Nâng cao hiệu quả phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền địa phương trường hợp tỉnh phú yên
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (1.09 MB, 55 trang )
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
CHƢƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT
------------------
NGUYỄN THỊ OANH PHƢƠNG
NÂNG CAO HIỆU QUẢ PHÂN CẤP NGUỒN THU,
NHIỆM VỤ CHI GIỮA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN
ĐỊA PHƢƠNG: TRƢỜNG HỢP TỈNH PHÚ YÊN
LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG
TP. Hồ Chí Minh – Năm 2016
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
CHƢƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT
------------------
NGUYỄN THỊ OANH PHƢƠNG
NÂNG CAO HIỆU QUẢ PHÂN CẤP NGUỒN THU,
NHIỆM VỤ CHI GIỮA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN
ĐỊA PHƢƠNG: TRƢỜNG HỢP TỈNH PHÚ YÊN
Chuyên ngành: Chính sách công
Mã ngành: 60340402
LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG
NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC
TS. HUỲNH THẾ DU
TP. Hồ Chí Minh – Năm 2016
-i-
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu sử
dụng trong luận văn đều đƣợc dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết
của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trƣờng Đại học Kinh tế thành
phố Hồ Chí Minh hay Chƣơng trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright.
Thành phố Hồ Chí Minh, ngày 26 tháng 8 năm 2016
Học viên
Nguyễn Thị Oanh Phƣơng
-ii-
LỜI CẢM ƠN
Tôi xin trân trọng gửi lời cảm ơn và tri ân sâu sắc nhất đến toàn thể các thầy cô và
nhân viên của Chƣơng trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright đã truyền đạt kiến thức, cách thức
nhìn nhận vấn đề trên nhiều phƣơng diện và dành sự quan tâm, tôn trọng đến tất cả học viên
của chƣơng trình. Đặc biệt xin gửi lời cảm ơn sự động viên, giúp đỡ tận tình của Tiến sĩ
Huỳnh Thế Du đã hƣớng dẫn tôi hoàn thành tốt luận văn.
Xin chân thành cảm ơn Giám đốc Sở Tài chính Phú Yên đã tạo mọi điều kiện để tôi có
cơ hội theo học chƣơng trình này và các phòng trực thuộc Sở Tài chính Phú Yên đã cung cấp
số liệu, những thông tin thiết yếu và những lời nhận xét trong quá trình tôi thực hiện luận văn.
Cảm ơn các bạn lớp MPP7 đã hỗ trợ, động viên tôi trong suốt thời gian qua. Cuối cùng
xin cảm ơn những ngƣời thân yêu nhất trong gia đình đã luôn bên cạnh ủng hộ, đồng hành
cùng tôi trong suốt hai năm học.
Nguyễn Thị Oanh Phƣơng
Học viên lớp MPP7, Chƣơng trình giảng dạy Kinh tế Fulbright
-iii-
TÓM TẮT LUẬN VĂN
Phú Yên là tỉnh thuộc duyên hải Nam Trung bộ, có 09 đơn vị ngân sách cấp huyện.
Đánh giá chung về thực trạng phân cấp tại 09 đơn vị ngân sách cấp huyện tồn tại bất cập,
phân cấp ngân sách thiếu tính kỷ luật tài khóa khi thƣờng xuyên xảy ra tình trạng số bổ sung
từ ngân sách cấp trên thƣờng xuyên vƣợt dự toán với mức độ lớn. Nguồn thu cân đối ngân
sách chỉ đáp ứng đƣợc trung bình 43% chi thƣờng xuyên. Các địa phƣơng phải nhận bổ sung
cân đối từ ngân sách cấp tỉnh với mức trung bình 40%. Đây là nguyên nhân cơ bản làm giảm
tính chủ động trong điều hành quản lý ngân sách của cấp huyện.
Tất cả ngân sách cấp huyện tại tỉnh Phú Yên đều phải nhận một khoản bổ sung từ
NSTƢ thông qua ngân sách cấp tỉnh nên khung lý thuyết chính đƣợc sử dụng là mục tiêu của
trợ cấp ngân sách phải đảm bảo đƣợc: i) Về mặt xã hội: đảm bảo đƣợc công bằng hàng dọc và
công bằng hàng ngang; ii) Về mặt kinh tế: đảm bảo nguồn lực phân bố một cách hiệu quả.
Xét về phân cấp nguồn thu ngân sách tại tỉnh Phú Yên có hai bất cập: Thứ nhất, cơ chế
phân cấp nguồn thu chƣa đảm bảo phân chia ngân sách công bằng, hiệu quả giữa các huyện,
địa phƣơng phát sinh nguồn thu lớn có lợi thế về điều kiện phát triển kinh tế - xã hội, vị trí địa
lý, tài nguyên thiên nhiên. Thứ hai, nguồn lực ngân sách cấp huyện, xã bị hạn chế vì ba
nguyên nhân: i) Quy định phân cấp nguồn thu theo quy mô doanh nghiệp, nguồn thu của các
doanh nghiệp lớn sẽ đƣợc điều tiết về nguồn thu của tỉnh, cấp huyện chỉ đƣợc hƣởng nguồn
thu thuế của các doanh nghiệp vừa và nhỏ; ii) Các loại sắc thuế và mức thuế suất đều đƣợc
thông qua bởi Quốc hội và đƣợc áp dụng thống nhất trên phạm vi toàn quốc, chính quyền địa
phƣơng không có quyền tự chủ đối với nguồn thu lớn này; iii) Cơ chế thƣởng vƣợt dự toán
thu chƣa khuyến khích địa phƣơng tăng thu vì cơ chế thƣởng chỉ áp dụng trong thời kỳ ổn
định ngân sách, đến hết thời kỳ ổn định ngân sách, số giao dự toán căn cứ trên số thu năm gần
nhất.
Xét về phân chia trách nhiệm chi tiêu có ba bất cập. Thứ nhất, việc phân cấp chi ngân
sách chƣa gắn liền với kết quả đầu ra đối với chất lƣợng cung cấp dịch vụ công mà chủ yếu
vẫn đƣợc phân bổ dựa trên hệ thống tiêu chí, định mức phân bổ NS theo yếu tố đầu vào. Thứ
hai, việc ngân sách cấp huyện có quá ít nguồn kinh phí tự chủ để sử dụng, trong khi nhiệm vụ
chi thƣờng xuyên khá lớn dẫn đến việc mƣợn tạm nguồn, sử dụng sai nguồn. Nhiệm vụ chi
của cấp trên dồn cho cấp dƣới chi, nhƣng lại không cấp kinh phí. Thứ ba, đối với chi đầu tƣ
-iv-
phát triển, chính quyền cấp tỉnh gần nhƣ đƣợc quyền tự quyết đối với các dự án đầu tƣ từ
NSĐP, còn chính quyền cấp huyện có vẻ nhƣ bị bỏ quên vì phân cấp theo quy mô dự án.
