quản lý và phân cấp quản lý đầu tư công tại việt nam

I. Quản lí và phân cấp quản lí đầu tư công tại Việt
Nam.
1. Khái niệm và mục tiêu của đầu tư công
1.1. Khái niệm
Đầu tư công là gì ?
Đầu tư công là việc sử dụng vốn nhà nước (bao gồm cả việc sử dụng ngân
sách nhà nước, vốn tín dụng nhà nước cho đầu tư phát triển, vốn của doanh nghiệp
nhà nước) để đầu tư vào các chương trình dự án không vì mục tiêu lợi nhuận hoặc
không có khả năng hoàn vốn trực tiếp.

1.2.Mục tiêu của đầu tư công
Đầu tư công nhằm mục tiêu tạo mới, nâng cấp, củng cố năng lực hoạt động
của nền kinh tế thông qua gia tăng giá trị các tài sản công. Thông qua hoạt động
đầu tư công năng lực phục vụ của hệ thống hạ tầng kinh tế, hạ tầng xã hội dưới
hình thức sở hữu toàn dân sẽ được cải thiện và gia tăng.
Hoạt động đầu tư công góp phần thực hiện một số mục tiêu xã hội trong chiến
lược phát triển kinh tế xã hội của một quốc gia, của ngành, của vùng và của các địa
phương. Thông qua các chương trình mục tiêu quốc gia, nhiều vấn đề về xã hội, văn
hóa, môi trường được giải quyết. Mục tiêu phát triển và phát triển bền vững được
đảm bảo. Về cơ bản, trong thời gian qua các khoản chi đầu tư công mang lại hiệu
quả trong phát triển kinh tế xã hội ví dụ như : chương trình 135, chương trình mục
tiêu Quốc gia về nước sạch môi trường…đầu tư cơ sở hạ tầng, hỗ trợ sản xuất, cải
thiện môi trường…
Hoạt động đầu tư công còn góp phần điều tiết nền kinh tế thông qua việc tác
động trực tiếp đến tổng cầu nền kinh tế. Thực tiễn cho thấy, đầu tư công mở rộng
thông qua tăng chi ngân sách, tín dụng đầu tư phát triển nhà nước và các đối tượng
cùng với các đối tượng chính sách cùng với hiệu quả đầu tư xã hội và đầu tư công
chưa cao kéo theo chi phí sản xuất, kim ngạch nhập khẩu và tăng trưởng tín dụng
tăng lên làm gia tăng tổng phương tiện thanh toán trong nền kinh tế, mất cân bằng
cung-cầu ngoại tệ.

2. Nguyên tắc và nội dung của đầu tư công
2.1. Nguyên tắc đầu tư công.
2.1.1. Thực hiện theo chương trình, dự án đầu tư công phải phù hợp với chiến
lược, quy hoạch phát triển, phù hợp với kế hoạch đầu tư đã được duyệt.
Hoạt động đầu tư công có mục tiêu tạo lập năng lực sản xuất và năng lực
phục vụ của nền kinh tế và xã hội dựa trên nguồn lực của nhà nước. Vì vậy, hoạt
động đầu tư công bắt buộc phải phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế xã hội,
phù hợp với kế hoạch đầu tư đã được phê duyệt.
2.1.2.Đầu tư công phải được đúng mục tiêu, đúng tiến độ, đảm bảo chất lượng,
tiết kiệm và có hiệu quả.
Đây là một trong những nguyên tắc rất quan trọng bởi vì các dự án đầu tư
công thường được triển khai để đáp ứng nhiều mục tiêu trong đó có cả các mục tiêu
kinh tế, văn hóa, xã hội…Tuy nhiên, để có thể thực hiện được các mục tiêu khác thì
hiệu quả kinh tế phải được đảm bảo. Chính vì vậy các yêu cầu về tiến đọ, chất lượng,
tiết kiệm và hiệu quả phải được xem xét, đánh giá một cách nghiêm túc.
2.1.3.Hoạt động đầu tư công phải bảo đảm tính công khai minh bạch.
Quá trình chuyển đổi nền kinh tế diễn ra càng sâu sắc thì yêu cầu về tính công
khai, minh bạch sẽ càng cao. Công khai, minh bạch trong đầu tư sẽ góp phần tăng
tính cạnh tranh, tính công bằng trong huy động và phân bố nguồn lực của nhà
nước. Hơn nữa, công khai và minh bạch cũng là điều kiện giám sát hoạt động đầu
tư công chặt chẽ và có hiệu quả hơn. Đây cũng là điều kiện đẻ hạn chế sự thất thoát
và lãng phí trong đầu tư và xây dựng nguồn vốn từ ngân sách.
2.1.4.Hoạt động đầu tư công phải thực hiện trên cơ sở thống nhất quản lí nhà
nước với sự phân cấp quản lí phù hợp.
Để có thể tạo ra các kết quả đầu tư với hệ thống năng lực phục vụ được cải
thiện đáp ứng nhu cầu phát triển chung của nền kinh tế, tránh dàn trải và lãng phí
nguồn lực, đầu tư công cần được quản lí thống nhất. Nhà nước có thể quản lí thống
nhất hoạt động đầu tư công thông qua quy hoạch và phân bố nguồn lực.Tuy nhiên,
để phát huy năng lực và quyền chủ động của các ngành, các địa phương thì sự phân

cấp trong đầu tư là thật sự cần thiết.
2.1.5.Phân định rõ quyền và nghĩa của tổ chức, cá nhân có liên quan đến các hoạt
động đầu tư công.
Đây là nguyên tắc bắt buộc để hoạt động đầu tư công hiệu quả hơn. Do nguồn
lực đầu tư công thuộc sở hữu toàn dân nên sự phân định rõ quyền và nghĩa vụ của


các chủ thể tham gia có ý nghĩa quan trọng nhằm gia tăng trách nhiệm, giải trình
và đảm bảo sự giám sát toàn xã hội đối với kết quả và hiệu quả của đầu tư công.
2.1.6.Đa dạng hóa các hình thức đầu tư công.
Nhà nước có thể có các chính sách khuyến khích và tạo điều kiện để các tổ
chức, cá nhân trực tiếp đầu tư hoặc góp vốn cùng nhà nước đầu tư vào các dự án
công; khuyến khích các nhà đầu tư bỏ vốn để nhận quyền kinh doanh, khai thác thu
lợi nhuận từ các dự án đầu tư công khi có điều kiện. Tuy nhiên, nguồn lực đầu tư
chủ yếu của các dự án đầu tư công vẫn phải là của nhà nước ( Trung ương hoặc địa
phương).
2.2.Nội dung đầu tư công.
Nội dung đầu tư công được thực hiện theo các chương trình mục tiêu và các
dự án đầu tư công.
2.2.1.Đầu tư theo các chương trình mục tiêu.
a) Khái niệm.
Chương trình mục tiêu là tập hợp của các dự án đầu tư nhằm thực hiện một
hay một số mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội cụ thể của một quốc gia hay một vùng
lãnh thổ trong một khoảng thời gian nhất định.
Chương trình mục tiêu bao gồm nhiều cấp độ bao gồm chương trình mục tiêu
quốc gia và chương trình mục tiêu cấp tỉnh.
b) Căn cứ lập chương trình mục tiêu.
Đối với chương trình mục tiêu quốc gia căn cứ lập chương trình mục tiêu bao gồm:
Chiến lược phát triển kinh tế xã hội của cả nước thời kì 10 năm đã được
thông qua;

• Tính cấp bách của mục tiêu của chương trình phải đạt để hoàn thành chiến
lược;
• Khả năng đảm bảo nguồn vốn để thực hiện chương trình mục tiêu.
•

