Nghiên cứu phương pháp xây dựng chính sách giáo dục

BỘ GIÁO D Ụ C -Đ À O TẠO

Viện Nghiên cứu Phát triển Giáo dục
*

Đ ê TÀI B 9 6 - 5 2 - 0 6

NGHIÊN CỨU PHUƠNG PHÁP
XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH GIÁO DỤC
■

■

t

Chủ nhiệm

PTS. Nguyễn Công Giáp

Hà N ộ i, 7-1998

y o lỉm


BỘ G IÁ O D Ụ C -Đ À O T Ạ O

Viện Nghiên cứu Phát triển Giáo dục

Để tài B96-52-06

Nghiên cứu phương pháp xáy dựng chính sách

Các thành viên đê tài;
1. PTS. N guyễn Công Giáp - Chủ nhiệm
2. N guyễn Thị M ộng A nh - Thư ký
ro

. PTS. Phạm Quang Sáng

4. PTS. Phạm Thành Nghị
5. Phạm Quang Vĩnh


M Ụ C IẠỈC

Trang

Mở đầu

I

Chương ỉ: Một sô vấn đề lý luận và thực tiễn xay «lụng chính
sách giáo (lục ở Vỉệl Nam

4

I. M ột sỏ vẩn đẻ. ỉv ìuàn vé ch inh sách

4

I.í. Khái niệm chính sách

4

1.2. Các loại chính sách ¡yiáo dục

10

1.3. Quá trìnl) hình thíinb và ỉựíi chọn cliínli sácli

1?

1.4. Các yêu cáu cơ bản cùít một chính sách

15

//. Thực tiễn xây dựng t hính sách p ả o (iìic ỞViệỊ Nam

17

I I.ỉ. Về m ặt tồ chức

17

II.2.

20

Về phương pháp xAv dụng ctmih sách giáo dục

II.3 Q uy trình xây dựng chính sách giáo dục ở Việt Nam

24

ỈI.4. M ột số nhận xét vé phương pháp xíty dựng chính
sách giáo dục ớ Việt Nam .

31

III. Kinh nghiệm xây dựng chính sách giáo (ỈỊ1C ở một sô'
nước

38

Chương //: Quy trình xây dựng và Iliực hiện cliính sách giáo
48

dục
I. Giai đoạn chuẩn bị chính sách

49

II. Giai đoạn tổ chức thực hiện chính sách

79

III. G
I iai đoạn kiểm tra việc
‘ thực liiện chính sách

82

IV. G iai đoạn tổnỵ kếk ílánh giá việc tổ chức thực hiện
chính sách

82


Chương IIỈ'. Một số phương pha|) ký thnạt áp dụng trưng quá
trình làm chíuh sách giúu (tục

85

í
I. Phương pháp so sánh

85

II. Phương pháp diều tra

86

III. Phương pliáp đánh giá

cUuyên gia

92

IV. Phương pháp liếp cận

hệ thống

99

Kết luận và kiến nghị

109

l ài ỉiệu tham kháo

1ỉ ỉ


MỞ ĐẦU

Cùng vói quá trình đổi mới nền. kinh tế -xã hội do Đ ảng Cộng sản Việt
N am khởi xướne từ năm 1987, ngành giáo dục-đào tạo đã triển khai những
cải cách rộng lán với mục tiêu đưa giáo dục-đào tạo thoát khỏi tình trạng sa
sút, vưan lên thực hiện chức năng là động lực cho quá trình, công nghiệp hoá,
hiện đại hoá đất nước. Có thể nói rằng trong thời kỳ này đã ban hành và thực
hiện nhiều chù trương chính sách đổi mới giáo dục-đào tao, trong đó nhiều
chủ trương chính sách đã mang lại những thành tựu nổi bật, góp phần ngăn
chặn sự giảm sút về quy mô và chất Lượng giáo dục-đào tạo.

