Fiscal decentralization and intergovernmental fiscal relations a cross country analysis

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
Bộ Môn Tài Chính Công

PHÂN CẤP TÀI KHÓA
VÀ NHỮNG MỐI QUAN HỆ TÀI KHÓA LIÊN CHÍNH QUYỀN:
MỘT NGHIÊN CỨU PHÂN TÍCH XUYÊN QUỐC GIA

GVHD: PGS.TS Sử Đình Thành

DANH SÁCH NHÓM 5 – LỚP TCDN NGÀY - K22
1. Trần Văn Hùng
2. Võ Trung Nhân
3. Huỳnh Thiên Thảo
4. Hồ Thị Đoan Trang
5. Trương Ngọc Quỳnh Trang

TPHCM - Tháng 08 Năm 2013


2

MỤC LỤC

PHÂN CẤP TÀI KHÓA
VÀ NHỮNG MỐI QUAN HỆ TÀI KHÓA LIÊN CHÍNH QUYỀN:
MỘT NGHIÊN CỨU PHÂN TÍCH XUYÊN QUỐC GIA
LUIZ R. DE MELLO JR
Đại học Kent, Anh Quốc

TỔNG QUAN
Phân cấp tài khóa đề cập chủ yếu đến việc phân chia nguồn thu và nhiệm vụ

chi giữa các cấp chính quyền (quan hệ liên chính quyền). Phân cấp tài khoá đưa
chính phủ đến gần dân hơn, nên nó được kỳ vọng sẽ làm gia tăng hiệu quả khu
vực công, cũng như trách nhiệm giải trình và tính minh bạch trong cung cấp các
dịch vụ công và xây dựng chính sách. Thêm vào đó, việc phân cấp cũng đòi hỏi
những mối quan hệ tài khóa liên chính quyền phải sâu sắc hơn, và những thất bại
trong phối hợp của các mối quan hệ tài khóa đó cũng có khả năng tạo ra một
gánh nặng lên tình trạng tài khóa đối với toàn thể một quốc gia và thậm chí là địa
phương của quốc gia đó. Bằng chứng được cung cấp trong bài nghiên cứu này
với một mẫu nghiên cứu gồm 30 quốc gia được cho là có sự thất bại phối hợp
trong mối quan hệ tài khóa liên chính quyền, và điều này có khả năng tạo ra một
thiên vị thâm hụt (deficit bias) trong việc phân cấp hoạch định chính sách của
chính phủ; đặt biệt trong trường hợp đối với các quốc gia đang phát triển, thì
thiên vị thâm hụt này có thể dẫn đến khả năng là không đạt được những yêu cầu
quan trọng để phân cấp thành công.


3

PHẦN 1. GIỚI THIỆU (tổng kết nghiên cứu)
Trong những năm gần đây (những năm cuối thập niên 90), ngày càng nhiều
quốc gia trên thế giới bắt đầu thực hiện chương trình phân cấp tài khóa một cách
mạnh mẽ, hiểu theo nghĩa rộng thì đó là việc phân chia lại nguồn thu và nhiệm
vụ chi xuống các cấp chính quyền địa phương (các tỉnh, thành, thị xã,…). Việc
phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cũng được gọi là phân cấp trong quá trình
hoạch định chính sách tài khóa. Sau này nó bao gồm thêm việc quyền tự chủ về
quản lý nợ công, quản lý thuế và việc thi hành ngân sách, để nhiệm vụ cung cấp
hàng hóa, dịch vụ công và chức năng của khu vực công có thể được phân bổ cho
các cấp chính quyền địa phương. Đối với nhiều quốc gia, việc phân cấp không
còn là chuyện ảo tưởng đối với các cử tri, họ kỳ vọng rằng chính phủ sẽ cung cấp
hàng hóa và dịch vụ công ngày càng nhiều hơn nữa, và sự kỳ vọng của họ hoàn

toàn có thể đạt được thông qua việc phân cấp tài khóa của chính phủ (Tanzi,
1999).
Những lợi ích tiềm năng của việc phân chia trách nhiệm tài khóa đến các cấp
chính quyền địa phương của chính phủ là đã làm gia tăng hiệu quả trong việc
cung cấp dịch vụ, cắt giảm được chi phí thông tin và giao dịch có liên quan đến
việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ công (World Bank, 1997). Dựa trên nguyên lý
của tài chính công, thì hiệu quả thực hiện những nhiệm vụ, chức năng của khu
vực công có thể được tăng cường 1 , hỗ trợ bằng việc xem xét một cách thấu đáo
những sự khác biệt của khu vực địa phương về vấn đề văn hóa, môi trường, tài
nguyên thiên nhiên và các tổ chức kinh tế xã hội. Tức là trong quá trình chính
phủ cung cấp những hàng hóa, dịch vụ công, … đến các cư dân địa phương thì
cần phải xem xét các vấn đề về văn hóa, môi trường, tài nguyên thiên nhiên và
các tổ chức kinh tế xã hội đặc trưng của vùng miền đó nhằm gia tăng chất lượng
1 Xem Olson (1969), Oates (1972, 1977), và Wildasin (1988).


4

cung cấp hàng hóa, dịch vụ công của chính phủ; chính phủ không thể nhìn nhận
một cách phiến diện, “cào bằng” về việc cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cho tất
cả các vùng miền. Do đó, sở thích và nhu cầu của người dân được xem là tốt nhất
nếu được cung cấp bởi địa phương hơn là được cung cấp bởi chính quyền trung
ương. Những thông tin về những nhu cầu và sở thích của cư dân địa phương
được thu thập một chính xác và rẻ hơn bởi chính quyền địa phương gần gũi với
người dân nhất. Trách nhiệm giải trình, tính minh bạch và sự tôn trọng trong các
hoạt động của chính phủ có thể được gia tăng hơn nữa nếu như chính quyền
trung ương phân chia nhiệm vụ chi tương xứng với nguồn thu cho chính quyền
địa phương. Việc sắp xếp, tổ chức những hoạt động của khu vực công và việc
khuyến khích sự phát triển tính dân chủ tại địa phương cũng được xem xét như là
những mục tiêu quan trọng của việc phân cấp tài khóa. Điều cuối cùng có thể nói

rằng, trong phạm vi mà phân cấp tài khóa làm thúc đẩy hiệu quả phân bổ nguồn
lực, thì nó được kỳ vọng là có ảnh hưởng có ý nghĩa đến hoạt động quản lý kinh
tế vĩ mô. Những vấn đề về những khoản nợ tiềm ẩn rủi ro (debt-overhang) và
mất cân bằng tài khóa mà ít nghiêm trọng thì sẽ cải thiện hoạt động kinh tế vĩ
mô, và sự khan hiếm nguồn lực công có thể được hỗ trợ từ những khoản thâm
hụt tài chính (tài trợ bằng nợ) và chính những khoản nợ này được đưa vào phục
vụ cho việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.
Tuy nhiên, việc phân cấp thì không như vậy, nó không có nhiều nguy hại. Vấn
đề mấu chốt trong việc phân cấp đó là sự phối hợp trong các mối quan hệ tài
khóa liên chính quyền, đây là một bài toán khó cho những nhà hoạch định chính
sách và những lý thuyết gia trong những năm gần đây (Poterba, 1996). Do sự
phức tạp gia tăng trong việc phối hợp hành động của chính phủ khi mà các chính
quyền cấp thấp được tự chủ nhiều hơn trong việc hoạch định chính sách, thì
những thách thức lớn đối với việc hoạch định chính sách trong các chương trình
phân cấp đó là làm thế nào có thể thiết kế và phát triển một hệ thống hoạt động
tài chính công đa cấp thích hợp nhằm cung cấp một cách tốt nhất những dịch vụ
công cho quốc gia, đồng thời duy trì ổn định kinh tế vĩ mô 2. Nhiệm vụ ở đây là
việc quản lý những mối quan hệ tài khóa liên chính quyền bằng việc nhìn nhận,
2 Wildasin (1996) và Fukasaku và de Mello (1998), những vấn đề tổng quan về phân cấp tài khóa và quản lý kinh tế
vĩ mô


