Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả Chương trình bố trí dân cư khu vực biên giới Việt Lào tỉnh Điện Biên (LV thạc sĩ)

i

ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG LÂM

NGUYỄN THỊ MINH PHƯƠNG

THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO
HIỆU QUẢ CHƯƠNG TRÌNH BỐ TRÍ DÂN CƯ
KHU VỰC BIÊN GIỚI VIỆT – LÀO TỈNH ĐIỆN BIÊN

Chuyên ngành: Phát triển nông thôn
Mã số: 60.62.01.16


ii

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, số liệu và
kết quả nghiên cứu trong luận văn là trung thực và chưa được sử dụng
cho công trình nghiên cứu của bất kỳ học vị nào.
Mọi thông tin được thu thập trong quá trình nghiên cứu và làm việc tại
Sở Nông Nghiệp và Phát triển nông thôn tỉnh Điện Biên, những nội dung
trích dẫn trong luận văn đã được chỉ rõ nguồn gốc.
Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Minh Phương


iii

LỜI CẢM ƠN

Tôi xin chân thành cảm ơn các thầy cô giáo trường Đại học Nông
Lâm, Phòng Quản lý đào tạo sau đại học đã giảng dạy, giúp đỡ tôi hoàn
thành khóa học.
Trong thời gian học tập tôi đã nhận được sự quan tâm, chỉ bảo nhiệt
tình của tập thể giáo viên, của giảng viên hướng dẫn thực hiện luận văn tốt
nghiệp đảm bảo kế hoạch và tiến độ đề ra.
Đặc biệt, tôi xin bày tỏ sự biết ơn sâu sắc tới cô giáo - PGS.TS Đinh
Ngọc Lan, người đã trực tiếp hướng dẫn giúp đỡ tôi trong quá trình thực hiện
luận văn này.
Tôi xin chân thành cảm ơn Lãnh đạo và tập thể cán bộ công chức Chi
cục Phát triển nông thôn tỉnh Điện Biên nơi tôi công tác đã tạo điều kiện
giúp đỡ và cung cấp thông tin giúp tôi hoàn thành Luận văn.
Qua đây tôi xin chân thành cảm ơn tới các tập thể cá nhân, đồng bào
nơi tôi thu thập thông tin, Phòng Nông Nghiệp & PTNT các huyện và bạn bè
đồng nghiệp, người thân đã động viên khích lệ tôi trong quá trình học tập và
hoàn thành Luận văn.
Xin chân thành cảm ơn!
Thái Nguyên, tháng

năm 2016

Tác giả luận văn


iv

Nguyễn Thị Minh Phương

MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN ...................................... i
LỜI CẢM ƠN ...................................... iii
MỤC LỤC ......................................... iv
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT ............................ vi
DANH MỤC CÁC BẢNG .............................. vii
DANH MỤC CÁC HÌNH, BIỂU ĐỒ, SƠ ĐỒ ................. vii
MỞ ĐẦU .......................................... 1
1. Tính cấp thiết của đề tài ................................. 1
2. Mục tiêu nghiên cứu ................................... 2
3. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài nghiên cứu .............. 3
Chương 1 TỔNG QUAN TÀI LIỆU......................... 4
1.1. Cơ sở khoa học của đề tài ............................... 4
1.1.1. Khái niệm về biên giới và khu vực biên giới .......................................... 4
1.1.2. Khái niệm về hiệu quả............................................................................. 5
1.1.3. Bố trí dân cư và các khái niệm có liên quan ........................................... 6
1.2. Cơ sở thực tiễn của đề tài .............................. 18
1.2.1. Kinh nghiệm bố trí dân cư của một số nước trên thế giới .................... 18
1.2.2. Một số kinh nghiệm bố trí ổn định dân cư tại Việt Nam ...................... 20
Chương 2 24NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ..... 24
2.1. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ........................ 24
2.1.1. Đối tượng nghiên cứu............................................................................ 24
2.1.2. Phạm vi nghiên cứu ............................................................................... 24
2.2. Nội dung nghiên cứu ................................................................................ 24
2.3. Phương pháp nghiên cứu .......................................................................... 24
2.3.1. Chọn điểm nghiên cứu .......................................................................... 24
2.3.2. Phương pháp thu thập thông tin ............................................................ 25
2.3.3. Hệ thống chỉ tiêu nghiên cứu ................................................................ 27
Chương 3 KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN .......... 29
3.1. Một số đặc điểm chính về tự nhiên, kinh tế - xã hội khu vực biên giới

Việt – Lào, tỉnh Điện Biên .............................................................................. 29
3.1.1. Về điều kiện tự nhiên ............................................................................ 29
3.1.2. Về đặc điểm kinh tế - xã hội ................................................................. 30
3.2. Kết quả thực hiện chương trình bố trí dân cư khu vực biên giới Việt –
Lào giai đoạn năm 2011 – 2015 ...................................................................... 33
3.2.1. Kết quả thực hiện các chỉ tiêu về bố trí dân cư ..................................... 33
3.2.2. Kiểm tra việc thực hiện quy trình bố trí dân cư .................................... 48
3.2.3. Hoạt động kiểm tra, giám sát dự án bố trí dân cư của cơ quan QLNN 49


v

3.2.4. Tình hình đời sống các hộ dân đã bố trí ................................................ 51
3.3. Đánh giá chung về kết quả thực hiện Chương trình trong giai đoạn 20112015 ................................................................................................................. 59
3.3.1. Những kết quả đạt được ........................................................................ 59
3.3.2. Về tồn tại, khó khăn và nguyên nhân .................................................... 60
3.4. Phân tích cơ hội và thách thức trong giai đoạn mới đối với việc triển khai
thực hiện Chương trình ................................................................................... 64
3.4.1. Cơ hội trong giai đoạn mới ................................................................... 64
3.4.2. Những thách thức trong giai đoạn mới ................................................. 65
3.5. Đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện Chương trình bố trí
dân cư trong giai đoạn 2016- 2020 ................................................................. 66
3.5.1. Giải pháp hỗ trợ phát triển sản xuất nông, lâm nghiệp và sinh kế ........ 66
3.5.3. Giải pháp về đầu tư hệ thống kết cấu hạ tầng ....................................... 67
3.5.4. Các giải pháp về lĩnh vực xã hội ........................................................... 67
3.5.5. Giải pháp về tổ chức thực hiện ............................................................. 68
KẾT LUẬN VÀ ĐỀ NGHỊ ............................... 70
1. Kết luận .......................................... 70
2. Đề nghị........................................... 71
TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................... 73

vi

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
STT

Chữ viết tắt

Chữ viết đầy đủ
Bố trí dân cư

1.