Dựa trên kết quả nghiên cứu, luận văn đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả
phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền địa phƣơng.
Nâng cao hiệu quả phân cấp nguồn thu: Thứ nhất, quy định về phân cấp nguồn thu
căn cứ vào bản chất của từng sắc thuế, lợi thế phát triển của từng địa phƣơng, cụ thể: Thuế
TNDN hạn chế phân cấp nguồn thu theo quy mô doanh nghiệp, đối với các doanh nghiệp lớn,
liên quan đến nhiều khu vực địa lý nên là khoản thu phân chia giữa cấp tỉnh và huyện; Thuế
GTGT, TTĐB nên phân chia theo sức mua, dân số từng địa phƣơng; Thuế tài nguyên nên
phân cấp theo mức độ quan trọng của tài nguyên, đồng thời nâng cao công tác quy hoạch,
tăng cƣờng giám sát trong việc khai thác tài nguyên để mang lại lợi ích tối ƣu nhất. Thứ hai,
bãi bỏ quy định tỷ lệ phân chia cho ngân sách cấp huyện, xã, thị trấn đƣợc quy định mức tối
thiểu trong luật NSNN. Chính quyền cấp tỉnh có thể tự quyết định tùy điều kiện từng địa
phƣơng mà ban hành thuế của huyện, xã trong khung cho phép của trung ƣơng. Thứ ba, giao
dự toán thu nên căn cứ theo tình hình thực tế phát sinh nguồn thu tại địa phƣơng. Bãi bỏ cơ
chế thƣởng vƣợt dự toán thu chỉ áp dụng trong thời kỳ ổn định ngân sách.
Nâng cao hiệu quả phân chia trách nhiệm chi tiêu: Thứ nhất, quản lý nhiệm vụ chi
theo kết quả đầu ra. Vì cơ chế hiện tại là dựa vào nguồn lực hiện có và các chế độ, tiêu chuẩn,
định mức hiện hành để xây dựng dự toán, dẫn đến hiệu quả quản lý ngân sách thấp, nhƣ phân
bổ sự nghiệp giáo dục nên dựa vào số lƣợng học sinh đến trƣờng, không nên áp dụng tỷ lệ
cứng 80% lƣơng -20% chi công việc; định mức chi y tế không nên căn cứ vào số giƣờng bệnh
mà dựa vào số lƣợng bệnh nhân thực tế đến khám chữa bệnh để phân bổ chi phí,... Thứ hai,
chi tiêu đƣợc thực hiện ở cấp nào trực tiếp cung ứng dịch vụ công có hiệu quả nhất, nhiệm vụ
chi cấp nào do cấp đó đảm bảo. Tránh tình trạng cùng một nhiệm vụ chi đƣợc phân ra cho quá
nhiều cấp mà không có sự xác định ranh giới, dẫn đến chồng chéo, xô đẩy giữa các cấp chính
quyền. Thứ ba, tăng cƣờng thẩm quyền đối với chính quyền cấp huyện trong khâu giám sát thi
công các công trình xây dựng tại huyện nhƣng do cấp tỉnh làm chủ đầu tƣ nhằm nâng cao hiệu
quả đầu tƣ xây dựng cơ bản./.
-v-
MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN ........................................................................................................................ i
LỜI CẢM ƠN............................................................................................................................. ii
TÓM TẮT LUẬN VĂN ............................................................................................................ iii
MỤC LỤC .................................................................................................................................. v
DANH MỤC VIẾT TẮT .......................................................................................................... vii
DANH MỤC BẢNG, HÌNH, HỘP ......................................................................................... viii
DANH MỤC PHỤ LỤC ........................................................................................................... ix
CHƢƠNG 1: GIỚI THIỆU ........................................................................................................ 1
1.1. Bối cảnh............................................................................................................................ 1
1.2. Mục tiêu nghiên cứu ......................................................................................................... 3
1.3. Câu hỏi nghiên cứu .......................................................................................................... 3
1.4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu .................................................................................... 3
1.5. Phƣơng pháp nghiên cứu .................................................................................................. 4
1.6. Kết cấu đề tài .................................................................................................................... 4
CHƢƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT ........................................................................................... 5
2.1. Ngân sách Nhà nƣớc ........................................................................................................ 5
2.2. Phân biệt hàng hoá công quốc gia và hàng hoá công địa phƣơng.................................... 5
2.3. Khung lý thuyết về phân cấp ngân sách ........................................................................... 6
2.4. Nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách tại Việt Nam ..................................................... 7
CHƢƠNG 3: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP NGUỒN THU, NHIỆM VỤ CHI GIỮA CÁC
CẤP CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG TẠI TỈNH PHÚ YÊN. .............................................. 10
3.1. Khái quát đặc điểm tự nhiên, hành chính, xã hội ........................................................... 10
3.2. Mô hình tài chính công cấp huyện, xã năm 2014........................................................... 10
3.2.1. Nguyên tắc phân cấp nguồn thu ngân sách tại Phú Yên ............................................. 11
3.2.2. Nguyên tắc phân chia trách nhiệm chi tiêu tại Phú Yên ............................................. 19
-vi-
3.2.3. Đánh giá chuyển giao nguồn lực bằng bổ sung cân đối - bổ sung có mục tiêu .......... 26
CHƢƠNG 4: KINH NGHIỆM THẾ GIỚI VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH ................. 28
4.1. Kinh nghiệm quốc tế về xu hƣớng phân cấp ngân sách giữa các cấp chính quyền địa
phƣơng................................................................................................................................... 28
4.2. Kết luận .......................................................................................................................... 29
4.3. Khuyến nghị chính sách ................................................................................................. 30
4.4. Hạn chế của đề tài .......................................................................................................... 31
TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................................................................................ 32
PHỤ LỤC ................................................................................................................................. 34
-vii-
DANH MỤC VIẾT TẮT
TỪ VIẾT TẮT
GTGT
Ý NGHĨA
Giá trị gia tăng
HĐND
Hội đồng nhân dân
NSĐP
Ngân sách địa phƣơng
NSNN
Ngân sách nhà nƣớc
NSTƢ
Ngân sách trung ƣơng
SN
Sự nghiệp
TNCN
Thu nhập cá nhân
TNDN
Thu nhập doanh nghiệp
TTĐB
Tiêu thụ đặc biệt
UBND
Uỷ ban nhân dân
-viii-
DANH MỤC BẢNG, HÌNH, HỘP
Bảng 3.1: Quyết toán nguồn thu ngân sách cấp huyện theo từng sắc thuế năm 2014.............. 13
Bảng 3.2: Tình trạng sử dụng giáo viên hợp đồng tại một số huyện thuộc tỉnh Phú Yên ........ 21
Hình 1.1: So sánh số Quyết toán/Dự toán thu bổ sung ngân sách cấp huyện tại tỉnh Phú Yên
năm 2014 .................................................................................................................................... 2
Hình 3.1: Cơ cấu thu - chi ngân sách cấp huyện tỉnh Phú Yên năm 2014 ............................... 11
Hình 3.2: Cơ cấu nguồn thu theo từng sắc thuế ngân sách cấp huyện năm 2014 .................... 12
Hình 3.3: Cơ cấu số thu đƣợc hƣởng theo từng cấp ngân sách năm 2014 ............................... 16
Hình 3.4: Thu, chi ngân sách cấp huyện và bổ sung từ ngân sách cấp trên năm 2014 ............ 17
Hình 3.5: Cơ cấu chi ngân sách cấp huyện năm 2014 tỉnh Phú Yên........................................ 19
Hình 3.6: Cơ cấu chi theo từng nội dung chi thƣờng xuyên cấp huyện năm 2014 tỉnh Phú Yên
.................................................................................................................................................. 20
Hình 3.7: Quyết toán chi đầu tƣ phát triển ngân sách cấp huyện phân theo nguồn vốn 2014 . 25
Hình 3.8: Quyết toán thu - chi, thu bổ sung ngân sách cấp huyện năm 2014 .......................... 26
Hộp 3. 1: Tài nguyên cát .......................................................................................................... 15
-ix-
DANH MỤC PHỤ LỤC
Phụ lục 1. Quyết toán thu - chi NSĐP tỉnh Phú Yên năm 2010 - 2014 ................................... 34
Phụ lục 2. Cơ cấu thu - chi ngân sách cấp huyện tỉnh Phú Yên năm 2014 .............................. 34
Phụ lục 3. Quy định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ phần trăm phân chia các nguồn
thu giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phƣơng phú yên trong thời kỳ ổn định năm 20112015. ......................................................................................................................................... 35
Phụ lục 4. Phân công nhiệm vụ chi thƣờng xuyên cấp tỉnh - huyện ........................................ 41
Phụ lục 5. Quyết toán theo từng nội dung chi thƣờng xuyên ngân sách huyện năm 2014 ...... 43
Phụ lục 6: Phân công mang tính đại diện về quyền hạn đánh thuế .......................................... 44
-1-
CHƢƠNG 1: GIỚI THIỆU
1.1. Bối cảnh
Mỗi cấp chính quyền địa phƣơng chỉ có thể thực hiện nhiệm vụ của mình khi có đủ
các nguồn lực cần thiết và chủ động đƣa ra các quyết định chi tiêu. Theo nghiên cứu Vũ
Thành Tự Anh, Ninh Ngọc Bảo Kim (2008) “Phân cấp cho phép chính quyền địa phương
áp dụng chính sách linh hoạt hơn và có quyền tự quyết lớn hơn trong việc theo đuổi các
mục tiêu phát triển”. Vì vậy phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp chính quyền địa
phƣơng là vấn đề trọng tâm trong phân cấp quản lý nhà nƣớc và hiện nay rất đƣợc quan
tâm ở đa số các nƣớc trên thế giới. Thêm vào đó, theo quan điểm về phân cấp của Oates
(1972) “dịch vụ công nên do cấp chính quyền đại diện tốt nhất cho vùng hay địa phương
được hưởng lợi cung cấp” và “mỗi dịch vụ công nên được cung ứng bởi cấp chính quyền
kiểm soát được khu vực địa lý tối thiểu trong đó “nội hóa” được các lợi ích và chi phí của
việc cung cấp dịch vụ công này.”
Phân cấp ngân sách Việt Nam đƣợc luật hóa lần đầu trong Luật Ngân sách nhà
nƣớc 1996 và chính quyền địa phƣơng đƣợc giao quyền tự chủ, quyết định cao đối với một
số nhiệm vụ trong Luật Ngân sách nhà nƣớc 2002 (Luật NSNN, 2002). Phân cấp ngân sách
gồm phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ƣơng (NSTƢ) và ngân sách
địa phƣơng (NSĐP), giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phƣơng. Ngân sách các cấp
chính quyền địa phƣơng bao gồm ngân sách cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Cách thức phân
cấp ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phƣơng và phân phối ngân sách từ trung
ƣơng đến địa phƣơng sẽ đƣợc quyết định thông qua bởi cấp tỉnh.
Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phƣơng thời
gian qua tại Việt Nam đã đạt đƣợc một số thành tựu đáng kể. Việc tăng cƣờng phân cấp
nguồn thu, ổn định tỷ lệ phân chia và số bổ sung trong cân đối cho NSĐP thời kỳ ổn định
ngân sách từ 3 đến 5 năm giúp địa phƣơng tăng tính chủ động, tích cực nuôi dƣỡng nguồn
thu, quản lý chi, hạn chế tƣ tƣởng trông chờ hay phụ thuộc vào ngân sách cấp trên. Tuy
nhiên, theo kết quả nghiên cứu Vũ Sỹ Cƣờng (2012) cho rằng việc tập trung nhiều quyền
cho cấp tỉnh sẽ làm hạn chế tính tự chủ, độc lập của ngân sách cấp huyện, xã và vô hình
chung sẽ tạo ra cơ chế xin – cho giữa chính quyền cấp trên với cấp chính quyền bên dƣới.
-2-
Phú Yên có 09 đơn vị ngân sách cấp huyện với sự khác biệt về đặc điểm tự nhiên
xã hội, phân chia làm 3 vùng đặc trƣng: vùng biển và ven biển (thành phố Tuy Hòa, huyện
Đông Hòa, Tuy An, thị xã Sông Cầu); vùng đồng bằng (huyện Phú Hòa, Tây Hòa); vùng
miền núi (huyện Đồng Xuân, Sơn Hòa, Sông Hinh). Trong thời kỳ ổn định ngân sách từ
năm 2011 đến 2015, phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi đƣợc thực hiện theo Nghị quyết số
163/2010/NQ-HĐND ngày 16/10/2010 của HĐND tỉnh Phú Yên. Đặc trƣng là một trong
những tỉnh nhận bổ sung, chịu sự phụ thuộc rất lớn từ NSTƢ, sau gần 6 năm thực hiện
Nghị quyết số 163/2010/NQ-HĐND đã tạo động lực để địa phƣơng phấn đấu hoàn thành
vƣợt mức nhiệm vụ thu ngân sách, đảm bảo chi phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an
ninh, hoạt động của bộ máy chính quyền, các chính sách an sinh xã hội,…Số bình quân
thực hiện năm sau cao hơn so với năm trƣớc đối với số thu cân đối NSNN là 8%, số chi
cân đối NSNN là 9% (Phụ lục 1).
Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện phân cấp vẫn còn một số tồn tại, bất cập. Tất
cả ngân sách cấp huyện tại tỉnh Phú Yên đều phải nhận một khoản bổ sung trong cân đối từ
ngân sách cấp tỉnh, dễ dẫn đến ngân sách cấp huyện sẽ thiếu tính chủ động trong việc thực
hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội tại địa phƣơng. Phân cấp ngân sách thiếu tính kỷ
luật tài khóa khi thƣờng xuyên xảy ra tình trạng số thu bổ sung trong cân đối và bổ sung có
mục tiêu từ ngân sách cấp trên thƣờng xuyên vƣợt dự toán với mức độ lớn (Hình 1.1).
Hình 1.1: So sánh số Quyết toán/Dự toán thu bổ sung ngân sách cấp huyện tại tỉnh
Phú Yên năm 2014
250%
200%
150%
100%
50%
So sánh số Quyết
toán/Dự toán thu bổ sung
cân đối
So sánh số Quyết
toán/Dự toán bổ sung có
mục tiêu
0%
Nguồn: Sở Tài chính Phú Yên, Quyết toán thu NSNN cấp huyện thuộc tỉnh Phú Yên năm 2014
-3-
Về phân cấp nhiệm vụ chi: Cấp tỉnh đƣợc toàn quyền quyết định nhiệm vụ chi, dễ
tạo điều kiện cho chính quyền cấp tỉnh tập trung các nguồn lực lớn trong tay mình, đặc biệt
các huyện thuộc tỉnh Phú Yên đều nhận bổ sung từ ngân sách cấp tỉnh. Ngoài ra, hệ thống
phân bổ ngân sách dựa trên định mức theo các yếu tố đầu vào mà chƣa tính đến yêu cầu đặt
ra đối với đầu ra, cũng là một trong những nguyên nhân gây thất thoát, lãng phí ngân sách.
Việc hình thành một nghiên cứu đánh giá thực trạng và hiệu quả của việc phân cấp
quản lý ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phƣơng, cụ thể từ ngân sách cấp tỉnh đến
cấp huyện dựa trên các nguyên tắc về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách hiện tại
là hoàn toàn cần thiết. Đây chính là lý do đề tài “Nâng cao hiệu quả phân cấp nguồn thu,
nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền địa phƣơng - Trƣờng hợp tỉnh Phú Yên” đƣợc triển
khai thực hiện.
1.2. Mục tiêu nghiên cứu
Nghiên cứu đƣợc thực hiện nhằm phân tích thực tế tình hình phân cấp quản lý
NSNN hiện tại; rút ra những điểm mạnh, điểm bất cập và nguyên nhân. Từ đó đề xuất
những gợi ý chính sách hợp lý để khắc phục những điểm bất cập này.
1.3. Câu hỏi nghiên cứu
Nhằm thực hiện mục tiêu nghiên cứu nêu trên, tác giả tiến hành tìm hiểu hai câu
hỏi nghiên cứu:
Câu hỏi 1: Những bất cập trong phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa ngân
sách cấp tỉnh và cấp huyện ở tỉnh Phú Yên là gì?
Câu hỏi 2: Những can thiệp chính sách nào là cần thiết để nâng cao hiệu quả trong
phân cấp quản lý ngân sách từ cấp tỉnh đến cấp huyện ở tỉnh Phú Yên?
1.4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
Đối tƣợng nghiên cứu là các quy định về cơ chế phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ
chi ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phƣơng. Cụ thể trƣờng hợp tại tỉnh Phú Yên:
Cơ chế điều hành ngân sách trong thời kỳ ổn định ngân sách 2011-2015 thực hiện theo
Nghị quyết số 163/2010/NQ-HĐND ngày 16/10/2010 của HĐND tỉnh Phú Yên quy định
việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi; và các văn bản quy định chế độ và chính sách khác
kèm theo.
-4-
Phạm vi nghiên cứu số liệu quyết toán thu - chi ngân sách năm 2014 của 09 đơn vị
hành chính cấp huyện gồm: thành phố Tuy Hòa, thị xã Sông Cầu và các huyện Đồng Xuân,
Đông Hòa, Sông Hinh, Sơn Hòa, Phú Hòa, Tây Hòa, Tuy An.
1.5. Phƣơng pháp nghiên cứu
Nghiên cứu tiến hành trên cơ sở phân tích định tính thông qua khảo lƣợc các nghiên
cứu trƣớc, các kinh nghiệm về mô hình quản lý, phân cấp ngân sách của các quốc gia và
các địa phƣơng khác; từ đó, rút ra đƣợc xu hƣớng chung và những điều kiện cần để hình
thành một cơ chế phân cấp ngân sách hiệu quả.
Tiếp theo, nghiên cứu tiến hành phân tích, đánh giá cơ chế phân cấp quản lý ngân
sách hiện tại tại tỉnh Phú Yên và rút ra đƣợc những nguyên nhân của những bất cập hiện
tại. Từ đó, nghiên cứu tiến hành đánh giá những điều kiện cần trên với thực tế của địa
phƣơng và đƣa ra những gợi ý chính sách.
1.6. Kết cấu đề tài
Nghiên cứu đƣợc xây dựng trên kết cấu năm chƣơng. Chƣơng 1 giới thiệu bối cảnh
chính sách, mục tiêu nghiên cứu, câu hỏi chính sách, đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu.
Chƣơng 2 trình bày về những nghiên cứu, các mô hình quản lý, phân cấp NSNN để hình
thành một cơ chế phân cấp ngân sách hiệu quả. Chƣơng 3 phân tích, đánh giá cơ chế phân
cấp ngân sách hiện tại tại tỉnh Phú Yên và rút ra đƣợc những nguyên nhân của những bất
cập. Chƣơng 4 kết luận và gợi ý chính sách để tăng cƣờng tính hiệu quả trong việc phân
cấp quản lý NSNN giữa các cấp chính quyền địa phƣơng tại tỉnh Phú Yên giai đoạn 20162020 và những định hƣớng phát triển tiếp theo của nghiên cứu này./.
-5-
CHƢƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT
2.1. Ngân sách Nhà nƣớc
“NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nƣớc đã đƣợc cơ quan nhà nƣớc có
thẩm quyền quyết định và đƣợc thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức
năng, nhiệm vụ của nhà nƣớc” (Luật ngân sách nhà nƣớc, 2002).
NSNN gồm NSTƢ và NSĐP. Ngân sách các cấp chính quyền địa phƣơng là ngân
sách của đơn vị hành chính các cấp có HĐND và UBND. Cụ thể: ngân sách cấp tỉnh (tỉnh,
thành phố trực thuộc trung ƣơng); ngân sách cấp huyện (huyện, quận, thị xã, thành phố
thuộc tỉnh); ngân sách cấp xã (xã, phƣờng, thị trấn).
Phần lớn, các khoản thu NSNN đều mang tính chất bắt buộc, các khoản chi NSNN
mang tính chất không hoàn lại. Nhìn vào bức tranh thu chi ngân sách, có thể hiểu đƣợc sự
lựa chọn chiến lƣợc về kinh tế, xã hội mà nhà nƣớc đang hƣớng đến; các mối quan hệ kinh
tế, quan hệ lợi ích nhất định đang tồn tại.