Đối với chương trình mục tiêu cấp tỉnh căn cứ lập chương trình mục tiêu bao gồm:
Mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội của tỉnh 5 năm đã được phê
duyệt;
• Tính cấp thiết của việc thực hiện mục tiêu trong thời kì kế hoạch;
• Khả năng đảm bảo nguồn vốn để thực hiện chương trình mục tiêu.
•

c) Yêu cầu đối với chương trình mục tiêu


+ Chương trình phải nhằm đạt được các mục tiêu rõ ràng, quan trọng, cấp bách
+
+
+

+

cần tập trung ưu tiên theo chiến lược phát triển
Nội dung chương trình pahir cụ thể, không được trùng lặp;
Việc xác định và phân bổ vốn đầu tư phải tuân theo danh mục dự án, định
mức tiêu chuẩn phân bổ vốn được các cấp có thẩm quyền phê duyệt;
Tiến độ triển khai thực hiện chương trình phải phù hợp với điều kiện thực tế
và khả năng huy động vốn theo thứ tự ưu tiên hợp lí, đảm bảo tập trung, hiệu
quả;
Việc tổ chức thực hiện phải có sự phân công rõ ràng, phối hợp chặt chẽ giữa

các bộ, ngành quá trình triển khai phải có sự theo dõi, kiểm tra, giám sát và
tổng kết định kì.

d) Nội dung của chương trình mục tiêu
Chương trình mục tiêu cần đảm bảo các nội dung quan trọng như sau:
+ Sự cần thiết phải đầu tư.
+ Đánh giá thực trạng ngành, lĩnh vực thuộc mục tiêu, phạm vi của
+
+

+
+
+

chương trình, những vấn đề cấp bách có trong chương trình.
Mục tiêu chung, phạm vi; mục tiêu cụ thể, các chi tiêu cơ bản phải đạt
được trong từng khoảng thời gian của chương trình.
Danh mục các dự án đầu tư, thứ tự thực hiện và thời gian; ước tính
tổng mức kinh phí thực hiện chương trình, phân theo dự án, hạng mục
cụ thể, tiến độ, nguồn vốn và kế hoạch giải ngân.
Kế hoạch, tổ chức thực hiện chương trình, dự án, các cơ chế áp dụng và
khả năng lồng ghép với các chương trình khác.
Các vấn đề khoa học công nghệ, môi trường, nhu cầu đào tạo nguồn
nhân lực cho dự án, chương trình; yếu tố hợp tác quốc tế.
Đáng giá tổng quát hiệu quả kinh tế- xã hội chung của chương trình và
dự án mang lại.

2.1.2.Đầu tư theo các dự án công.
a) Khái niệm và yêu cầu của công tác lập dự án đầu tư công.
Dự án đầu tư công là những dự án đầu tư sử dụng nguồn vốn nhà nước

bao gồm Ngân sách Nhà nước, Trái phiếu Chính phủ, Công trái quốc gia và
một số nguồn khác của nhà nước chi đầu tư phát triển và chi sự nghiệp có
tính chất đầu tư vào các sự án không nhằm mục đích kinh doanh, không có
khả năng hoàn vốn trực tiếp, thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội
bao gồm:
•

Dự án phát triển kết cấu hạ tầng, kĩ thuật, xã hội, môi trường, quốc
phòng, an ninh do Nhà nước đầu tư 9 trừ các khoản đầu tư cho quốc


phòng, an ninh, thuộc chi tiêu đặc biệt, ngoài cân đối kế hoạch hay viện
trợ nước ngoài).
• Dự án đầu tư không có điều kiện xã hội hóa thuộc các lĩnh vực kinh tếxã hội, y tế, giáo dục đào tạo, khoa học công nghệ.
• Dự án phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trịxã hội, kể cả việc mua sắm, sửa chữa tài sản cố định bằng vốn sự
nghiệp.
• Dự án đầu tư của cộng đồng dân cư, tổ chức chính trị-xã hội-nghề
nghiệp, tổ chức xã hội-nghề nghiệp được hỗ trợ vốn nhà nước theo quy
định của pháp luật
Yêu cầu đối với dự án đầu tư công:
 Phải phù hợp với kế hoạch đầu tư công và danh mục dự án chuẩn bị

đầu tư được cấp thẩm quyền phê duyệt.
 Dự án đầu tư công phải có các phương án kinh tế-kĩ thuật khả thi.
 Phải đảm bảo hiệu quả kinh tế - xã hội và phát triển bền vững.
b) Trình tự thủ tục quyết định và thực hiện dự án đầu tư công:
Bước 1: Định hướng đầu tư, xây dựng dự án và sàng lọc bước đầu
-Định hướng chiến lược đầu tư: Đây là xuất phát điểm của quy trình lập và
quản lí dự án đầu tư công được thể hiện qua chiến lược hay kế hoạch tổng
thể do cấp quyết định cao nhất đề ra. Định hướng này giúp cho hoạt động đầu

tư công của chính phủ phản ảnh được các ưu tiên của quốc gia, đồng thời
cũng giúp cho việc xây dựng chương trình và ra quyết định đầu tư của các bộngành và của các cấp chính quyền địa phương.
-Xây dựng dự án đầu tư: Căn cứ vào định hướng chiến lược đầu tư, các bộngành-địa phương xây dựng các hồ sơ dự án trong đó bao gồm các thông tin
cơ bản như sự cần thiết, mục tiêu, các hoạt động chính, ngân sách dự toán,
tiến độ thực hiện, kết quản kì vọng của dự án.
-Sàng lọc dự án bước đầu: mục đích của bước này là đảm bảo dự án do các
bộ-ngành-địa phương đề xuất đảm bảo thỏa mãn các điều kiện tối thiểu để có
thể được xem xét ở các bước tiếp theo. Các điều kiện tối thiểu này bao gồm sự
cần thiết, tính nhất quán đối với các ưu tiên của chính phì và sự phù hợp về
tài khóa. Sàng lọc tốt ở khâu này sẽ giúp tiết kiệm thời gian và nguồn lực ở
những bước sau.
Bước 2: Thẩm định dự án chính thức
-

Đánh giá tiền khả thi: Mục đích của bước này là xác định nhanh tính khả
thi của dự án (chẳng hạn như thông qua phân tích nhanh về chi phí và lợi


-

ích cũng như khả năng thu xếp tài chính) và nhận diện một số lựa chọn
thay thế cho dự án trước khi tiến hành đánh giá khả thi đầy đủ.
Đánh giá khả thi: Dự án sẽ phải qua một quy trình và quy chuẩn thẩm
định đầy đủ và nghiêm ngặt. Cụ thể là dự án sẽ được phân tích chi phí
và lợi ích một cách chi tiết, được thẩm định tính khả thi về tài chính, kinh
tế, và xã hội. Bên cạnh đó, dự án cũng phải được đánh giá cẩn thận về
những rủi ro tiềm tàng, về tính bền vững, cũng như về tác động môi
trường và xã hội. Chất lượng của đánh giá khả thi phụ thuộc vào động
cơ, tính khách quan, năng lực, và chất lượng dữ liệu của tổ chức đánh giá.