BTDC

2.

XG

Xen ghép

3.

TT

Tập trung

4.

ĐTPT

Đầu tư phát triển

5.

SNKT

Sự nghiệp kinh tế

6.

NSTW

Ngân sách trung ương

7.

NSĐP

8.

ĐBKK

Ngân sách địa phương
Đặc biệt khó khăn

9.

PTNT

Phát triển nông thôn


vii

DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 3.1. Kết quả bố trí dân cư theo đối tượng và hình thức bố trí ............... 37
Bảng 3.2. Kết quả đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng giai đoạn 2011-2015 ........ 44
Bảng 3.3. Kết quả thực hiện vốn đầu tư bố trí dân cư giai đoạn 2011-2015 .. 46
Bảng 3.4. Đánh giá về việc thực hiện quy trình bố trí dân cư ........................ 49
Bảng 3.5. Đánh giá về dự án bố trí dân cư...................................................... 50
Bảng 3.6. Tổng hợp về dân số, dân tộc và lao động tại các điểm bố trí dân cư
......................................................................................................................... 51
Bảng 3.7. Tổng hợp về dân số, lao động, việc làm vùng nghiên cứu ............. 52
Bảng 3.8. Cơ cấu thu nhập và tỷ lệ hộ nghèo vùng nghiên cứu ..................... 53
Bảng 3.9. Hiện trạng sử dụng đất tại các xã nghiên cứu................................. 55
Bảng 3.10. Tổng hợp kết quả điều tra về tiếp cận cơ sở hạ tầng .................... 56
Bảng 3.11. Tổng hợp kết quả điều tra về tình hình an ninh trật tự xã hội ...... 57
Bảng 3.12. Tổng hợp kết quả điều tra về khó khăn của các hộ dân ............... 58
Bảng 3.13. Tổng hợp kết quả điều tra về nguyện vọng của các hộ dân ......... 59

DANH MỤC CÁC HÌNH, BIỂU ĐỒ, SƠ ĐỒ
Hình 3.1. Kết quả bố trí dân cư theo địa bàn từng huyện ............................... 38
Hình 3.2. Kết quả bố trí dân cư theo huyện theo hình thức xen ghép ............ 38
Hình 3.3. Kết quả bố trí dân cư theo huyện theo hình thức tập trung ............ 39


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Điện Biên là một tỉnh miền núi, nằm phía Tây Bắc của Tổ quốc, có
tổng diện tích tự nhiên là 956.290 ha, với đường biên giới dài giáp hai nước:
CHDCND Lào (360 km) và CHDCND Trung Hoa (40,86 km); trải dài trên
địa bàn 29/116 đơn vị hành chính cấp xã.
Với diện tích tự nhiên chiếm 33,5% diện tích tự nhiên toàn tỉnh (thuộc
địa bàn của 28 xã); khu vực biên giới Việt – Lào là một trong những khu vực
kinh tế - xã hội xung yếu của tỉnh Điện Biên. Được sự quan tâm chú trọng đặc
biệt của Đảng ủy và chính quyền các cấp, thông qua các chương trình, dự án
đã và đang được triển khai trong thời gian qua, diện mạo khu vực này đã có
nhiều thay đổi đáng mừng: Cơ sở hạ tầng từng bước được đầu tư, đáp ứng nhu
cầu phát triển sinh hoạt và sản xuất của người dân; đời sống nhân dân các dân
tộc vùng biên được cải thiện đáng kể.
Song do dân cư của khu vực này thưa thớt, phân bố nhỏ lẻ, trình độ dân
trí thấp; diện tích tự nhiên của khu vực rộng, địa hình nhiều đồi núi, chia cắt
phức tạp nên việc phát huy tối đa nguồn lực được đầu tư cũng như nội lực của
cộng đồng là rất khó khăn. Do đó, cần có những chính sách để bố trí, sắp xếp
dân cư hợp lý nhằm khai thác tiềm năng phát triển kinh tế - xã hội; nâng cao
đời sống cho nhân dân; hạn chế tình trạng dân di cư tự do; đồng thời bảo vệ
vững chắc an ninh biên giới.
Hiện nay trên địa bàn tỉnh Điện Biên đang triển khai thực hiện Chương
trình bố trí dân cư các vùng: thiên tai, đặc biệt khó khăn, biên giới, di cư tự
do, khu rừng đặc dụng theo Quyết định số 1776/QĐ-TTg với mục tiêu: cơ bản
hoàn thành bố trí, sắp xếp ổn định dân cư trên địa bàn toàn tỉnh nhằm khai
thác sử dụng có hiệu quả tiềm năng đất đai gắn với sản xuất nông, lâm, ngư
nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, dịch vụ; góp phần nâng cao đời sống cho nhân


