC
Lời cam đoan...................................................................................................... ii
Lời cảm ơn ........................................................................................................ iii
Mục lục ............................................................................................................ iv
Danh mục chữ viết tắt ....................................................................................... vii
Danh mục bảng ............................................................................................... viii
Danh mục hình ................................................................................................. ix
ĐẶT VẤN ĐỀ.................................................................................................... 1
1 Tính cấp thiết của đề tài ................................................................................... 1
2 Mục đích - yêu cầu .......................................................................................... 2
2.1 Mục đích ...................................................................................................... 2
2.2 Yêu cầu ........................................................................................................ 2
Chương 1 TỔNG QUAN TÀI LIỆU .................................................................. 3
1.1 Cơ sở lý luận về chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất .......................................................................................... 3
1.1.1 Tính tất yếu ......................................................................................... 3
1.1.2 Khái niệm về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư ................................... 3
1.1.3 Đặc điểm của quá trình giải phóng mặt bằng ....................................... 4
1.2 Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư của các tổ chức tài trợ và
một số nước trên thế giới là kinh nghiệm cho Việt Nam .............................. 6
1.2.1 Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư của Ngân hàng thế
giới (WB) và Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB) ............................... 6
1.2.2 Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư của một số nước trên
thế giới là kinh nghiệm cho Việt Nam ................................................... 8
1.3 Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
tại Việt Nam .............................................................................................. 15
1.3.1 Cơ sở pháp lý về chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư qua
các thời kỳ nhà nước Việt Nam ........................................................ 15
1.3.2 Cơ sở khoa học trong việc xác định đối tượng bồi thường, mức
bồi thường, hỗ trợ trong chính sách GPMB ở Việt Nam ................... 18

iv


1.3.3 Thực tiễn thực hiện công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất ở Việt Nam..................................................... 25
1.3.4 Quy trình thực hiện chính sách bồi thường GPMB khi nhà nước
thu hồi đất tại thị xã Tam Điệp ......................................................... 28
Chương 2 NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU .......................... 33
2.1 Đối tượng nghiên cứu ................................................................................. 33
2.2 Nội dung nghiên cứu .................................................................................. 33
2.2.1 Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của thị xã Tam Điệp................... 33
2.2.2 Tình hình quản lý và sử dụng đất của thị xã Tam Điệp...................... 33
2.2.3 Đánh giá tình hình thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư tại 02 dự án trên địa bàn thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh
Bình................................................................................................. 33
2.2.4 Đề xuất một số giải pháp góp phần hoàn thiện chính sách bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất thực hiện
các dự án tại địa bàn thị xã Tam Điệp .............................................. 33
2.3 Phương pháp nghiên cứu ............................................................................... 34
2.3.1 Phương pháp thu thập số liệu ............................................................ 34
2.3.2 Phương pháp chọn điểm nghiên cứu ................................................. 34
2.3.3 Phương pháp thống kê, phân tích, tổng hợp, so sánh và xử lý số
liệu .................................................................................................. 35
Chương 3 KẾT QUẢ VÀ THẢO LUẬN .......................................................... 36
3.1 Khái quát điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của thị xã Tam Điệp, tỉnh
Ninh Bình ................................................................................................... 36
3.1.1 Điều kiện tự nhiên............................................................................. 36
3.1.2 Điều kiện kinh tế - xã hội .................................................................. 38
3.2 Tình hình quản lý, sử dụng đất đai của thị xã Tam Điệp ............................. 43
3.2.1 Tình hình quản lý đất đai .................................................................. 43

3.2.2 Hiện trạng sử dụng đất ...................................................................... 45
3.3 Đánh giá kết quả thực hiện chính sách bồi thường, GPMB tại hai dự án
nghiên cứu .................................................................................................. 47

v


3.3.1 Khái quát về 2 dự án nghiên cứu ....................................................... 47
3.3.2 Đánh giá việc xác định đối tượng được bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư tại 2 dự án ........................................................................... 51
3.3.3 Đánh giá việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ về đất và
giá đất để tính bồi thường, hỗ trợ ở 2 dự án nghiên cứu ................... 56
3.3.4 Đánh giá về việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ về tài
sản trên đất ở 2 dự án ....................................................................... 63
3.3.5 Các chính sách hỗ trợ ........................................................................ 66
3.3.6 Đánh giá những ảnh hưởng tới đời sống của nhân dân do quá
trình thực hiện chính sách GPMB gây ra .......................................... 68
3.4 Đánh giá chung về việc thực hiện các chính sách bồi thường, hỗ trợ và
tái định cư trên địa bàn thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình............................ 69
3.4.1 Một số thành công ............................................................................ 69
3.4.2 Một số hạn chế.................................................................................. 71
3.5 Đề xuất một số giải pháp góp phần hoàn thiện chính sách bồi thường,
hỗ trợ và tái định cư ở thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình. ............................ 73
3.5.1 Giải pháp về chính sách bồi thường, hỗ trợ về đất ............................. 73
3.5.2 Giải pháp về chính sách bồi thường, hỗ trợ về tài sản trên đất ........... 74
3.5.3 Giải pháp về chính sách hỗ trợ ổn định đời sống ............................... 74
3.5.4 Các giải pháp khác ............................................................................ 75
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ .......................................................................... 76
Kết luận ............................................................................................................ 76
Kiến nghị.......................................................................................................... 77

TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................ 78
PHỤ LỤC......................................................................................................... 80

vi


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

Chữ viết tắt

Chữ viết đầy đủ

ADB

Ngân hàng phát triển Châu Á

BTHT&TĐC

Bồi thường hỗ trợ và tái định cư

CNH

Công nghiệp hóa

ĐTH

Đô thị hóa

GCNQSDĐ

Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

GPMB

Giải phóng mặt bằng

HĐH

Hiện đại hóa

HTKT

Hạ tầng kinh tế

HTX

Hợp tác xã

KHSDĐ

Kế hoạch sử dụng đất

QHSDĐ

Quy hoạch sử dụng đất

QLDA

Quản lý dự án

QSDĐ

Quyền sử dụng đất

SDĐ

Sử dụng đất

TĐC

Tái định cư

TNHH

Trách nhiệm hữu hạn

TTLT

Thông tư liên tịch

TW

Trung ương

UBND

Uỷ ban nhân dân

WB

Ngân hàng thế giới

XHCN

Xã hội chủ nghĩa

vii


DANH MỤC BẢNG
Số bảng

Tên bảng

Trang

3.1.

Tốc độ tăng trưởng kinh tế qua các năm của thị xã Tam Điệp ................ 38

3.2.

Cơ cấu các ngành kinh tế qua các năm của thị xã Tam Điệp .................. 39

3.3.

Dân số, lao động và cơ cấu sử dụng lao động qua các năm của thị xã
Tam Điệp ............................................................................................... 40

3.4.

Hiện trạng sử dụng đất thị xã Tam Điệp năm 2014 ................................ 46

3.5.

Kết quả xác định đối tượng được bồi thường và không được bồi
thường tại 2 dự án .................................................................................. 54

3.6.

Ý kiến của người có đất bị thu hồi về việc xác định đối tượng và
điều kiện được bồi thường ..................................................................... 55

3.7.

