Bảo đảm quyền tiếp cận thông tin ở việt nam từ góc độ của chủ thể bảo đảm quyền

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN THỊ ……

B¶o ®¶m quyÒn tiÕp cËn th«ng tin ë ViÖt Nam tõ gãc ®é cña
chñ thÓ b¶o ®¶m quyÒn

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử Nhà nước và pháp luật
Mã số : 60380101
Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. ……………..

HÀ NỘI – NĂM 2017


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan rằng toàn bộ những nội dung và số liệu trong Luận
văn này là do tôi nghiên cứu, thực hiện. Những nội dung nghiên cứu, tham
khảo từ các nguồn tài liệu của các cơ quan, chuyên gia, nhà khoa học được
trích dẫn chính xác, đầy đủ và được sử dụng theo đúng các nguyên tắc của
nghiên cứu khoa học.
Xác nhận của giáo viên hướng dẫn

Tác giả


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

HĐND Hội đồng nhân dân
PCTN Phòng, chống tham nhũng
TCTT Tiếp cận thông tin
UBND Ủy ban nhân dân
VBQPPL Văn bản quy phạm pháp luật
XHCN Xã hội chủ nghĩa


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU 1
PHẦN NỘI DUNG 9
Chương 1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BẢO ĐẢM QUYỀN TIẾP
CẬN THÔNG TIN 9
1.1. Khái niệm thông tin, quyền thông tin/quyền TCTT và vai trò, ý nghĩa
của việc bảo đảm quyền TCTT 9
1.1.1. Khái niệm thông tin, quyền thông tin/quyền TCTT 9
1.1.2. Vai trò, ý nghĩa của việc bảo đảm quyền TCTT 18
1.2. Đặc điểm quyền TCTT từ góc độ của chủ thể bảo đảm quyền 19
1.2.1. Quyền TCTT là một quyền hiến định và được bảo đảm về mặt pháp lý 19
1.2.2. Mối quan hệ hai chiều giữa chủ thể cung cấp thông tin và chủ thể
thực hiện quyền TCTT 21
1.2.3. Tính không tuyệt đối của nghĩa vụ cung cấp thông tin 22
1.2.4. Nghĩa vụ cung cấp thông tin không phải là nghĩa vụ của tất cả các
cơ quan Nhà nước 22
1.2.5. Hiệu quả hoạt động của cơ quan Nhà nước trong mối quan hệ với
nghĩa vụ cung cấp thông tin 23
1.3. Yêu cầu của việc bảo đảm quyền TCTT từ góc độ của chủ thể bảo
đảm quyền 23
1.3.1. Yêu cầu về phạm vi, nội dung thông tin được tiếp cận 23
1.3.2. Yêu cầu về phạm vi chủ thể bảo đảm quyền TCTT 29

1.3.3. Yêu cầu về hình thức cung cấp thông tin 31
1.3.4. Yêu cầu về trình tự, thủ tục, thời hạn bảo đảm cung cấp thông tin 34


1.3.5. Yêu cầu về cơ chế theo dõi, kiểm tra và giám sát, khiếu nại, khiếu
kiện việc cung cấp thông tin 37
Chương 2. THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VIỆT NAM
VỀ BẢO ĐẢM QUYỀN TIẾP CẬN THÔNG TIN TỪ GÓC ĐỘ CỦA
CHỦ THỂ BẢO ĐẢM QUYỀN 40
2.1. Tổng quan về lịch sử hình thành và phát triển của chế định quyền
TCTT 40
2.2. Thực trạng quy định của pháp luật Việt Nam về khái niệm thông tin,
nội hàm của quyền TCTT, chủ thể TCTT, chủ thể cung cấp thông tin và
phạm vi thông tin được tiếp cận từ góc độ của chủ thể bảo đảm quyền 42
2.2.1. Về khái niệm thông tin và nội hàm của quyền TCTT 43
2.2.2. Về chủ thể TCTT, chủ thể cung cấp thông tin 54
2.2.3. Về phạm vi thông tin được tiếp cận 62
2.3. Thực trạng quy định của pháp luật Việt Nam về hình thức cung cấp
thông tin, thủ tục, thời hạn và điều kiện bảo đảm cung cấp thông tin từ
góc độ của chủ thể bảo đảm quyền 76
2.3.1. Về hình thức cung cấp thông tin 76
2.3.2. Về thủ tục, thời hạn cung cấp thông tin 78
2.3.3. Về điều kiện bảo đảm cung cấp thông tin 80
Chương 3. ĐÁNH GIÁ CHUNG VỀ THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH 83
CỦA PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ BẢO ĐẢM QUYỀN TIẾP CẬN
THÔNG TIN TỪ GÓC ĐỘ CỦA CHỦ THỂ BẢO ĐẢM QUYỀN VÀ
MỘT SỐ KIẾN NGHỊ, ĐỀ XUẤT 83
3.1. Đánh giá chung về thực trạng các quy định của pháp luật về bảo đảm
quyền TCTT từ góc độ chủ thể bảo đảm quyền 83