2

dân vùng quy hoạch; hình thành thế trận quốc phòng toàn dân, bảo vệ vững
chắc chủ quyền an ninh biên giới quốc gia.
Với nguyên tắc bố trí ổn định dân cư có trọng điểm, đảm bảo kết cấu hạ
tầng thiết yếu và phát triển sản xuất để người dân đến nơi ở mới có điều kiện
sống ổn định lâu dài; việc tiếp tục triển khai và nâng cao hiệu quả thực hiện
Chương trình bố trí dân cư là một giải pháp cần thiết để phát triển kinh tế, văn
hóa, xã hội; bảo vệ an ninh quốc phòng, môi trường sinh thái; góp phần xây
dựng thành công nông thôn mới trên địa bàn khu vực biên giới Việt – Lào nói
riêng và toàn tỉnh nói chung.
Tuy nhiên trong quá trình thực hiện Chương trình, tỉnh Điện Biên gặp
phải rất nhiều khó khăn về nguồn vốn hạn hẹp; chính sách thực hiện còn chưa
đầy đủ, cập nhật chưa kịp thời… dẫn đến tiến độ triển khai cũng như kết quả
đạt được còn thấp so với mục tiêu đề ra.
Xuất phát từ những lý do trên tôi chọn đề tài “Thực trạng và giải pháp
nâng cao hiệu quả Chương trình bố trí dân cư khu vực biên giới Việt - Lào
tỉnh Điện Biên”.
2. Mục tiêu nghiên cứu
Đánh giá thực trạng Chương trình bố trí dân cư theo Quyết định số
1776/QĐ-TTg trong khu vực biên giới Việt – Lào, tỉnh Điện Biên và đề xuất
một số giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện Chương trình trong giai đoạn
mới. Cụ thể:
- Góp phần hệ thống cơ sở lý luận và thực tiễn về Chương trình bố trí
dân cư khu vực biên giới Việt – Lào;
- Đánh giá thực trạng Chương trình bố trí dân cư khu vực biên giới Việt
– Lào giai đoạn năm 2011 – 2015;
- Phân tích được những khó khăn, thuận lợi, cơ hội và thách thức trong


3

quá trình bố trí dân cư vùng biên giới Việt – Lào;
- Đề xuất được một số giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện Chương
trình bố trí dân cư trong giai đoạn 2016- 2020.
3. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài nghiên cứu
Việc nghiên cứu đề tài này có ý nghĩa thiết thực về mặt khoa học cũng
như thực tiễn.
Về mặt khoa học: Đề tài góp phần hệ thống hóa cơ sở lý luận về bố trí
dân cư và Chương trình bố trí dân cư, vốn chưa có nhiều nghiên cứu tiếp cận
và nghiên cứu.
Về mặt thực tiễn: Đề tài góp phần đánh giá thực trạng thực hiện
Chương trình bố trí dân cư khu vực biên giới Việt - Lào, tỉnh Điện Biên. Trên
cơ sở đó đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu quả của Chương trình trong
thời gian tới.


4

Chương 1
TỔNG QUAN TÀI LIỆU
1.1. Cơ sở khoa học của đề tài
1.1.1. Khái niệm về biên giới và khu vực biên giới
1.1.1.1. Khái niệm về biên giới
Theo Quốc hội (2003), Luật Biên giới quốc gia số 06/2003/QH11 [12],
Biên giới quốc gia của nước CHXHCN Việt Nam là đường và mặt thẳng đứng
theo đường đó để xác định giới hạn lãnh thổ đất liền, các đảo, các quần đảo
trong đó có quần đảo Hoàng Sa và quần đảo Trường Sa, vùng biển, lòng đất,
vùng trời của nước CHXHCN Việt Nam.
Biên giới quốc gia được xác định bằng điều ước quốc tế mà Việt Nam
ký kết hoặc gia nhập hoặc do pháp luật Việt Nam quy định.

Biên giới quốc gia trên đất liền được hoạch định và đánh dấu trên thực
địa bằng hệ thống mốc quốc giới.
Biên giới quốc gia trên biển được hoạch định và đánh dấu bằng các toạ
độ trên hải đồ là ranh giới phía ngoài lãnh hải của đất liền, lãnh hải của đảo,
lãnh hải của quần đảo của Việt Nam được xác định theo Công ước của Liên
hợp quốc về Luật biển năm 1982 và các điều ước quốc tế giữa CHXHCN Việt
Nam và các quốc gia hữu quan.
Các đường ranh giới phía ngoài vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền
về kinh tế và thềm lục địa xác định quyền chủ quyền, quyền tài phán của
CHXHCN Việt Nam theo Công ước của Liên hợp quốc về Luật biển năm 1982
và các điều ước quốc tế giữa CHXHCN Việt Nam và các quốc gia hữu quan.
Biên giới quốc gia trong lòng đất là mặt thẳng đứng từ biên giới quốc
gia trên đất liền và biên giới quốc gia trên biển xuống lòng đất.
Ranh giới trong lòng đất thuộc vùng biển là mặt thẳng đứng từ các


5

đường ranh giới phía ngoài của vùng đặc quyền về kinh tế, thềm lục địa
xuống lòng đất xác định quyền chủ quyền, quyền tài phán của CHXHCN Việt
Nam theo Công ước của Liên hợp quốc về Luật biển năm 1982 và các điều
ước quốc tế giữa CHXHCN Việt Nam và các quốc gia hữu quan.
Biên giới quốc gia trên không là mặt thẳng đứng từ biên giới quốc gia
trên đất liền và biên giới quốc gia trên biển lên vùng trời.
Trong luận văn này đề cập đến Biên giới quốc gia trên đất liền.
1.1.1.2. Khái niệm về khu vực biên giới
Theo Quốc hội (2003), Luật Biên giới quốc gia số 06/2003/QH11 [12],
khu vực biên giới bao gồm:
- Khu vực biên giới trên đất liền gồm xã, phường, thị trấn có một phần
địa giới hành chính trùng hợp với biên giới quốc gia trên đất liền;

- Khu vực biên giới trên biển tính từ biên giới quốc gia trên biển vào
hết địa giới hành chính xã, phường, thị trấn giáp biển và đảo, quần đảo;
- Khu vực biên giới trên không gồm phần không gian dọc theo biên giới
quốc gia có chiều rộng mười kilômét tính từ biên giới quốc gia trở vào.
Trong luận văn này đề cập đến khu vực biên giới Việt – Lào trên đất
liền của tỉnh Điện Biên gồm xã, phường, thị trấn có một phần địa giới hành
chính trùng hợp với biên giới quốc gia trên đất liền, tiếp giáp với nước Cộng
hòa dân chủ nhân dân Lào.
1.1.2. Khái niệm về hiệu quả
Có nhiều quan niệm khác nhau về hiệu quả. Theo Đại từ điển Việt Nam
[22], hiệu quả là kết quả đích thực. Khái niệm này đồng nghĩa với việc coi kết
quả đồng nghĩa với hiệu quả, trong đó kết quả là đại lượng tuyệt đối có được
sau một thời kỳ, không cho phép so sánh với chi phí bỏ ra.
Theo Mai Văn Bưu, Giáo trình hiệu quả và quản lý Nhà nước [10],