5

xem xét, đánh giá chúng một cách thận trọng. Một mặt chúng ta cần phát triển
những nhu cầu ngày càng tăng về hàng hóa và dịch vụ công, mặt khác cũng phải
đảm bảo kỷ luật tài khóa ở cấp quốc gia và địa phương đó. Khi mà quyền và
trách nhiệm ngân sách mới được giao xuống chính quyền địa phương, thì sự rõ
ràng và minh bạch thể chế nên được tăng cường, thúc đẩy trong tiến trình thiết
lập ngân sách, chẳng hạn như ở cấp địa phương việc chi tiêu phải tương thích với

nguồn thu (tức là phải cụ thể rõ ràng về những khoản chi tiêu và nguồn thu nào).
Khi mà không có một sự chú ý đặt biệt đối với tính minh bạch và sự rõ ràng
thể chế thì có thể dẫn đến sự thất bại trong phối hợp giữa các chính quyền, điều
này có thể làm những mối quan hệ tài khóa giữa các cấp chính quyền trở nên xấu
đi. Trong xu hướng mà chính sách tài khóa được thiết kế và triển khai một cách
phi tập trung (tức là chính sách tài khóa được phân cấp), thì những sự thất bại
trong phối hợp trên có thể dẫn đến việc chính quyền địa phương chi tiêu không
hiệu quả và vượt quá giới hạn ngân sách sách cho phép, (Poterba & Rueben,
1997; de Mello, 1998). Do vậy mà phân cấp tài khóa có thể làm trầm trọng hơn
chứ không phải giảm đi sự mất cân bằng tài khóa 3 và từ đó có thể gây nguy hại
cho việc ổn định kinh tế vĩ mô tổng thể (Prud’homme, 1995; Huther & Shah,
1996; Ter-Minassian, 1999), trừ khi chính quyền địa phương cam kết phải thực
hiện kỷ luật tài khóa và quản lý chi tiêu những khoản phân cấp, cũng như việc
quản lý nợ công được xem xét một cách thận trọng hơn. Việc áp dụng một cách
nghiêm ngặt những quy định về nợ ở cấp địa phương và tình trạng tài khóa ở cấp
địa phương cần được giám sát một cách hiệu quả hơn, chúng sẽ là những điều
kiện tiên quyết cho sự thành công trong phân cấp tài khóa, thêm vào đó, những
kiến thức và kỹ năng chuyên môn cũng cần được trang bị sẵn sàng cho các lãnh
đạo ở cấp địa phương nhằm quản lý hiệu quả hơn các nguồn lực công ngày càng
lớn (Fukasaku & de Mello, 1998).
Tóm lại, những khó khăn, bất lợi tiềm tàng của việc phân cấp tài khóa có liên
hệ mật thiết đến sự ổn định kinh tế vĩ mô và tái phân phối thu nhập, trong khi đó
những lợi ích của nó lại có liên quan đến hiệu quả phân bổ (Inman & Rubinfeld,
1997). Đặt trong bối cảnh này, mục tiêu của bài viết là làm sáng tỏ mối quan hệ
3 Xem Boadway, Roberts và Shah (1994) và Tanzi (1995)


6

giữa sự phân cấp tài khóa và sự cân bằng ngân sách nhìn từ góc độ nhiều quốc

gia. Lưu ý rằng, mẫu quan sát là 30 quốc gia với các chỉ số tài chính công được
lấy từ nguồn dữ liệu Thống Kê Tài Khóa Chính Phủ của Quỹ Tiền Tệ Quốc Tế
(IMF) trong giai đoạn 1970-1995, và trong mẫu này có ít nhất là hai cấp độ chính
quyền được đưa vào xem xét.
Phần còn lại của bài nghiên cứu được cấu trúc như sau:
Phần 2: Sẽ cung cấp cái nhìn tổng quan về những mối quan hệ tài khóa liên
chính quyền và trình bày những chỉ số tài chính công cơ bản trong mẫu các nước
nghiên cứu. Những chỉ số này cho phép thực hiện một phân tích sâu hơn về mức
độ phân cấp tài khóa giữa các nền kinh tế, để một vài sự thật có thể được làm
sáng rõ.
Phần 3: Sẽ mô tả những nguồn dữ liệu quan trọng về sự thất bại trong phối
hợp mà đã được đề cập trong phần tổng kết các nghiên cứu.
Phần 4: Cung cấp những bằng chứng nghiên cứu thực nghiệm
Phần 5: Kết luận

PHẦN 2. NHỮNG MỐI QUAN HỆ TÀI KHOÁ LIÊN CHÍNH
QUYỀN: CÁI NHÌN TỔNG QUAN

(a) Tài khoá công liên chính quyền khác nhau như thế nào?


7

Tài khoá công khác nhau đáng kể giữa các cấp vì một vài lý do:
Đầu tiên, về huy động nguồn thu, cơ sở tính thuế hiệu quả và đơn giản được
quản lý bởi cấp địa phương có xu hướng ít lại và thu hẹp (Bird, 1992). Nguồn thu
phi thuế (phí sử dụng, tiền thuê, tiền bản quyền, lệ phí) có xu hướng được giới
hạn trong phạm vi và khả năng tạo nguồn thu. Cơ sở tính thuế địa phương bị thu
hẹp do khả năng xuất khẩu thuế (tax exportation), các ảnh hưởng ngoại tác trong
việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ công, sự biến đổi các nhân tố, và quy mô nền