3.2. Một số kiến nghị cụ thể nhằm hoàn thiện thể chế về bảo đảm quyền
TCTT từ góc độ của chủ thể bảo đảm quyền 86
KẾT LUẬN 90
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tàis
Quyền TCTT là một trong những quyền cơ bản của con người. Bảo
đảm thực hiện quyền TCTT là điều kiện cần thiết cho hoạt động quản lý dân
chủ, bảo đảm cho sự phát triển bền vững của một quốc gia. Trong một quốc
gia, việc không công khai thông tin đồng nghĩa với thiếu trách nhiệm giải
trình của các cơ quan công quyền trong quá trình thực thi quyền lực công và
có thể quyền lực đó sẽ mâu thuẫn hoặc đi ngược lại lợi ích của công chúng,
của cộng đồng xã hội.
Để xây dựng xã hội công bằng, dân chủ, văn minh, xây dựng nhà nước
pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân, việc bảo đảm
công khai, minh bạch trong hoạt động của cơ quan công quyền được xác định
là một trong những nguyên tắc quan trọng trong hoạt động của bộ máy Nhà
nước. Phù hợp nguyên tắc này, bảo đảm quyền được thông tin của công dân,
tạo cơ chế để nhân dân tham gia giám sát hoạt động của các cơ quan nhà
nước, qua đó sẽ hạn chế tình trạng quan liêu, tham nhũng và tăng cường trách
nhiệm của cán bộ, công chức là nội dung đặc biệt quan trọng. Đây là những
điều kiện, tiền đề cho hoạt động quản lý dân chủ, bảo đảm cho sự phát triển
bền vững của đất nước.
Trong một nền quản trị công hiện đại, chuyên nghiệp, cùng với trách
nhiệm giải trình, tính dự đoán được và sự tham gia của công chúng vào hoạt
động quản lý, tính minh bạch được coi là một trong bốn trụ cột cơ bản. Yêu
cầu công khai các thông tin, hoạt động của cơ quan Nhà nước là yêu cầu được

đặc biệt quan tâm bởi lẽ các cơ quan này nắm giữ các thông tin mà người dân


quan tâm. Theo đó, trách nhiệm công khai thông tin của các cơ quan nhà nước
nói chung và cơ quan hành chính nhà nước nói riêng có mối quan hệ mật
thiết với quyền được TCTT của người dân.
Ở Việt Nam, quyền được thông tin đã được Hiến pháp năm 1992 quy
định là một trong những quyền cơ bản của công dân1. Quyền được thông tin
của công dân cũng được đề cập trong nhiều văn kiện của Đảng. Gần đây nhất,
Nghị quyết Hội nghị lần thứ III, Ban chấp hành Trung ương Đảng (Khoá X)
về tăng cường sự lãnh đạo của Ðảng đối với công tác phòng, chống tham
nhũng, lãng phí đã đề ra nhiệm vụ nghiên cứu ban hành Luật Bảo đảm quyền
được thông tin của công dân.
Thực hiện chủ trương phát huy dân chủ, tiếp tục xây dựng và hoàn
thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, Nhà nước Việt Nam đang từng
bước hoàn thiện cơ chế, các hình thức tổ chức để nhân dân thực hiện quyền
dân chủ trên các lĩnh vực kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội. Thời gian qua,
Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành các luật, pháp lệnh để cụ
thể hoá nội dung, cũng như cách thức thực hiện các quyền cơ bản hiến định
của công dân. Với phương châm bảo đảm “dân biết, dân bàn, dân làm, dân
kiểm tra”, các văn bản lập pháp khẳng định quyền được thông tin của người
dân trong một số lĩnh vực, trách nhiệm của cơ quan nhà nước công khai thông
tin, các điều kiện bảo đảm về thông tin để nhân dân tham gia xây dựng, hoàn
thiện chính sách, pháp luật. Trong số các văn bản pháp luật này, phải kể đến
Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn, Luật PCTN, Luật Ngân
sách nhà nước, Luật Cán bộ, công chức, Luật Báo chí, Luật Ban hành
VBQPPL… Đặc biệt là mới đây Quốc hội mới thông qua Luật TCTT.
Mặc dù đã có nhiều văn bản pháp luật có quy định liên quan đến quyền

TCTT của công dân và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc cung
cấp thông tin, công khai thông tin song vẫn chưa có một cơ chế pháp lý đầy
đủ để bảo đảm thực hiện quyền TCTT từ góc độ chủ thể bảo đảm quyền một
cách có hiệu quả. Trên thực tế, việc bảo đảm quyền được TCTT và được
thông tin của công dân còn gặp khá nhiều bất cập, ảnh hưởng trực tiếp đến
hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước. Có thể dẫn ra một số ví dụ điển hình
như: sự hạn chế sự tham gia của người dân vào hoạt động quản lý nhà nước
với tính chất là giám sát, phản biện; việc lợi dụng vị trí đặc quyền trong
TCTT để trục lợi, gia tăng sự lạm quyền trong quản lý hành chính nhà nước;
việc áp dụng pháp luật không thống nhất, không bình đẳng làm gia tăng sự
tùy tiện, tệ nạn tham nhũng, nảy sinh nhiều khiếu kiện và làm mất niềm tin
của công dân đối với chính quyền...
Trên thế giới, quyền TCTT là một trong những quyền cơ bản của con
người, thuộc nhóm quyền dân sự - chính trị, được ghi nhận trong Tuyên ngôn
toàn thế giới về quyền con người năm 19482 và Công ước quốc tế về các
quyền dân sự và chính trị năm 19663 của Liên Hợp Quốc. Các quyền này tiếp
tục được khẳng định trong nhiều Công ước khác như Công ước quốc tế về
quyền trẻ em năm 1989, Công ước của Liên Hợp quốc về chống tham nhũng
năm 2003, Tuyên bố Rio về Môi trường và phát triển, Công ước UNECE về
TCTT môi trường v.v...
Ngày càng có nhiều quốc gia đánh giá cao vai trò quan trọng của việc
bảo đảm quyền TCTT đối với sự phát triển của đất nước và ghi nhận ý nghĩa
tích cực của nó trong việc nâng cao khả năng điều hành của Chính phủ cũng
như tăng cường tính minh bạch trong các hoạt động của cơ quan nhà nước.