6

hiệu quả là thuật ngữ dung để chỉ mối quan hệ giữa kết quả thực hiện các mục
tiêu hoạt động của chủ thể và chi phí bỏ ra để có được kết quả đó trong điều
kiện nhất định. Nói cách khác, hiệu quả là đại lượng tương đối phản ánh mối
quan hệ so sánh giữa đầu vào và đầu ra dưới góc độ giá trị. Trong khuôn khổ
Luận văn, tác giả tiếp cận khái niệm hiệu quả theo quan niệm này.
1.1.3. Bố trí dân cư và các khái niệm có liên quan
1.1.3.1. Khái niệm về Bố trí dân cư
Theo từ điển mở Wiktionary [27], từ “Bố trí” được hiểu là sự sắp xếp
theo một trật tự và với một dụng ý nhất định.
Từ đó, ta có thể hiểu bố trí dân cư là sự dịch chuyển dân số có tổ chức
(theo kế hoạch, quy hoạch) được chính con người đề ra, phục vụ cho mục tiêu
vĩ mô cụ thể. Cụ thể là việc Nhà nước tổ chức di chuyển các hộ gia đình từ nơi

ở cũ đến nơi ở mới theo quy hoạch, kế hoạch được cấp có thẩm quyền phê
duyệt nhằm đảm bảo cho họ có đời sống bằng hoặc khá hơn nơi ở cũ và ổn
định lâu dài. Vì vậy Bố trí dân cư phải tuân theo các quy luật chung của di cư,
di dân.
Để hiểu rõ hơn về Bố trí dân cư, chúng ta cần làm rõ thêm một số khái
niệm liên quan khác. Cụ thể như sau:
a) Khái niệm di cư
Hiện nay vẫn chưa có một định nghĩa thống nhất về di cư . Theo những
cách nhìn nhận khác nhau, đã có một số khái niệm về di cư như sau:
Theo khái niệm của Liên Hợp Quốc [28]: Di cư là một sự di chuyển từ
một đơn vị lãnh thổ này tới một đơn vị lãnh thổ khác, hoặc là sự di chuyển về
khoảng cách tối thiểu quy định. Sự di chuyển này diễn ra trong một khoảng
thời gian di dân xác định và được đặc trưng bởi nơi cư trú thường xuyên.
Theo Tổ chức di cư quốc tế (IOM) [24] định nghĩa di cư là sự dịch


7

chuyển dân số bao gồm bất kỳ sự dịch chuyển nào của một người hay một
nhóm người kể cả qua biên giới quốc gia hay trong một quốc gia. Là một sự
di chuyển nào của con người, bất kể độ dai, thành phần hay nguyên nhân.
b) Khái niệm di dân
Theo Philipguest (1998), Động lực di dân nội địa ở Việt Nam [16, tr.
13] thì "Di dân hiểu theo nghĩa rộng là bất kỳ một sự di chuyển nào của con
người giữa các lãnh thổ có gắn với sự thay đổi vị trí, dạng hoạt động lao
động và ngành có sử dụng lao động ".
Tác giả Peter R. Burbridge (1991), Chỉ nam môi trường cho dự án tái
định cư ở vùng nhiệt đới ẩm [9, tr.26] định nghĩa:" Di dân được hiểu là một
sự thay đổi vị trí con người về mặt địa lý do có sự thay đổi thường xuyên
hoặc tạm thời của họ, từ một cộng đồng kinh tế xã hội này sang cộng đồng

kinh tế xã hội khác hoặc có sự thay đổi vị trí không gian của toàn bộ cộng
đồng nói chung".
* Theo nghĩa hẹp:
Ngân hàng Phát triển Châu Á "ADB" (2004) Cẩm nang về tái định cư,
hướng dẫn thực hành [1, tr.26]: “Di dân là một hình thức di chuyển trong
không gian của con người giữa một đơn vị địa lý hành chính này và một đơn
vị địa lý hành chính khác, kèm theo sự thay đổi chỗ ở thường xuyên trong
khoảng thời gian xác định”. Khái niệm này khẳng định mối liên hệ giữa sự di
chuyển với việc thiết lập nơi cư trú mới.
Theo Đặng Nguyên Anh (2006) Chính sách di dân trong quá trình
phát triển kinh tế - xã hội ở các tỉnh miền núi [3, tr.42]: “Nghiên cứu về di
dân trên thế giới bắt đầu dưới thời kỳ phát triển tư bản chủ nghĩa ở phương
Tây với sự hợp tác của nhiều ngành khoa học khác nhau. Tất cả các hướng
tiếp cận lý thuyết di dân đều tập trung trả lời các câu hỏi: Tại sao người dân
di chuyển? Các nhân tố nào dẫn đến quyết định di chuyển? Mối liên hệ giữa


8

cộng đồng dân đi và đến? Cụ thể:
- Thuyết quá độ di dân: Chỉ ra tầm quan trọng tương đối của các hình
thái di chuyển khác nhau tương ứng với trình độ phát triển xã hội. Lý thuyết
này phân chia các giai đoạn cơ bản phát triển kinh tế - xã hội tương ứng với
quy mô di dân; đáng lưu ý là các giai đoạn phát triển cơ bản thường xen kẽ
nhau, dẫn đến các hình thức và quy mô di dân khác nhau có thể đồng thời
xuất hiện trên cùng một khu vực và trong cũng một thời kỳ nhất định.
- Hướng tiếp cận của kinh tế học: xem xét quá trình di dân từ hai phía
cung và cầu về lao động – việc làm. Hướng tiếp cận này cho rằng sự tồn tại
nhu cầu lao động dịch vụ ở đầu đến là nguyên nhân dẫn đến sự gia tăng khả
năng cung cấp lao động và dịch vụ thông qua di dân. Todaro (1971) đã phát