Bước 3: Đánh giá độc lập đối với thẩm định dự án
Sự lạc quan thái quá và thiếu khách quan đối với các dự án đầu tư công
- do xác định chi phí quá thấp và lợi ích quá cao - là hiện tượng phổ biến ở
các nước đang phát triển. Chính vì vậy, luôn có nhu cầu kiểm tra tính chân
thực và khách quan của hoạt động thẩm định dự án, đặc biệt là đối với
những dự án lớn, hơn nữa lại do chính cơ quan thực hiện tự thẩm định.
Trong trường hợp có nguy cơ xung đột lợi ích nghiêm trọng thì thậm chí nên
sử dụng tư vấn độc lập ngay từ khâu thẩm định dự án.
Bước 4: Lựa chọn và lập ngân sách dự án
Bất kỳ dự án đầu tư công nào đều là một bộ phận của kế hoạch đầu
tư công tổng thể, vì vậy việc lựa chọn và lập ngân sách dự án phải được
cân nhắc phù hợp với chu kỳ ngân sách (hàng năm, trung hạn, và dài
hạn) để đảm bảo dự án phù hợp với ưu tiên và khả thi về mặt tài khóa trong
từng chu kỳ ngân sách. Để đảm bảo tính công bằng và tăng cường hiệu lực
giám sát sau này, các tiêu thức lựa chọn dự án phải được công khai. Đầu tư
công hiệu quả không chỉ phụ thuộc vào việc lựa chọn dự án tốt mà còn phụ
thuộc vào chất lượng của hoạt động quản lý và bảo trì tài sản. Ngân sách chi
thường xuyên vì vậy phải được điều chỉnh thích hợp để phản ánh những
khoản chi mới phát sinh này.
Bước 5: Triển khai dự án
Sự thành công (hay thất bại) trong triển khai dự án phụ thuộc vào
nhiều nhân tố, trong đó chắc chắn bao gồm: (i) lựa chọn đúng dự án tốt; (ii)
lập ngân sách chính xác; (iii) chuẩn bị các điều kiện cần về năng lực quản lý
tài chính, tổ chức bộ máy và nhân sự, thu hồi đất; (iv) kếhoạch mua sắm
máy móc, vật tư; (v) theo dõi và quản lý chi phí; (vi) quản lý các rủi ro phát
sinh làm ảnh hưởng tới tiến độ và chi phí của dự án. Bản thân từng nhiệm
vụ này đều rất phức tạp, vì vậy phải có những hướng dẫn cần thiết cho việc
triển khai dự án. Về các mặt tổchức, việc bố trí nhân sự, xây dựng bộ máy
quản lý, dự kiến tiến độ v.v. tất cả phải được chuẩn bị kỹ càng và thực tế.

Quy trình đấu thầu công khai, công bằng, và hiệu quả cũng cần được xây
dựng và công bố. Cũng cần lường trước những cơ chế để ngăn chặn (hoặc ít
nhất là giảm thiểu) nguy cơ tăng chi phí trong tương lai.
Bước 6: Điều chỉnh dự án
Trong quá trình triển khai dự án, có thể xuất hiện những tình huống
mới ảnh hưởng đến thiết kế, tiến độ, hay chi phí của dự án. Vì vậy, hoạt động
quản lý dự án cần có một sự linh hoạt nhất định để có thể ứng phó với
những tình huống này. Tuy nhiên, để tránh khả năng những điều chỉnh này
bị lợi dụng cũng như để giảm chi phí điều chỉnh, cần thực hiện thật tốt các
khâu ở phía trước, đặc biệt là các khâu thẩm định, lựa chọn, ký kết hợp đồng
mua sắm, lập kế hoạch và chuẩn bị các điều kiện cần thiết để triển khai dự
án. Đồng thời, hoạt động kiểm tra, giám sát, đánh giá định kỳ cũng cần được
thực hiện để có được bức tranh cập nhật về tình hình triển khai dự án, đặc
biệt là về chi phí và lợi ích. Bên cạnh đó cũng cần có cơ chế để đình chỉ thậm
chí hủy bỏ các dự án được phát hiện là kém hiệu quả và lãng phí.
Bước 7: Vận hành dự án
Sau khi dự án đầu tư công hoàn tất, cần phải có một quá trình (i) bàn
giao dự án cho tổ chức vận hành; (ii) vận hành dự án; (iii) bảo trì, bảo
dưỡng tài sản hình thành từ dự án; (iv) hạch toán chính xác và kịp thời
những thay đổi về giá trị tài sản; (v) và đánh giá mức độ hữu dụng của dự án
căn cứ vào chất lượng và số lượng dịch vụ nó mang lại.
Bước 8. Đánh giá và kiểm toán sau khi hoàn thành dự án
Đây là một khâu rất quan trọng nhưng lại hay bị bỏ qua. Mục đích chính
của khâu này là đánh giá xem dự án có được triển khai theo đúng thiết kế, tiến
độ và ngân sách dự toán, có chất lượng và kết quả đúng như kỳ vọng, và đạt
được các mục tiêu đề ra ban đầu hay không. Một mục đích nữa của khâu này
là so sánh dự án đang xem xét với các dự án tương tự khác trong nước và
quốc tế, để từ đó rút ra bài học kinh nghiệm cho việc thiết kế và triển khai các
dự án khác trong tương lai. Bên cạnh việc đánh giá này, dự án cũng có thể

được kiểm toán (một cách chọn lọc) để đánh giá mức độ tuân thủ của dự án
đối với hệ thống luật định về đầu tư công.
3. Các chủ thể tham gia đầu tư công, giám sát và quản lí hoạt động đầu tư
công.
3.1.Các chủ thể tham gia đầu tư công
3.1.1. Các chủ đầu tư


Chủ đầu tư trong đầu tư công chính là nhà nước. Tuy nhiên để đảm bảo
hoạt động đầu tư được thực hiện theo đúng quy trình thủ tục trên cơ sở xác
định đúng trách nhiệm của người trực tiếp quản lí và sử dụng vốn, Nhà nước
sẽ tiến hành chỉ định chủ đầu tư của dự án. Chủ đầu tư của dự án đầu tư công
sẽ do người có thẩm quyền ra quyết định đầu tư quyết định ra trước khi lập
dự án đầu tư.
Quyền hạn của chủ đầu tư trong quá trình thực hiện hoạt động đầu tư:
o Tổ chức lập, trình duyệt dự án, sử dụng các nguồn vốn hợp pháp cho dự

án; yêu cầu kiến nghị các cơ quan nhà nước liên quan có thẩm quyền
cung cấp các thông tin cho các tổ chức tư vấn liên quan đến dự án.
o Tổ chức thẩm định, phê duyệt thiết kế kĩ thuật, tổng dự toán, tuyển
chọn tư vấn dự án, lựa chọn nhà thầu, thực hiện giao dịch, đàm phán kí
kết giữa các bên.
o Tổ chức theo dõi, kiểm tra, giám sát quá trình thực hiện dự án, thành
lập ban quản lí dự án; kiến nghị các chính sách đề suất với cơ quan nhà
nước để đảm bảo dự án đúng tiến độ, chất lượng và kinh phí đầu tư
được duyệt.
Trong hoạt động của dự án đầu tư công, chủ đầu tư có các nghĩa vụ sau:
 Chịu trách nhiệm về cơ sở pháp lí và độ tin cậy của các thông tin, tài

liệu cung cấp cho tư vấn lập dự án đầu tư công.

 Tổ chức thực hiện dự án đảm bảo đúng tiến độ, chất lượng, quản lí
và sử dụng hợp lí nguồn vốn đầu tư, kiểm tra báo cáo thường xuyên
tình hình thực hiện dự án, thực hiện thanh quyết toán, tất toán tài
khoản theo quy định của cơ quan thanh toán.
 Chịu trách nhiệm toàn diện trong dự án do phát sinh hậu quả do
triển khai không đúng theo quyết định đầu tư, gây thất thoát lãng
phí; thu hồi và hoàn trả vốn đầu tư đối với các dựa án đầu tư công
có yêu cầu thu hồi vốn theo quy định của pháp luật.
3.1.2. Đơn vị nhận ủy thác đầu tư.
Ủy thác đầu tư được hiểu là việc người có thẩm quyền quyết định đầu
tư cho tổ chức cá nhân có đủ điều kiện theo quy định của pháp luật thay
chủ đầu tư thực hiện toàn bộ hay một phần dự án đầu tư công.
Đây là vấn đề thực tiễn đang đặt ra nhất là với chủ đầu tư không có
đơn vị có chức năng quản lí thực hiện đầu tư trong cơ cấu bộ máy của cơ
quan như các đơn vị sự nghiệp giáo dục, y tế, văn hóa, nhằm tạo điều kiện
cho các chủ đầu tư không có năng lực quản lí đầu tư thực hiện quản lí và
sử dụng vốn được giao có hiệu quả hơn.