Tuy nhiên, bên canh nhữns thành tựu đã đat được, ngành 2Ìáo dục-đào ,
tạo cũng còn nhiều m ăt hạn chế, ở chừng mực nào đó những hạn chế này đã
kìm hãm sự phát triển giáo đục-đào tao, ảnh hườns đến quá trình chuyển đổi
nền kinh tế -xã hội theo hướng cônsc nahìẽp hoá, hiện đại hoá. Nhũng hạn
chế nàv do nhiều nguyên nhàn, trona đó có sự yếu kém về còng tác quản lý
aiáo dục-đào tạo ớ các cáp đã làm cho hệ thống khòna phát huy được sức
manh, nội lực cũng như ngoại lực, gây ra những vấn để phức tạp, rối rắm cho

hệ thống. Nhiều chủ trương chính sách khòng đi vào được cuộc sốiig, hoặc
được thực hiện một cách gượng ép, không nhận được sự đổng tình và ủng hộ
của các tầng lớp cán bộ trong naành cũna như ngoài ngành, dẫn đến tình
ưan .2 chính sách được thực hiên nữa vời, không có kết quả. Những thất bai đó
m ôt phán quan trọn .2 ià bắt asruổn từ khàu chuẩn bị chính, sách, không quan
tàm hoăc thiếu hiếu biết đầy đủ về phưona pháp và phượng pháp luân xày
dưna chính sách, bò qua nhiều áiai đoạn quan tron2 tron 2 quá trình làm
chính sách. Việc tran .2 bị phươna pháp Luân cũna như phương pháp xày dựng
chính sách aiáo dục-đào tao cho cán bộ lãnh đao, cán bộ quân lý ở tất cà các

1


cấp là điều hết sức cần thiết, giúp cho họ có m ột nền kiến thức cơ bản phục
vụ cho quá trình, xây dựng và thực hiện chính sách giáo dục-đào tạo m ột cách
có hiệu quả.

V ì vậy mục tiêu nghiên cứu của đ ề tài là xây dựng phương pháp làm
chính sách giáo dục-đào tạo nói chung và đưa ra m ột vài phương pháp kỹ
thuật nói riêng áp dụng trong quá trình làm chính sách nhằm đóng góp phần
nào cho việc nâng cao kỹ nâng chuẩn bị và thực hiện chính sách, giáo dụcđào tạo của đội ngũ cán bô lãnh đạo và quản lỹ chỊu trách nhiệm về lĩnh vực
này.

Nhiệm vụ nghiên cứu của đé tài

• Nghiên cứu và tổng hợp các công trình nghiên cứu về lý luận xây
dựng chính sách nói chun .2 và phưona pháp xây đưna chính sách giáo dục nòi
nên2 thôna qua các tài liệu trong và Iiaoài nước.

• Tìm hiếu phương pháp xây dựna chinh sách giáo đục của Việt Nam

thông qua quan sáĩ, trao đổi và toạ đàm với một số chuyên gia từng tham gia
xâv dưna chính sách 2Ĩáo duc. Qua đó phát hiện nhữna thiếu sót cần phải
hoàn thiện trong quá trình làm chính sách aiáo dục.

Phạm vi nghiên cứu của đề tài:

Đây là một đề tài m ana tính lỷ luận. Nội duna của để tài chỉ giới hạn
nghiên cứu khía canh phươna pháp luận cua quv Trình và phương pháp xây
dưna chính sách iỉiáo đuc, đặc biệt là phương pháp riếp cân hệ thống và
phương pháp chuyên aia.


Phư ơng pháp nghiên cứu c ủ a để tài :

K hi nghiên cứu đề tài, tập thể tác giả đã vận-dụng phương pháp trao
đổi toạ đàm , quan sát và nghiên cứu tài liệu trong và ngoài nưóc, trên cơ sở
đó khái quát, tổng hợp và đưa ra cách giải quyết vấn đề để đáp ứng m ục tiêu
nghiên cứu .

Đối tượng sử dụng k ết q u ả nghiên cứu của đề tài:

K ết quả nghiên cứu của để tài có thể phục vụ các cán bộ lãnh đạo quản
lý, cán bộ làm chính sách, cán bộ nghiên cứu ở các cấp. Đồng thời sản phẩm
đề tài cũng có thể làm tài liệu tham khảo cho các khoá đào tạo về quản lý
giáo đạc.