triển lý thuyết kinh tế về di dân và giải thích theo sự chệch lệch về tiền lương
và cơ hội việc làm giữa hai khu vực nông thôn và thành thị. Con người về
căn bản sẽ có xu hướng chuyển đến những nơi có điều kiện kinh tế tốt hơn.
Theo Todaro, nơi nào có điều kiện kinh tế tốt hơn sẽ khiến cho di dân
chuyển về nơi đó mạnh hơn.
- Một trong những lý thuyết được coi là nền tảng, lý thuyết mở đầu
cho việc xây dựng nhiều lý thuyết di dân mới đó là Lý thuyết của
Ravenstein. E.G. Ravenstein (1885) đã phát triển và thể hiện lý thuyết trên
dưới các quy luật di dân có liên quan đến quy mô dân số, mật độ, khoảng
cách di dân. Từ đó khái quát hóa những quy luật di dân. Cụ thể:
+ Phần lớn các cuộc di dân diễn ra với khoảng cách ngắn.
+ Quy mô di dân tỷ lệ thuận với dân số gốc nơi người dân ra đi.
+ Đối với mỗi dòng di dân đều tồn tại những dòng di chuyển ngược để
bù đắp.
+ Trong một quốc gia, người dân gốc thành thị thường ít di chuyển
hơn so với người gốc nông thôn.


9

+ Sự di chuyển từ vùng sâu, vùng xa vào thành phố phần lớn diễn ra
theo các giai đoạn.
+ Động lực chính của di dân là động cơ kinh tế.
+ Phần lớn nữ giới di dân theo khoảng cách ngắn hơn so với nam giới.
- Trên cơ sở phát triển lý thuyết Ravenstein, một số lý thuyết di dân
mới cho rằng khoảng cách cơ học không có ý nghĩa quan trọng, người di cư
lựa chọn nơi định cư tại nơi có các cơ hội sống mà họ chấp nhận được, cho
dù khoảng cách di chuyển có thể lớn – đó là cơ sở hình thành nên quyết định
di dân.
Có thể thấy di dân không chỉ đơn thuần là dịch chuyển của dân cư (di

cư), của con người, của lao động mà còn là quá trình dịch chuyển, giao lưu
văn hóa giữa các cộng đồng có đặc trưng văn hóa khác nhau. Người nhập cư
tạo dựng sinh kế ở nơi đến, du nhập văn hóa của người sở tại, đồng thời cũng
có ảnh hưởng trở lại đối với văn hóa của cộng đồng này; có thể nói thông
qua di dân, người nhập cư có thêm cơ hội giao lưu, tiếp thu các yếu tố mới
(văn hóa – xã hội – kinh tế) nhưng vẫn giữ gìn bản sắc của dân tộc và quê
hương cũ (nơi xuất cư).
Từ đó mà có nhiều cách phân loại di dân theo các giác độ khác nhau
như: theo nguyện vọng bản thân (Di dân tự nguyện, Di dân không tự
nguyện); theo hình thức (di dân tập trung, di dân xen ghép).”
Như vậy, vận dụng những lý thuyết trên vào phân tích, làm rõ, mô tả,
quy trình thực hiện bố trí dân cư; ta có thể thấy bố trí dân cư cần tuân thủ
một số quy luật như sau:
- Quyết định di chuyển đến nơi ở mới theo quy trình bố trí dân cư phụ
thuộc vào nhiều yếu tố. Trong đó động lực kinh tế là động lực chính. Ngoài
ra quyết định di chuyển còn bị chi phối chủ yếu bởi các yếu tố văn hóa, xã
hội ở những cấp độ khác nhau.


10

- Khoảng cách cơ học không có ý nghĩa quan trọng, người di cư lựa
chọn nơi định cư tại nơi có các cơ hội sống mà họ chấp nhận được, cho dù
khoảng cách di chuyển có thể lớn – đó là cơ sở hình thành nên quyết định di
dân, di chuyển đến nơi ở mới theo quy trình bố trí dân cư.
- Người dân gốc thành thị thường ít di chuyển hơn so với người gốc
nông thôn.
- Quá trình di dân, di chuyển đến nơi ở mới theo quy trình bố trí dân
cư được duy trì và thúc đẩy cùng với sự phát triển của mạng lưới xã hội đã
được hình thành theo thời gian.

1.1.3.2. Chương trình Di dân, bố trí dân cư ở nước ta
a) Di dân ở nước ta qua các thời kỳ
Trải qua các thời kỳ khác nhau, công tác di dân đã có nhiều thay đổi về
tổ chức, cơ chế chính sách, địa bàn và đối tượng thực hiện song kết quả thu
được đã góp phần rất lớn vào mục tiêu phát triển kinh tế, giải quyết các vấn
đề xã hội, thúc đẩy sản xuất nông nghiệp và xây dựng nông thôn mới.
Theo Đặng Nguyên Anh (2006) Chính sách di dân vùng kinh tế mới
[2,121(09), tr.8-17], sự phát triển của Chương trình chia thành bốn giai đoạn sau:
- Giai đoạn 1961-1975: Đây là những năm kháng chiến chống Mỹ ở
Việt Nam, đất nước bị chia cắt thành 2 miền với 2 nhiệm vụ chính trị khác
nhau là tiến hành cách mạng xã hội chủ nghĩa ở miền Bắc và giải phóng miền
Nam, thống nhất đất nước. Chương trình vận động đưa dân lên khai hoang ở
miền núi giai đoạn này nhằm mục đích mở rộng diện tích canh tác, tăng sản
lượng lương thực để giải quyết đời sống nhân dân và phục vụ tiền tuyến; hướng
di dân chủ yếu từ đồng bằng sông Hồng lên các tỉnh trung du và miền núi phía
Bắc. Chính sách di dân trong thời kỳ này chủ yếu là vận động quần chúng kết
hợp với hình thức tổ chức hợp tác xã để vận động đồng bào miền xuôi lên khai
hoang miền núi.