3.1.3. Ban quản lí dự án công
Ban quản lí dự án công là đơn vị do chủ đầu tư thành lập làm nhiệm vụ
quản lí thực hiện dự ántrong quá trình đầu tư.
Trong quá trình thực hiện dự án đầu tư công, ban quản lí dự án có
thẩm quyền: thay mặt chủ đầu tư giải quyết các vấn đề phát sinh trong
phạm vi quyền hạn trách nhiệm của chủ đầu tư, theo dõi, giám sát quá
trình thực hiện đầu tư đảm bảo an toàn, tiến độ, chất lượng, chi phí cho dự
án, kiến nghị chủ đầu tư giải quyết các vấn đề vượt thẩm quyền.
Đồng thời, ban quản lí dự án phải có các nghĩa vụ: thực hiện các thủ tục
đầu tư theo quy định của pháp luật; bảo đảm triển khai dự án đạt tiến
độ,chất lượng; báo cáo chủ đầu tư vè ngiệm thu, quyết toán; chịu trách

nhiệm về các sai phạm, lãng phí trong quá trình thực hiện các dự án đầu
tư công.
3.1.4. Nhà thầu
Nhà thầu là tổ chức, cá nhân có đủ năng lực hoạt động đầu tư khi tham
gia quan hệ hợp đồng trong quan hệ đầu tư công. Nhà thầu có theerbao
gồm nhà thầu chính và nhà thầu phụ.
Nhà thầu chính kí kết hợp đồng nhận thầu trực tiếp với chủ đầu tư
công thực hiện phân việc chính của một loại công việc trong dự án.
Nhà thầu phụ là nhà thầu kí kết hợp đồng với nhà thầu chính hoặc tổng
thầu xây dựng để thực hiện một phần công việc của nhà thầu chính và
tổng thầu xây dựng.
3.1.5. Tổ chức tư vấn đầu tư
Tổ chức tư vấn quản lí dự án là các tổ chức, cá nhân được chủ đầu tư
thuê để làm nhiệm vụ quản lí thực hiện dự án trong quá trình thực hiện dự
án đầu tư.
Tổ chức tư vấn đầu tư thực hiện các dịch vụ tư vấn một phần hoặc toàn
bộ các hoạt động đầu tư bao gồm: lập, thẩm định, giám sát, đánh giá, quản
lý dự án đầu tư và các dịch vụ tư vấn khác.
3.2. Cơ chế quản lí và giám sát hoạt động đầu tư công.
3.2.1. Cơ chế giám sát hoạt động đầu tư công
Quốc hội, hội đồng nhân dân các cấp, các cơ quan quản lí nhà nước các
cấp thực hiện nhiệm cụ giám sát, đánh giá đầu tư theo quy định của pháp
luật. Người có thẩm quyền ra quyết định đầu tư, chủ đầu tư phải tiến hành


tổ chức giám sát, đánh giá kết quả hoạt động đầu tư trong quyền hạn ra
quyết định của mình.
Các Bộ, Ngành, Ủy ban nhân dân các cấp, tổ chức, cá nhân liên quan có
trách nhiệm cung cấp thông tin, tài liệu theo yêu cầu của cơ quan giám
sát, đánh giá đầu tư, khuyến khích sự giám sát từ cộng đồng, nhân dân. Để

phục vụ cho hoạt động giám sát đầu tư công, toàn bộ các thông tin đến dự
án cần được cập nhật, chính xác, và cung cấp kịp thời để đề xuất, quy định
rõ chế độ cung cấp thông tin, báo cáo của chủ đầu tư.
Công tác đánh giá giai đoạn thực hiện chương trình mục tiêu được tiến
hành định kì và đột xuất (khi cần thiết). Đánh giá định kì được tiến hành
theo 2 giai đoạn chủ yếu sau:
+ Giai đoạn 1, đánh giá giữa kì được tiến hành vào giữa thời gian thực
hiện chương trình mục tiêu, nhằm xem xét quá trình thực hiện từ khi bắt
đầu và đề xuất các điều chỉnh cần thiết.
+ Giai đoạn 2, đánh giá kết thúc được tiến hành ngay sau khi kết thúc
việc thực hiện chương trình mục tiêu, nhằm xem xét các kết quả đạt được
và tổng kết toàn bộ quá trình thực hiện, làm cơ sở để báo cáo khi kết thúc
chương trình.
3.2.2. Quản lí hoạt động đầu tư công.
Mặc dù có một vài sự khác biệt trong chi tiết, nhưng về đại thể, cả
OECD, WB, IMF đều quan niệm rằng quản lí đầu tư công (public
investment management-PIM) là một hệ thống tổng thể bắt đầu từ việc
hình thành những định hướng lớn trong chính sách đầu tư công cho đến
việc thẩm định, lựa chọn, lập ngân sách, thực thi và đánh giá các dự án
đầu tư cụ thể với mục đích là đảm bảo hiệu quả và hiệu lực của đầu tư
công, qua đó đạt được mục tiêu tăng trưởng và phát triển chung của nền
kinh tế.
Ở tầm dự án đầu tư công, tùy theo quy mô, tính chất dự án và điều kiện
cụ thể của chủ nhà đầu tư mà lựa chọn một phương thức quản lí thực hiện
dự án như sau: tự tổ chức quản lí thực hiện dự án, thuê tư vấn quản lí
giám sát dự án, ủy thác đầu tư hay thực hiện theo một phương thức khác.
Trong quản lí dự án đầu tư công, cần đảm bảo thực hiện đúng phạm vi,
nội dung đầu tư, chất lượng, mức chi phí, thời hạn và các yêu cầu khác ghi
trong Quyết định phê duyệt dự án đầu tư công.

II. Thực trạng và kết quả của việc quản lí và phân cấp quản
lí hoạt động đầu tư công tại Việt Nam.


1. Khái quát tình hình đầu tư công tại Việt Nam hiện nay.
1.1. Tỷ trọng đầu tư công trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội

Tăng trưởng kinh tế cao của nước ta trong suốt giai đoạn vừa qua
gắn liền với tăng mạnh vốn đầu tư, thể hiện qua tỉ lệ đầu tư so với GDP
tăng liên tục từ 18,1% năm 1990 lên 42,4% so với GDP vào năm 2010.
Giai đoạn 2011-2012, tỉ lệ đầu tư so với GDP chỉ đạt trên 30%, thấp hơn
khoảng 10% so với giai đoạn 2001-2010, thấp hơn khoảng 3% so với
mức 33% của Kế hoạch 5 năm 2011-2015. Tỷ trọng đầu tư công (là các
khoản đầu tư được hình thành từ ngân sách nhà nước (NSNN), từ trái
phiếu chính phủ, tín dụng nhà nước, ODA và từ các doanh nghiệp nhà
nước (DNNN) đã giảm khá nhanh từ khoảng 59% năm 2000 xuống còn
gần 38,2% năm 2008 nhưng lại tăng lên 44,1% vào năm 2010. Tỷ trọng
đầu tư của khu vực ngoài nhà nước tăng từ 23% năm 2000 lên 37,1%
năm 2010 và khoảng 36% giai đoạn 2011-2012. Tỷ trọng đầu tư trực
tiếp nước ngoài đã tăng từ 18% lên hơn 25,5% năm 2008, giảm mạnh
còn 18,8% năm 2010 và đạt trung bình 23% giai đoạn 2011-2012
(Hình 1)