Thu NSNN gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; thu từ hoạt động kinh tế của
Nhà nƣớc; các khoản đóng góp tổ chức và cá nhân; viện trợ; thu khác theo quy định pháp
luật.
Chi NSNN gồm các khoản chi phát triển kinh tế, xã hội, đảm bảo an ninh quốc
phòng, hoạt động bộ máy nhà nƣớc; chi trả nợ của Nhà nƣớc; chi viện trợ và chi khác theo
quy định của pháp luật.
Cân đối ngân sách thực hiện theo nguyên tắc tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải
lớn hơn tổng số chi thƣờng xuyên và góp phần tích lũy ngày càng cao vào chi đầu tƣ phát
triển; trƣờng hợp còn bội chi, thì số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tƣ phát triển, tiến tới
cân bằng thu, chi ngân sách (Luật NSNN 2002).
2.2. Phân biệt hàng hoá công quốc gia và hàng hoá công địa phƣơng
Hàng hóa công quốc gia là những hàng hóa có lợi ích hƣớng về tất cả ngƣời dân
trong nƣớc, loại hàng hóa này sẽ đƣợc cấp ngân sách từ trung ƣơng.
Hàng hóa công địa phƣơng là những hàng hóa có lợi ích bị giới hạn trong phạm vi
sinh sống của một địa phƣơng cụ thể.
-6-
Nguyên tắc phân cấp hàng hóa công “mỗi dịch vụ công nên đƣợc cung cấp bởi
phạm vi quyền hạn mà có thể kiểm soát đƣợc khu vực địa lý tối thiểu mà sẽ nội bộ hóa các
lợi ích và chi phí của một sự cung cấp nhƣ vậy” (Oates 1972, tr. 55) nghĩa là các cấp chính
quyền địa phƣơng chỉ thực hiện cung ứng dịch vụ công trên phạm vi địa lý của địa phƣơng
mình.
Trách nhiệm của chính quyền Trung ƣơng là những dịch vụ công đem lại lợi ích
vƣợt quá phạm vi hành chính của mỗi địa phƣơng, đồng thời phải bảo đảm năng lực tài
chính bình đẳng giữa các cấp chính quyền địa phƣơng, sao cho công dân sống ở bất kỳ nơi
nào trong một đất nƣớc cũng sẽ nhận đƣợc một mức độ dịch vụ công nhƣ nhau.
2.3. Khung lý thuyết về phân cấp ngân sách
Phân cấp ngân sách là việc phân định phạm vi trách nhiệm, thẩm quyền các cấp
chính quyền từ trung ƣơng tới địa phƣơng trong quá trình tổ chức và sử dụng NSNN phục
vụ cho việc thực thi các chức năng nhiệm vụ của nhà nƣớc (Vũ Sỹ Cƣờng, 2011). Phân cấp
ngân sách gồm phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách (Luật NSNN
2002).
Phân cấp ngân sách sẽ giúp cho địa phƣơng làm rõ quyền và trách nhiệm, phát huy
tính tích cực, chủ động, sáng tạo. Theo Phạm Lan Hƣơng (2006), việc địa phƣơng quản lý
ngân sách có thể dẫn đến huy động và phân bổ nguồn lực tốt hơn, các dịch vụ cung ứng sẽ
phù hợp và đáp ứng tốt nhu cầu của ngƣời dân địa phƣơng, phù hợp với điều kiện và tình
huống cụ thể của từng địa phƣơng.
Tuy nhiên, phân cấp ngân sách chỉ là đòn bẩy mạnh mẽ đối với các địa phƣơng có
lợi thế về điều kiện phát triển kinh tế xã hội tốt, còn đối với các địa phƣơng phát triển kinh
tế kém hiệu quả, NSĐP nhận bổ sung lớn từ NSTƢ vì không cân đối đƣợc thu - chi NSNN
(nghĩa là tổng khoản thu NSĐP địa phƣơng đƣợc hƣởng 100% và thu phân chia không đủ
đáp ứng nhu cầu chi tiêu) thì NSĐP sẽ phụ thuộc phần lớn vào số bổ sung của NSTƢ (Vũ
Thành Tự Anh, Ninh Ngọc Bảo Kim, 2008). Thực trạng ngân sách cấp huyện tại tỉnh Phú
Yên thƣờng xảy ra mất cân bằng hàng ngang do sự khác biệt về nhu cầu, năng lực giữa các
địa phƣơng và mất cân bằng hàng dọc giữa các cấp chính quyền vì mất cân bằng thu - chi
ngân sách. Tất cả ngân sách cấp huyện tại tỉnh Phú Yên đều phải nhận một khoản bổ sung
từ NSTƢ thông qua ngân sách cấp tỉnh nên khung lý thuyết chính đƣợc sử dụng là mục
-7-
tiêu của trợ cấp ngân sách phải đảm bảo đƣợc1: i) Về mặt xã hội: đảm bảo đƣợc công bằng
hàng dọc bằng cách chia sẻ nguồn thu, hay các khoản chuyển giao từ chính quyền cao hơn
để giải quyết mất cân bằng thu chi của các chính quyền địa phƣơng; đảm bảo công bằng
hàng ngang thông qua phân phối lại thu nhập giữa các địa phƣơng và khắc phục khác biệt
về năng lực và nhu cầu giữa các địa phƣơng theo nguyên tắc ngang bằng hóa; ii) Về mặt
kinh tế: đảm bảo nguồn lực đƣợc phân bố một cách hiệu quả. Các dạng trợ cấp thƣờng gặp:
i) Trợ cấp có mục đích cụ thể và trợ cấp có mục đích chung để giải quyết mất cân bằng
hàng dọc; ii) Trợ cấp tự động đƣợc phân bổ theo công thức và trợ cấp theo dự án; iii) Trợ
cấp cả gói và trợ cấp đối ứng. Nguyên tắc đối với chính sách trợ cấp hiệu quả đó là đơn
giản, minh bạch, ổn định và có tính dự báo trƣớc, đáp ứng đƣợc nhu cầu và mục tiêu của
địa phƣơng, khả thi về mặt quản lý.
2.4. Nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách tại Việt Nam2
Trách nhiệm phân chia giữa NSTƯ và chính quyền địa phương
Phƣơng trình cân bằng tài khóa địa phƣơng
A = B + t.C + T
Trong đó:
A = Tổng chi NS của địa phƣơng;
B = Các khoản thu NSĐP hƣởng 100%;
C = Các khoản thu chia sẻ giữa ngân sách cấp trên và cấp dƣới;
t = Tỷ lệ phân chia;
T = Chuyển giao (bổ sung) từ ngân sách cấp trên cho cấp dƣới.
- Nếu A > B + C thì t = 100% và ngân sách cấp trên sẽ cấp bổ sung cho ngân sách
cấp dƣới một khoản T = A – (B + C).