3


CHƯƠNG

I

MỘT SÓ VẤN ĐỂ LỶ LUẬN VÀ THỰC TIEN
XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH GIÁO DỤC Ỏ VIỆT NAM

I. M Ộ T SÓ V Ấ N Đ Ể L Ý L U Ậ N V E C H ÍN H SÁ C H

1.1. Khái niệm chính sách

Xây dựng chính sách, giáo dục là m ột vấn đề cực kỳ quan trọng trong
tổ chức và quản lý siáo đục. Cán bộ lãnh đạo, cán bộ quản lý ở m ọi cấp luôn
luôn phải đối m ăt với nhũng vấn đề thực tiễn, đòi hỏi phải có m ôt cách tiếp
cận, một giải pháp hữu hiệu để giải quvết. Các vấn đề thực tiễn rất đa dạng,
vừa mang tính ngắn hạn, vừa mang tính dài hạn, vừa m ana tính vĩ mô vừa
mang tính vi m ò - Để giải qưvết tốt váh đề cần GÓ chính sách h.ợp lý và khoa
học. Tuy nhiên trona còng tác thực tiễn thưòng cảm nhận m ơ hổ về khái
niệm “chính sách

Thưc ra, đây là m ột khái niệm phức tap, và cho đến nay

chưa được hiếu một cách thống nhất. Guba (1984) đã liệt kê tám quan niệm
khác nhau vé chính sách như sau:
• Chính sách là tất cả các quyết đinh hiện hành của cơ quan quản lý, dựa
vào đó để điều hành, kiểm tra. phuc vụ và tác động đến m ọi việc trong
phạm vi quvén ỉưc của mình.
• Chính sách là tiẻu chuấn của cách cư xừ được đăc trưng bời tính kiên, định
và có quv tắc trong mòt số lĩnh vưc tron 2 yếu.
• Chính sách tà sự đinh hưóna các hành độns tuỳ ý.

4


• Chính sách Là cách cư xử đã được thừa, nhận thông qua các quyết định của
chính quyền m ột cách chính thức
• Chính sách là sự xác nhận các ý đinh và mục đích
• Chính sách là đầu ra của hệ thống hoạch đinh chính sách : đó là kết quả
tổng họp của tất cả các hành, động, các quyết đinh và cách cư xử của các
cấp qụán lý.
• Chính sách là kết quả của hệ thống hoạch đinh và thực thi chính, sách
• Chính sách là chiến lược dùng để giải quyết hoặc làm cho tốt hơn m ột váh
đề
Khái niệm “chính sách “ có thể đưọ'c hiểu rõ, rộng và chi tiết hơn' qua
các tài liệu tham khảo sau đây:
• Chính sách là kế hoạch hành, động, là sự phát ngồn về muc tiêu và ý tưởng
đăc biệt là những k ế hoạch, sự phát ngôn bởi các Chính phủ, đảna phái
chính trị, các còns ty kinh doanh (Oxforĩ Dictionarv, ỉ 988)
• Chính, sách là phương pháp hoặc loạt (couTse) hành động tiến hành bởi
chính phù. các tổ chức kinh doanh, v.v. được thiết kế làm ảnh hưỏna hoặc
xác đinh các quyết đinh.
• Chính sách ià nsuyèn tấc hoặc quy trình m an 2 tính định hướng, hưóng
dẩn (American Heriĩage Dicrìonary, ỉ 985).
• Chính sách là nauyên tắc, kế hoach v.v. bất kỳ của chính phủ.
• Chính sách là sự quán lý thông minh hoặc m ánh khoé (W esber’s
D icnonarv, 1978).
• Chính sách là hè thốna các biện pháp cùa chính phủ, hoat động định hướng
vào lĩnh vưc nào đó (Từ diẽn nấng Nga, ¡985).