kinh tế. Cơ sở tính thuế mở rộng (Broad tax bases) được quản lý tốt nhất bởi các
cấp chính quyền cao hơn. Kết quả là, nếu cấp địa phương trở thành nhà cung cấp
quan trọng hàng hóa và dịch vụ công thì việc khu vực pháp lý cao hơn chia sẻ
một phần nguồn thu của họ cho cấp địa phương là cần thiết nhằm thu hẹp khoảng
cách giữa chi tiêu và các khoản thu huy động tại địa phương. 4
Thứ hai, liên quan đến quản lý chi tiêu, nếu ngân sách được cân bằng, chi tiêu
địa phương sẽ bị hạn chế bởi (i) khả năng tăng thu của chính quyền địa phương,
như đề xuất ở trên, có khuynh hướng hạn chế, và (ii) sự chia sẻ nguồn thu theo
chiều dọc và / hoặc chiều ngang. Do đó quy mô tối ưu của chính quyền địa
phương được xác định trên cơ sở hiệu quả thuế, với chiều rộng của cơ sở tính
thuế được quản lý tốt nhất bởi khu vực pháp lý và sự sẵn lòng của chính quyền
cấp cao trong việc phân cấp trách nhiệm chi tiêu đến cấp địa phương, điều này
gợi ý rằng sự tài trợ các khoản chi tiêu này có thể đòi hỏi phải mở rộng chia sẻ
nguồn thu. Một hệ quả quan trọng là các thành phần của nguồn thu địa phương
đóng một vai trò quan trọng đối với việc xác định mức độ tự chủ trong quản lý
chi tiêu bởi chính quyền địa phương. Ví dụ như, việc huy động nguồn thu địa
phương được tăng lên khi chính quyền địa phương được kiểm soát những cơ sở
tính thuế quan trọng. Điều này tạo cho họ tính hợp pháp hơn trong việc sử dụng
các nguồn thu và do đó mất nhiều thời gian để quản lý những nguồn thu này theo
những nhu cầu và mong muốn của chính quyền địa phương. Trong trường hợp
phụ thuộc vào việc chia sẻ nguồn thu để tài trợ cho chi tiêu của địa phương, có
thể là theo chiều ngang và / hoặc theo chiều dọc, thì các điều kiện về chi tiêu quỹ
4 Những nguồn thu phân chia cũng được ủng hộ cho những mục tiêu cân bằng, khu vực pháp lý ở các địa phương
khác nhau thì có khả năng huy động cho nguồn thu khác nhau.


8

được chia bởi chính quyền địa phương có thể làm giảm quyền tự chủ quản lý chi
tiêu của họ. Phân cấp tài khoá trong trường hợp có thể xem là sự uỷ quyền – việc

chính quyền địa phương trở thành các đại lý chi tiêu của các cấp chính quyền cao
hơn với sự hạn chế quyền tự chủ ra quyết định công quỹ được chi tiêu như thế
nào. Đóng góp của sự uỷ quyền trong quản lý chi tiêu là nó làm gia tăng tính
minh bạch và trách nhiệm giải trình trong cung cấp dịch vụ, bằng cách mang
những khoản chi tiêu của khu vực công lại gần với người nộp thuế hơn. Tuy
nhiên, những nhu cầu và mong muốn của chính quyền địa phương có thể không
được hoàn xem xét đến, điều kiện của nhiệm vụ chi tiêu phản ánh những mong
muốn của chính quyền trung ương, chứ không phải là của chính quyền địa
phương đối với các nhiệm vụ chi đặc biệt (Xem de Mello, 1999b ; Fukasaku và
de Mello,1998).5
Tự chủ hoạch định chính sách trên nguồn thu cho phép những mong muốn
của địa phương được tính đến, khi cả nguồn thu và nhiệm vụ ra quyết định được
phân cấp. Thiếu các điều kiện trong chia sẻ nguồn thu cũng có thể đặt ra thêm
những thách thức:
Đầu tiên, nó có thể làm giảm động lực để chính quyền địa phương quản lý các
quỹ được chia một cách hiệu quả và làm suy yếu phạm vi phối hợp giữa các cấp
chính quyền. 6
Thứ hai, khi những nhu cầu, mong muốn vượt quá khả năng chi tiêu, thì
người nhận tài trợ có thể sử dụng các nguồn thu phân chia (shared funds) để tài
trợ cho các chi tiêu làm giảm đi các lợi ích của người tài trợ. Điều này đặc biệt
quan trọng ở các cấp ngang nhau, khi có nhiều người cùng sử dụng nguồn thu
phân chia để tài trợ cho chi tiêu tạo ngoại tác và có mong muốn khác nhau vượt
quá khả năng chi tiêu đó. Các điều kiện ràng buộc về chia sẻ thuế và chuyển giao
quyền lực cho phép cung cấp dịch vụ với chi phí hoạt động thấp hơn, đồng thời
làm giảm nguy cơ người hưởng thụ tự do không trả tiền (free-riding) trong
trường hợp ngoại tác tích cực, chi tiêu tài khoá theo chiều ngang.
Thứ ba, mặc dù quyền tự chủ lớn hơn trong việc tạo ngân sách do phân cấp
5 Xem chi tiết: de Mello (1999b) và Fukasaku and de Mello (1998)
6 Điều này đặc biệt đúng trong trường hợp công thức xác định những nguồn thu phân chia có liên quan đến cơ sở
thuể mở rộng để lắp đấy những khoảng cách giữa thu chi địa phương. Mặc khác, trợ cấp cả gói không điều kiện có xu

hướng khuyến khích sử dụng hiệu quả hơn các khoảng chuyển giao.


9

tài khoá, nhưng chính quyền địa phương vẫn bị hạn chế trong việc phát hành và
quản lý nợ. Những hạn chế này có thể được tổ chức, quy định trong luật ngân
sách và/hoặc là dựa trên thị trường. Nguyên tắc ngân sách có thể có nhiều loại.

7

Ví dụ, trong nhiều trường hợp, chính quyền địa phương có thể bị cấm sử dụng nợ
để tài trợ thâm hụt ngân sách trong thời gian dài, và cơ quan lập pháp địa phương
có thể bị hạn chế việc phê duyệt ngân sách cân bằng. Sự mất cân bằng ngân sách
sau đó có thể xảy ra mặc dù đã quy định chống thâm hụt trước đó; sự mất cân
bằng ngân sách được xem như là kết quả của những cú sốc bất lợi hay dự báo sai
về nguồn thu và chi tiêu, hoặc thất bại trong tính toán nợ tiềm tàng. Nên sự mất
cân bằng ngân sách sau đó xảy ra, chính quyền địa phương có thể bị hạn chế điều
chỉnh sự mất cân bằng như vậy trong một khoảng thời gian một hoặc hai năm tài
khoá (bắt buộc “không chuyển giao”). Nếu cần thiết phải tài trợ dài hạn, thì ở
nhiều quốc gia, chính quyền địa phương có thể được phép đưa ra “quy tắc vàng”,
điều này giống như làm trái ngược những nghĩa vụ chung và nợ nần giữa các cấp
chính quyền. Trợ cấp và chuyển giao là những công cụ khác được sử dụng để tài
trợ cho chi tiêu đầu tư mặc dù chúng sẽ lấn át khả năng tài chính của chính quyền
địa phương. Nói chung, những giá trị của quy tắc tài khoá phải được ước tính
trong sự đánh đổi giữa tính linh hoạt ngân sách ngắn hạn và ổn định tài khoá dài
hạn. Trong khi đó, các quy tắc có xu hướng áp đặt kỷ luật tài khoá ở các cấp
chính quyền thấp, chúng cũng hạn chế khả năng của các chính quyền này tài trợ
cung cấp hàng hóa công tại địa phương, làm phẳng thuế, và thực hiện quản lý
phản chu kỳ (Bohn & Inman, 1996; Inman, 1996).