- Nếu A ≤ B + C thì NS cấp trên không cấp bổ sung (T = 0) và tỷ lệ phân chia ngân
sách t = (A – B)/C.
1
Lê Văn Chơn (2012) phát triển từ bài giảng Vũ Thành Tự Anh (2010), Trợ cấp ngân sách, Kinh tế học Khu
vực công, Chƣơng trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright.
2
Luật NSNN 2002
-8-
Trách nhiệm phân chia ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phương
HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng quyết định việc phân cấp nguồn thu,
nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phƣơng phù hợp với phân cấp quản
lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn.
NSĐP đƣợc phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động trong thực hiện những nhiệm vụ đƣợc
giao; tăng cƣờng nguồn lực cho ngân sách xã.
Thực hiện phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) đối với các khoản thu phân chia giữa
ngân sách các cấp và bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dƣới để bảo đảm
công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phƣơng. Tỷ lệ phần trăm (%) phân
chia các khoản thu và số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dƣới
đƣợc ổn định từ 3 đến 5 năm. Số bổ sung từ ngân sách cấp trên là khoản thu của ngân sách
cấp dƣới.
Trong thời kỳ ổn định ngân sách, các địa phƣơng đƣợc sử dụng nguồn tăng thu
hàng năm mà NSĐP đƣợc hƣởng để phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn; sau mỗi thời kỳ
ổn định ngân sách, phải tăng khả năng tự cân đối, phát triển NSĐP, thực hiện giảm dần số
bổ sung từ ngân sách cấp trên hoặc tăng tỷ lệ phần trăm (%) điều tiết số thu nộp về ngân
sách cấp trên.
Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm; việc ban hành
và thực hiện chính sách, chế độ mới làm tăng chi ngân sách phải có giải pháp bảo đảm
nguồn tài chính phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp. Trƣờng hợp cơ
quan quản lý nhà nƣớc cấp trên uỷ quyền cho cơ quan quản lý nhà nƣớc cấp dƣới thực hiện
nhiệm vụ chi của mình, thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho cấp dƣới để
thực hiện nhiệm vụ đó
Phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách ở địa phƣơng đƣợc
giao cho HĐND cấp tỉnh quyết định trên cơ sở đảm bảo những nguyên tắc chung theo Luật
NSNN và các văn bản hƣớng dẫn kèm theo. HĐND cấp tỉnh đƣợc quyết định dự toán ngân
sách, phân bổ NSĐP; đƣợc quyết định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia giữa ngân sách các
cấp chính quyền địa phƣơng đối với phần NSĐP đƣợc hƣởng từ các khoản phân chia với
NSTƢ; đƣợc quyết định ban hành một số chế độ, định mức chi tiêu ngân sách, định mức
phân bổ ngân sách… phù hợp với điều kiện ở địa phƣơng.
-9-
Trách nhiệm phân chia ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phương tại tỉnh
Phú Yên
Trong thời kỳ ổn định ngân sách 05 năm (2011-2015), cơ chế điều hành ngân sách
tại tỉnh Phú Yên thực hiện theo quy định tại Nghị quyết số 163/2010/NQ-HĐND ngày
16/10/2010 của HĐND tỉnh Phú Yên về quy định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi.
Về phân cấp nguồn thu, vì đặc thù là tỉnh nhận bổ sung nên hầu nhƣ các khoản thu phân
chia giữa NSTƢ và NSĐP đều để lại địa phƣơng hƣởng 100% (trừ thuế GTGT hàng hóa
nhập khẩu, thuế TNDN các đơn vị hạch toán toàn ngành); các khoản thu phân chia giữa
ngân sách các cấp chính quyền địa phƣơng hầu hết để lại cho ngân sách huyện, xã hƣởng
100%. Riêng tỷ lệ phân chia giữa các cấp ngân sách có phân biệt vùng địa lý đối với các
khoản thu thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế nhà đất; thuế sử dụng đất nông
nghiệp; lệ phí trƣớc bạ nhà đất, cụ thể: vùng đồng bằng ngân sách huyện hƣởng 30%, ngân
sách xã hƣởng 70%; TP. Tuy Hòa và Thị xã Sông Cầu ngân sách huyện hƣởng 70%, ngân
sách phƣờng hƣởng 30%; vùng miền núi ngân sách huyện hƣởng 0%, ngân sách xã hƣởng
100%. Về phân cấp nhiệm vụ chi thực hiện theo quy định Luật NSNN 2002. Ngoài ra,
nhiệm vụ chi sự nghiệp (SN) giáo dục nhƣ Trƣờng Trung học phổ thông, trƣờng dân tộc
nội trú, trƣờng Trẻ em khuyết tật sẽ do tỉnh quản lý; nhà trẻ, Trƣờng mẫu giáo, Trƣờng tiểu
học, Trƣờng trung học cơ sở và các hoạt động khác về giáo dục phân cấp cho huyện quản
lý. Phân cấp trong chi đầu tƣ phát triển, UBND cấp huyện đƣợc phân cấp cho phép chủ
trƣơng đầu tƣ các dự án nhóm C3.
(Chi tiết xem phụ lục 3: Quy định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ phần
trăm phân chia các nguồn thu giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phƣơng tỉnh Phú
Yên trong thời kỳ ổn định năm 2011-2015)./.
3
Định nghĩa dự án nhóm A, B, C căn cứ vào Phụ lục 01: Phân loại dự án đầu tƣ xây dựng công trình, Nghị
định số 59/2015/NĐ-CP ngày 18/6/2015 của Chính phủ về quản lý dự án đầu tƣ xây dựng.
-10-
CHƢƠNG 3: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP NGUỒN THU, NHIỆM VỤ CHI GIỮA
CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG TẠI TỈNH PHÚ YÊN.
3.1. Khái quát đặc điểm tự nhiên, hành chính, xã hội
Phú Yên là tỉnh thuộc duyên hải Nam Trung bộ, phía bắc giáp tỉnh Bình Định, phía
nam giáp Khánh Hòa, phía tây giáp Đăk Lăk và Gia Lai, phía đông là biển Đông, nằm ở
điểm giao nhau của các tuyến quốc lộ và tỉnh lộ nối Bắc Nam, Đông Tây, có cảng biển
Vũng Rô, sân bay Đông Tác. Diện tích tự nhiên 5.060km2, chiều dài bờ biển 189km, dân
số trung bình năm 2014 là 887.374 ngƣời (nam 443.884 ngƣời, nữ 443.490 ngƣời), mật độ
175 ngƣời/km24.