Đơn giá bồi thường về đất và chênh lệch giữa giá thị trường với giá
bồi thường do nhà nước quy định tại dự án 1 ......................................... 60

3.8.

Ý kiến người dân về giá đất bồi thường tại dự án 1 ................................ 60

3.9.

Đơn giá bồi thường về đất và chênh lệch giữa giá thị trường với giá
bồi thường do nhà nước quy định tại dự án 2 ......................................... 61

3.10. Ý kiến người dân về giá đất bồi thường tại dự án 2 ................................ 62
3.11

Tổng hợp kinh phí bồi thường, hỗ trợ về tài sản trên đất tại hai dự án .... 65

3.12. Ý kiến của các hộ bị thu hồi đất về đơn giá bồi thường, hỗ trợ về tài
sản trên đất ............................................................................................ 65
3.13. Tổng kinh phí hỗ trợ ở 2 dự án nghiên cứu ............................................ 66
3.14. Ý kiến của các hộ bị thu hồi đất về các chính sách hỗ trợ ....................... 67

viii


DANH MỤC HÌNH
STT

Tên hình

Trang

3.1. Cơ cấu sử dụng đất năm 2014 thị xã Tam Điệp ........................................... 45
3.2. Vị trí thực hiện Dự án nâng cấp Quốc lộ 1A ............................................... 48
3.3. Vị trí thực hiện Dự án xây dựng nhà Hỏa táng ............................................ 50

ix


ĐẶT VẤN ĐỀ
1 Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là tài nguyên đặc biệt của mỗi quốc gia, là nguồn lực quan trọng
trong phát triển đất nước, đất đai được quản lý theo hiến pháp và pháp luật (Quốc
Hội, 2013). Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và
thống nhất quản lý (Quốc hội, 2013).

Đất đai là tài sản quốc gia có giá trị lớn, có vị trí đặc biệt quan trọng đối với
đời sống của từng hộ gia đình, cá nhân, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là điều kiện tối
thiểu đảm bảo cho quá trình tái sản xuất giúp xã hội không ngừng phát triển.
Đất nước ta sau hơn 20 năm đổi mới đã đạt được nhiều thành tựu quan
trọng, nền kinh tế hội nhập và mở cửa sâu rộng đã góp phần thúc đẩy kinh tế xã
hội phát triển mạnh mẽ. Trong đó đặt ra rất nhiều vấn đề bức xúc từ Tài nguyên
đất nơi đặt mọi nền móng cho mọi công trình để phát triển. Hiện nay, đất nước
đang phát triển với nhiều thành phần kinh tế, đa dạng nhiều hình thức sở hữu về
tư liệu sản xuất.
Trước tình hình điều kiện quỹ đất có hạn, giá đất ngày càng cao và nền kinh
tế thị trường ngày càng phát triển thì lợi ích của người sử dụng đất khi nhà nước
giao đất và thu hồi đất vẫn đang là một vấn đề hết sức nóng bỏng và cấp bách.
Việc bồi thường đất đai, giải phóng mặt bằng, tái định cư là một vấn đề hết sức
nhạy cảm, phức tạp tác động đến mọi mặt của đời sống kinh tế - chính trị - xã hội.
Hiện tại, chúng ta đã và đang triển khai nhiều dự án đầu tư xây dựng và
cải thiện cơ sở hạ tầng, các dự án đều cần quỹ đất. Sự phát triển đô thị, khu dân
cư, an ninh quốc phòng, cơ sở sản xuất cũng đều cần có quỹ đất. Việc giải phóng
mặt bằng, thu hồi đất đang diễn ra ở mọi nơi song gặp nhiều khó khăn trong công
tác bồi thường hỗ trợ và tái định cư, làm ảnh hưởng đến tiến độ và thời gian thi
công của các công trình gây nhiều thiệt hại cho Nhà nước. Trong những năm qua
việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư được thực hiện theo các quy định của Nhà
nước và chính phủ: Luật Đất đai ngày 26/11/2003, Nghị định 197/2004/NĐ-CP
ngày 03/12/2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà

1


nước thu hồi đất và mới đây nhất là ngày 13/8/2009 Chính phủ ban hành Nghị
định số 69/2009/NĐ-CP quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu
hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.

Thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình đang trong thời kỳ đô thị hoá nhanh, các
dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng ngày càng nhiều, do đó việc thực hiện bồi
thường GPMB, hỗ trợ và TĐC ở thị xã Tam Điệp có tính phức tạp không ngừng
tăng lên. Trong quá trình thực hiện hội đồng bồi thường GPMB và tổ công tác thực
hiện nhiệm vụ BT GPMB đã luôn cố gắng đảm bảo thực hiện đúng quy trình, quy
định, công khai dân chủ. Tuy nhiên vẫn không thể tránh khỏi được những thiếu
sót, vẫn còn dẫn đến tình trạng thắc mắc, không đồng ý và khiếu kiện từ người
dân. Xuất phát từ tình hình thực tiễn trên, tôi tiến hành thực hiện nghiên cứu đề tài:
“Đánh giá việc thực hiện chính sách bồi thường giải phóng mặt bằng tại một số
dự án trên địa bàn thị xã Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình”.
2 Mục đích - yêu cầu
2.1 Mục đích
- Đánh giá việc thực hiện chính sách bồi thường, giải phóng mặt bằng ở
02 dự án nghiên cứu.
- Đề xuất những giải pháp, góp phần đẩy nhanh tiến độ bồi thường GPMB,
hỗ trợ và tái định cư.
2.2 Yêu cầu
- Đánh giá các hạng mục bồi thường hỗ trợ theo chính sách của nhà nước.
- Rút ra những mặt tồn tại, trong công tác GPMB ở thị xã Tam Điệp thông
qua hai dự án nghiên cứu.
- Các giải pháp đưa ra phải đúng với chính sách của nhà nước và điều kiện
của thị xã Tam Điệp.

2


Chương 1 TỔNG QUAN TÀI LIỆU
1.1 Cơ sở lý luận về chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước
thu hồi đất
1.1.1 Tính tất yếu

Trong quá trình triển khai công nghiệp hóa hiện đại hóa đất nước vấn đề
xây dựng cơ sở hạ tầng, phát triển công nghiệp, dịch vụ, an ninh, quốc phòng đòi
hỏi một quỹ đất tương đối lớn. Vấn đề cơ bản và then chốt giải quyết những công
việc trên chính là vấn đề đưa ra những chính sách về bồi thường hỗ trợ và tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất đảm bảo hài hòa lợi ích của người dân và lợi
ích của Nhà nước đây chính là vấn đề luôn được Đảng và Nhà nước quan tâm
đưa ra những quyết sách các văn bản thi hành trên toàn quốc.
1.1.2 Khái niệm về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
1.1.2.1 Bồi thường
- Bồi thường có nghĩa là trả lại tương xứng giá trị hoặc công lao động cho một
chủ thể nào đã bị thiệt hại vì hành vi của một chủ thể khác mang lại. Việc bồi thường
thiệt hại có thể vô hình hoặc hữu hình (bồi thường bằng tiền, bằng vật chất khác…) có
thể do các quy định của pháp luật điều tiết, hoặc thỏa thuận giữa các chủ thể.
- Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với
diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất (Quốc hội nước CHXHCNVN,
2013b).
Trong thực tế có thể thấy quá trình bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu
hồi đất để GPMB, nhằm phục vụ thực hiện các dự án đầu tư đó là quá trình giải
quyết mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể được Nhà nước giao đất,
với các hình thức bồi thường có thể bằng tiền hoặc các vật chất khác, tùy theo
điều kiện hoàn cảnh cụ thể nhằm bù đắp lại những lợi ích đã bị mất mát trong
quá trình thu hồi đất và quá trình này phải được thực hiện dựa trên những chính
sách, quy định pháp luật của Nhà nước.
1.1.2.2 Hỗ trợ
Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất thu

3


hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển (Quốc hội nước CHXHCNVN, 2013b).