Cho đến nay, đã có hơn 80 quốc gia quy định về quyền TCTT ngay trong
Hiến pháp của mình (hiện nay, đã có khoảng 112 quốc gia trên thế giới ban
các cơ quan chính quyền. Một số quốc gia khác cũng đang nỗ lực xem xét
việc ban hành Luật này).

Vì vậy, việc nghiên cứu đề tài “Bảo đảm quyền tiếp cận thông tin ở Việt
Nam từ góc độ của chủ thể bảo đảm quyền” có ý nghĩa cả về mặt lý luận và thực
tiễn sâu sắc.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Trong thời gian qua đã có nhiều bài viết, công trình nghiên cứu của giới
luật học nước ta, nước ngoài được công bố có liên quan đến quyền TCTT,
trong đó nội dung liên quan đến một hoặc một số vấn đề bảo đảm quyền
TCTT, trong đó có các tác giả như:
+ Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội, Trung tâm nghiên cứu quyền
con người, quyền công dân và Trung tâm Luật so sánh, TCTT: Pháp luật và thực
tiễn trên thế giới và ở Việt Nam, Nhà xuất bản Đại học Quốc gia Hà Nội, 2011.
+ Hội Luật gia Việt Nam, Luật TCTT, kinh nghiệm quốc tế và Việt
Nam, 2010.
+ Hội Luật gia Việt Nam, Nghiên cứu về Luật TCTT của Bắc Âu, Tài
liệu tại Hội thảo quốc tế “Xây dựng Luật TCTT tại Việt Nam”.
+ Thái Vĩnh Thắng, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, Cơ sở lý luận
và thực tiễn của việc hoàn thiện pháp luật về TCTT phục vụ xây dựng Luật
TCTT, 2011.
+ Nguyễn Đăng Dung, Một số vấn đề về đảm bảo quyền được thông tin
của công dân, Tạp chí Dân chủ và pháp luật (số chuyên đề), 2010.
+ Nguyễn Thị Kim Thoa, Nội dung cơ bản của Luật TCTT một số


nước, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Văn phòng Quốc hội, 2009.
+ Hoàng Thị Ngân, Quyền TCTT và việc xây dựng Chính phủ “mở”
trong điều kiện hiện nay, Tạp chí Dân chủ và pháp luật (số chuyên đề), 2010.
+ Nguyễn Thị Hạnh, Sự cần thiết ban hành Luật TCTT một số nước,
Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Văn phòng Quốc hội, 2009.
+ Mai Thị Kim Huế, Phạm vi chủ thể có trách nhiệm cung cấp thông
tin, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Văn phòng Quốc hội, 2009.

+ Nguyễn Quỳnh Liên, Quyền TCTT trong các văn kiện quốc tế, Tạp
chí Nghiên cứu lập pháp, Văn phòng Quốc hội, 2009.
+ Đỗ Đình Lương, Sự phát triển của quyền TCTT trong pháp luật quốc
tế và những vấn đề cơ bản cần quan tâm khi nghiên cứu xây dựng Luật
TCTT, Tạp chí Thông tin khoa học pháp lý, số 5 + 6/2008.
+ Thái Vĩnh Thắng, Quyền TCTT – Điều kiện thực hiện các quyền con
người và quyền công dân”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Văn phòng Quốc
hội, 2009.
+ Chu Thị Thái Hà, Thông tin được tiếp cận và nội hàm của quyền
TCTT”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, Văn phòng Quốc hội, 2009.
+ Dương Thị Bình, Thực trạng về quyền TCTT ở Việt Nam”, Tạp chí
Nghiên cứu Lập pháp, Văn phòng Quốc hội, 2009.
+ Nguyễn Thị Thu Vân, Cơ chế bảo đảm quyền TCTT, Tạp chí Nghiên
cứu Lập pháp, Văn phòng Quốc hội, 2009.
+ Toby Mendel, Parliament and Access to Information: Working for
Transparent Governance, Working Paper for World Bank Institute, 2005.
+ Article XIX’s Law Programme, The Public’s Right to Know:


Principles on Freedom of Information Legislation, London, 1999.
Tuy nhiên, nghiên cứu một cách có hệ thống và toàn diện cả về lý luận
và thực tiễn các quy định của pháp luật về bảo đảm quyền TCTT ở Việt Nam
từ góc độ của chủ thể bảo đảm quyền, thì đến thời điểm này dường như vẫn
chưa có một công trình nào được công bố. Chính vì vậy, rất cần có một công
trình nghiên cứu, tìm hiểu về vấn đề này một cách hệ thống, toàn diện cả về lý
luận và thực tiễn quy định của pháp luật về bảo đảm quyền TCTT ở Việt Nam
từ góc độ chủ thể bảo đảm quyền.
3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của Luận văn
Đảm bảo quyền TCTT là vấn đề tương đối phức tạp và có phạm vi
nghiên cứu rộng. Trong khuôn khổ Luận văn này, chỉ tập trung nghiên cứu