• Chính sách là sách lược và kế hoạch cụ thể nhằm, đạt m ột đích nhất đinh,

dựa vào đưòng lối chính trị chung và vào tình hình, thực tế m à đề ra (Từ
điền Tiếng Việt, 1988).
• Chính sách là những chuẩn tắc cụ thể để thực hiện đưòĩig lối nhiệm vụ;
chính sách được thực hiện trong m ột thời gian nhất đinh, trên những ìĩnh.
vực cụ thể nào đó. Bản chất, nội dung và phương hướng của chính sách
m ang thuộc tính đường lối (Từ điển Bách khoa V iệt N am , 1995).
• Chính, sách là quyết định rõ ràng hoặc ngầm đinh hoặc nhóm quyết đinh
có thể tạo ra các đinh hướng cho việc hưáng dẫn các quyết đinh trong
tương lai, hoặc bắt đầu, giữ vững, hoặc làm chậm hành động (action), hoặc
hương dẫn việc triển khai các quyết đinh có trước. (The D ynam ics o f
Education Poỉicym akin°-W orỉd Bank 1994).
Chính sách , theo Crane (1982:1), là '‘sự cam kê ĩ m ột dường hướng
hành động dựa trên những k ế hoạch và nhũng nguyên tắc chung”. M ột số
nhà nahiên cứu lchác (Harman, 1980:56; Hosvvood & Gunn, 1984:22) còn
thèm ràna chính sách về cơ bản được xem như một đường hướng hành động
hoặc khòna hành độn 2 để tiến tới đạt được m ục đích m ons muốn. Theo cách
hiểu này thì chính sách về cơ bản được xem như một quá trình, nó bao hàm
khỏng chí việc xày dựng chính sách mà còn bao hàm việc triển, khai, đánh,
giá và điểu chinh chính sách . Đây cũna là cách hiểu chính sách một cách
thưc tiễn nhất, bởi vì chỉ khi xem chính sách là m ột quá trình và đường hướng
của han 2 loạt hành độrL2 hoậc khòna hành đông, chính sách mới thực sự giúp
aiải quvết vấn đề và đat tói muc ĩièu. Hơn thế nữa, chi khi xem chính sách là
mòt quá trình thì tính biên chứng cùa vièc ,Kàv dựna chính sách . thưc hiện
chính sach, điẻu chinh chính sách mới được đảm bảo trona quá ninh thay đổi
cua điéu kiện mòi trưòna. Quan rúèm quá ninh được chấp nhàn rộng răi ưong
xảv dims và thưc thi chính sách. Khái niệm làm chính sách (xày dụng chính
sách ) được hiểu là việc chuẩn bị, quyết đinh và ban hành chính sách, m ột bộ

ó

Ị


phận của quá t ì n h lớn hon. quá trình chính sách. Quá trình chính sách bao
gồm nhiều bước và giai đoạn ưong đó chính sách được xây dựng, thông qua
và thực thi trong thực tiễn (Haim an, 1985:23). Như vậy, không chỉ chính
sách được hiểu như một quá trình m à việc xây dựng chính sách cũng được
hiểu như m ột quá trình. Quá trình này được gọi là quá trình làm chính sách .

Tuy nhièn, các chính sách khác nhau về phạm vi, độ phức tạp m ôi
trường ra quyết đinh, phạm vi lựa chọn, và các tiêu chuẩn, quyết định. Có thể
m ò tả điều đó như sau:

Ván đề cụthc

Đô phức tạp

Mức thàp

M ôi trường quyết đinh

Rõ ràng

Chương trình

a chương trình

Chien lược I

mức cao

-+

m ơ hổ

S ố lượng giài pháp lưa chọn Tháp

C ao

Tièu chuẩn quvết đinh

ròng

Hẹp

Các chính sách thuộc vấn đế cụ thể là nhữna quyết định ngắn hạn
trong còna' tác quản lý hàng ngàv hoặc là nhữna vấn đé cụ thể. M ột chính
sách vẻ chươna trình đé cập đến thiết kế một chương trìrủi trong m ột lĩnh, vực
cụ thể. Còn một quvết đinh chính sách đa chươns trình đề cập các lĩnh vực
chưona trình khác nhau. Còn quyết đinh chiến Lược đé càp đến các chính
sách có pham vi rộn.2 lớn hơn. Ví dụ:
Chiên lược : làm thè nào đe chúna ta tố chức đưọ'c siáo dục cơ bản với
chi phí hợp lý để đáp ứna các mục tièu còng bằng và hiệu quả?