Vùng ven biển gồm huyện Đông Hòa, TP Tuy Hòa, các xã còn lại (không phải
miền núi) của thị xã Sông Cầu và huyện Tuy An, có diện tích khoảng 34.000 km 2. Đây là
đầu tàu kinh tế của tỉnh, có số thu NSNN lớn nhất vì tập trung nhiều cơ sở công nghiệp,
dịch vụ; kết cấu hạ tầng đầu tƣ khá đồng bộ gồm hệ thống giao thông đƣờng bộ, đƣờng sắt,
đƣờng hàng không và cảng biển. TP. Tuy Hòa nằm ở hạ lƣu sông Ba, hội tụ đủ bốn loại
hình giao thông, khả năng kết nối tốt với các vùng Tây Nguyên và tỉnh thành khác cả nƣớc.
Thị xã Sông Cầu có Khu công nghiệp Đông Bắc Sông Cầu thu hút một số doanh nghiệp
đến đầu tƣ, có tiềm năng lớn về phát triển du lịch và công nghiệp.
Vùng miền núi gồm các huyện Đồng Xuân, Sơn Hòa, Sông Hinh, một số xã của
huyện Phú Hòa, Tây Hòa và thị xã Sông Cầu. Đây là vùng chuyên canh cây công nghiệp
ngắn ngày và cây lƣơng thực nhƣ sắn, mía, cao su,… Tuy nhiên quy mô vùng còn nhỏ, tự
phát.
Vùng đồng bằng là khu vực chuyển tiếp giữa miền núi và ven biển gồm huyện Phú
Hòa (tách ra từ TP. Tuy Hòa năm 2002) và Tây Hòa (tách ra từ TP. Tuy Hòa năm 2005),
kinh tế vùng vẫn chƣa có những bƣớc phát triển mạnh mẽ, chủ yếu là thâm canh cây lƣơng
thực, chăn nuôi nhỏ lẻ.
3.2. Mô hình tài chính công cấp huyện, xã năm 2014
Thực trạng ngân sách 09 huyện, thành phố thuộc tỉnh Phú Yên đều nhận bổ sung
cân đối từ ngân sách cấp tỉnh với mức trung bình 40%. Đây là nguyên nhân cơ bản làm
4
Cục Thống kê tỉnh Phú Yên (2015), Niên giám Thống kê tỉnh Phú Yên năm 2014, NXB Thống kê.
-11-
giảm tính chủ động trong điều hành quản lý ngân sách của cấp huyện nhằm thực hiện các
mục tiêu kinh tế tại địa phƣơng, đặc biệt là chi đầu tƣ phát triển. Nguồn thu cân đối ngân
sách cấp huyện chỉ đáp ứng đƣợc trung bình 43% chi thƣờng xuyên, khả năng đáp ứng
đƣợc chi thƣờng xuyên cao nhất là TP.Tuy Hoà (93%) và thấp nhất huyện Tây Hoà (24%)
và Tuy An (25%). Qua đó, ngân sách cấp huyện bị mất cân đối ngay từ đầu năm và chƣa
đáp ứng đƣợc đến một nửa nhu cầu chi thƣờng xuyên (Phụ lục 2 và Hình 3.1).
Hình 3.1: Cơ cấu thu - chi ngân sách cấp huyện tỉnh Phú Yên năm 2014
600
500
400
300
200
100
0
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Thu cân đối NSNN
Chi cân đối NSNN.
Thu bổ sung từ NS cấp
trên
Tỷ lệ thu bổ sung cân
đối/chi cân đối NS
Tỷ lệ thu cân đối
NSNN/chi thƣờng
xuyên
Nguồn: Sở Tài chính Phú Yên, Quyết toán thu - chi ngân sách huyện năm 2014
3.2.1. Nguyên tắc phân cấp nguồn thu ngân sách tại Phú Yên
Các khoản thu phân chia giữa cấp tỉnh - huyện - xã: Thuế GTGT thu từ các đơn vị
thuộc từng cấp quản lý thu (không kể thuế GTGT hàng hóa nhập khẩu NSTƢ hƣởng
100%, thuế GTGT thu từ hoạt động xổ số kiến thiết cấp tỉnh hƣởng 100%); thuế TNDN
thu từ các đơn vị thuộc từng cấp quản lý thu (không kể thuế TNDN của các đơn vị hạch
toán toàn ngành NSTƢ hƣởng 100%, thuế TNDN thu từ hoạt động xổ số kiến thiết cấp tỉnh
hƣởng 100%); thuế TTĐB thu từ dịch vụ, hàng hóa sản xuất trong nƣớc thuộc từng cấp
quản lý thu, không kể thuế TTĐB thu từ hoạt động xổ số kiến thiết; thuế TNCN do từng
cấp quản lý thu.
Các khoản thu huyện - xã đƣợc hƣởng 100%: Thuế môn bài; thuế tài nguyên không
kể tài nguyên thu từ hoạt động dầu khí; tiền cho thuê mặt đất, mặt nƣớc; tiền sử dụng đất;
-12-
tiền cho thuê nhà và bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nƣớc; lệ phí trƣớc bạ và một số khoản thu
khác.
Theo quy định trong thời kỳ ổn định ngân sách, tỷ lệ phân chia đƣợc giữ ổn định 5
năm giúp địa phƣơng đặt ra mục tiêu, ổn định nguồn thu trong cân đối để thực hiện nhiệm
vụ của mình; đồng thời, địa phƣơng huy động số thu vƣợt dự toán giao thì có quyền sử
dụng nguồn tăng thu này để phục vụ nhiệm vụ chi khác tại địa phƣơng. Trên thực tế, nguồn
tăng thu này chủ yếu sử dụng trong xây dựng cơ bản và sự nghiệp kinh tế.
Cơ cấu nguồn thu và quyết toán số thu theo từng sắc thuế
Xét cơ cấu nguồn thu, dữ liệu cho thấy chỉ có thuế GTGT, các khoản thu về nhà đất
là đáng kể còn lại các nguồn thu khác chiếm tỷ lệ nhỏ (Hình 3.2).
Hình 3.2: Cơ cấu nguồn thu theo từng sắc thuế ngân sách cấp huyện năm 2014
120%
100%
Thuế tài nguyên
80%
Các khoản thu về nhà đất
60%
Thuế TNCN
40%
Thuế TTĐB
20%
Thuế TNDN
Thuế GTGT
0%
TP. Đông Tuy Sông Phú Tây Đồng Sơn Sông
Tuy Hòa An Cầu Hòa Hòa Xuân Hòa Hinh
Hòa
Nguồn: Sở Tài chính Phú Yên, Quyết toán thu - chi ngân sách huyện năm 2014
Xét quyết toán nguồn thu theo từng sắc thuế, dữ liệu cho thấy có sự chênh lệch lớn
về số thu từng sắc thuế các huyện. Trong đó, TP.Tuy Hòa đạt số thu lớn nhất đối với tất cả
các sắc thuế, đặc biệt thuế GTGT, TNDN và các khoản thu về nhà đất; các huyện Phú Hòa,
Tây Hòa, Sơn Hòa, Tuy An, Đông Hòa có nguồn thu từ tất cả các loại thuế tƣơng đối thấp,
huyện Tây Hòa còn không phát sinh thuế TTĐB (Bảng 3.2).