1.1.2.3 Tái định cư
Ngân hàng phát triển Châu Á (2006): Tái định cư (TĐC) là việc di chuyển
đến một nơi khác với nơi ở trước đây để sinh sống và làm ăn. TĐC bắt buộc đó là
sự di chuyển không thể tránh khỏi khi Nhà nước thu hồi đất đai để thực hiện các
dự án phát triển.
TĐC được hiểu là một quá trình từ bồi thường thiệt hại về đất, tài sản; di
chuyển đến nơi ở mới và các hoạt động hỗ trợ để xây dựng lại cuộc sống, thu
nhập, cơ sở vật chất, tinh thần tại đó. Như vậy, TĐC là hoạt động nhằm giảm nhẹ
các tác động xấu về kinh tế - xã hội đối với một bộ phận dân cư đã gánh chịu vì
sự phát triển chung.
Nghị định 197: Hiện nay ở nước ta, khi Nhà nước thu hồi đất mà phải di
chuyển chỗ ở thì người sử dụng đất được bố trí TĐC bằng một trong các hình
thức sau: (Chính phủ 2004)
- Bồi thường bằng nhà ở;
- Bồi thường bằng giao đất ở mới;
- Bồi thường bằng tiền để người dân tự lo chỗ ở:
TĐC là một bộ phận không thể tách rời và giữ vị trí rất quan trọng trong
chính sách GPMB. Các dự án TĐC cũng được coi là các dự án phát triển và phải
được thực hiện như các dự án phát triển khác. Ngân hàng và các Nhà nước đang
phát triển cần nhìn nhận vấn đề này như cơ hội chứ không phải là trở ngại. Cần
thực hiện một chính sách TĐC bắt buộc sẽ tạo nên một môi trường pháp chế lành
mạnh khi Nhà nước cần thu hồi đất phục vụ cho các mục đích công cộng của
quốc gia. Mặt khác, cần cải tiến cách hiểu và lập kế hoạch thực hiện sao cho các
dự án luôn hướng tới sự phát triển, không chỉ mang lại lợi ích về kinh tế mà còn
về môi trường, xã hội. Phương thức này phù hợp với hai mục tiêu là xoá đói
giảm nghèo và phát triển bền vững. Tuy nhiên, trên thực tế triển khai đã nảy sinh
nhiều vấn đề cần được xem xét.
1.1.3 Đặc điểm của quá trình giải phóng mặt bằng
Giải phóng mặt bằng là quá trình đa dạng và phức tạp. Nó thể hiện khác
nhau với mỗi một dự án, nó liên quan trực tiếp đến lợi ích của các bên tham gia

4


và lợi ích của toàn xã hội.
- Tính đa dạng: mỗi dự án được tiến hành trên một vùng đất khác nhau với
điều kiện tự nhiên kinh tế, xã hội và trình độ dân trí nhất định. Đối với khu vực nội
thành, khu vực ven đô, khu vực ngoại thành...mật độ dân cư khác nhau, ngành nghề
đa dạng và đều hoạt động sản xuất theo một đặc trưng riêng của vùng đó. Do đó, giải
phóng mặt bằng cũng tiến hành với những đặc điểm riêng biệt.
- Tính phức tạp: Đất đai là tài sản có giá trị cao, có cvai trò quan trọng
trong đời sống kinh tế - xã hội đối với mọi người dân. Ở khu vực nông thôn, dân
cư chủ yếu sống nhờ vào hoạt động sản xuất nông nghiệp mà đất đai lại là tư liệu
sản xuất quan trọng trong khi trình độ sản xuất của nông dân thấp, khả năng
chuyển đổi nghề nghiệp khó khăn do đó tâm lý dân cư vùng này là giữ được đất
để sản xuất, thậm chí họ cho thuê đất còn được lợi nhuận cao hơn là sản xuất
nhưng họ vẫn không cho thuê. Do đó đã dẫn đến công tác tuyên truyền, vận động
dân cư tham gia di chuyển là rất khó khăn và việc hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp
là điều cần thiết để đảm bảo đời sống dân cư sau này. Mặt khác, cây trồng, vật
nuôi trên vùng đó cũng đa dạng, không được tập trung một loại nhất định nên gây
khó khăn cho công tác định giá bồi thường.
Đối với đất ở lại càng phức tạp hơn do những nguyên nhân sau:
+ Đất ở là tài sản có giá trị lớn, gắn bó trực tiếp đối với đời sống và sinh
hoạt của người dân mà tâm lý, tập quán là ngại di chuyển chỗ ở.
+ Nguồn gốc sử dụng đất khác nhau do tồn tại chế độ cũ để lại và do cơ
chế chính sách không đồng bộ dẫn đến tình trạng lấn chiếm đất đai xây nhà trái
phép diễn ra thường xuyên.
+ Thiếu quỹ đất do xây dựng khu tái định cư cũng như chất lượng khu tái
định cư thấp chưa đảm bảo được yêu cầu.
+ Dân cư một số vùng sống chủ yếu bằng nghề buôn bán nhỏ và sống

bám vào các trục đường giao thông của khu dân cư làm kế sinh nhai nay
chuyển đến ở khu vực mới thì điều kiện kiếm sống bị thay đổi nên tâm lý
không muốn di chuyển.

5


+ Do chính sách pháp luật chưa phù hợp.
Từ các đặc điểm trên cho thấy mỗi dự án khác nhau thì công tác GPMB
được thực hiện khác nhau.
1.2 Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư của các tổ chức tài trợ và một
số nước trên thế giới là kinh nghiệm cho Việt Nam
1.2.1 Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư của Ngân hàng thế giới
(WB) và Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB)
Theo ngân hàng thế giới (WB), ngân hàng phát triển Châu Á (ADB) và
các tổ chức phi Chính phủ khác thì bản chất của việc bồi thường, hỗ trợ tái định
cư khi Nhà nước thu hồi đất phục vụ mục đích an ninh quốc phòng, lợi ích quốc
gia, lợi ích công cộng phải đảm bảo lợi ích của những người bị ảnh hưởng để họ
có một cuộc sống tốt hơn trước về mọi mặt.
Xây dựng Chính sách quốc gia về đền bù, hỗ trợ, và tái định cư là yêu
cầu bắt buộc và phải dựa trên phân bổ công bằng các lợi ích giữa người sử
dụng đất, nhà nước, nhà đầu tư, cùng với sự chuẩn bị kế hoạch đền bù và bồi
thường và tham vấn người sử dụng đất bị ảnh hưởng trước khi đưa ra quyết
định thu hồi. Chính sách này phải chỉ ra được các trường hợp thu hồi bắt buộc
bị từ chối đối với các dự án đầu tư không phù hợp với sử dụng đất đã được
duyệt và đồng thời chính sách này phải xác định rõ trong trường hợp nào nhà
nước có thể cưỡng chế thu hồi. Ngoài ra, chính sách này cũng phải thừa nhận
các quyền lợi của tất cả những người tị nạn (bao gồm người có quyền hợp
pháp, người có yêu cầu về đất được công nhận theo luật pháp quốc gia, đồng
thời bao gồm người không có quyền hợp pháp hoặc người có yêu cầu đối với