Nợ chính quyền địa phương cũng có thể bị hạn chế bởi các nguồn lực thị
trường. Trong một thị trường vốn kém phát triển, có thể thiếu hụt các khách hàng
tiềm năng có thể tài trợ các khoảng nợ cho chính quyền địa phương, và do đó sẽ
không có thị trường chính thức đối với trái phiếu địa phương. Trong trường hợp
này, chính quyền trung ương có thể là nhà cung cấp tín dụng chủ yếu đối với
chính quyền địa phương. Đây là trường hợp ở một số quốc gia, trái phiếu được tổ
chức phát hành bởi chính quyền trung ương, nhưng được cam kết trả nợ bởi
chính quyền địa phương. Tuy nhiên, khi các trái phiếu này được giao dịch thực
7 Xem chi tiết: Bohn và Inman (1996), và Lowry and Alt (1997)


10

sự, thì kỷ luật thị trường có khả năng đảm bảo kiểm soát tài khoá ở cấp địa
phương, dù cho thị trường nợ của chính quyền địa phương có quy mô nhỏ đi
chăng nữa, và điều này có liên quan tới các khu vực doanh nghiệp hoặc chính
quyền trung ương. Khi nợ địa phương được giao dịch mua bán, thì kỷ luật của thị
trường có thể theo dõi hoạt động này từ khu vực giống như những tiêu chuẩn kế
toán, từ việc minh bạch trong ngân sách, từ kiểm toán độc lập và từ hoạt động
công bố các dữ liệu tài khoá công địa phương một cách kịp thời. Những yếu tố
này được bổ sung trong giới hạn phạm vi sửa chữa số liệu kế toán để phá vỡ quy
tắc cân bằng ngân sách cứng nhắc. Các cơ quan xếp hạng tín dụng cũng có khả
năng giám sát chính quyền địa phương và góp phần vào việc phổ biến các thông
lệ và chuẩn mực kế toán một cách tốt nhất, làm cải thiện khả năng quản trị trong
khu vực công (Capeci, 1994).

(b) Một số bằng chứng sơ bộ: những chỉ số tài chính công cơ bản
Trong phần tiếp theo, sự chú ý được tập trung vào một mẫu của 30 nước có số
liệu tài khoá được công bố, chẳng hạn như chi tiêu chính phủ và cân đối tài khoá,
được phân cấp giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương 8 trong

Thống kê tài khoá chính phủ của IMF trong giai đoạn 1970 - 1995.

9

Các quốc

gia có một sự khác biệt khá lớn (hơn năm điểm phần trăm) trong các tỷ lệ chi tiêu
địa phương trên tổng chi tiêu khu vực công được thể hiện trong hai mẫu con. Các
quốc gia và các mẫu con là Argentina (1970 - 85 và 1986-95), Brazil (1970-89 và
1990-95), Chile (1970-80 và 1981-95), Thái Lan (1970-80 và 1981-95), Nam Phi
(1970-83 và 1984-95), Na Uy (1970-78 và 1979-95), và Tây Ban Nha (1970-89
và 1990-95). Với những hạn chế về các dữ liệu, một số chỉ tiêu tài khoá công có
thể được xây dựng và một vài nhân tố cách điệu có thể được làm nổi bật từ cách
8 Đối với một số quốc gia, dữ liệu phân tách đã có sẵn cho chính quyền cấp trung và địa phương. Mặc dù
có sự khác biệt giữa ngân sách ban và thành phố và quyền tự chủ trong hoạch định chính sách tài khóa,
nhưng các chính quyền địa phương đã thực hiện chung với nhau để đảm bảo tính so sánh giữa các quốc
gia trong mẫu, và mức độ phân tách thống kê tài chính công là thấp hơn.
9 Trong thực tế, Thống Kê Tài Khóa Chính Phủ của Quỹ Tiền Tệ Thới Giới (IMF) là nơi cung cấp nguồn dữ
liệu về tài khóa địa phương mà được sử dụng phổ biến nhất. Trong mẫu các nước được xem xét dưới
đây, không có sự phân biệt được tạo bởi giữa liên đoàn và những chính quyền phân cấp mà trong đó
chính quyền địa phương chịu trách nhiệm đáng kể về các khoảng chi tiêu và huy động nguồn thu


11

tiếp cận xuyên quốc gia.
Đầu tiên, tầm quan trọng tương đối của các cấp chính quyền trong việc cung
cấp hàng hóa và dịch vụ công được phản ánh trong quy mô của chính quyền địa
phương. Quy mô có thể được đo trong điều kiện tuyệt đối, như tỷ lệ chi tiêu /
GDP hay trong điều kiện tương đối, như tỷ lệ chi tiêu địa phương / chi tiêu chính

phủ. Đối với quy mô trong điều kiện tuyệt đối, Hình 1 cho thấy rằng chi tiêu
chính phủ có xu hướng thu nhỏ ở châu Mỹ Latinh, và đặc biệt là châu Á, so với
mẫu OECD. Quan điểm được chấp nhận rộng rãi rằng nhu cầu hàng hóa và các
dịch vụ công gia tăng cùng với mức thu nhập dẫn đến chi tiêu chính phủ có xu
hướng lớn hơn ở các nước giàu, trong các điều kiện khác không đổi. Tỷ lệ chi
tiêu chính phủ trung ương từ 20% GDP ở các nước châu Á lên đến 40% ở các
nước châu Âu trong mẫu OECD. Đối với quy mô trong điều kiện tương đối, các
địa phương tỷ phần chi tiêu trên tổng chi tiêu chính phủ là dưới 5% ở châu Á,
khoảng từ 10% đến 40% ở châu Mỹ Latinh và từ 12% đến 60% trong các mẫu
OECD. Chi tiêu chính quyền địa phương có xu hướng lớn hơn ở các nước mà
chính quyền trung ương là nhỏ trong cả hai mẫu OECD và các nước Mỹ Latinh.
Tuy nhiên điều này không đúng trong khu vực châu Á, ngoại trừ Ấn Độ, nơi các
quốc gia có chính quyền trung ương nhỏ cũng có xu hướng có tỷ phần chi tiêu
chính quyền địa phương rất nhỏ. Trong khu vực OECD và Mỹ La tinh, không
giống như Châu Á, việc giảm chi tiêu chính phủ trung ương được thực hiện chủ
yếu bằng cách trao quyền trách nhiệm của khu vực công và trách nhiệm chi tiêu
cho chính quyền địa phương, do đó tăng tỷ phần của chính phủ trong tổng chi
tiêu.
Thứ hai, liên quan đến các thành phần nguồn thu của địa phương, Hình 2 cho
thấy, ở châu Á, chính quyền địa phương phụ thuộc vào sự chuyển giao từ trung
ương. Trong khu vực OECD, có sự phân biệt rõ ràng giữa các liên bang (Áo,
Canada, Thụy Sĩ, Đức, Hoa Kỳ), trong đó nhấn mạnh vào huy động nguồn thu
thuế địa phương và các nước châu Âu (cũng như Úc), trong đó chuyển giao ngân
sách Chính phủ được ưu tiên áp dụng là nguồn tài trợ chính của chi tiêu địa
phương. Điều này ít rõ ràng ở Mỹ Latinh. Ví dụ, Peru, Bolivia và Mexico có
khác biệt đáng kể về chi tiêu địa phương được tài trợ như thế nào, mặc dù tỷ
phần chi tiêu địa phương có thể so sánh được. Trong trường hợp của Peru, nhấn