1.2.Quy mô và tốc độ tăng trưởng đầu tư công.
Trong thời kì 2001-2010 , tổng vốn đầu tư công tăng bình quân
10,2%/năm (theo giá cố định, thấp hơn so với tốc độ tăng vốn đầu tư
của khu vực kinh tế ngoài nhà nước (15,1%/năm) và khu vực có vốn
đầu tư nước ngoài (18,5%/năm); trong đó, giai đoạn 2001-2005 tăng

11,1%, giai đoạn 2006-2010 tăng 9,3%. Do thực hiên Nghị quyết
11/NQ-CP ngày 24/2/2011 về kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô,
đảm bảo an sinh xã hội, tổng vốn đầu tư toàn xã hội tăng chậm trong 2
năm 2011 và 2012. Năm 2011-2012, tổng vốn đầu tư toàn xã hộichỉ
tăng 7,8%, trong đó đầu tư công giảm 3,8%.
Trong thời kì 2001-2010, đầu tư từ nguồn NSNN tăng bình quân
10,5%/năm (theo giá năm 1994), chiếm khoảng 51,7% tổng vốn đầu tư
công. Vốn vay của Nhà nước, trong đó chủ yếu là vốn tín dụng đầu tư
nhà nước đạt mức tăng trưởng bình quân 12,0%/năm, chiếm khoảng
23,1% tổng vốn đầu tư công. Giai đoạn 2011-2012 đầu tư từ NSNN vẫn
chiếm tỉ lệ cao trên 52%, phần còn lại là vốn đầu tư từ trái phiếu và
DNNN.
1.3.Cơ cấu vốn đầu tư công.
Theo nguồn vốn đầu tư công:

Cơ cấu vốn đầu tư công bao gồm vốn từ NSNN, vốn vay và vốn DNNN.
Vốn NSNN bao gồm vốn từ ngân sách, vốn cho các chương trình mục
tiêu quốc gia và các ngành dao động trong khoảng từ 40% đến 65%
tổng vốn đầu tư công. Tỷ trọng vốn ngân sách tăng liên tục từ năm
1995 đến năm 2009 nhưng có xu hướng giảm do chính sách thắt chặt
tín dụng và cắt giảm đầu tư công từ 2009 đến nay. Vốn DNNN chiếm
khoảng 20% đến 30%, có xu hướng giảm trong giai đoạn 2001-2005,
tăng lên trong 2 năm 2006-2007, nhưng giảm trong giai đoạn 20082012 do ảnh hưởng của khủng hoảng tài chính.
Cơ cầu vốn đầu tư công theo ngành:


Trong những năm qua, cơ cấu đầu tư công theo ngành, lĩnh vực đã có
sự chuyển dịch theo chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước, cũng
như thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu ngành kinh tế của Việt Nam theo
hướng công nghiệp hóa - hiện đại hóa.

Vốn đầu tư công cho ngành nông, lâm và thủy sản thời kỳ 20012010 tăng trưởng bình quân 3,65% ( theo giá so sánh 1994), quy mô
theo giá thực tế đạt 127.595 tỷ đồng, gấp hơn 2,4 lần thời kỳ 19902000, chiếm 6,9% tổng vốn đầu tư của Nhà nước. Đây là ngành có mức
tăng trưởng đầu tư công thấp nhất trong tất cả các ngành. Tỷ trọng
vốn đầu công cho nông, lâm nghiệp và thủy sản lại có xu hướng giảm,
từ 12,3% thời kì 1996-2010 xuống 7,9% thời kỳ 2001-2005 và 6,4% vào
thời kì 2006-2010.
Việc sử dụng công cụ đầu tư công để phát triển các ngành, then chốt
chưa thực sự phát huy được hiệu quả đầu tư công. Những kết quả của
việc đầu tư vào các vùng, ngành trọng điểm, ưu tiên có tính chất lan tỏa
cao đối với phát triển kinh tế chưa thấy rõ. Định hướng đầu tư nhà
nước vào các ngành có khả năng lan tỏa, thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu
theo hướng hiện đại hóa đã không đi đúng hướng trong giai đoạn
2001-2012.
Hiệu quả đầu tư công
Hiệu quả đầu tư thấp của Việt Nam được thể hiện rõ hơn qua hệ số
ICOR cao và có xu hướng gia tăng theo các năm. Tính trung bình, hệ số
này ở mức 5,75 từ 2001-2010 cao hơn nhiều so với giai đoạn 19912000. Điều đáng chú ý là hệ số ICOR nước ta cao hơn nhiều so với Trung
Quốc (4,0 từ 2001-2006).
Hệ số ICOR của khu vực kinh tế nhà nước cao hơn nhiều so với khu vực
tư nhân trong nước và tư nhân nước ngoài. Giai đoạn 2001-2010, bình
quân cần 7,85 đơn vị đầu tư nhà nước mới tạo ra được một đơn vị giá
trị gia tăng. Trong khi đó, khu vực kinh tế tư nhân là 3,63 và kinh tế có
vốn đầu tư nước ngoài là 7,95.
Tóm lại, với việc chú trọng vào gia tăng mức vốn đầu tư thay vì hiệu
quả đầu tư nên lượng vốn cần thiết để đáp ứng nhu cầu cho đầu tư, đặc
biệt là đầu tư vào cơ sở hạ tầng đã tăng cao và rất khó có thể đáp ứng
được, nhất là trong bối cảnh khủng hoảng nợ công trên thế giới hiện
nay. Đầu tư công của Việt Nam hiện nay đã trở nên thiếu bền vững
dưới phương diện ngân sách và làm cho nền kinh tế trở nên dễ bị tổn
thương trên phương diện các cân đối vĩ mô.

Đầu tư công ở nước ta có rất nhiều bất cập, nhức nhối nhất là vấn đề thất
thoát và lãng phí. Bởi hệ thống pháp luật quản lí đầu tư công chưa hoàn chỉnh
và đồng bộ, quy định rải rác trong nhiều văn bản tài chính pháp luật khác nhau,
thiếu các chế tài và biện pháp quản lí, giám sát nên đã phát sinh nhiều tồn tại,
hạn chế; đầu tư còn dàn trải ,phân tán kế hoạch đầu tư bị cắt khúc ra từng năm
hiệu quả đầu tư kém.
Tình trạng triển khai quá nhiều dự án vượt quá vốn kế hoạch được giao,
gây nợ đọng gây áp lực lớn đối với cân đối ngân sách nhà nước các cấp, đẩy
Ngân sách trung ương vào thế bị động trong nhiều năm qua
Vì vậy nên năm 2014 Nhà nước đã ban hành luật đầu tư công có hiệu lực từ
ngày 1/1/2015. Trong đó có những điểm nhấn mạnh được tóm tắt như sau:
•
•
•
•

Khuyến khích đầu tư trực tiếp của cá nhân
Quản lý đồng bộ, hạn chế “xin cho”
Chuyển từ kế hoạch đầu tư ngắn hạn sang trung hạn
Dự án quan trọng phải lấy ý kiến dân cư nơi thực hiện

Luật đầu tư công có hiệu lực từ 01/01/2015 là một trong những nổ lực của
Việt Nam trong việc tổ chức quản lí đầy đủ và hoàn thiện chế định toàn bộ quá trình
đầu tư công, góp phần tái cơ cấu đầu tư công, gia tăng sức hấp dẫn của môi trường
đầu tư và ngày càng phù hợp với thông lệ quốc tế.
Tuy đã có nhiều chuyển biến tích cực nhờ tái cơ cấu thắt chặt đầu tư công tuy
nhiên:
Báo cáo kế hoạch đầu tư trung hạn 5 năm( 2016-2020), Bộ trưởng Bộ Kế hoạch

và Đầu tư (KH-ĐT) Bùi Quang Vinh cho biết dự kiến tổng vốn đầu tư phát triển
nguồn NSNN giai đoạn này là 1,846 triệu tỷ đồng (gồm đầu tư từ nguồn thu xổ số
kiến thiết và bội chi ngân sách địa phương sẽ đưa vào cân đối NSNN theo luật NSNN
theo luật NSNN 2015, không bao gồm 260.000 tỷ đồng vốn trái phiếu Chính phủ ).