đất không được công nhận theo luật pháp quốc gia, ví dụ như người chiếm, lấn
đất bất hợp pháp) về bồi thường thiệt hại vì mất đất và tài sản gắn liên với đất,
hỗ trợ các quyền và tái định cư (bao gồm cả hỗ trợ sinh kế hoặc cải tạo thu nhập
với chi phí thay thế đầy đủ).
Ngoài ra, nhu cầu cải thiện cơ chế giải quyết những bức xúc liên quan
đến đền bù đất đai. Các đơn vị quản lý dự án về các dự án đầu tư công cộng với
lượng lớn công việc thu hồi và đền bù đất bằng cách thiết lập Ban giải quyết

6


khiếu nại, bức xúc (GRU) và các kênh khiếu nại bức xúc của dự án, hệ thống theo
dõi giám sát, phân bổ các nguồn vốn đầy đủ để đáp ứng các yêu cầu của quy trình
giải quyết bức xúc khiếu nại. Trong bối cảnh rộng hơn, thiết lập hội đồng trọng tài
tại cấp huyện, tỉnh và trung ương với sự tham gia của các đại diện các cấp chính
quyền, các cơ quan chuyên môn và các đoàn thể có liên quan.
Các chính sách này có những khác biệt so với chính sách của Nhà nước
Việt Nam như:
- Khái niệm hợp pháp hay không hợp pháp trong chính sách bồi thường,
tái định cư là một trong những khác biệt có khả năng gây ra những vấn đề xã hội
lớn khi áp dụng chính sách tái định cư của ADB. Theo ADB và WB thì việc thiếu
chứng thư hợp pháp về đất sẽ không ảnh hưởng tới bồi thường cho một số nhóm
dân bị ảnh hưởng và được mở rộng đối với cả đối tượng không bị thiệt hại về đất
và tài sản mà chỉ bị ảnh hưởng tới mặt tinh thần.
- Theo chính sách của ADB thì việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư bao
giờ cũng phải hoàn thành xong trước khi tiến hành công trình xây dựng, trong khi
ở Việt Nam chưa có quy định rõ ràng về thời hạn này (rất nhiều dự án vừa giải
toả mặt bằng vừa triển khai thi công, chỗ nào GPMB xong thì thi công trước
tránh lấn chiếm đất đai), do vậy nhiều gia đình còn chưa kịp sửa chữa, xây dựng
lại hoặc xây dựng nhà ở mới ổn định ngay sau khi giải toả dẫn đến việc phải thuê

nhà ở tạm.
- Quy định của ngân hàng ADB là không những phải thông báo đầy đủ
các thông tin về dự án cũng như chính sách bồi thường, tái định cư của dự án cho
các hộ nông dân mà còn tham khảo ý kiến và tìm mọi cách thoả mãn các yêu cầu
chính đáng của họ trong suốt quá trình kế hoạch hoá cũng như thực hiện công tác
tái định cư. Ở Việt Nam, thực tế cho thấy việc thực hiện đầy đủ nội dung này là
rất khó khăn, vì việc thu hồi đất là quyền của Nhà nước, nhưng việc di chuyển
theo kế hoạch như thế nào, tái định cư ra sao hầu như không trả lời ngay được.
- Theo quy định của ngân hàng ADB, ngoài giám sát nội bộ, cơ quan thực
hiện dự án phải thuê một tổ chức bên ngoài giám sát độc lập phải kiểm tra xem
xét các hoạt động tái định cư có được triển khai đúng không? Từ đó có những

7


kiến nghị biện pháp giải quyết sao cho công tác tái định cư đạt được mục tiêu
cuối cùng là giải quyết những vướng mắc nảy sinh (Ngân hàng phát triển Châu
Á, 2006). Các chính sách hiện hành tại Việt Nam chưa có quy định về giám sát
độc lập về tái định cư cho nên việc giám sát độc lập công tác tái định cư là công
tác khá mới mẻ.
1.2.2 Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư của một số nước trên thế
giới là kinh nghiệm cho Việt Nam
1.2.2.1 Trung Quốc
Ở Trung Quốc, có thể nói, mục tiêu bao trùm lên chính sách bồi thường,
hỗ trợ, tái định cư là hạn chế đến mức tối đa việc thu hồi đất, giải tỏa mặt bằng,
cũng như số lượng người bị ảnh hưởng bởi việc thu hồi đất để thực hiện dự án
đầu tư. Nếu như việc thu hồi đất là không thể tránh khỏi thì có sự chuẩn bị cẩn
thận phương án bồi thường, trên cơ sở tính toán đầy đủ lợi ích của nhà nước, tập
thể và cá nhân, đảm bảo cho những người bị thu hồi đất có thể khôi phục lại hoặc
cải thiện mức sống so với trước khi bị thu hồi đất.

Ở Trung Quốc thực hành chế độ đất đai công hữu, tức là chính sách sở
hữu toàn dân (đối với đất đô thị) và chính sách sở hữu tập thể (đất ở nông thôn,
ngoại ô đô thị ngoài phần sở hữu Nhà nước do pháp luật quy định), đất tự canh
tác (đồi núi). Luật Đất đai được xây dựng trên cơ sở các quy định của Hiến pháp.
Hiến pháp đặt ra các quy phạm pháp luật về chế độ sở hữu đối với đất đai, chế độ
sử dụng đất đai và bảo hộ đất đai.
Về thẩm quyền thu hồi đất: Chỉ có Chính phủ (Quốc vụ viện) và chính
quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương mới có thẩm quyền thu hồi đất.
Quốc vụ viện có thẩm quyền thu hồi đất nông nghiệp từ 35 ha trở lên và 70 ha trở
lên đối với các loại đất khác. Dưới hạn mức này thì do chính quyền tỉnh, thành
phố trực thuộc Trung ương ra quyết định thu hồi đất. Đất nông nghiệp sau khi thu
hồi sẽ chuyển từ đất thuộc sở hữu tập thể thành đất thuộc sở hữu nhà nước.
Về trách nhiệm bồi thường: Pháp luật đất đai Trung Quốc quy định, người
nào sử dụng đất thì người đó có trách nhiệm bồi thường. Phần lớn tiền bồi
thường do người sử dụng đất trả. Tiền bồi thường bao gồm các khoản như lệ phí