12

mạnh vào chuyển giao ngân sách Chính phủ và các khoản thu phi thuế, trong khi
huy động nguồn thu thuế địa phương chiếm ưu thế ở Bolivia và Mexico. Mặt
khác, ở Brazil, Chile và Colombia, phần chi tiêu địa phương cao hơn và tài khoá
địa phương được phân chia đồng đều hơn giữa ngân sách Chính phủ và huy động
nguồn thu thuế địa phương.
Thứ ba, thâm hụt ngân sách ở các cấp địa phương nhỏ hơn nhiều ở chính
quyền trung ương. Điều này phản ánh các thảo luận ở trên về quyền tự chủ bị hạn
chế của chính quyền địa phương với các khoản nợ và quản lý chi tiêu. Kiểm tra
Hình 3 cho thấy, trong các mẫu OECD, nơi mà các điều khoản của các thành
phần của nguồn thu địa phương rõ ràng, có vẻ như không có một liên kết rõ ràng
giữa cơ cấu nguồn thu địa phương và tình trạng tài khoá của quốc gia và địa
phương, mặc dù phần chi tiêu địa phương tương đối cao. Ở châu Á, tập trung tài
khoá có liên quan đến sự hạn chế mất cân bằng tài khoá, vị thế quốc gia và địa
phương. Mặt khác, tình trạng tài khoá có xu hướng kém ở Mỹ Latinh với thâm
hụt ngân sách tương đối cao ở cả cấp quốc gia và địa phương, mặc dù sự đa dạng
rộng rãi trong thành phần nguồn thu của khu vực địa phương.

HÌNH 1: Quy Mô Của Chính Phủ


13

HÌNH 1: Quy Mô Của Chính Phủ


14

Một vài nhân tố xuyên quốc gia cách điệu được nêu bật, thú vị là ở giai đoạn
kiểm tra này cần chú ý hơn tới từng quốc gia có kinh nghiệm thay đổi đáng kể

trong quy mô của chính quyền địa phương. Trong trường hợp của Chile, mức độ
tự chủ tài khoá ở cấp địa phương, được đo lường bằng tỷ trọng thuế trong tổng
thu, đã giảm đáng kể từ năm 1981, mặc dù phân cấp tài khoá đáng kể trong giai
đoạn này, được cho gia tăng tỷ lệ chi tiêu địa phương (Hình 1). Phân cấp đã
không làm trầm trọng thêm thâm hụt ngân sách địa phương đáng kể ở Chile
(Hình 3) và sự gia tăng trong chi tiêu địa phương được tài trợ bởi nguồn thu phi
thuế (chi phí, doanh thu, tiền phạt, tiền bản quyền,...) cao hơn thay vì ngân sách
Chính phủ và / hoặc thu thuế địa phương. Ở Brazil, sự giảm sút trong tỷ phần
nguồn thu thuế trung bình ở địa phương sau năm 1989 một phần là do sự gia tăng
chuyển giao ngân sách Chính phủ bởi sự gia tăng khiêm tốn trong tỷ phần nguồn
thu không thuế, qua đó khuyến khích huy động nguồn thu địa phương. Chuyển
sang châu Á, trong trường hợp của Thái Lan, nỗ lực củng cố tài khoá của đất
nước trong những năm 1980 liên quan đến việc giảm đáng kể trong tỷ phần chi
tiêu địa phương được sự ủng hộ của chính quyền trung ương. Quá trình tập trung
tài khoá này cũng dẫn đến một sự thay đổi mạnh mẽ trong các thành phần nguồn
thu địa phương, từ chuyển giao ngân sách Chính phủ hướng đến các loại thuế địa
phương, trong một động thái chính sách có lợi cho huy động nguồn thu của địa
phương. Trong các mẫu OECD, phân cấp của Tây Ban Nha ủng hộ chia sẻ nguồn
thu tài khoá để tài trợ tăng chi tiêu địa phương (Hình 2).

HÌNH 3: Cân Bằng Ngân Sách


15

HÌNH 2: Nguồn
HÌNH Thu
3: Cân
Của
Bằng

Chính
Ngân
Quyền
SáchĐịa Phương


16

Từ nền tảng lý thuyết trên, câu hỏi thực nghiệm quan trọng được đặt ra là:
Trước hết, phân cấp tài khoá trong hoạch định chính sách có dẫn đến sự suy giảm
tài khoá địa phương không? Thứ hai, sự sụt giảm tài khoá địa phương như vậy có
làm xấu đi vị thế tài khóa của chính phủ? Câu hỏi đầu tiên đề cập đến vấn đề liệu
phân cấp tài khoá có tạo ra động lực cho sự hoang phí của địa phương. Câu hỏi
thứ hai liên quan đến các tác động kinh tế vĩ mô xấu đi, phân cấp làm mất cân đối
ngân sách địa phương. Theo Hình 4, tình trạng tài khoá chính phủ tồi tệ hơn ở cả
cấp quốc gia và địa phương. Tuy nhiên, theo Hình 5 (Hình 5A), sự gia tăng tỷ
phần của địa phương trong tổng số chi tiêu chính phủ dường như không ảnh
hưởng đến tình trạng tài khoá của chính phủ. Phát hiện này cho thấy rằng phân
cấp tài khoá có thể là một giải pháp cho hình ảnh không khả quan trong Hình 4.
Kết luận này không chắc chắn, tuy nhiên, nếu sự xem xét bị giới hạn ở mẫu của
các nước đang phát triển, trong đó tăng chi tiêu chính quyền địa phương trong
tổng số chi tiêu chính phủ có xu hướng làm trầm trọng thêm tình trạng tài khoá
của chính quyền trung ương (Hình 5B).

10

Mối tương quan nghịch này cho thấy

một mối quan hệ thú vị giữa kết quả chính sách và phân cấp tài khoá ở các nước
đang phát triển, nó sẽ được kiểm tra một cách chặt chẽ hơn và chi tiết hơn dưới

đây.