Tổng nhu cầu vốn đầu tư phát triển nguồn NSNN do các bộ, ngành, địa phương
đề xuất khoảng 4 triệu tỷ đồng ( gấp 20,5 lần kế hoạch năm 2015; gấp 2,1 lần khả
năng cân đối vốn 5 năm 2016-2020 là 1,846 triệu tỷ đồng)
Bộ trưởng Bùi QuangVinh cho biết tổng vốn ngân sách trung ương 5 năm tới
chỉ đáp ứng khoảng được khoảng 30% nhu cầu đầu tư của cả nước . Số vốn ứng
trước chưa bố trí được nguồn thanh toán còn khá lớn so với khả năng cân đối vốn
NSNN trong 5 năm tới. Bộ trưởng Bộ KH-ĐT cũng lo ngại nhiều nơi sẽ không còn
nguồn để khởi công mới như Bộ Giao thông Vận tải, các tỉnh Ninh Bình, Hà Tĩnh,…
Trong khi đó, trình bày báo cáo của chính phủ về kế hoạch tài chính giai đoạn
2016-2020, Bộ trưởng Bộ Tài Chính Đinh Tiến Dũng cho biết chi tiêu nợ công Chính
phủ vượt giới hạn cho phép (50% GDP) chủ yếu do GDP thực tế theogiá hiện hành
năm 2015 giảm mạnh. Mặt khác, do sức ép về đầu tư từ nguồn vốn vay trong thời
gian qua quá lớn cùng việc điều chỉnh tỷ giá thời gian qua.
Đại diện cơ quan chính phủ lo ngại nếu duy trì tỷ lệ bội chi NSNN và hạn mức
cấp bảo lãnh Chính phủ theo phương án hiện hành sẽ dẫn đến việc chi tiêu nợ công
trên GDP vượt trần trong các năm 2016-2017. Trong khi đó, khó có thể thực hiện
phương án nâng trần nợ công mà Chính phủ đã đặt ra đến năm 2020 là không quá
65% GDP.

2. Ưu điểm và những thành tựu đạt được
2.1. Ưu điểm:
- Phân cấp quản lí có ưu điểm trước hết ở tính minh bạch, công khai và chịu trách
nhiệm giải trình trước chính phủ nhờ việc người dân được tham gia vào quá trình
ra quyết định và có thể giám sát, đánh giá chính phủ làm việc như thế nào

- Tăng tính đại diện khi các nhóm khác nhau trong xã hội có tiếng nói trong quá
trình ra quyết định
- Trong quá trình ra quyết định, phân cấp giúp loại bỏ những rào cản thường nảy
sinh từ cách lập kế hoạch của chính phủ, trung ương và từ cách mà trung ương
kiểm soát những hoạt động kinh tế và xã hội quan trọng
Bên cạnh đó, phân cấp quản lí có thể làm giảm những thủ tục rườm rà hành chính
quan, giúp cho các chủ dự án đầu tư công phản ứng nhanh nhạy hơn trước những
nhu cầu cấp thiết ở địa phương.
- Phân cấp quản lí giúp làm giảm áp lực về tài chính đối với chính phủ trung ương
trong khi chính quyền địa phương được trao nhiều quyền hơn trong việc huy động


các khoản ngân quỹ bằng cách thu phí và lệ phí đối với những dịch vụ mà địa
phương cung cấp.
- Phân cấp làm giảm bớt khối lượng của chính phủ đối với các sự án đầu tư công
2.2. Thành tựu đạt được trong các dự án đầu tư công.
Có thể nói những chính sách phân cấp trong đầu tư được ban hành đã bước đầu
góp phần khắc phục tình trạng bố trí vốn phân tán, dàn trải, thất thoát, lãng phí ;
nâng cao hiệu quả đầu tư.
 Nhận thức và quán triệt của nhà nước từ Trung ướng đến địa phương
 Các cấp, các ngành từ Trung ương đến địa phương đã nhận thức rõ hơn và








quán triệt các yêu cầu tăng cường quản lí đầu tư phát triển trong tất cả các

khâu, từ quy hoạch, kế hoạch, chuẩn bị đầu tư, xây dựng dự án, bố trí vốn tập
trung, đến triển khai, giám sát thực hiện, kiểm toán, quyết toán, nghiệm thu
công trình. Cách làm mới này đã tạo được bước đột phá, buộc các bộ, các cơ
quan, và địa phương đã chú trọng đến việc xác định nguồn vốn và khả năng
cân đối vốn trước khi phê duyệt quyết định đầu tư. Việc bố trí vốn đầu tư
được sử dụng có trọng tâm, trọng điểm và có hiệu quả hơn trong giai đoạn
trước. Báo cáo rà soát kế hoạch năm 2014 của Bộ Kế hoạch và đầu tư cho
thấy tổng vốn ngân sách Trung ương là 62.431 tỷ đồng, trong đó : vốn nhà
nước là 47.579 tỷ đồng, vốn ngoài nước là 14.852 tỷ đồng. Các bộ, ngành và
địa phương đã bố trí cho 5.657 dự án. Trong đó:
Tổng số dự án bố trí đúng quy định là 5.615 dự án với số vốn kế hoạch là
61.660,4 tỷ đồng ( vốn trong nước là 46.808 tỷ đồng ; vốn ngoài nước là
14.852 tỷ đồng)
Tổng số dự án được bố trí chưa đúng quy định là 42 dự án với số vốn là 602,9
tỷ đồng, chiếm 1,3% tổng số vốn trong nước của ngân sách trung ương.
Việc phân bổ vốn đầu tư phát triển nguồn ngân sách nhà nước trong giai
đoạn 2012-2014 đã theo xu hướng tập trung hơn, số dự án bố trí kế hoạch
năm sau giảm so với năm trước (năm 2013 giảm 25,9%, năm 2014 giảm
6,5%).
Số vốn bố trí bình quân cho mỗi dự án kế hoạch năm sau cao hơn năm trước
(năm 2012 là 9,54 tỷ đồng/dự án, năm 2013 là 10,68 tỷ đồng/dự án, năm
2014 là 11,04 tỷ đồng/dự án). Trong giai đoạn 2011-2014, chính phủ đã bố
trí kế hoạch vốn trái phiếu chính phủ cho các bộ, địa phương triển khai thực
hiện là 250000 tỷ đồng. Năm 2012-2013 do chính phủ thực hiện quyết liệt các
giải pháp quy định tại các chỉ thị: 1792, 27, 14 nên công tác xử lý nợ đọng xây
dựng cơ bản đã có chuyển biến, giảm đáng kể so với trước. trong 6 tháng đầu
năm 2013, nợ đọng xây dựng cơ bản đã giảm được 3.218 tỷ đồng so với năm
2012( trong đó nợ đọng nguồn vốn ngân sách nhà nước đã giảm 1.828 tỷ
đồng)