một số vấn đề pháp lý về bảo đảm quyền TCTT ở Việt Nam từ góc độ của
chủ thể bảo đảm quyền. Đề tài cũng có sự nghiên cứu kinh nghiệm của một số
nước trên thế giới về vấn đề bảo đảm quyền TCTT và thực trạng quy định của
pháp luật Việt Nam về bảo đảm quyền TCTT từ góc độ chủ thể bảo đảm
quyền. Trên cơ sở đó, Luận văn đưa ra một số kiến nghị, đề xuất về các vấn
đề có liên quan góp phần hoàn thiện thể chế trong lĩnh vực này ở nước ta
trong giai đoạn hiện nay.
4. Mục tiêu nghiên cứu của Luận văn
Nghiên cứu một số vấn đề về cơ sở lý luận và pháp luật về bảo đảm
quyền TCTT ở Việt Nam từ góc độ của chủ thể bảo đảm quyền để hướng tới
các mục tiêu sau đây:
- Xây dựng và hoàn thiện các quy định của pháp luật Việt Nam liên quan
đến bảo đảm quyền TCTT ở Việt Nam từ góc độ của chủ thể bảo đảm quyền;
- Phân tích thực trạng quy định của pháp luật hiện hành về bảo đảm


quyền TCTT ở Việt Nam từ góc độ của chủ thể bảo đảm quyền; đánh giá
những vướng mắc, bất cập về mặt thể chế về bảo đảm quyền TCTT ở Việt
Nam từ góc độ của chủ thể bảo đảm quyền;
- Đề xuất các giải pháp có cơ sở khoa học và thực tiễn nhằm hoàn thiện
các quy định của pháp luật về bảo đảm quyền TCTT ở Việt Nam từ góc độ
của chủ thể bảo đảm quyền.
5. Các câu hỏi nghiên cứu của Luận văn
Với đề tài lựa chọn nghiên cứu về bảo đảm quyền TCTT ở Việt Nam từ
góc độ của chủ thể bảo đảm quyền, Luận văn sẽ tập trung trả lời các câu hỏi sau:
- Một là, quyền TCTT từ góc độ chủ thể bảo đảm quyền có đặc điểm
gì; việc bảo đảm quyền TCTT ở Việt Nam từ góc độ của chủ thể bảo đảm
quyền theo pháp luật hiện hành như thế nào?
- Hai là, với thực trạng các quy định của pháp Việt Nam hiện hành về
bảo đảm quyền TCTT từ góc độ của chủ thể bảo đảm quyền, thì cần phải

hoàn thiện hệ thống pháp luật thế nào về vấn đề này để bảo đảm quyền TCTT
từ góc độ chủ thể bảo đảm quyền?
6. Phương pháp nghiên cứu để thực hiện Luận văn
Để đạt được các mục đích nghiên cứu mà đề tài đặt ra, trong quá
trình nghiên cứu để thực hiện luận văn, học viên đã sử dụng phương pháp
luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ
nghĩa Mác - Lê nin. Luận văn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu cụ
thể sau đây:
- Phương pháp bình luận, diễn giải, phương pháp lịch sử… được sử
dụng để nghiên cứu tổng quan một số vấn đề lý luận về bảo đảm quyền TCTT


từ góc độ của chủ thể bảo đảm quyền;
- Phương pháp so sánh luật học, phương pháp trao đổi, tọa đàm với
chuyên gia v.v... được sử dụng để tìm hiểu pháp luật các nước và Việt Nam
về bảo đảm quyền TCTT từ góc độ của chủ thể bảo đảm quyền;
- Phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp… được sử dụng để
xem xét, tìm hiểu và đề xuất về hoàn thiện pháp luật để bảo đảm quyền TCTT
ở Việt Nam từ góc độ của chủ thể bảo đảm quyền.
7. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của Luận văn
Đây là một trong số ít các công trình nghiên cứu về quyền TCTT từ góc
độ chủ thể bảo đảm quyền ở Việt Nam. Trên cơ sở kế thừa những thành tựu,
kết quả nghiên cứu của các công trình khoa học đã được công bố, Luận văn
có một số đóng góp mới về mặt lý luận và thực tiễn chủ yếu sau: Phân tích
toàn diện quy định của pháp luật có liên quan đến vấn đề về bảo đảm quyền
TCTT từ góc độ của chủ thể bảo đảm quyền; đánh giá thực trạng quy định của
pháp luật và đề xuất các giải pháp để hoàn thiện pháp luật về bảo đảm quyền
TCTT từ góc độ của chủ thể bảo đảm quyền nhằm đáp ứng các yêu cầu của
cải cách hành chính và nâng cao hiệu lực, hiệu quả của quản lý hành chính
nhà nước trong điều kiện kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và

hội nhập quốc tế.
8. Bố cục của Luận văn
Ngoài Mục lục, Phần mở đầu, phần Kết luận và Danh mục tài liệu tham
khảo, nội dung của Luận văn gồm 03 chương:
Chương 1: Một số vấn đề lý luận về bảo đảm quyền TCTT.
Chương 2: Thực trạng quy định của pháp luật Việt Nam về bảo đảm
thực hiện quyền TCTT từ góc độ của thể bảo đảm quyền.


Chương 3: Đánh giá chung về thực trạng quy định của pháp luật Việt
Nam về bảo đảm thực hiện quyền TCTT từ góc độ của thể bảo đảm quyền và
một số kiến nghị, đề xuất.