-13-
Bảng 3.1: Quyết toán nguồn thu ngân sách cấp huyện theo từng sắc thuế năm 2014
ĐVT: triệu đồng
Quyết toán
theo sắc thuế
Thuế GTGT
Thuế TNDN
Thuế TTĐB
Thuế TNCN
Các khoản thu
về nhà đất
Thuế tài nguyên
TP.
Tuy
Hòa
97.261
15.489
560
12.008
Đông
Hòa
Tuy
An
Sông
Cầu
Phú
Hòa
Tây
Hòa
Đồng
Xuân
Sơn
Hòa
Sông
Hinh
13.130
1.184
34
1.439
11.920
827
132
857
27.574
1.296
182
1.325
11.739
1.129
7
1.726
11.649
1.236
1.610
42.723
2.102
14
505
9.919
629
49
698
73.844
2.479
24
2.141
63.511
19.452
5.510
24.542
2.589
5.388
1.385
7.356
1.981
6.388
866
711
922
262
1.092
208
1.866
1.819
Nguồn: Sở Tài chính Phú Yên, Quyết toán thu - chi ngân sách huyện năm 2014
Xét về cơ cấu nguồn thu và quyết toán số thu theo từng sắc thuế tại 09 ngân sách
cấp huyện thì cơ chế phân cấp nguồn thu chƣa đảm bảo phân chia ngân sách công bằng,
hiệu quả giữa các huyện.
Thuế GTGT và TNDN là hai nguồn thu quan trọng đối với ngân sách huyện, quy
định tỷ lệ phân chia đối với ngân sách huyện đƣợc hƣởng là 100% từ các đơn vị do cấp
huyện quản lý thu nên giúp địa phƣơng nỗ lực tăng thu. Với quy định này, địa phƣơng
đƣợc phân cấp quản lý nhiều doanh nghiệp phát sinh doanh thu cao sẽ hạch toán nộp thuế
nhiều hơn, giúp địa phƣơng có thêm nguồn lực để đảm bảo nhiệm vụ chi. Nhƣng xét về
bản chất hiệu quả phân bổ kinh tế chƣa cao vì địa phƣơng có điều kiện phát triển kinh tế xã hội sẽ có lợi hơn (nhƣ TP. Tuy Hòa, Sông Hinh, Đồng Xuân).
Thuế TTĐB có tỷ lệ phân chia đối với ngân sách huyện đƣợc hƣởng là 100% từ các
đơn vị do cấp huyện quản lý thu. Thuế TTĐB là một loại thuế gián thu, do ngƣời tiêu dùng
chịu khi mua hàng hóa, sử dụng dịch vụ vì đã đƣợc cấu thành trong giá sản phẩm, dịch vụ
và doanh nghiệp sản xuất sẽ nộp thay ngƣời tiêu dùng khoản thuế này vào NSNN. Bản chất
thuế TTĐB nhằm điều tiết hƣớng dẫn sản xuất, điều tiết tiêu dùng của mỗi quốc gia, điều
tiết một phần thu nhập của những ngƣời tiêu dùng thu nhập cao, đảm bảo công bằng xã hội
nên đối tƣợng chịu thuế khá hẹp và mức thuế suất cao. Trƣờng hợp thƣờng gặp là nhà sản
xuất và ngƣời tiêu dùng phân bổ trên những địa phƣơng khác nhau. Nhƣ huyện Tây Hòa
không phát sinh khoản thu thuế TTĐB nhƣng ngƣời dân tại huyện này vẫn sử dụng những
-14-
hàng hóa đánh thuế TTĐB. Với quy định phân chia hiện tại sẽ không công bằng đối với
ngƣời nộp thuế TTĐB vì họ sẽ không đƣợc hƣởng dịch vụ công từ khoản đóng góp này.
Thuế TNCN có tỷ lệ phân chia đối với ngân sách huyện đƣợc hƣởng là 100% từ các
cá nhân do cấp huyện quản lý thu. Quyết toán số thu thuế TNCN giữa các huyện có sự
chênh lệch rất lớn, cao nhất là TP. Tuy Hòa (12.008 triệu đồng), thấp nhất là huyện Đồng
Xuân (505 triệu đông), nguyên nhân chủ yếu xuất phát từ chênh lệch phát triển kinh tế mỗi
địa phƣơng. Ngoài ra, bản chất thuế TNCN là một loại thuế trực thu đánh vào thu nhập
thực nhận của các cá nhân và đổi lại ngƣời nộp thuế phải đƣợc hƣởng các chính sách xã
hội tƣơng ứng với số tiền thuế đã nộp. Tuy nhiên số thu thuế này phần lớn đƣợc quyết toán
và nộp bởi doanh nghiệp chi trả thu nhập chịu thuế, trụ sở các doanh nghiệp này thƣờng
đƣợc đặt ở những thành phố lớn, nên sẽ xuất hiện sự không công bằng nếu ngƣời lao động
làm việc tại các chi nhánh, xí nghiệp công ty có vị trí đặt tại các huyện có điều kiện dịch vụ
công yếu kém.
Các khoản thu về nhà đất (Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp; thuế chuyển quyền
sử dụng đất; thu tiền thuê mặt đất, mặt nƣớc, mặt biển; thu tiền sử dụng đất; thu tiền bán
nhà và thuê nhà ở thuộc sở hữu nhà nƣớc) là nguồn thu ngân sách huyện đƣợc hƣởng
100% từ các đơn vị do cấp huyện quản lý thu. Nguồn thu này chiếm tỷ lệ khá cao trong cơ
cấu thu tại mỗi huyện, nhƣng số thu lại chênh lệch lớn (Hình 3.2 và Bảng 3.2). Nguyên
nhân vì giá đất tại mỗi huyện rất khác biệt, với quy định phân cấp hiện tại thì sẽ có một số
huyện đƣợc hƣởng lợi một cách tự nhiên, hệ lụy xấu hơn đó là các huyện có thể đẩy mạnh
khai thác quỹ đất vội vã, thiếu quy hoạch để có nguồn vốn đầu tƣ xây dựng, trong khi ngân
sách tỉnh không thể điều tiết đƣợc một phần nguồn lợi này cho những huyện khác.
Thuế tài nguyên thuộc nguồn thu ngân sách huyện đƣợc hƣởng 100% từ các đơn vị
do cấp huyện quản lý thu là chƣa phù hợp tại mỗi huyện sẽ có sự khác biệt rất lớn về loại,
số lƣợng, giá cả từng loại tài nguyên, dẫn đến nguồn thu tài nguyên sẽ có khác biệt rất lớn,
có thể xảy ra việc khai thác tận diệt, thiếu quy hoạch, giám sát để có đƣợc nguồn thu cho
ngân sách cấp mình.