Đa chương trình: Nguồn lực nên phàn bố cho tiểu học hay cho các
trung tâm đào tạo ở nòng thôn?

Chương trình : Thiết k ế các trung tâm. đào tạo như th ế nào?

K hái niệm “Hoạch, đỉnh chính sách “ (Polícymakìng) cũng giống như

“chính sách “ có nhiều cách hiểu khác nhau. M ột công trình, nghiên cứu của
các n h à khoa học xã hội đã đưa ra hai khía canh của hoạch định chính sách.:
A i làm chính sách và làm như thế nào. Mới đây các nhà phân tích chính sách
đưa ra mô hình tập thế (tổ chức) và mò hình cá nhân. Có 2 cách xây dựng
chính sách : từ trên xuốna và từ dưới lên.

Lindblom (1977) đã chi ra sư khác nhau của 2 phương pháp từ trên
xuống và từ dưói lẽn như sau:

Phương pháp từ trên xuống đòi hỏi tập trung quyền lực tối cao cho m ột
chính quvền truna ươna chịu trách nhiệm trước toàn xã hội, bao gồm kinh tế,
chính trị , và giám sát xã hội theo một quá trình kế hoạch hoá thống nhất,
khòna cần sư thươn.2 lượna. Phươna pháp này cho rằna:

a) K hòns có vấn để nào vượt quá tầm hiểu biết của con người.

b) Có một điểm chung mà dựa vào đó để phán xét các giải pháp.

c ) NTiữna naười phải ¿lải quyết vấn đé đều có độna cơ tương ứns để
dùn.2 phàn, tích theo phươna pháp từ trèn xuốna cho đến khi vấn đề đó được
aiải quvết.
Còn phương pháp hoach đinh chính sách từ dưới ỉên m ột cách từ từ thì
dưa vào sư thoả thuận (thưon.2 lừợna) hơn là dựa vào sự phân tích tình huống

3


để giải quyết vấn đề. Nhữnữ người làm chính sách theo cách này ít quan tâm
đến giải quyết ván đề của họ m ột cách chính xác. Cho nên h ọ tiến hành m ột
cách từ từ và liên tục, và phụ thuộc vào việc làm thử, theo thói quen để.làm

đơn giản hoá giải quyết vấn đề . Phương pháp tiến dần đần lên được xây dựng
dựa trên các quan điểm sau đây:

- Lựa chọn chính sách dựa trên nền tri thức không ổn định và luôn thay
đổi;

- K hôn 2 thể có giải pháp “đúng”;

- Chỉ có thể điếu chỉnh chính sách từ từ và có giới hạn;

- Điểu chỉah chính sách hy vọng sẽ sửa chữa được nhũng khiếm
khuyết của các chính sách đã ban hành thông qua hoàn thiện tình hình hiện
tại hoặc làm giảm bót vấn đề đang cãna thẳng. VI vậy, những điều chỉnh này
nên là tam thời và cần phải được sửa đổi lai khi tình hình thay đổi. Thực tiễn
cho thấy rằng khôns thể có hoạch đinỉi chính sách theo phương pháp trên
XUỐĨ12 một cách thuần, nhất. Phương pháp này

vẫn còn hấp dần vì X1Ó thưòng

được dùna vào các quyết đirih phi chính trị hoá-nó

cho rần s có các aiải pháp

“đúna” cho các vấn đẻ hơn là việc sắp xếp có'tính chất chính tri .