8


sử dụng đất phải nộp cho Nhà nước và các khoản tiền trả cho người có đất bị thu
hồi. Ngoài ra, pháp luật đất đai Trung quốc còn quy định mức nộp lệ phí trợ cấp
đời sống cho người bị thu hồi đất là nông dân cao tuổi không thể chuyển đổi sang
ngành nghề mới khi bị mất đất nông nghiệp, khoảng từ 442.000 – 2.175.000 nhân
dân tệ/ha.
Về nguyên tắc bồi thường: các khoản tiền bồi thường phải đảm bảo cho
người dân bị thu hồi đất có chỗ ở bằng hoặc cao hơn so với nơi ở cũ. Ở Bắc
Kinh, phần lớn các gia đình dùng số tiền bồi thường đó cộng với khoản tiền tiết
kiệm của họ có thể mua được căn hộ mới. Còn đối với người dân ở khu vực nông
thôn có thể dùng khoản tiền bồi thường mua được hai căn hộ ở cùng một nơi.
Tuy nhiên, ở thành thị, cá biệt cũng có một số gia đình sau khi được bồi thường

cũng không mua nổi một căn hộ để ở. Những đối tượng trong diện giải tỏa mặt
bằng thường được hưởng chính sách mua nhà ưu đãi của Nhà nước, song trên
thực tế họ thường mua nhà bên ngoài thị trường.
Về tổ chức thực hiện và quản lý giải tỏa mặt bằng: Cục Quản lý tài
nguyên đất đai ở các địa phương thực hiện việc quản lý giải tỏa mặt bằng. Người
nhận khu đất thu hồi sẽ thuê một đơn vị xây dựng giải tỏa mặt bằng khu đất đó,
thường là các đơn vị chịu trách nhiệm thi công công trình trên khu đất giải tỏa.
Ở Trung Quốc do có sự khác nhau về hình thức sở hữu đất đai ở thành thị
và nông thôn nên có sự phân biệt về bồi thường nhà ở giữa hai khu vực này. Đối
với trường hợp bồi thường cho người dân ở thành thị, chủ yếu Nhà nước tiến
hành bồi thường bằng tiền. Giá tiền bồi thường do các tổ chức do các tổ chức tư
vấn về giá đất xác định căn cứ vào giá bất động sản tại thời điểm thu hồi. Ngược
lại, việc bồi thường cho người dân ở khu vực nông thôn lại có những đặc điểm
riêng biệt. Ở Trung Quốc Nhà nước quan tâm tới nông dân, tạo điều kiện cho họ
được hưởng những thành quả công nghiệp hóa, đô thị hóa khu thu hồi đất. Khi
Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp hoặc là thu hồi đất ở thuộc khu vực nông thôn
để sử dụng vào mục đích khác thì người nông dân được lưu ý, quan tâm về lợi
ích cũng như được bồi thường một cách hợp lý. Một vấn đề rất quan trọng đó là
gắn công tác bồi thường với việc giải quyết các vấn đề xã hội. Thông thường khi

9


bị thu hồi đất, người nông dân khó tìm được việc làm thích hợp với khả năng của
mình. Để giải quyết vấn đề này, Trung Quốc đã thực hiện chế độ dưỡng lão đối
với người già (phụ nữ từ 45 tuổi và nam giới từ 50 tuổi trở lên) và hỗ trợ tiền cho
những người đang trong độ tuổi lao động để các đối tượng này tự tìm việc làm
mới. Tiền dưỡng lão được trả từ 90.000 - 110.000 nhân dân tệ/một lần do Cục
Bảo hiểm xã hội và Cục Bảo hiểm xã hội có trách nhiệm trả tiền dưỡng lão hàng
năm cho những người thuộc diện này; tiền hỗ trợ khoảng 100.000 - 120.000 nhân

dân tệ/người.
Theo đánh giá của một số chuyên gia tái định cư, sở dĩ Trung Quốc có
những thành công nhất định trong công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư là do
thứ nhất, đã xây dựng các chính sách và thủ tục rất chi tiết, ràng buộc đối với các
hoạt động tái định cư, đảm bảo mục tiêu tạo cơ hội phát triển cho người dân tái
định cư, tạo các nguồn lực sản xuất cho những người tái định cư. Thứ hai, năng
lực thể chế của các chính quyền địa phương khá mạnh. Chính quyền cấp tỉnh
chịu trách nhiệm hoàn toàn trong việc thực hiện chương trình bồi thường hỗ trợ
tái định cư. Thứ ba, quyền sở hữu đất tập thể làm cho việc thực hiện bồi thường
hỗ trợ tái định cư có nhiều thuận lợi, đặc biệt là ở nông thôn. Tiền đền bù cho đất
đai bị mất không trả cho từng hộ gia đình mà được cộng đồng sử dụng để tìm
kiếm, phát triển đất mới hoặc mua của các cộng đồng sở tại hay dùng để phát
triển kết cấu hạ tầng. Chính quyền thôn, xã chịu trách nhiệm phân chia cho các
hộ bị ảnh hưởng. Nhìn chung hệ thống pháp luật về bồi thường và TĐC của
Trung Quốc đều nhằm bảo vệ những người mà mức sống có thể bị giảm do việc
thu hồi đất để thực hiện các dự án. Theo một nghiên cứu gần đây của WB thì các
luật về TĐC của Trung Quốc đối với các dự án phát triển đô thị, công nghiệp và
giao thông “đã đáp ứng đầy đủ các yêu cầu của WB trong tài liệu hướng dẫn thực
hiện TĐC” (Ngân hàng phát triển Châu Á, 2006).
1.2.2.2 Thái Lan
Theo ngân hàng phát triển Châu Á , 2005. Ở Thái Lan, chưa có chính sách
bồi thường TĐC quốc gia, nhưng tại Hiến Pháp năm 1982 quy định việc trưng
dụng đất cho các mục đích xây dựng cơ sở hạ tầng, quốc phòng, phát triển nguồn

10


tài nguyên cho đất nước, phát triển đô thị, cải tạo đất đai và các mục đích công
cộng khác phải theo thời giá thị trường cho những người hợp pháp về tất cả các
thiệt hại do việc trưng dụng gây ra và quy định việc bồi thường phải khách quan