PHẦN NỘI DUNG
Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BẢO ĐẢM QUYỀN
TIẾP CẬN THÔNG TIN
1.1. Khái niệm thông tin, quyền thông tin/quyền TCTT và vai trò, ý
nghĩa của việc bảo đảm quyền TCTT
1.1.1. Khái niệm thông tin, quyền thông tin/quyền TCTT
1.1.1.1. Khái niệm thông tin
Thông tin là khái niệm cơ bản của khoa học cũng là khái niệm trung
tâm của xã hội trong thời đại chúng ta. Mọi quan hệ, mọi hoạt động của
con người đều dựa trên một hình thức giao lưu thông tin nào đó. Mọi tri thức
đều bắt nguồn bằng một thông tin về nhừng điều đã diễn ra, về những cái
người ta đã biết, đã nói, đã làm. Và điều đó luôn xác định bản chất và chất
luợng của những mối quan hệ của con người.
“Thông tin” theo tiếng La-tin là “Informatio” có hai nghĩa. Một là, nó
chỉ một hành động rất cụ thể là tạo ra một hình dạng (forme). Hai là, tuỳ

theo tình huống, nó có nghĩa là sự truyền đạt một ý tưởng, một khái niệm
hay một biểu tượng. Tuy nhiên, cùng với sự phát triển của xã hội, khái
niệm thông tin cũng phát triển theo.
Có rất nhiều cách hiểu về thông tin. Thậm chí ngay các từ điển
cũng không có một định nghĩa thống nhất. Ví dụ: Từ điển Oxford English
Dictionary thì cho rằng “thông tin là điều mà người ta đánh giá hoặc nói
đến; là tri thức, tin tức". Từ điển khác thì đơn giản đồng nhất thông tin với


kiến thức: "Thông tin là điều mà người ta biết" hoặc "thông tin là sự
chuyển
giao tri thức làm tăng thêm sự hiểu biết của con người", v.v... Nguyên nhân
của sự khác nhau trong việc sử dụng thuật ngữ này chính là do thông tin
15
không thể sờ mó được. Người ta bắt gặp thông tin chỉ trong quá trình hoạt
động, thông qua tác động trừu tượng của nó.
Theo nghĩa thông thường, thông tin là tất cả các sự việc, sự kiện, ý
tưởng, phán đoán làm tăng thêm sự hiểu biết của con người. Thông tin
hình thành trong quá trình giao tiếp: một nguời có thể nhận thông tin trực
tiếp từ người khác thông qua các phương tiện thông tin đại chúng, từ các
ngân hàng dữ liệu, hoặc từ tất cả các hiện tượng quan sát được trong môi
trường xung quanh.
Theo nguyên tắc thứ nhất của bộ nguyên tắc Luật tự do thông tin của tổ
chức Article XIX về công khai thông tin một cách tối đa, thì “thông tin bao
gồm tất cả các tài liệu được nắm giữ bởi một số tổ chức, cơ quan nào đó.
Thông tin không phân biệt hình thức và cách thức được lưu trữ (văn bản,
băng, bản ghi âm điện tử...), nguồn gốc thông tin (bất kể có thể tạo ra thông
tin ở các cơ quan công hay những nơi khác) và ngày sản xuất. Pháp luật cũng
cần áp dụng với những bản ghi âm đã được phân loại giống như tất cả những
loại hồ sơ khác”.

Luật các nước đều dành riêng một số điều khoản để định nghĩa “thông
tin”. Theo Luật về quyền được thông tin của Ấn độ năm 2005, thông tin có nghĩa
là bất kỳ hình thức nào, bao gồm các hồ sơ, tài liệu, bản ghi nhớ, thư điện tử, các
quan điểm, các lời tư vấn, các thông cáo báo chí, thông tư, sắc lệnh, mô hình, tư


liệu lưu giữ dưới dạng điện tử và bất kỳ thông tin nào liên quan đến bất kỳ chủ
thể tư nhân nào mà có thể phải tiếp cận bởi một nhà chức trách công cộng theo
như quy định trong bất kỳ Luật nào khác đang có hiệu lực (Điều 2). Pháp lệnh
của nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa về công khai thông tin của chính quyền
quy định: thông tin của chính quyền được nêu trong Pháp lệnh này được hiểu là
bất cứ thông tin nào được tạo ra hoặc thu được trong quá trình thực thi chức
năng nhiệm vụ chính thức của các cơ quan công quyền, mà được ghi chép hoặc
lưu giữ dưới bất kỳ hình thức nào (Điều 2). Với cách hiểu như vậy, thông tin
được khuyến khích mở một cách tối đa cho sự tiếp cận. Theo đó, khái niệm về
16
“thông tin” có thể được tiếp cận trong các đạo luật về tự do thông tin, TCTT
cũng được hiểu rộng hơn các “tài liệu hành chính” hoặc “tài liệu chính thức”, ví
dụ: tài liệu chính thức thì sẽ không bao gồm “tin tức”4.
Còn theo Luật TCTT của Việt Nam, “thông tin là tin, dữ liệu được
chứa đựng trong văn bản, hồ sơ, tài liệu có sẵn, tồn tại dưới dạng bản viết,
bản in, bản điện tử, tranh, ảnh, bản vẽ, băng, đĩa, bản ghi hình, ghi âm hoặc
các dạng khác do cơ quan nhà nước tạo ra” (khoản 1 Điều 2) và ”thông tin
do cơ quan nhà nước tạo ra là tin, dữ liệu được tạo ra trong quá trình cơ
quan nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của
pháp luật, được người có thẩm quyền của cơ quan nhà nước đó ký, đóng dấu
hoặc xác nhận bằng văn bản” (khoản 2 Điều 2).
Với cách tiếp cận của pháp luật các nước như vậy, có thể hiểu, thông
tin trong quản lý nhà nước là tổng thể những tin tức, số liệu, hiện tượng,
những đặc trưng của các đối tượng, hiện tượng, quá trình, quan hệ, sự kiện,...