Graham AJlison (1971) đã xâv dưng 2 mò hình định hướng cho các
nhà hoạch đinh chính sách. Đó là:

- Mô hình quá rrình tổ chức

- Mô hình các nhà chinh trị Nhà nước

9


xác định cái gì là chính sách . Ví dụ, chúng ta thường xem điều gì m à các
nhà lãnh đạo nói là chính sách giáo dục thì đố là chính sách . Tuy nhiên có
sự khác biệt rất lớn. giữa tuyèn bố chính thức với thực tiễn. Đ iều đó có rất
nhiều nguyên nhân, chẳng hạn. đôi khi do hoàn cảnh bắt buộc hoặc do các
nhà lãnh đạo thay đổi giữa lời tuyên bố và chỉ đạo thực hiện cụ thể. Đ ôi khi
những người chịu trách nhiệm thực hiện chính sách lại không đồng ỷ vói
chính sách đã ban hành và họ có thể tránh làm bất cứ việc gì về chính, sách
đó hoặc thâm chí làm m ất hiệu lực của chính sách đó. Đ ôi khi những lời phát
biểu của những nhà lãnh đạo nhằm giành sự ủng hộ chính ữ ị hơn là đưa ra
nhữaa chi dẫn cụ thể trong việc triển khai chính sách .

Qua nghiên cứu , tổn .2 kết chính sách ờ nhiều nước khác nhau, người ta
đã phân ra 3 loại chính sách khác nhau. Một loại gọi ỉà chính sách có

V

định

( Intended policy): đó là những điểu 21 mà các nhà lãnh, đạo ra quyết đinh
m uốn thực hiện thông qua chính sách mới hoặc sửa đổi. Khi các nhà lãnh đạo
ra quyết định nói về ý đinh của họ, các nhà phân tích chính sách và xã hội
nói chung sẽ hiểu chính sách như đã thôna báo hoặc ỷ đinh của ban lãnh đao.
Tuy nhiên trong thực tế, các ý đinh có thể hoặc không có thể biến thành hành
động cụ thể. Cho nèn, trong khi các nhà phân tích chính sách cố gắng hiểu
các nhà lãnh đạo nói cái aì vé các V đinh của họ, thì việc phàn tích phải phân

biệt một cách cẩn thận giữa những điều aì nhân dân muốn và điều gì nhân
dân làm.
Sự phàn biệt đó chưa đủ, vì cái zì mà các nhà Lãnh đạo làm
có thể khỏnn theo led nói của họ. Cho nẻn, loai chính sách thứ hai là
chính sách

mỵ dàn (nhectorical policy), nhữn.2 tuyèn bố chinh thức

có thể hoăc khòna đi liển với các hành đôn 2 cu thể. Tronz số những
thất bại cuả các nhà phàn tích chính sách là tiẽp thu các chính sách
đó m ột cách thiếu phè phán

nhữna điều ỉì mà các nhà lãnh đạo

nói. Ví du, lãnh đạo Nhà nước* có thể tuyèn bố răng muc tiêu cơ bản

11


của lĩnh vực giáo dục là hoàn thành giáo due phổ cập tiểu học trong vòng 2
năm . K hi đưa ra tuyên bố đó, các nhà lãnh đạo có thể nhận thức rõ rằng
nguồn lực hiện có và các hạn chế khác có thể làm cho mục tiêu đó không
thực hiện được. Tuyên bố đó đơn giản là phản ảnh cố gắng của các nhà chính
trị m uôn gắn họ với mục tiêu đang được sự ủng hộ rộng rãi. Ban lãnh đạo có
thể rất m uốn có được tiến bộ trong việc phổ cảp giáo dục tiểu học. Trong khi
họ hiểu rằng mục đích m à họ tuyên bố có lẽ không hiện thực, nhung họ tin
rằng chỉ có cách thông báo một cách rõ ràng các mục đích, họ có thể kiếm
được nguổn lực, sự quan tâm của chính quyền và sự ủng hộ của quần chúng
rò as rãi. Giống như những người đã soạn thảo các aiải pháp ờ Hội nghị giáo
dục cho m ọi người, họ nghĩ rằng họ sẽ có được tiến bộ nhanh bằng cách

tuyèn bố mục tiêu có lẽ khó thực hiện được hon là tuyên bố nhiều mục tiêu
han chế.

Dù có sự khác biệt aiữa lời tuyèn bố và thưc tiẽn, các nhà phân tích
chính sách phải cẩn thận phân biệt 2Ĩữa chính sách mỵ dân và việc thôna qua
việc triển khai các chươna trình cu thể.