11

- Giai đoạn 1976-1985: Đây là thời kỳ đất nước thống nhất, song Việt
Nam đã gặp nhiều khó khăn do cuộc chiến bảo vệ biên giới trong điều kiện cá
thế lực phản động trong và ngoài nước luôn tìm cách chống phá chính quyền
cách mạng. Sản xuất nông nghiệp chậm phát triển, lương thực không đáp ứng
đủ nhu cầu tiêu dùng trong nước, một số tỉnh miền Bắc đứng trước nguy cơ
đói kém mỗi khi mất mùa, trong khi đó ở miền Nam, diện tích đất hoang hóa
chưa sử dụng còn nhiều, tiềm năng sản xuất lúa khá lớn. Công tác di dân thời
kỳ này được hết sức chú trọng và tiến hành quy mô lớn trên phạm vi cả nước.

Các nguồn di dân kinh tế mới tập trung chủ yếu ở đồng bằng sông Cửu Long,
Tây Nguyên và Đông Nam Bộ. Trong khoảng thời gian này, đã có 3 quyết
sách lớn được hình thành là: chính sách xây dựng vùng kinh tế mới; chính
sách khuyến khích khai hoang phục hóa; chính sách điều động và tuyển dụng
lao động vào làm việc tại nông trường, lâm trường quốc doanh tại các vùng
kinh tế mới.
- Giai đoạn 1986-1995: Giai đoạn này tình hình đất nước và thế giới có
nhiều biến động. Công tác di dân nói chung gặp nhiều khó khăn. Các chính
sách di dân trong thời ký trước tỏ ra không phù hợp. Việc đưa dân đi cũng gặp
nhiều hạn chế do thiếu vốn đầu tư, đất sản xuất. Thực tế đã đặt ra nhiệm vụ
trọng tâm đối với công tác di dân là tiếp tục tập trung mở rộng sản xuất lương
thực, đổi mới phương thức di dân trong giai đoạn phát triển mới. Trong giai
đoạn này công tác di dân được tiến hành theo kế hoạch và dự án trong đó chi
phí cho công tác tổ chức thực hiện được cấp thẩm quyền phê duyệt. Các quyết
định, quy định đầu tư tập trung cho vùng dự án tiếp nhận dân và tập trung trợ
cấp cho các hộ dân đi. Giai đoạn này bắt đầu xuất hiện tình trạng dân di cư tự
do và ngày càng diễn ra trên quy mô lớn.
- Giai đoạn 1996-2002: Khác với giai đoạn trước, công tác di dân được
tổ chức thực hiện lồng ghép với các chương trình có mục tiêu của Nhà nước
trong đó nhấn mạnh việc sử dụng triệt để đất hoang hóa; ngày càng gắn với


12

mục tiêu xóa đói giảm nghèo và phát triển kinh tế xã hội ở các vùng đặc biệt
khó khăn. Nhận thấy đối tượng di dân chủ yếu là người nghèo với mong
muốn có đất sản xuất và việc làm nên trong giai đoạn này việc tạo điều kiện
cho người nghèo có đất sản xuất là một trong những chủ trương lớn của Đảng
và Nhà nước nhằm thực hiện mục tiêu xóa đói giảm nghèo quốc gia. Di dân
để phát triển sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp vùng đặc biệt khó khăn được

đưa vào các chương trình phát triển kinh tế- xã hội. Song song với mục tiêu
giảm nghèo, công tác di dân giai đoạn này còn gắn với mục tiêu bảo vệ an
ninh quốc phòng khu vực biên giới, đặc biệt khó khăn. Hình thái di dân chủ
yếu là nội vùng (tỉnh, huyện, xã).
b) Chương trình Bố trí dân cư
Từ năm 2003, cụm từ “Bố trí dân cư” được bắt đầu được đưa vào sử
dụng trong các văn bản chính sách của Nhà nước. Theo Quyết định số
190/2003/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 16/9/2003 [18], Chương
trình Bố trí dân cư tập trung khai thác tiềm năng lao động, đất đai phát triển
sản xuất nông, lâm, ngư nghiệp, giải quyết việc làm, tăng thu nhập, thực hiện
xóa đói, giảm nghèo, ổn định và nâng cao đời sống của người dân; hạn chế tới
mức thấp nhất tình trạng dân di cư tự do; đồng thời hình thành các điểm dân
cư mới, có đủ cơ sở hạ tầng thiết yếu, phục vụ phát triển kinh tế - văn hóa - xã
hội một cách bền vững cho người dân, góp phần giữ vững an ninh chính trị,
trật tự và an toàn xã hội.
Hiện nay, chương trình bố trí dân cư đang được triển khai thực hiện theo
Quyết định số 1776/QĐ-TTg ngày 21/11/2012 [21] của Thủ tướng Chính phủ
với mục tiêu là thực hiện quy hoạch, bố trí ổn định dân cư tại các vùng: Thiên
tai, đặc biệt khó khăn, biên giới, hải đảo, ổn định dân di cư tự do, khu rừng đặc
dụng, nhằm ổn định và nâng cao đời sống của người dân, hạn chế tới mức thấp
nhất thiệt hại do thiên tai, di cư tự do; giải quyết việc làm, tăng thu nhập, góp


13

phần giảm nghèo, bảo vệ môi trường và củng cố an ninh, quốc phòng.
Trong khuôn khổ của Luận văn, tôi đề cập tới việc nghiên cứu về thực
trạng thực hiện Chương trình bố trí dân cư theo Quyết định số 1776/QĐ-TTg
ngày 21/11/2012 của Thủ tướng Chính phủ trong khu vực biên giới Việt –
Lào của tỉnh Điện Biên; từ đó đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu quả của