được chủ thể thực hiện chức năng quản lý nhà nước thu thập và hệ thống hóa


dưới hình thức nhất định tạo sự thuận lợi cho việc sử dụng của các cơ quan, tổ
chức, cá nhân. Còn khái niệm thông tin của pháp luật Việt Nam thì được hiểu
dưới góc độ hẹp hơn đó là: (1) Thông tin phải do một chủ thể duy nhất cơ
quan nhà nước tạo ra; (2) Thông tin cơ cơ quan nhà nước tạo ra mà không bao
gồm cả thông tin không do cơ quan nhà nước tạo ra nhưng cơ quan nhà nước
đang nắm giữ; (3) Thông tin phải thể hiện dưới hình thức văn bản và được
người có thẩm quyền của cơ quan nhà nước đó ký, đóng dấu hoặc xác nhận.
1.1.1.2. Khái niệm quyền thông tin/quyền TCTT
Khái niệm quyền thông tin xuất hiện lần đầu tiên vào năm 1766 tại Thụy Điển trong Luật
về Tự do
báo chí5. Đạo luật này, một mặt cho phép tự do ngôn luận “trừ trường hợp báng bổ và chỉ
trích Nhà nước”,
mặt khác, công nhận cho công dân có quyền “tiếp cận tài liệu công”6. Đây là hai khía cạnh
cơ bản, quan
4 Nguyễn Thị Kim Thoa, Nội dung cơ bản của Luật TCTT một số nước, Tạp chí Nghiên
cứu Lập pháp, Văn
phòng Quốc hội, 2009
5 Luật Tự do báo chí của Thuỵ Điển năm 1766 là đạo luật về báo chí lâu đời nhất trên thế
giới, trong đó lần
đầu tiên quy định về quyền tíếp cận thông tin. Sau này, quyền TCTT còn được quy định
trong Luật về Tự do
ngôn luận năm 1991 của Thụy Điển. Đây là hai đạo luật chủ đạo liên quan đến quyền
TCTT. Ngoài ra, một
số quy định liên quan đến vấn đề này còn được quy định tại bộ Quy tắc điều hành Chính
phủ năm 1974.
17
trọng nhất trong nội hàm của khái niệm quyền TCTT. Về mặt lịch sử lập pháp, có lẽ trong

suốt gần hai thế kỷ


sau khi các nhà lập pháp Thụy Điển cho ra đời khái niệm quyền được thông tin nói trên,
chưa có bất kỳ văn
bản pháp lý nào chứa đựng những quy phạm tiến bộ hơn và sâu sắc hơn khái niệm quyền
được thông tin của
Luật về Tự do báo chí của Thụy Điển. Chỉ sang đến Thế kỷ XX, trong bối cảnh sau Chiến
tranh thế giới thứ
hai, các nhà lập pháp quốc tế mới phát triển khái niệm này đến một biên độ mới, đem đến
cho nó những sắc
thái mới của thời kỳ dân chủ và quyền bình đẳng của con người trên bình diện toàn thế
giới. Đó chính là nền
tảng để khái niệm này được chính thức ghi nhận trong hai công ước quốc tế là Tuyên ngôn
toàn thế giới về
quyền con người của Liên Hợp quốc năm 19487 và Công ước quốc tế về các quyền dân sự
và chính trị năm
19668. Đây chính là hai văn kiện pháp lý quốc tế có tính chất nền tảng ghi nhận các quyền
pháp lý cơ bản
của con người về dân sự, chính trị, mà quyền TCTT được coi là quyền cơ bản nhất trong
nhóm các quyền dân
sự, chính trị đó. Sau khi được chính thức ghi nhận trong hai văn kiện pháp lý quốc tế nêu
trên, quyền TCTT
tiếp tục được ghi nhận trong nhiều văn bản quốc tế quan trọng khác như Công ước của
Liên Hợp quốc về
chống tham nhũng năm 2003, Tuyên bố Rio về Môi trường và phát triển năm 1992, Công
ước UNECE về
TCTT môi trường9, v.v…
Cùng với Liên Hợp quốc, Tổ chức vì An Ninh và Hợp tác của Châu Âu
(OSCE), Tổ chức các quốc gia châu Mỹ cũng đã cùng nhau tuyên bố quyền