Phần 3: QUAN HỆ TÀI KHOÁ LIÊN CHÍNH QUYỀN VÀ TÌNH
TRẠNG NGÂN SÁCH: THẢO LUẬN CHUNG
Một nền lý thuyết nổi bật lên trong những năm gần đây giải thích mối liên hệ
giữa phân cấp tài khoá và cân bằng ngân sách, như minh họa trong hình 4 và 5.
Lập luận thuyết phục nhất trong những bài viết này là phân cấp có thể làm trầm
trọng thêm sự thất bại phối hợp trong các mối quan hệ tài khoá liên chính quyền,
cho dù nó khuyến khích kỷ luật tài khoá ở cả cấp địa phương và mức độ toàn nền
kinh tế. Lý do quan trọng nhất của thất bại phối hợp đã kiểm tra trong lý thuyết là
10 Mối quan hệ tiêu cực vẫn chiếm ưu thế ngay cả khi những giá trị ngoại lai đã được loại bỏ ra khỏi mẫu


17

những vấn đề đại diện phát sinh từ việc uỷ quyền sức mạnh tài khoá cho chính
quyền địa phương, và vấn đề “tài sản chung”

11

liên quan đến tài trợ cho chi tiêu

phân cấp của chính phủ thông qua chia sẻ nguồn thu.

11 Tài sản chung là một nguồn tài nguyên hoặc tài sản được đồng quản lý hoặc khai thác bởi một nhóm chứ không
phải do một cá nhân. Một cái gì đó được coi là một phần của tài sản chung được khai thác bởi một nhóm, nhưng với
lợi ích chuyển cho các cá nhân và các chi phí trải rộng trên nhóm. Một tài sản được coi là tài sản chung thông thường
có thể được công khai, chẳng hạn như một dòng sông, lâm nghiệp, hay riêng tư, chẳng hạn như tiền thu được của một
nhóm để mua một khoản đầu tư.

HÌNH 4: Quy Mô và Tình Trạng Tài Khóa Của Chính Quyền Trung Ương
– Địa Phương : mẫu tổng


18

HÌNH 5: Tình Trạng Tài Khóa Của Chính Quyền Trung Ương và Địa Phương


19

Tóm lại, vấn đề đại diện là do sự bất cân xứng thông tin về chi phí và lợi ích
trong chi tiêu chính phủ giữa trung ương và các chính quyền địa phương nơi
quyền hạn tài khoá được giao. Theo nghĩa rộng, mối liên hệ giữa sự uỷ quyền và
các thông tin bất cân xứng là mối quan hệ hai mặt. Một mặt, uỷ quyền cho phép
chính quyền trung ương cung cấp hàng hóa và dịch vụ công theo thông tin thị
trường địa phương và phân tách trách nhiệm có thể đưa ra sự khuyến khích mạnh
mẽ hơn thúc đẩy hiệu quả của việc cung cấp hàng hoá công. Vì chính quyền địa
phương có thể xác định sở thích của cộng đồng dễ dàng hơn và ít tốn kém chi phí
hơn, phân cấp hoạch định chính sách có xu hướng giảm chi phí thông tin và tăng
cường hiệu quả phân bổ (Radner 1993; Bolton & Dewatripont 1994; Martimort
1996). Nhờ uỷ quyền mang chính phủ gần gũi hơn với người dân, do đó nó làm
tăng trách nhiệm giải trình, và sự giám sát của xã hội với các hoạt động khu vực
công. Do đó, bất cân xứng thông tin giữa xã hội và chính phủ có thể được giảm
thiểu nhờ phân cấp trách nhiệm tài khoá thông qua việc chuyển giao nhiệm vụ
chi tiêu cho chính quyền địa phương.
Mặt khác, bên cạnh việc giảm khoảng cách thông tin giữa chính phủ và xã hội
hay những người hưởng lợi từ việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ công, phân cấp
tài khoá lại có xu hướng gia tăng khoảng cách giữa trung ương và các cơ quan
hoặc chính quyền địa phương nơi trách nhiệm tài khoá được phân cấp hoặc ủy

quyền. Việc mất kiểm soát của trung ương trên các cơ quan phân cấp và / hoặc
chính quyền địa phương làm giảm hiệu quả của việc uỷ quyền, sự giảm hiệu quả
này tăng cùng với khoảng cách giữa hai cấp chính quyền, và do đó nó làm cho
việc tiếp nhận và xử lý thông tin trong chính phủ tốn kém hơn (Tirole 1994 ;
Gilbert & Picard 1996). Về chi ngân sách, chính quyền trung ương không thể
hoàn toàn giám sát hiệu quả trong quản lý chi tiêu và cung cấp dịch vụ. Về mặt
nguồn thu, khi cơ sở tính thuế quan trọng được phân cấp cho chính quyền địa
phương, các vấn đề đại diện gia tăng do chính quyền trung ương không thể giám
sát hiệu quả của chính quyền địa phương trong việc sử dụng nguồn thu của họ
như thế nào. Nếu việc chuyển giao cơ sở tính thuế quan trọng cho chính quyền
địa phương làm giảm hiệu quả trong huy động nguồn thu giữa các cấp chính
quyền, và gây ra việc sử dụng không đúng mức cơ sở tính thuế ở địa phương, thì


20

tình trạng ngân sách trung ương và địa phương có thể sẽ xấu đi. Hơn nữa, việc
chuyển giao nguồn thu cho chính quyền địa phương, sau khi chuyển giao trách
nhiệm chi tiêu, có thể tước đi các nguồn thu quan trọng của trung ương ở các
quốc gia này, do đó tạo ra sự mất cân bằng ở trung ương (Tanzi, 1995).
Bản chất của vấn đề “tài sản chung” như đề cập ở trên làm nguồn thu địa
phương huy động bị giới hạn ở cấp địa phương, và chia sẻ nguồn thu là một cơ
chế quan trọng để điều chỉnh sự mất cân bằng theo chiều dọc trong mối quan hệ
tài khoá liên chính quyền. Tuy nhiên chia sẻ nguồn thu làm gia tăng khoảng cách
giữa chi và thu trong khu vực pháp lý địa phương, và do đó nó gia tăng khoảng
cách giữa chi phí và lợi ích của việc cung cấp hàng hoá dịch vụ của khu vực
công. Kết quả là, nếu tỷ trọng càng lớn trong chi tiêu địa phương được tài trợ
thông qua chia sẻ nguồn thu, chính quyền địa phương có thể có động cơ sử dụng
không đúng mức cơ sở tính thuế của mình với chi tiêu và nguồn thu được chia sẻ
(Inman & Rubinfeld, 1996). Giảm thiểu chi phí phân cấp phải chịu của người

nộp thuế tại địa phương, có thể được tài trợ bởi một “tài sản chung” của nguồn
huy động khác trong nền kinh tế. Trong trường hợp này, gánh nặng của việc cung
cấp hàng hóa và dịch vụ công có thể được chia sẻ qua khu vực pháp lý chính phủ,
trong khi những lợi ích của chi tiêu khu vực công và trả nợ công đến hết cho
chính quyền địa phương. Ngoài ra, bội chi có thể là do tài trợ “tài sản chung” vì
việc người hưởng thụ tự do không trả tiền gây ra cạnh tranh giữa các chính quyền
địa phương, nhằm giành một phần lớn hơn trong các quỹ tài trợ và chuyển giao
từ chính quyền trung ương.
Một sự bổ sung về vấn đề “tài sản chung” có tác động bất lợi ngay lập tức vào
tình trạng ngân sách của chính quyền trung ương như sau. Trong trường hợp chia
sẻ nguồn thu một cách cứng nhắc, nghĩa là việc chuyển giao được thực hiện tự
động, mỗi khi chính quyền trung ương tăng thuế để cải thiện tình trạng tài khoá
của mình thì chính quyền địa phương cũng nhận được một lợi ích nguồn thu
tương ứng mà họ được tự do chi tiêu. Những khoản lợi bất ngờ này hạn chế khả
năng giảm thâm hụt tài khoá hợp nhất thông qua tăng gánh nặng thuế. Đây cũng
là trường hợp mắc phải ở các chương trình chi tiêu quốc gia được tài trợ hoàn
toàn bởi chính quyền trung ương, không có điều kiện và / hoặc đồng tài trợ cho
địa phương. Thích trì hoãn điều chỉnh là một hệ quả khác của vấn đề “tài sản