Chương trình.
Theo Quyết định số 1776/QĐ-TTg [21], Chương trình bố trí dân cư
được thực hiện trên cơ sở quy hoạch bố trí dân cư được cấp có thẩm quyền
phê duyệt; theo mục tiêu, đối tượng và quy trình thực hiện bố trí dân cư được
các Bộ ngành Trung ương hướng dẫn; nhằm ổn định và nâng cao đời sống của
người dân, hạn chế tới mức thấp nhất thiệt hại do thiên tai, di cư tự do; giải
quyết việc làm, tăng thu nhập, góp phần giảm nghèo, bảo vệ môi trường và
củng cố an ninh, quốc phòng..
* Quy hoạch bố trí dân cư
Quy hoạch bố trí dân cư được hiểu là bản luận chứng khoa học về chủ
trương, kế hoạch bố trí dân cư theo các đối tượng di dân và tổ chức không
gian hợp lý các điểm dân cư gắn với phát triển sản xuất, xây dựng kết cấu hạ
tầng và ổn định đời sống dân cư trên một địa bàn.
Trên cơ sở quy hoạch bố trí dân cư được cấp có thẩm quyền phê duyệt,
UBND cấp tỉnh tiến hành lập, thẩm định, phê duyệt các dự án đầu tư bố trí ổn
định dân cư, phương án bố trí dân cư trên cơ sở thỏa thuận về mục tiêu, giải
pháp, tổng mức vốn hỗ trợ từ ngân sách Trung ương với các Bộ: Kế hoạch và
Đầu tư, Tài chính, Nông nghiệp và PTNT; xây dựng kế hoạch thực hiện
chương trình hàng năm.
Quy hoạch bố trí dân cư cần bảo đảm phù hợp với Quy hoạch tổng thể
phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch xây dựng nông thôn mới, quy hoạch
ngành, lĩnh vực trên địa bàn tỉnh; Xác định được mục tiêu số hộ bố trí ổn định


14

hợp lý, phù hợp với điều kiện thực tế, khả năng huy động nguồn vốn và tổ
chức thực hiện tại địa phương trong từng giai đoạn; Bảo đảm tính khoa học và
kế thừa, dựa trên kết quả điều tra cơ bản, các định mức kinh tế, kỹ thuật, các
tiêu chí, chỉ tiêu có liên quan để xây dựng quy hoạch; Đề cập cụ thể về vị trí;

tên điểm dân cư, nơi xây dựng khu tái định cư, quy mô số hộ bố trí ổn định
theo các đối tượng di dân, các loại hình thiên tai. Đồng thời, sắp xếp thứ tự ưu
tiên, trước hết là nơi bị thiên tai, có nguy cơ thiên tai; khu vực biên giới đất
liền còn ít dân hoặc chưa có dân sinh sống; nơi có vị trí quan trọng về quốc
phòng, an ninh; nơi đặc biệt khó khăn dễ xảy ra di cư tự do; Đề xuất được các
giải pháp thực hiện quy hoạch.
* Đối tượng bố trí dân cư
Bao gồm:
- Hộ gia đình, cá nhân được bố trí ổn định theo hình thức tái định cư tập
trung, xen ghép hoặc ổn định tại chỗ thuộc các vùng thiên tai, đặc biệt khó
khăn, biên giới, hải đảo, di cư tự do, khu rừng đặc dụng theo quy hoạch, kế
hoạch được cấp có thẩm quyền phê duyệt, cụ thể:
+ Hộ gia đình, cá nhân bị mất nhà ở, đất ở, đất sản xuất do sạt lở, lũ
quét, lũ ống, sụt lún đất, tố, lốc;
+ Hộ gia đình, cá nhân sinh sống ở vùng có nguy cơ bị sạt lở đất, lũ quét,
lũ ống, sụt lún đất, ngập lũ, tố, lốc, sóng thần, xâm nhập mặn, nước biển dâng;
+ Hộ gia đình, cá nhân sống ở vùng đặc biệt khó khăn về đời sống như:
thiếu đất sản xuất, thiếu nước sản xuất và nước sinh hoạt, thiếu cơ sở hạ tầng,
du cư trên đầm phá, các làng chài trên sông nước, tác động phóng xạ, ô nhiễm
môi trường;
+ Hộ gia đình, cá nhân tự nguyện đến khu vực biên giới đất liền, khu
kinh tế quốc phòng, hải đảo;


15

+ Hộ gia đình, cá nhân đã di cư tự do đến các địa bàn trong cả nước
không theo quy hoạch bố trí dân cư, đời sống còn khó khăn;
+ Hộ gia đình, cá nhân hiện đang sinh sống hợp pháp trong khu rừng
đặc dụng cần phải bố trí ổn định lâu dài, gắn với bảo vệ và phát triển rừng.

- Cộng đồng dân cư nơi bố trí ổn định dân cư
+ Cộng đồng dân cư vùng tiếp nhận hộ tái định cư tập trung;
+ Cộng đồng dân cư vùng tiếp nhận hộ dân xen ghép;
+ Cộng đồng dân cư vùng bố trí ổn định dân cư tại chỗ.
* Hình thức bố trí dân cư
Các hình thức bố trí dân cư gồm:
- Bố trí dân cư tập trung là di chuyển các hộ gia đình, cá nhân đến điểm
tái định cư tập trung thành lập điểm dân cư mới.
- Bố trí dân cư xen ghép: là di chuyển các hộ gia đình, cá nhân xen
ghép vào các điểm dân cư hiện có.
- Bố trí ổn định tại chỗ là việc thực hiện bố trí ổn định các hộ gia đình,
cá nhân tại nơi ở cũ thông qua việc hỗ trợ cơ sở hạ tầng, sản xuất theo quy
định của pháp luật hiện hành.
* Nguyên tắc bố trí dân cư
Bố trí dân cư phải phù hợp với Quy hoạch bố trí dân cư được cấp có
thẩm quyền phê duyệt. Ưu tiên bố trí ổn định dân cư để phòng, tránh và giảm
nhẹ thiệt hại do thiên tai; khắc phục tình trạng dân di cư tự do và di dân ra các
thôn, bản sát biên giới.
Bố trí ổn định dân cư là mục tiêu nhưng đồng thời cũng là giải pháp để
phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội; bảo vệ an ninh quốc phòng, môi trường
sinh thái. Bố trí ổn định dân cư phải tập trung, có trọng điểm, đảm bảo kết cấu


16

hạ tầng thiết yếu và phát triển sản xuất để người dân đến nơi ở mới có điều
kiện sống ổn định lâu dài.
Sử dụng ngân sách trung ương hỗ trợ có mục tiêu, kết hợp với ngân
sách địa phương và huy động các nguồn vốn hợp pháp khác trên địa bàn để
thực hiện Chương trình bố trí dân cư.