TCTT là quyền con người, đồng thời đưa ra những luận điểm và nguyên tắc
chính cho quyền TCTT (Tuyên bố ngày 06/12/200410). Tự do thông tin cũng
được đề cập trong các văn kiện pháp lý quốc tế khác như: Hiến chương Châu
Phi về Quyền con người (Điều 9); Hiến chương Châu Mỹ về Quyền con


người (Điều 13). Hội Đồng Châu Âu cũng có Công ước về tiếp cận các tài
liệu chính thức (thông qua ngày 17/11/2008), trong đó ghi nhận tính minh
bạch của các cơ quan công quyền là yếu tố then chốt của quản trị nhà nước, là
một biểu hiện của tính dân chủ và là công cụ giúp chống tham nhũng và tăng
cường sự tham gia của công dân trong các vấn đề công.
6 Hội Luật gia Việt Nam, Nghiên cứu về Luật TCTT của Bắc Âu, Tài liệu tại Hội thảo
quốc tế “Xây dựng
Luật TCTT tại Việt Nam” tổ chức tại Hà Nội ngày 06 – 07/5/2009, trang 26.
7 Việt Nam là thành viên của văn kiện này từ năm 1988. Điều 19 của Tuyên ngôn thế giới
về quyền con
người quy định: “Mọi người đều có quyền tự do ngôn luận và bày tỏ ý kiến, kể cả tự do
bảo lưu quan điểm
mà không bị can thiệp, cũng như tự do tìm kiếm, tiếp nhận và truyền bá các ý tưởng và
thông tin bằng bất cứ
phương tiện thông thông nào và không có giới hạn về biên giới".
8 Việt Nam đã tham gia Công ước này năm 1982. Khoản 2 Điều 19 của Công ước Liên hợp
quốc về các
quyền dân sự, chính trị quy định: “Mọi người đều có quyền tự do phát biểu quan điểm;
quyền này bao gồm
quyền tự do tìm kiếm, tiếp nhận và phổ biến mọi thông tin, ý kiến, bằng truyền khẩu, bút tự
hay ấn phẩn dưới
hình thức nghệ thuật, hay bằng bất kỳ phương tiện thông tin đại chúng nào tuỳ theo sự lựa
chọn của họ".
9 Công ước này (còn gọi là Công ước Aarhus) có tên đầy đủ là Công ước về TCTT, tham

gia của công chúng
và tiếp cận công lý đối với các vấn đề về môi trường, được thông qua tháng 6 năm 1998, có
hiệu lực tháng 10
năm 2001.
10 Nguồn: />

18
Trong Nguyên tắc Johannesburg về An ninh quốc gia, Tự do ngôn luận
và TCTT năm 199511 cũng ghi nhận quyền tự do ngôn luận và quyền TCTT,
thẩm quyền của Chính phủ trong việc hạn chế quyền TCTT nhưng chỉ trong
trường hợp cần thiết và chỉ khi ảnh hưởng tới quyền lợi và an ninh quốc gia
một cách hợp pháp (cơ sở này là tiêu chuẩn của luật quốc tế và khu vực).
Kể từ đó đến nay, trên bình diện quốc tế cũng như ở phạm vi quốc gia,
quyền TCTT ngày càng được công nhận rộng rãi. Nhiều điều ước, hiệp ước
quốc tế, kế hoạch hành động, các tuyên bố quốc tế đã đưa ra những yêu cầu
có tính ràng buộc hoặc khuyến nghị các quốc gia thành viên ban hành văn bản
pháp luật ghi nhận quyền được thông tin. Ngày càng có nhiều quốc gia công
nhận tầm quan trọng của TCTT không chỉ với tư cách là một trong những
quyền cơ bản của con người mà còn là một công cụ quan trọng góp phần nâng
cao khả năng điều hành của Chính phủ, tăng cường tính minh bạch, phòng và
chống tham nhũng trong hoạt động của các cơ quan Chính phủ12.
Bên cạnh việc hiện diện một cách độc lập trong các đạo luật đơn hành,
quyền TCTT hay quyền được thông tin - với tư cách là một trong những
quyền cơ bản của công dân - đã được ghi nhận trong rất nhiều bản Hiến pháp
của các quốc gia trên thế giới13. Trong vòng hơn 10 năm qua, số lượng các
bản Hiến pháp có các quy định về quyền TCTT đã tăng nhanh một cách đáng
kể. Hầu hết trong các bản Hiến pháp thành văn mới ban hành của các quốc gia
đang chuyển đổi, đặc biệt là ở Đông Âu, Trung Âu và Châu Mỹ La tinh đều
có quy định về quyền TCTT. Ngoài ra, ở một số quốc gia mà Hiến pháp đã
được ban hành từ lâu đời như Phần Lan, Na-uy, gần đây đã có xu hướng sửa

đổi Hiến pháp của mình để bổ sung một số quy định về quyền TCTT.