21

chung”, khi từng khu vực pháp lý riêng có động cơ hạn chế hành động một mình
và có động cơ mạnh mẽ để hưởng thụ tự do không trả tiền, nếu gánh nặng của
việc cắt giảm tài khoá có thể được chia sẻ theo chiều ngang ranh giới pháp lý, và
chiều dọc theo các cấp chính quyền. Việc thụ hưởng tự do không trả tiền cũng
gây ra bội chi do mỗi chính quyền địa phương có động cơ thổi phồng ngân sách
của mình vì sợ mất nguồn thu chia sẻ cho khu vực pháp lý cạnh tranh..
Ở cả hai vấn đề “tài sản chung” và vấn đề đại diện gắn bó với nhau, phân cấp
tài khoá uỷ quyền trách nhiệm chi tiêu cho khu vực pháp lý địa phương và do đó

tạo ra sự mất cân bằng theo chiều dọc, sự mất cân bằng này có thể được điều
chỉnh thông qua chia sẻ nguồn thu. Khuyến nghị chính sách để giải quyết một
trong những vấn đề này có thể sẽ làm tăng thêm vấn đề khác. Từ lý thuyết này,
trong việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ công, có một sự đánh đổi giữa sự phối
hợp – đòi hỏi một mức độ tập trung trong hoạch định chính sách, và thông tin về
nhu cầu và sở thích của địa phương về cung cấp của khu vực công và cung cấp
dịch vụ - việc này được xử lý tốt hơn ở cấp địa phương (Caillaud, Jullien &
Picard, 1996). Một trường hợp ủng hộ mạnh mẽ việc cung cấp tập trung và hoạch
định chính sách phân phối cũng như bình ổn kinh tế vĩ mô là có liên quan. Trong
trường hợp này, ưu điểm chính của phân cấp là tăng hiệu quả, có thể bị lấn át bởi
những thách thức của việc đảm bảo quản lý kinh tế vĩ mô tốt và kỷ luật tài khoá
trong một cơ cấu chính quyền được phân cấp. Ngoài ra, cả hai loại chính sách có
xu hướng trên phạm vi toàn quốc hơn là khu vực, đặc biệt là ở các nước đang
phát triển, do đó khiến lợi ích tiềm năng của việc phân cấp về hiệu quả phân bổ ít
có triển vọng chống lại những rủi ro liên quan đến ổn định kinh tế vĩ mô.

PHẦN 4. THẤT BẠI TRONG SỰ PHỐI HỢP LIÊN CHÍNH QUYỀN
VÀ TÌNH TRẠNG NGÂN SÁCH: BẰNG CHỨNG MẠNH MẼ
Phần này trình bày bằng chứng thực nghiệm mạnh mẽ hơn về mối quan hệ


22

giữa phân cấp tài khoá, thất bại phối hợp trong mối quan hệ tài khoá liên chính
quyền, và cân bằng ngân sách. Vì thất bại phối hợp không thể đo trực tiếp, nên
tác động của chúng lên tình trạng tài khóa có thể được ước tính một cách gián
tiếp qua các biến số có sẵn đại diện cho thất bại phối hợp. Cân đối ngân sách,
tính bằng tỷ lệ thâm hụt ngân sách/GDP, có thể được hồi quy trên một tập hợp hai
loại biến12: (a) các biến đại diện cho lý do thất bại phối hợp trong các mối quan
hệ tài khoá liên chính quyền, và (b) một số các biến kiểm soát tiêu chuẩn trong

các tài liệu tài khoá công (ví dụ, Roubini & Sachs 1989; Alesina, Cohen &
Roubini, 1993; Eichengreen & Bayoumi, 1994).
Các biến đại diện cho thất bại phối hợp sử dụng ở bài viết này như sau: (a)
quy mô chính quyền địa phương – đo lường mức độ phân cấp tài khoá và do đó
đo phạm vi cho những thất bại phối hợp trong các mối quan hệ tài khoá liên
chính quyền, (b) các chỉ số quyền tự chủ thuế địa phương - đo lường sự huy động
nguồn thu của địa phương, do đó có thể là một biến tốt đại diện cho rủi ro đạo
đức trong phân cấp hoạch định chính sách, và (c) sự phụ thuộc của địa phương
vào việc chuyển giao ngân sách liên chính quyền, là một biến đại diện cho thất
bại phối hợp do vấn đề “tài sản chung”. Các biến kiểm soát như sau 13: tạo tiền14,
tăng trưởng GDP, tỷ lệ thương mại 15, và tỷ lệ độ tuổi phụ thuộc. Biến tạo tiền đại
diện cho việc sử dụng tiền tệ, là công cụ tài chính tài trợ thâm hụt tài khoá; biến
kiểm soát tốc độ tăng trưởng GDP trong chu kỳ của chính sách tài khóa được đưa
vào, vì thâm hụt tài khoá có xu hướng giảm trong giai đoạn mở rộng và gia tăng
12 Bảng tóm tắt các nguồn dữ liệu và mô tả biến được trình bày ở bảng 3, phụ lục. Thống kê mô tả được trình bày
trong bảng 2 phụ lục.

13 Biến bổ sung dự kiến sẽ ảnh hưởng đến tình trạng tài chính là các biến có liên quan đến hệ thống bầu cử và các
thể chế ngân sách. Các biến kinh tế chính trị thường biến hồi quy mạnh hơn, chẳng hạn như các chỉ số phân cấp tài
chính xem xét ở đây, được đưa vào trong phương trình tính toán. Để biết thêm chi tiết, xem Roubini và Sachs (1989),
Roubini (1991), Grilli Masciandaro và Tabellini (1991), Alesina, Cohen và Roubini (1993), Borrelli và Royed (1995)
và von Hagen và Harden (1995). Đối với trường hợp cụ thể của châu Mỹ La tinh, xem Alesina và cộng sự (1996).

14 Trong kinh tế, tạo tiền là quá trình mà cung tiền của một quốc gia hoặc một khu vực tiền tệ được tăng lên. Một
ngân hàng trung ương có thể đưa tiền mới vào nền kinh tế (gọi là “nới lỏng chính sách tiền tệ”) bằng cách mua tài sản
tài chính hoặc cho vay tiền đối với các tổ chức tài chính. Ngoài ra, rộng hơn, có thể nói rằng các ngân hàng thương
mại tạo tiền mới bằng cách nhân cơ sở tiền được tạo ra bởi các ngân hàng trung ương, điều này mở rộng số lượng tiền
(tức là tiền mặt và tiền gửi) trong nền kinh tế.