Vì vàv, Loại thứ ba cùa chính sách ià chính sách thưc hiện
(im plem ented policy) : đó là những hành độn 2 cụ thể có thể hoậc có thể
không phù hợp với nhữn .2 2Ì đã còng bố. Điều khó khăn đối với các nhà phân
tích chính sách ớ đây là phái hiểu được chính sách khòna phải từ lời nói cuả
các nhà hoạch đinh chính sách, mà là từ các quyết định m à họ đưa ra và thực
hiện.

Quav lai ví du ờ trèn, các nhà lãnh đao có thế tuyèn bố và thường
xuvén nhăc lai ràna muc đích chú vếu của siáo due là nhanh chóna hoàn
thành, siáo due phố cáp tièu học. Dôniỉ thời, họ có thế làm thẽ nào đấy để chi
phi cho aiáo dục tiểu học siảm xuốna aroma đối hoặc tuyệt đối, hoặc cả hai.

12


Giáo dục đại học thường xuyên nhận được phần lớn kinh phí, trong khi đó
kinh phí cho aiáo dục tiểu học ngày càng ít đi, từ đó có thể kết luận ràng,
chính, sách thực hiện thiên về giáo dục đại học hơn là giáo dục tiểu học .

Nói m ột cách khác, chính sách khi đưa vào thực tiễn có thể hoàn toàn
khác với ỷ định của các nhà lãnh đạo. Các nhà phân tích chính sách giáo dục
phải tập trung vào chính, sách được thực hiên ngay cả khi chính sách đó
không phù hợp vói ý địnỉi và tayên bố chính thức.

1.3. Quá trình hình thành và lựa chọn chính sách

Các chính sách mới thường được hình thành khi m à tình hình và bối
cảnh hiện tại có vấn đề. Các lựa chọn chính sách có thể được hình thành theo
nhiều cách. Người ta đã chia ra 4 kiểu: kiểu hệ thống , kiểu bột phát, kiểu đặc
biệt và kiểu nhập khẩu. Trona những điều kiện cụ thể, các kiểu này thường
kết hợp với nhau:

a)

Kiểu hệ thống :

Cái tên 2ỌÌ đã nói ràne, kiểu này là phươna pháp hình thành, chính,
sách tốt nhất- Kiểu hệ thống được đạc trưna bởi 3 thao tác:

- Hình thành dữ liệu

- Xày dựnsr và Lựa chọn ưu tiẻn các chính sách

- Hoàn chình chính sách đã lưa chon.
Dữ ỉiệu thường Lấy từ 2 nguổn. Nauổn thứ nhất là từ các phân tích đánh
giá ngành m à trong đó có xác định và phản tích các váh đề gay cấn. Chất

13


lượng phàn tích có thể khác nhau tuỳ theo phân tich đó chỉ là m ô tả đơn giản
hay đã có chẩn đoán với những dự báo xu hướng phát triển . N guồn thứ hai là
toàn bộ khối lượng kiến thức nghề nghiệp (tri thức thông thưòng, tổng hợp

các nghiên cứu , các chỉ tiêu so sánh. v.v..).

Xây dựng chính sách theo kiểu này là m ột quá trình, quy nạp phức tạp.
Nếu dựa vào dữ liệu chúng ta có thể đưa ra m ột loạt các chính sách để đáp
ứng các ván đề do bối cảnh sẽ tạo ra. Hơn nữa quy nạp theo sự hiểu biết sẽ
hình dung được trước vé kết quả có thể của chính sách .

Tiếp theo là xác đinh chinh sách tốì ưu hoặc ít nhất là chính sách có
hiệu quả. Ưu điểm của cách tiếp cân này là tính chính xác, tính hợp lý và sự
tư do tưong đối trước quvền lợi cúa các nhà chính, trị. Tuy nhiên sự khác nhau
về mức độ cho phép mang tính tri thức, chính trị , xã hội và nghề nghiệp đã
2Ìới hạn mức độ lựa chọn chính sách . Hon nữa, các chính sách có trọng

lượna khác nhau và ưu tièn khác nhau tuỳ thuộc vào nhân thức tính chất quan
trọna của vđh để, sức manh, tương đối của các nhóm cò quyền lọi, và khả
năna kết họp các lựa chọn chính sách khác nhau. Điều quan trọna là ở chỗ
các nhóm có quvén lợi có được phép thương lượng về loai và pham vi chính,
sách được hình thành hay khòng. Cách tiếp cận có vẻ hợp lỷ nhất là giảm
mức độ tham 2Ìa cuà các nhóm đó.