Nói chung quyền thông tin chỉ áp dụng đối với các thông tin “được ghi
và lưu trữ lại”. Ở New Zealand, quyền thông tin được giải thích bao gồm tất
11 Nguồn: .
12 Xem: Báo cáo Tự do thông tin thế giới năm 2006.
13 Theo Báo cáo Tự do thông tin thế giới năm 2006 (đã dẫn ở trên), có trên 90 quốc gia có
các quy định
trong Hiến pháp ghi nhận quyền TCTT của công dân.
19
cả các thông tin mà các cơ quan Nhà nước biết đến, kể cả thông tin chưa được
ghi và lưu trữ lại thì sẽ phải ghi và lưu trữ lại nếu như có liên quan đến yêu
cầu14. Ở Đan Mạch, các cơ quan tiếp nhận thông tin quan trọng bằng lời nói
có liên quan đến một quyết định do một cơ quan khác chuyển đến có nghĩa vụ
phải ghi lại các thông tin này.
Nhiều nước quy định rõ trong Luật yêu cầu công khai tất cả các thông tin
được biết đến. Luật một số nước còn mở rộng phạm vi thông tin không chỉ do cơ
quan nhà nước nắm giữ mà còn do cá nhân hoặc tổ chức tư nhân nắm giữ15.
Các tài liệu ghi, lưu trữ thông tin do cơ quan nhà nước hoặc tư nhân
nắm giữ là thông tin dưới mọi hình thức lưu giữ, không phụ thuộc vào hình
thức định dạng hoặc môi trường lưu giữ hiện do cơ quan đó chiếm hữu, không
phụ thuộc vào việc thông tin có do cơ quan đó tạo ra hay không. Các quy định
của Luật áp dụng đối với các thông tin mà không phụ thuộc vào thời điểm
thông tin được tạo ra và thông tin được coi là thuộc quyền chiếm hữu của một
cơ quan nào đó khi thông tin ở trong tầm kiểm soát hoặc chiếm hữu của cơ
quan đó. Quy định tưởng như đơn giản này nhưng đã bao hàm tất cả các
thông tin dưới mọi định dạng do cơ quan nhà nước hoặc tư nhân nắm giữ và

tạo cơ sở cho việc thực hiện nguyên tắc công khai hoá tối đa.
Hầu hết các nước đều có quy định chung đối với các cơ quan công
quyền, đó là yêu cầu các cơ quan công quyền phải có nghĩa vụ công bố một
số thông tin quan trọng, ngay cả khi không có yêu cầu. Thúc đẩy việc TCTT
do các cơ quan công quyền nắm giữ sẽ hiệu quả hơn việc cung cấp thông tin
thụ động khi có người yêu cầu16. Cách tiếp cận này ngày càng được thừa
14 Trong quá trình soạn thảo Luật TCTT ở Việt Nam, có một số ý kiến tranh cãi về khái
niệm thông tin, cho
rằng quy định của Dự thảo Luật TCTT về khái niệm thông tin có nguy cơ làm hẹp phạm vi
thông tin được
cung cấp, đặc biệt là nếu quy định thông tin được tiếp cận là thông tin do cơ quan nhà nước
“tạo ra và quản
lý”, một phương án khác cũng được đưa ra là thông tin sẽ bao gồm những thông tin “do cơ
quan nhà nước
nắm giữ”, nghĩa là bao gồm cả thông tin mà cơ quan nhà nước tiếp nhận được trong quá
trình quản lý.
15 Luật số 2 năm 2000 về thúc đẩy TCTT của Nam Phi, Luật số 572 năm 1985 của Đan
Mạch về tiếp cận
các tài liệu hành chính công. See, Vietnamese Institute for Human Rights, Selected
international instruments
and the access to information acts of some countries, Nhà Xuất bản công an nhân dân, Hà
Nội, 2007. See
generally, Banisar (2006), Mendel (2008).
16 See generally, Virginia Wise (2008), Banisar (2006), Mendel (2008)
20
nhận là một trong những biện pháp quan trọng nhất để thúc đẩy việc TCTT17.
Luật TCTT của nhiều nước có quy định khuyến khích việc TCTT chủ
động hoặc công bố thông tin đều đặn. Thông thường, các luật này quy định

một danh sách các loại thông tin/tài liệu phải công bố, ví dụ như các thông tin
về hoạt động điều hành, về các dịch vụ mà các cơ quan công quyền cung cấp
và về cách thức yêu cầu cung cấp thông tin18. Danh sách cụ thể các thông tin
cần được công bố tùy thuộc vào sự xem xét và cân nhắc của từng nước.
Những văn bản thuộc diện phải công bố chủ động sẽ thuộc diện ngoại lệ
không phải cung cấp theo yêu cầu19.
Các Luật Tự do thông tin của các quốc gia sử dụng rất nhiều các thuật
ngữ khác nhau để mô tả các thông tin mà cá nhân có quyền tiếp cận. Các đạo
luật được ban hành từ lâu đời nói chung đều quy định về quyền tiếp cận hồ sơ
tài liệu, tài liệu chính thức hoặc tài liệu, trong khi các đạo luật mới được ban
hành thì thường quy định về quyền thông tin20. Theo đó, khi đã tập trung đề
cập đến quyền thông tin thì các khái niệm về “thông tin” có thể được tiếp cận
cũng được hiểu rộng hơn các “tài liệu hành chính” hoặc “tài liệu chính thức”,
ví dụ: Tài liệu chính thức thì sẽ không bao gồm “tin tức”. Một số quốc gia
như Thụy Điển, thuật ngữ “tài liệu chính thức” không bao gồm các tài liệu
đang trong quá trình chuẩn bị hoặc các dự thảo không được sử dụng trong quá
trình ra quyết định cuối cùng, do vậy đã thu hẹp khá nhiều phạm vi thông tin
thuộc đối tượng điều chỉnh21.
Nói chung quyền thông tin chỉ áp dụng đối với các thông tin được ghi
và lưu trữ lại. Điều này có thể tạo ra một khoảng trống đối với các thông tin
17 Đào Trí Úc, Tổng quan về Luật TCTT và vai trò của các tổ chức xã hội dân sự trong
việc thực hiện quyền
TCTT ở các nước trên thế giới, tài liệu Hội thảo “Luật TCTT – kinh nghiệm một số nước
trên thế giới”, Hội
Luật gia Việt Nam tổ chức, 12. 7. 2009.