Thực hiện bố trí ổn định dân cư chủ yếu trên địa bàn trong xã, huyện,
tỉnh. Trường hợp cần thiết có nhu cầu di dân đi ngoài tỉnh cần thống nhất tỉnh
có dân đi và tỉnh có dân đến để bố trí theo quy hoạch. Thực hiện bố trí dân cư
xen ghép là chủ yếu, kết hợp với di dân tập trung và ổn định tại chỗ.
Hộ gia đình bố trí ổn định theo quy hoạch, kế hoạch được Nhà nước hỗ
trợ về di chuyển (nếu có), nhà ở, lương thực và các hỗ trợ khác; hỗ trợ đầu tư
xây dựng cơ sở hạ tầng thiết yếu, phát triển dịch vụ sản xuất tạo điều kiện ổn
định đời sống, phát triển bền vững cộng đồng dân cư.
Bố trí ổn định dân cư phải hướng tới hình thành các điểm dân cư theo
tiêu chí nông thôn mới, xây dựng thế trận quốc phòng toàn dân và an ninh
nhân dân, phù hợp với phong tục, tập quán văn hóa của từng dân tộc.
* Quy trình bố trí dân cư và thực hiện các chính sách
Quy trình bố trí ổn định dân cư thực hiện theo Thông tư số
19/2015/TT-BNNPTNT ngày 27/4/2015 của Bộ Nông nghiệp và Phát triển
nông thôn [15].
Các chính sách hỗ trợ hộ gia đình được bố trí ổn định quy định tại
khoản 2 Điều 3 Quyết định số 1776/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ kể từ
sau ngày 21/11/2012 và văn bản cụ thể hóa chính sách của UBND tỉnh ban
hành, bao gồm các chính sách đất đai; hỗ trợ đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng;
hỗ trợ trực tiếp hộ gia đình; hỗ trợ cộng đồng bố trí dân cư xen ghép, tại chỗ;
và một số chính sách khác [21].


17

* Kiểm tra, giám sát, đánh giá
- Kiểm tra việc thực hiện quy trình bố trí dân cư theo quy định.
- Theo dõi, kiểm tra, giám sát các chỉ tiêu bố trí dân cư: tiến độ bố trí
dân cư, giải ngân và thanh quyết toán nguồn vốn theo kế hoạch hàng năm.
- Kiểm tra, giám sát dự án bố trí dân cư

+ Giám sát quá trình chuẩn bị đầu tư dự án bố trí ổn định dân cư
(+) Về việc lấy ý kiến của các hộ dân đối với chủ trương xây dựng dự án
(+) Về sự đảm bảo các quy định và thủ tục pháp lý trong việc lập dự án
đầu tư bố trí dân cư
(+) Về nội dung Quyết định đầu tư theo quy định
(+) Về sự phù hợp của Quyết định phê duyệt đầu tư dự án
(+) Về mức độ khả thi của dự án đầu tư bố trí dân cư
(+) Về năng lực của chủ đầu tư
+ Giám sát quá trình thực hiện đầu tư
(+) Về việc chấp hành các chính sách, chế độ quy định của Nhà nước
(+) Về mức độ hoàn thành chỉ tiêu chủ yếu của dự án
+ Giám sát sau thực hiện dự án
(+) Về kết quả thực hiện dự án
(+) Về thực hiện quyết toán các nguồn vốn hỗ trợ đầu tư
- Đánh giá, quản lý hiệu quả kinh tế xã hội về di dân, tái định cư
được thể hiện ở các tiêu chí sau:
+ So sánh biến đầu ra với biến đầu vào, hay nói khác đi là xem xét
đánh giá các kết quả, hiệu quả của việc thực hiện dự án về các mặt kinh tế,
xã hội so với sự đầu tư của Nhà nước (trung ương, địa phương), nhân dân.


18

Biến đầu ra bao gồm kết quả di dân, về sản xuất, môi trường, thực hiện
đầu tư các cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội, ổn định dân cư, sự hưởng thụ vật chất
tinh thần của người dân, sự hội nhập của người di dân với cộng đồng dân cư
địa phương.v.v.
Biến đầu vào gồm vốn đầu tư (Nhà nước, nhân dân, nguồn khác), bộ
máy quản lý thực hiện dự án và một số yếu tố đầu vào khác.
1.2. Cơ sở thực tiễn của đề tài

1.2.1. Kinh nghiệm bố trí dân cư của một số nước trên thế giới
1.2.1.1. Kinh nghiệm của Trung Quốc
Theo Trần Đông Dực (2010), “Kinh nghiệm ở Trung Quốc về bồi
thường hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất”, Tạp chí Kinh tế và Dự
báo, 15(479)/2010 [11,tr.42-43], Trung Quốc đã được coi là một trong những
nước có chính sách tái định cư tốt và phù hợp với đa số các yêu cầu của các tổ
chức cho vay vốn, đặc biệt trong các nỗ lực nhằm khôi phục cuộc sống và
nguồn thu nhập cho các hộ bị ảnh hưởng.
Sở dĩ Trung Quốc có những thành công nhất định trong công tác tái
định cư là do họ đã xây dựng các chính sách và thủ tục rất chi tiết, ràng buộc
đối với các hoạt động tái định cư trong các lĩnh vực khác nhau. Mục tiêu của
các chính sách này là cung cấp các cơ hội phát triển cho tái định cư, với
phương thức tiếp cận cơ bản là tạo các nguồn lực sản xuất cho những người
tái định cư. Bên cạnh đó là năng lực thể chế mạnh mẽ của các chính quyền địa
phương. Trung Quốc cũng rất thành công trong công tác bồi thường giải
phóng mặt bằng khi xây dựng các dự án phát triển, đó là gắn công tác bồi
thường với việc giải quyết các vấn đề xã hội. Thông thường khi bị thu hồi đất,
người nông dân khó tìm được việc làm thích hợp với khả năng của mình. Để
giải quyết vấn đề này, Trung Quốc đã thực hiện chế độ dưỡng lão đối với
người già và hỗ trợ tiền cho những người đang trong độ tuổi lao động để các