cho người chủ mảnh đất và người có quyền thừa kế tài sản đó. Dựa trên các qui
định này, các ngành có qui định chi tiết cho việc thực hiện trưng dụng đất của
ngành mình.
Năm 1987 Thái Lan ban hành Luật về trưng dụng BĐS áp dụng cho việc
trưng dụng đất sử dụng vào các mục đích xây dụng tiện ích công cộng, quốc
phòng, phát triển nguồn tài nguyên hoặc các lợi ích khác cho đất nước, phát triển
đô thị, nông nghiệp, công nghiệp, cải tạo đất đai vào các mục đích công cộng.
Luật qui định những nguyên tắc về trưng dụng đất, nguyên tắc tính giá trị bồi
thường các loại tài sản bị thiệt hại. Căn cứ vào đó, từng ngành đưa ra các qui
định cụ thể về trình tự tiến hành bồi thường TĐC, nguyên tắc cụ thể xác định giá
trị bồi thường, các bước lập và phê duyệt dự án bồi thường, thủ tục thành lập các
cơ quan, uỷ ban tính toán bồi thường TĐC, trình tự đàm phán, nhận tiền bồi
thường, quyền khiếu nại, quyền khởi kiện đưa ra toà án. Ví dụ:
Trong ngành điện năng thì cơ quan điện lực Thái Lan là nơi có nhiều dự
án bồi thường TĐC lớn nhất nước, họ đã xây dựng chính sách riêng với mục tiêu:
“ Đảm bảo cho những người bị ảnh hưởng một mức sống tốt hơn” thông qua việc
cung cấp cơ sở hạ tầng có chất lượng và đạt mức tối đa nhu cầu, đảm bảo cho
những người bị ảnh hưởng có thu nhập cao hơn và được tham gia nhiều hơn vào
quá trình phát triển xã hội, vì vậy thực tế đã tỏ ra hiệu quả khi cần thu hồi đất
trong nhiều dự án.
1.2.2.3 Hàn Quốc
Ánh Tuyết, 2002 nói: “Hàn Quốc là một nước nhỏ hẹp với 70% diện tích
là đất đồi, núi cho nên đất công cộng được xem là một vấn đề hết sức quan trọng.
Do đó để sử dụng đất một cách hiệu quả hơn thì các quy hoạch và quy chế được
coi như một hình thức pháp luật”.
Thực hiện bồi thường theo luật pháp của Hàn Quốc được thực hiện theo
ba giai đoạn:

11

Thứ nhất: Tiền bồi thường đất đai được giám định viên công cộng đánh
giá trên tiêu chuẩn giá quy định để thu hồi đất phục vụ cho công trình công cộng.
Giá quy định không dựa vào lợi nhuận khai thác do đó có thể đảm bảo sự khách
quan trong việc bồi thường.
Thứ hai: Pháp luật có quy định không gây thiệt hại nhiều cho người có
quyền sở hữu đất trong quá trình thương lượng chấp thuận thu hồi đất. Quy trình
chấp thuận theo thứ tự là công nhận mục đích, lập biên bản tài sản và đất đai,
thương lượng, chấp nhận thu hồi.
Thứ ba: Biện pháp di dời là một đặc điểm quan trọng. Nhà nước hỗ trợ
tích cực về mặt chính sách đảm bảo sự sinh hoạt của con người, cung cấp đất đai
cho những người bị mất nơi cư trú do thực hiện công trình công cộng cần thiết
của Nhà nước.
Luật bồi thường Hàn Quốc được thực hiện theo ba giai đoạn trên đối với
đất đai, bất động sản và các quyền kinh doanh nông nghiệp, ngư nghiệp, khoáng
sản…để cung cấp tiền bồi thường và chi phí di dời.
1.2.2.4 Nhận xét chung về chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư của các tổ
chức tài trợ và một số nước trên thế giới
- Việc Nhà nước nắm giữ quyền chủ thể tối cao đối với đất đai trong việc
thu hồi đất phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích cộng đồng là một vấn đề có tính phổ
quát toàn thế giới, không phân biệt chế độ sở hữu đất đai, hình thức sở hữu đất đai,
chế độ chính trị, bản sắc dân tộc. Tính phổ quát là quyền chủ thể tối cao đối với đất
đai của Nhà nước trong việc thu hồi đất cho thấy, chúng ta có thể học hỏi được
nhiều kiến thức và kinh nghiệm quản lý đất đai của các nước trên thế giới, kể cả
các nước khác biệt so với Việt Nam về chế độ chính trị hay chế độ sở hữu đất đai.
- Chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với người bị thu hồi đất là
một hợp phần quan trọng trong chiến lược phát triển bền vững. Phát triễn kinh tế
gắn liền với phát triển con người, phát triển văn hoá xã hội, nâng cao đời sống
của nhân dân, trước hết là đảm bảo ổn định cuộc sống, ổn định việc làm và thu
nhập cho những người bị ảnh hưởng bởi các dự án thu hồi đất. Chính sách bồi

thường, hỗ trợ, tái định cư đối với những người bị ảnh hưởng bởi các dự án thu

12


hồi đất của nhiều quốc gia, nhiều tổ chức quốc tế tuy có những điểm khác biệt
nhưng. Nhìn chung ngày càng có sự đồng quy về một quan điểm lớn là việc bồi
thường phải thoả đáng; đó là phải đảm bảo cho người bị thu hồi đất có cuộc sống
bằng hoặc tốt hơn so với trước khi bị thu hồi đất, trong đó đặc biệt điều kiện về
chỗ ở, việc làm, thu nhập, môi trường, hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội là hết sức
quan trọng.
- Phạm vị đối tượng được bồi thường, hỗ trợ trong các dự án thu hồi đất
không chỉ giới hạn trong số những người bị thu hồi đất mà phải mở rộng cho
tới tất cả những người không bị thu hồi đất nhưng bị tác động tiêu cực bởi các
dự án thu hồi đất.
- Sự minh bạch hoá và sự tham gia của những người bị ảnh hưởng bởi dự
án thu hồi đất vào việc hoạch định chính sách, xây dựng phương án, thực hiện
phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là hết sức cần thiết đảm bảo lựa chọn
được những chính sách, giải pháp, phương án tốt nhất, nhân văn nhất và có tính
khả thi cao.
- Các nước có các hình thức bồi thường, hỗ trợ rất đa dạng; rất chú trọng
sử dụng hình thức bồi thường bằng hiện vật thay thế như nhà ở, đất, các công
trình hạ tầng hoặc bằng các gói dịch vụ như đào tạo chuyển đổi nghề nghiệp, các
hình thức bảo hiểm, các hình thức hỗ trợ thường xuyên thông qua các quỹ.
1.2.2.5 Kinh nghiệm cho Việt Nam
- Mặc dù mỗi nước có chế độ sở hữu đất đai khác nhau nhưng chính sách
thu hồi đất, pháp lý về thu hồi đất là yếu tố không thể thiếu trong quá trình phát
triển kinh tế đất nước nói chung và quy hoạch, chỉnh trang phát triển đô thị nói
riêng. Có thể chính sách pháp luật của các nước không quy định chi tiết đến
từng đối tượng nhưng nó bao quát đầy đủ (kể cả chính sách lẫn sự chuẩn bị về

vốn và quỹ đất, quỹ nhà) cùng với các cơ chế phù hợp được người dân ủng hộ,
chấp thuận. Đặc biệt là ý thức tự giác và sự tuân thủ phát luật của người có đất
bị thu hồi.
- Công tác quy hoạch đất được Chính phủ đặc biệt chú trọng, vừa đảm bảo
các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, vừa tạo sự pháp triển bền vững. Việc xây