15 Trong kinh tế quốc tế và thương mại quốc tế, tỷ lệ thương mại (TOT) là tỷ lệ của giá hàng hóa xuất khẩu trên giá

hàng hóa nhập khẩu. Đây là số lượng hàng hóa nhập khẩu mà một nền kinh tế có thể mua được từ một đơn vị hàng
hoá xuất khẩu. Cải thiện tỷ lệ thương mại của một quốc gia là tốt cho đất nước, nó có thể mua hàng nhập khẩu nhiều
hơn cho bất kỳ mức độ nhất định của xuất khẩu. Tỷ lệ thương mại bị ảnh hưởng bởi tỷ giá hối đoái do sự gia tăng
trong giá trị đồng tiền của một quốc gia làm giảm giá cả trong nước của hàng nhập khẩu nhưng không trực tiếp ảnh
hưởng đến hàng hóa mà nước đó tạo ra.


23

trong thời kỳ suy thoái kinh tế; biến tỷ lệ thương mại đại diện cho các nguồn thu
phi thuế, và biến tỷ lệ độ tuổi phụ thuộc đại diện cho các khoản nợ liên quan đến
an ninh xã hội trong dài hạn của khu vực công, nó có khả năng làm trầm trọng
thêm sự mất cân đối về cơ cấu.
Phương trình được ước lượng cho một nhóm 30 quốc gia với các chỉ số tài
khoá cơ bản thể hiện trong hình 1 - 3 có sẵn trong Thống kê Tài Khoá Chính Phủ
của Quỹ Tiền Tệ Quốc Tế - IMF 16. Các biến trong bảng được xây dựng là trung
bình 5 năm trong giai đoạn 1970 - 95 để loại các biến động tạm thời trong dữ
liệu. Mối quan hệ giữa các chỉ số phân cấp và tình trạng tài khoá có thể khác
nhau giữa các nhóm lớn của các nước, các phương trình được ước lượng cho mẫu
con của 17 nước OECD và 13 nước không thuộc OECD 17. Sự khác biệt giữa các
nước OECD và các nước không thuộc OECD cũng phản ánh sự khác biệt về phát
triển thể chế giữa các quốc gia, như các nước OECD có xu hướng có các thể chế
tài khoá trưởng thành hơn so với các thể chế tài khoá trong mẫu các nước không
thuộc OECD. Các phương trình cũng được ước tính đồng thời cho các cấp chính
quyền khác nhau, để tính toán các thông tin trong các hiệp phương sai của sai số
trong mỗi phương trình.

16 Các quốc gia trong bảng là: bảy quốc gia châu Mỹ La tinh (Argentina, Bolivia, Brazil, Chile, Colombia, Mexico,
Peru), 17 nước OECD (Úc, Áo, Bỉ, Canada, Đan Mạch, Phần Lan, Pháp, Đức, Iceland, Ý , Hà Lan, Na Uy, Tây Ban
Nha, Thụy Điển, Thụy Sĩ, Vương quốc Anh, và Hoa Kỳ), năm quốc gia châu Á (Ấn Độ, Indonesia, Malaysia,

Philippines, Thái Lan), và một quốc gia châu Phi (Nam Phi).

17 Cho rằng Mexico không phải là một nước thành viên OECD trong hầu hết các thời kỳ mẫu kiểm tra dưới đây, và
khi xem xét các chỉ số kinh tế xã hội của đất nước, nó được đưa vào trong các mẫu không OECD.


24

Tóm tắt các biến trong mô hình như sau:
Biến
Đo lường
I. Biến phụ thuộc
Cân đối ngân sách
Thâm hụt ngân sách/GDP
II. Biến độc lập
1. Biến đại diện cho lý do thất bại phối hợp
Quy mô chính quyền
địa phương
Quyền tự chủ thuế
địa phương
Sự phụ thuộc của
địa phương vào chuyển
giao ngân sách
2. Biến kiểm soát
Tạo tiền

Tăng trưởng GDP

Tỷ lệ thương mại
Tỷ lệ độ tuổi phụ

thuộc

Giải thích

Đo mức độ phân cấp tài khoá và
Tổng chi tiêu/ GDP

phạm vi cho những thất bại phối

Tỉ lệ thu thuế/ tổng thu

hợp
Đại diện cho rủi ro đạo đức trong

của địa phương

phân cấp hoạch định chính sách

Tỉ lệ chuyển giao liên CP/

Đại diện cho thất bại phối hợp do

tổng thu của địa phương

vấn đề “tài sản chung”

Tỉ lệ tăng trưởng M2

Đại diện cho công cụ tài chính tài
trợ thâm hụt tài khoá

Thâm hụt tài khoá có xu hướng

Tỉ lệ tăng trưởng GDP

giảm trong giai đoạn mở rộng và

thực

tăng trong thời kỳ suy thoái kinh

Tỉ lệ giá xuất khẩu/ giá

tế
Đại diện cho các nguồn thu phi

nhập khẩu
Tỉ lệ dân số dưới 15 tuổi
và trên 65 tuổi/ dân số lao
động

thuế
Đại diện cho các khoản nợ an
ninh xã hội trong dài hạn


25

Kết quả ước lượng được trình bày trong bảng 1. Kết quả sơ bộ cung cấp bằng
chứng hiển nhiên rằng tình trạng tài khoá có thể sẽ bị ảnh hưởng bởi thất bại phối
hợp do vấn đề “tài sản chung” và vấn đề đại diện trong phân cấp hoạch định

chính sách, như giả thuyết trên 18. Một biến tương tác đã được đưa vào trong các
hồi quy để đo lường tác động kết hợp của sự phụ thuộc tài chính địa phương và
tỷ phần chi tiêu. Điều này là do sự mất cân bằng theo chiều dọc có xu hướng tăng
khi chính quyền địa phương tương quan lớn với chính quyền trung ương về
nhiệm vụ chi tiêu của họ. Những phát hiện quan trọng nhất như sau.
Đầu tiên, các tác giả tìm thấy rằng quyền tự chủ thuế địa phương làm giảm
tình trạng tài khoá cấp địa phương trong các mẫu đầy đủ và trong các mẫu không
thuộc OECD, và ở cả hai cấp chính quyền trong các mẫu OECD. Kết quả này gợi
lên việc thất bại phối hợp do rủi ro đạo đức trong phân cấp hoạch định chính
sách. Thứ hai, bằng chứng về thất bại phối hợp do sự phụ thuộc tài khoá địa
18 Chỉ số quyền tự chủ phi thuế cũng đã được thử nghiệm nhưng không có ý nghĩa thống kê ở khoảng
tin cậy thường sử dụng. Nguồn thu thuế có xu hướng ổn định, gồm tiền thuế tài nguyên thiên nhiên, và
do đó có thể sẽ làm trầm trọng thêm các tình trạng tài chính.