Đầu tư có ý nghĩa rất quan trọng trong việc tạo cơ sở thống nhất,đồng bộvà
hoàn chỉnh để nâng cao hiệu quả trong công tác quản lý hoạt động đầu tư và sử
dụngvốn đầu tư công, khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, phân tán, góp phần
nâng cao hiệu quả đầu tư theo đúng mục tiêu, định hướng của chiến lược, kế hoạch
phát triển kinh tế-xã hội của đất nước, chống thất thoát, lãng phí ; đảm bảo tính
công khai minh bạch trong quản lí đầu tư công nguồn vốn.
•

Thanh toán vốn đầu tư và ngân sách nhà nước

Việc quản lí, thanh toán vốn đầu tư các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước
đúng mục đích, đúng đối tượng, tiết kiệm hiệu quả và chấp hành đúng quy định
về quản lí tài chính đầu tư, xây dựng của pháp luật hiện hành và nội dung. Chủ
đầu tư chịu trách nhiệm quản lí, sử dụng vốn đúng mục đích, đúng đối tượng, tiết
kiệm và có hiệu quả .Cơ quan cấp trên của chủ đầu tư có trách nhiệm kiểm tra,
đôn đốc các chủ đầu tư hoặc Ban quản lí dự án (sau đây gọi chung là chủ đầu tư)
thuộc phạm vi quản lí thực hiện kế hoạch đầu tư, sử dụng vốn đầu tư đúng mục
đích, đúng chế độ Nhà nước. Cơ quan tài chính các cấp thực hiện công tác quản lí
tài chính vốn đầu tư về việc chấp hành chế độ, chính sách tài chính đầu tư, tình
hình quản lí, sử dụng vốn đầu tư, tình hình thanh toán vốn đầu tư. Cơ quan Kho
bạc Nhà nước có trách nhiệm kiểm soát, thanh toán vốn kịp thời, đầy đủ, đúng
quy định cho các dự án khi có đủ điều kiện thanh toán vốn.

3. Hạn chế của phân cấp quản lí đầu tư công
 Phân cấp đồng loạt và đại trà

Nếu xét địa phương như là đơn vị phân cấp thì các tỉnh và thành phố trực
thuộc trung ương ở Việt Nam được chia ra thành ba nhóm. Nhóm một gồm Hà Nội
và Hồ Chí Minh được hưởng chính sách phân cấp đặc biệt. Nhóm hai gồm ba thành

phố trực thuộc trung ương còn lại, bao gồm Hải Phòng, Đà Nẵng, và Cần Thơ, với
hưởng chính sách phân cấp không rộng rãi như nhóm một, nhưng thông thoáng
hơn so với nhóm ba, bao gồm 58 tỉnh còn lại, được hưởng chung một chính sách
phân cấp, bất chấp sự khác nhau hiển nhiên về quy mô, không gian tài khóa, nguồn
lực, năng lực v.v. của những địa phương này. Việc có một tấm áo phân cấp chung
cho hầu như tất cả các địa phương là điều có thể hiểu được từ góc độ chính quyền
trung ương, song điều này hạn chế hiệu quả của chính sách phân cấp. Một hệ
thống phân cấp hiệu quả sẽ điều chỉnh mức độ tự quyết của chính quyền mỗi tỉnh
sao cho phù hợp nhất với năng lực của chính quyền tỉnh đó. Tất nhiên, khi không
gian phân cấp của một địa phương nào đó trở nên rộng rãi hơn thì cũng cần phải
quy định trách nhiệm giải trình chặt chẽ hơn và công tác điều hành của chính quyền
của địa phương đó phải minh bạch hơn.


 Phân cấp không đồng bộ

Phân cấp ở Việt Nam không đồng bộ, cụ thể là các nội dung khác nhau của
phân cấp không song hành với nhau, và do vậy không những không tạo ra tác dụng
cộng hưởng mà còn hạn chế hiệu quả của phân cấp. Chẳng hạn như phân cấp về
thẩm quyền quyết định đầu tư cho địa phương khá rộng, song phân cấp nguồn thu
lại không được điều chỉnh một cách tương ứng. Kết quả là trong khi không gian tự
quyết được mở rộng thì nguồn lực tài chính của địa phương lại vẫn như cũ.
 Cơ chế phối hợp giữa các địa phương còn yếu

Đây là một hạn chế được tổng kết trong Nghị quyết 08/2004/NQ-CP, nhưng
cho đến thời điểm này vẫn còn nguyên vẹn. Như các phần trên đã phân tích, quan hệ
giữa các địa phương với nhau hiện nay mang tính cạnh tranh nhiều hơn là phối
hợp. Mặc dù có tồn tại một số cơ chế điều phối vùng, chẳng hạn như thông qua các
Ban chỉ đạo vùng, song Ban chỉ đạo này hoạt động trên cơ sởkiêm nhiệm và bán
thời gian, trung bình một năm chỉ gặp nhau vài lần. Hơn nữa, nguồn lực về con

người, tài chính, và tổ chức của các Ban chỉ đạo đều rất hạn chế. Tất cả những
điều này dẫn đến một hệ quả là việc phối hợp giữa các địa phương với nhau hiện
nay rất lỏng lẻo.
 Cơ chế giám sát đầu tư công còn thiếu và yếu

Các cơ chế giám sát đầu tư công hiện nay vừa tồn tại xung đột về lợi ích (chủ
đầu tư vừa thẩm định, giám sát, và đánh giá kết quả) vừa kém hiệu lực. Bên cạnh
đó, cũng tồn tại một cơ chế giám sát nữa, ngày càng chứng tỏ vai trò quan trọng,
đó là thông qua các cơ quan đại biểu dân cử. Tuy nhiên, cho đến thời điểm này, hiệu
quả và hiệu lực của hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp
còn rất hạn chế. Điều này xuất phát từ những nguyên nhân có tính kỹ thuật và
những nguyên nhân có tính thể chế. Về phương diện kỹ thuật, thời gian, ngân
sách, và các nguồn lực khác phục vụ cho hoạt động giám sát hết sức hạn chế, đồng
thời nguồn thông tin và dữ liệu không đủ, dẫn đến các cơ quan dân cử không thể
sâu sát trong việc giám sát hoạt động của UBND. Về phương diện thể chế, tỷ lệ
chuyên trách của đại biểu HĐND rất thấp (chỉ khoảng từ 10% đến 30% tùy từng
địa phương). Điều này có nghĩa là đa số đại biểu hoạt động kiêm nhiệm, chủ yếu là
công chức nhà nước. Bên cạnh đó, hơn 90% số đại biểu là Đảng viên. Như vậy, câu
hỏi đặt ra là những đại biểu này đại diện cho ai, cho dân, cho chính quyền, cho
Đảng, hay cho cả ba. Bên cạnh đó, các cơ chế để những người dân chịu tác động
trực tiếp có cơ hội tham gia vào quá trình ra quyết định và giám sát quá trình đầu
tư hiện nay chỉ mang tính hình thức, vì vậy không phát huy hiệu lực..
III.