13


dựng quy hoạch được tiến hành từng bước, khoa học, thận trọng mang tính chiến
lược lâu dài thể hiện rõ vai trò, vị trí của đất đai trong nền kinh tế thị trường. Sản
phẩm quy hoạch được trưng cầu dân ý trước khi công bố công khai. Ở nước ta,
mặc dù chính quyền các địa phương đều nhận thức được vai trò, vị trí của công
tác này. Nhưng chưa thực hiện nghiêm túc quy định của pháp luật đất đai đối với
công tác này. Do đó, chưa chú trọng đầu tư cho công tác lập quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất các cấp, nhất là cấp huyện và cấp xã.
- Hầu hết các quốc gia, Nhà nước vừa là người tạo dựng môi trường pháp
lý, môi trường kinh tế - xã hội, vừa là bà đỡ cho người sử dụng đất khi họ bị thu
hồi đất với quan điểm không chỉ đủ diện tích đất bị thu hồi, đảm bảo tốt nhất
điều kiện sống cho người có đất, có nhà ở bị mất mát mà còn đạt được mục tiêu
tốt hơn về mọi điều kiện sống so với trước khi bị thu hồi đất. Đồng thời, diện
tích được bồi thường hay nhà ở tái định cư rộng hơn, tốt hơn và có đầy đủ điều
kiện cơ sở hạ tầng hiện đại so với trước khi bị thu hồi đất. Vấn đề này ở Việt
Nam đang gặp phải những khó khăn lớn đến nay chưa có giải pháp hữu hiện để
khắc phục.
- Về giá đất và giá bồi thường ở các nước này được Nhà nước đặc biệt
quan tâm. Việc xây dựng giá đất dựa trên từng loại đất theo hình thức sở hữu,
việc tính toán bồi thường bảo đảm yêu cầu và ở mức thoả đáng theo quy định của
pháp luật; giá tính bồi thường căn cứ theo đơn giá của cơ quan định giá dưới sự
kiểm tra, giám sát của Chính phủ (Ở Trung quốc); Chính phủ bồi thường cho

người bị thu hồi đất mức giá cao theo giá thị trường (giá thực tế mua bán) và
người dân không phải nộp thuế GTGT. Vấn đề định giá đất nói chung và giá bồi
thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất ở nước ta đang còn nhiều bất cập, thiếu
thống nhất. Giá bồi thường thấp, chính các lô đất được bồi thường lại được bán
đấu giá cao, trong khi đó ở các nước, giá đất ổn định, không quá cao thì ở nước
ta, sự lạc hậu về giá đất và thiếu công bằng trong việc áp giá bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất đã và đang là nguyên nhân chính của các vụ khiếu kiện đông
người hiện nay.
- Điều kiện tốt nhất để thực hiện hiệu quả thu hồi đất là trước khi lập

14


phương án thu hồi đất và tái định cư (đã có danh mục trong quy hoạch sử dụng
đất), chính quyền ở các địa phương và chủ đầu tư, tổ chức được giao thực hiện
phải tiến hành điều tra, khảo sát kỹ lưỡng để thu thập đầy đủ các thông tin như:
Số thành viên trong gia đình, độ tuổi lao động, nguồn thu nhập chính, nghề
nghiệp, nơi làm việc….Việc điều tra tỷ mỉ, thận trọng cũng như việc công bố
công khai phương án thu hồi đất, phương án bồi thường thiệt hại sẽ tạo bằng
chứng chắc chắn cho việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư chính xác, công
bằng, giảm thiều được khó khăn cho người bị thu hồi đất.
1.3 Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại
Việt Nam
1.3.1 Cơ sở pháp lý về chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư qua các
thời kỳ nhà nước Việt Nam
1.3.1.1 Thời kỳ trước 1987
Ngày 14/4/1959, Thủ tướng chính phủ ban hành Nghị định 151 – TTg quy
định tạm thời về trưng dụng ruộng đất. Quy định như sau:
-Về việc bồi thường thiệt hại do lấy đất gây nên phải bồi thường hai
khoản: Về đất thì bồi thường từ 1 đến 4 năm sản lượng thường niên ruộng đất bị

trưng thu.
- Đối với hoa màu thì được bồi thường đúng mức.
- Đối với nhà cửa, vật kiến trúc và các công trình phục vụ sinh hoạt được
giúp đỡ xây dựng cái khác.
- Ngoài ra, mồ mả thì căn cứ vào tình hình cụ thể về phong tục tập quán
của địa phương mà giúp cho họ một số tiền làm phí tổn di chuyển.
Có thể nói, những nguyên tắc cơ bản của việc bồi thường thiệt hại trong
Nghị định này là đúng đắn, đáp ứng nhu cầu trưng dụng đất đai trong những năm
1960. Cách bồi thường như vậy được thực hiện cho đến khi Hiến pháp 1980 ra
đời.(Nguyễn Đình Bồng, Tôn Gia Huyên, Nguyễn Minh Hạnh, 2010).
1.3.1.2 Thời kỳ 1987 đến 1993
Luật đất đai năm 1987 ban hành quy định về bồi thường cũng cơ bản dựa
trên những quy định tại Hiến pháp năm 1980.

15


Hiến pháp năm 1980 quy định đất đai thuộc sỡ hữu toàn dân, chính vì vậy
việc thực hiện đền bù về đất không được thực hiện mà chỉ thực hiện đền bù
những tài sản có trên đất hoặc những thiệt hại do việc thu hồi đất gây nên.
Luật đất đai năm 1988, không nêu cụ thể việc bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất, mà chỉ nêu nghĩa vụ của người sử dụng đất (Điều 48). Các văn bản
hướng dẫn thi hành Luật đất đai năm 1988 không hướng dẫn nội dung về bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất mà chỉ tập trung vào việc bồi thường đất nông
nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang mục đích khác.
Ngày 31/5/1990, Hội đồng Bộ trưởng ban hành Quyết định số 186/HĐBT
về việc đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi bị chuyển mục đích sử
dụng vào mục đích khác thì phải bồi thường. Căn cứ để tính bồi thường thiệt hại
về đất nông nghiệp và đất có rừng theo quyết định này là diện tích, chất lượng và
vị trí đất. Mỗi hạng đất tại mỗi vị trí đều quy định giá tối đa, tối thiểu. UBND các

tỉnh, thành phố quy định cụ thể mức bồi thường thiệt hại của địa phương mình sát
với giá đất thực tế ở địa phương nhưng không thấp hơn hoặc cao hơn khung giá
định mức. Tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất nông nghiệp, đất có rừng để
sử dụng vào mục đích khác thì phải bồi thường về đất nông nghiệp, đất có rừng
cho Nhà nước. Khoản tiền này được nộp vào ngân sách Nhà nước và sử dụng cho
việc khai hoang, phục hóa, trồng rừng, cải tạo đất nông nghiệp, ổn định cuộc
sống, định canh, định cư cho vùng bị lấy đất.
1.3.1.3 Thời kỳ 1993 đến 2003
Hiến pháp năm 1992 đã đặt nền móng cho việc xây dựng chính sách bồi
thường GPMB qua những điều 17, 18, 23.
Trên cơ sở Hiến pháp 1992, Luật đất đai 1993 được Quốc hội thông qua
và có hiệu lực từ ngày 15 tháng 10 năm 1993 với quy định “ đất có giá” và người
sử dụng đất có các quyền và nghĩa vụ. Đây là sự đổi mới có ý nghĩa rất quan
trọng đối với công tác bồi thường GPMB.
Những quy định về bồi thường GPMB của Luật đất đai năm 1993 đã thu
được những thành tựu quan trọng trong giai đoạn đầu thực hiện, nhưng càng về
sau, do sự chuyển biến mau lẹ của tình hình kinh tế – xã hội nó đã dần mất đi vai

16


trò làm động lực thúc đẩy phát triển. Để tạo điều kiện đẩy nhanh tốc độ GPMB
đẩy nhanh tiến độ thi công công trình đồng thời đảm bảo quyền lợi hợp pháp của
người sử dụng đất, Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật đất đai đã được
thông qua ngày 29 tháng 6 năm 2001 (Quốc hội Nước CHXHCN VN, 2001).
Để cụ thể hóa các quy định của Luật đất đai năm 1993 và Luật sửa đổi, bổ
sung một số điều của Luật đất đai năm 2001, nhiều văn bản quy định về chính
sách bồi thường GPMB đã được ban hành, bao gồm:
- Nghị đinh 90/CP ngày 17/8/1994 của Chính phủ quy định về việc bồi
thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích an ninh, quốc

phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Xét về tính chất và nội dung, Nghị
định 90/CP đã đáp ứng được một số yêu cầu nhất định so với các văn bản trước.
Nghị định này là văn bản pháp lý mang tính toàn diện cao và cụ thể hóa việc thực
hiện chính sách bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, việc đền bù bằng đất cùng
mục đích sử dụng, cùng hạng đất…Tuy nhiên trên thực tế, trong quá trình thực
hiện lại cho thấy một số điểm bất cập như việc người bị ảnh hưởng thu hồi gặp
rất nhiều khó khăn.
- Nghị định 87/CP ngày 17/8/1994 ban hành khung giá các loại đất.
- Nghị định 22/1998/NĐ - CP ngày 24/4/1998 của Chính phủ về việc bồi
thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng,
an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Nghị định này quy định chi tiết, hoàn
chỉnh, toàn diện, tiến bộ và hợp lý hơn Nghị định 90/CP. Chi tiết hơn vì phạm vi
áp dụng quy định thêm một số chính sách hỗ trợ mới về TĐC, giá đất để tính đền
bù thiệt hại được xác định trên cơ sở giá đất của địa phương ban hành theo quy
định của Chính phủ nhân với hệ số K.
Tuy nhiên trong quá trình triển khai Nghị định 22/1998/NĐ – CP còn có
những hạn chế nhất định. Nó chưa đáp ứng được các yêu cầu của thực tế, chưa
phù hợp với thực tiễn và gây ra phát sinh nhiều khiếu kiện cho Nhà nước… Đặc
biệt chưa giải quyết được những tồn tại do yếu tố lịch sử để lại khi thực hiện
chính sách đền bù thiệt hại cho chủ sử dụng đất có tài sản, nhà cửa nằm trên đất

17


không đủ điều kiện được bồi thường…
1.3.1.4 Thời kỳ từ 2003 đến 2013
Quốc hội khoá IX, kỳ họp thứ 4 đã thông qua Luật Đất đai 2003 vào ngày
26 tháng 11 năm 2003.
Về cơ bản, chính sách bồi thường GPMB theo Luật Đất đai 2003 đã kế thừa
những ưu điểm của các chính sách trong thời kỳ trước, đồng thời có những đổi mới,

bổ sung nhằm góp phần tháo gỡ các vướng mắc trong việc bồi thường GPMB.
Do nhu cầu sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư ngày một gia tăng,
kéo theo sự xuất hiện những vướng mắc trong công tác bồi thường GPMB ngày
càng nhiều. Để khắc phục tình hình trên, ngày 13/8/2009 Chính phủ tiếp tục ban
hành Nghị định số 69/2009/NĐ-CP quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất,
giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư và Bộ Tài nguyên và Môi
trường ban hành Thông tư số 14/2009/TT-BTNMT ngày 01/10/2009 hướng dẫn
thực hiện Nghị định 69/2009/NĐ-CP.
1.3.1.5 Thời kỳ từ 2013 đến nay
Ngày 29/11/2013 tại kỳ họp thứ 6 Quốc hội khoá XIII, Quốc hội đã thông
qua Lụât đất đai 2013. Có hiệu lực từ ngày 01/07/2014.
Phải nói rằng những năm qua Nhà nước rất đặc biệt quan tâm tới công tác bồi
thường GPMB. Cho nên, thời gian qua đã cho ban hành rất nhiều các văn bản quy
phạm pháp luật để tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trong giải quyết bồi thường, hỗ trợ.
Nghị định số 47/2014/NĐ-CP đã quy định chi tiết, cụ thể nhiều điểm mà
các nghị định trước chưa thể hiện. Đối với việc hỗ trợ cho các đối tượng bị thu
hồi đất được quan tâm hơn trước, mức hỗ trợ cao hơn, loại hình hỗ trợ đa dạng
hơn, theo đó tổng tiền bồi thường hỗ trợ cho các hộ bị ảnh hưởng cao hơn, các
trường hợp phải tái định cư được hưởng lợi nhiều hơn trước. Đặc biệt Nghị định
đã đưa ra được nhiều giải pháp xử lý các tình huống cụ thể linh hoạt hơn, phù
hợp thực tiễn hơn.
1.3.2 Cơ sở khoa học trong việc xác định đối tượng bồi thường, mức bồi
thường, hỗ trợ trong chính sách GPMB ở Việt Nam
Hiện nay, ở nước ta cơ sở để xác định đối tượng được bồi thường, mức bồi

18


thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất được thực hiện theo các quy định sau:
a, Nghị định 197/2004/NĐ-CP của Chính phủ ngày 03/12/2004 về bồi thường, hỗ

trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
Nội dung của Nghị định được thể hiện:
- Phạm vi điều chỉnh của Nghị định:
+ Nghị định này quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia,
lợi ích công cộng, mục đích phát triển kinh tế.
- Nghị định cũng quy định rõ đối tượng áp dụng, đó là: Tổ chức, cộng đồng
dân cư, cơ sở tôn giáo, hộ gia đình, cá nhân trong nước, người Việt Nam định cư ở
nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài đang sử dụng đất bị Nhà nước thu hồi đất.
Người bị thu hồi đất, bị thiệt hại tài sản gắn liền với đất bị thu hồi và người có đất, tài
sản thuộc phạm vi thu hồi đất để sử dụng vào mục đích đã quy định mà tự nguyện
biếu, tặng một phần hoặc toàn bộ đất đai, tài sản cho Nhà nước.
- Về vấn đề chi trả bồi thường, hỗ trợ và tái định cư Nghị định có quy
định: Nhà nước tổ chức thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và giải
phóng mặt bằng cho các trường hợp sau:
+ Tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất
+ Tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho
thuê đất
+ Tổ chức, cá nhân nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài đầu
tư vào Việt Nam
- Về bồi thường đất:
+ Tại Điều 6 của Nghị định có quy định rõ về nguyên tắc bồi thường như sau:
* Người bị Nhà nước thu hồi đất có đủ điều kiện quy định thì được bồi
thường, trong trường hợp mà không đủ điều kiện bồi thường thì được UBND cấp
tỉnh xem xét hỗ trợ.
* Người bị thu hồi đất đang sử dụng vào mục đích nào thì được bồi
thường bằng việc giao đất mới có cùng mục đích sử dụng, nếu không có đất để
bồi thường thì được bồi thường bằng giá trị quyền sử dụng đất tại thời điểm có

19