Đánh giá, nhận xét và đưa ra một số kiến nghị
1. Đánh giá và nhận xét


Quá trình phân cấp còn thiếu tính đồng bộ, chưa đảm bảo sự nhất quán giữa
quyền hạn, nhiệm vụ được phân cấp và khả năng thực thi các quyền đó cũng như

trách nhiệm ở các cơ quan được phân cấp.
Quy trình quản lí dự án đầu tư tuy đã phân cấp, nhưng còn bao gồm rất nhiều
giai đoạn và thủ tục phức tạp, rườm rà. Một trong những vấn đề quan trọng ảnh
hưởng đến quá trình phân cấp là không quy định rõ người ra quyết định đầu tư chỉ
được quyết định trong phần ngân sách được giao quản lí – có nghĩa là ra quyết định
đầu tư và tự chịu trách nhiệm bố trí nguồn vốn để thực hiện, không được quyết định
nguồn vốn do cấp khác quản lí. Thực tế cho thấy chủ đầu tư ở địa phương quyết
định dự án có tổng mức trên nghìn tỷ đồng, nhưng nguồn vốn lại do Trung ương bố
trí. Chưa có quy định cụ thể và các thể chế thực thi hiệu quả nhằm ngăn chặn tình
trạng chia nhỏ dự án để phù hợp với các cấp có thẩm quyền thấp hơn. Trong quá
trình phân cấp, mặc dù có quy định về ứng vốn đầu tư, nhiều chủ đầu tư đề xuất ứng
vốn vượt quá khả năng trả nợ của địa phương cũng như của các Bộ, ngành. Trong
quá trình triển khai thực hiện các dự án đầu tư, do mong muốn đẩy nhanh tiến độ,
sớm đưa công trình vào sử dụng, nhiều lãnh đạo địa phương yêu cầu hoặc cho phép
các nhà thầu tự bỏ vốn sỡ hữu hay vay vốn ngân hang để thi công quá mức số vốn
bố trí theo kế hoạch và không có khả năng trả nợ. Hệ quả là doanh nghiệp gặp
nhiều khó khăn, nợ xấu của ngân hàng tăng.Các quy định về phân cấp quản lí đầu
tư công được thực hiện trong điều kiện thiếu nhiều thể chế hỗ trợ. Chẳng hạn các
quy hoạch phát triển kinh tế-xã hội, quy hoạch và chiến lược phát triển ngành được
ban hành làm nền tảng cho dự án đầu tư công, song chưa đảm bảo đủ cơ sở để có
các dự án này theo một lộ trình hiệu quả (cả về kinh tế-xã hội), khả thi(về bố trí
nguồn lực, đặc biệt là vốn). Chính vì vậy trong cùng một ngành, đôi khi dự án kém
hiệu quả hơn lại được phê duyệt và thực hiện trước trong khi dự án hiệu quả hơn
lại được phê duyệt sau hoặc thậm chí không được phê duyệt. Thậm chí, một số quy
hoạch dường như còn nhằm hợp thức hóa các ý tưởng dự án đầu tư công đã có sẵn,
thay vì tạo nền tảng khách quan, khoa học để xây dựng các dự án đầu tư công phù
hợp. Bên cạnh đó là các hạn chế về thông tin liên quan, thiếu các tiêu chí chuẩn để
lựa chọn dự án dẫn đến xây dựng danh mục dự án quá nhiều nhưng không phù hợp
với khả năng về vốn, thời gian, trình độ quản lí. Cần phải có một quan điểm nhất
quán đối với khái niệm đầu tư công, bởi hiện nay, vẫn còn có những quan điểm khác

nhau về vấn đề này, trong bối cảnh nguồn lực xã hội còn hạn hẹp như hiện nay, thì
việc giám sát chặt chẽ chỉ một đồng vốn của Nhà nước, hoặc vốn Nhà nước đi vay
thôi, cũng giúp mang lại hiệu quả thiết thực cho nền kinh tế.
2. Một số kiến nghị.

Tái cơ cấu và nâng cao hiệu quả đầu tư công là việc cần phải làm ngay và triệt
để để nâng cao chất lượng tăng trưởng và ổn định kinh tế vĩ mô trong giai đoạn
2011-2020. Trong thời gian tới, cần giảm dần tỷ trọng vốn đầu tư công và tăng tỷ


trọng của các nguồn vốn khác trong tổng vốn đàu tư toàn xã hội, đồng thời sử dụng
có hiệu quả vốn đầu tư công để thực hiên các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội. Trong đó, chúng tôi đề xuất và khuyến nghị một số nội dung quan trọng như
sau:
Thứ nhất, giảm tỷ lệ đầu tư công trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội theo hướng
tăng cường hiệu quả đầu tư; ổn định kinh tế vĩ mô và chống lạm phát. Trong thời
gian tới, trong cơ cấu đầu tư cần giảm tỷ lệ đầu tư công và tăng tỷ lệ đầu tư của các
thành phần khác trong tổng đầu tư toàn xã hội, đặc biêt là đầu tư khu vực ngoài
quốc doanh và khu vực có vốn đầu tư nước ngoài .
Thứ hai, tái cơ cấu chi tiêu ngân sách theo hướng giảm bớt chức năng nhà
nước kinh doanh và tăng cường chức năng nhà nước phúc lợi. Trong thời gian tới
cần đổi mới sâu sắc, toàn diện cơ cấu và cơ chế quản lý DNNN, nâng cao hiệu quả
hoạt động của các DNNN, trước hết là các tập đoàn và tổng công ty nhà nước.
Thứ ba, lượng vốn đầu tư công cần được cân đối hàng năm và trong trung hạn
phải đảm bảo gắn liền với việc thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.
Thứ tư, tiếp tục hoàn thiện thể chế, chính sách, sửa đổi, bổ sung các quy định về
quản lý và sử dụng các nguồn vốn đầu tư công (bao gồm vốn NSNN, vón trái phiếu
chính phủ, vốn tín dụng đầu tư của Nhà nước, vốn của DNNN) nhằm nâng cao hiệu
quả sử dụng các nguồn vốn này.
Thứ năm, việc huy động vốn của Nhà nước trong thời gian tới cần hướng tới
tăng khả năng tự bảo đảm nguồn vốn. Các biện pháp là tăng thu NSNN một cách có

hiệu quả, bền vững và tăng lợi nhuận của các DN; đồng thời hạn chế sự gia tăng các
nguồn vốn có tính chất vốn vay.
Thứ sáu, xác định cơ cấu đầu tư công theo ngành, lĩnh vực, theo vùng và theo
địa phương một cách có hiệu quả nhất, gắn với quá trình tái cơ cấu nền kinh tế và
đổi mới mô hình tăng trưởng của Việt Nam. Cần phải bảo đảm phát huy tối đa lợi
thế so sánh, tiềm năng, thế mạnh của từng ngành, lĩnh vực, từng vùng, từng địa
phương; Tập trung vốn đầu tư công vào những ngành, lĩnh vực đem lại lợi ích cho
xã hội mà khu vực tư nhân trong nước và khu vực FDI không tham gia hoặc tham
gia có hiệu quả thấp; Coi nguồn đầu tư công là nguồn lực chính đồng thời là nguồn
“vốn mồi” trong việc thu hút các nguồn lực khác trong xã hội…
Thứ bảy,đổi mới, hoàn thiện công tác xây dựng quy hoạch phát triển kinh tế - xã
hội của các ngành, các vùng, các tỉnh nhằm định hướng và nâng cao hiệu quả đầu
tư công.
Thứ tám, nâng cao minh bạch và trách nhiệm giải trình trong việc sử dụng
nguồn lực NSNN và trong hoạt động đầu tư công, đồng thời nâng cao trách nhiêm
của các cơ quan đã được phân cấp trong quản lý, phân bố vốn đầu tư.
Thứ chin, tăng cường công tác theo dõi, đánh giá và kiểm tra, thanh tra đầu tư
công, nhất là sự giám sát của người dân và cộng đồng. Các dự án đầu tư nên được
theo dõi , đánh giá dựa trên kết quả. Ngoài ra, cần thực hiện giám sát ngay từ khâu
lập dự án, thẩm định, bố trí vốn đầu tư, đảm bảo tuân thủ theo các quy định pháp
luật và quy hoạch, kế hoạch được duyệt; Nâng cao chất lượng công tác thanh tra,


kiểm tra để kịp thời phát hiện và xử lý các sai phạm phát sinh, nâng cao hiệu quả
nguồn vốn đầu tư công.