Một số chính sách có thể được hình thành theo chu trình xác định vấn
đề : hình thành chính sách -aiám đinh, kiểm tra -sừa đổi hoặc duy trì như cũ.
Đâv là mỏt sư pha ưộn iáữa quy nạp và tác độns qua lai liên tue. Việc tiến
hành thừ nahiệm sẽ bố suníỉ thêm cho cơ số dữ liệu và xác định trọng lượng
cua từna chính sách.

b) Kiều bột phái :

14

M ột khi có vấn đề thì phải có giải pháp đáp ứng ngay. Đ ặc biệt điểu
này thường xảy ra khi vấn để nào đó đang được công Luận bàn cãi rộng rãi thì
ngành giáo dục bắt buộc phải làm m ột cái gì đó để duy ừ i hợp pháp của
ngành. Do vậy nhanh chóng phải có giải pháp khẩn cấp. v iệ c lựa chọn chính
sách lúc này sẽ xảy ra trước khi có các luận cứ. Cho nên tính khả thi không
phải lúc nào cũng được đáp ứng, và về lâu dài các nhà hoạch đinh chính sách
sẽ bị rối và theo đuổi vói chi phí cao.

c) Kiểu đặc biệt:

Đ ôi khi van đề xuất hiện ở bên ngoài hệ thống giáo dục. Có thể nó
cũng không phải Là vấn đề. Ví dụ, sự xuất hiện tầng lớp lãnh đạo m ói, hoặc là
có m ột sư kiện chính trị bắt buộc hệ thống giáo duc có m ột số thay đổi. Ở
đây chính sách có thể khỏn .2 có m ột cơ sở hợp lý nào về phương diện giáo
dục.

d) Kiểu nhập khẩu :

Có rất nhiều đổi mới trong giáo duc ờ các nước trên thế'giói. Đây có
thể là m ột nguồn hình thành, chính sách. Các chuyên gia nước ngoài làm việc
vói tư cách là cố vấn có thể kích thích cho kiểu hình thành chính sách nhập
khẩu này. Tuy nhiên, m ột chính sách nhập khẩu có thế được chấp nhận nếu
như nó đáp ứns nhu cầu của các nhóm trong xã hội .

1.4. Các yèu cáu cơ bản của một chính sách

a ) Bảo đảm ánh chinh tri và pháp luật: một chính sách phải xuất phát
từ quan điểm, đưòns lối và chủ trươna của Đảng, phải VI lợi ích của giai cấp

15


còng nhân và nhàn dân lao động. Tất cá các chính sách không được trái với
đưòĩig lối quan điểm cúa Đ ảng và pháp luật Nhà nước.
b)

Bảo đảm tính quần chúng: chính sách được đưa ra đó là sự tác động

của chủ thể quản lý đối với khách thể quản lý, nhằm phục vụ khách thể quản
lý. M ột chính sách có hiệu lực khỉ nó phù hợp vói nguyệnvọng của những đối
tượna m à chính sách đó nhằm tới, đáp ứng được nhu cầu của đối tượng đó Nếu ngược lại thì chính, sách ấy không có mục đích. Cho nên phải điếu ưa,
nghiên cứu nguyện vọng của đối tưọna hưởng thụ chính sách , động viên họ
tham gia ỹ kiến trước khi ban. hành chính sách. Khi thực hiện chính, sách ,
phải tìm hiểu dư luân đối vói chính sách đã ban hành và ư ẽ n cơ sở đó mà
điều chỉnh, bổ sung chính sách m ột cách kịp thòi.
Đảng ta đã chi rõ : công tác quản lỷ khôna phải việc riêng của nhũng
naười quản Iv chuyên nshiệp, m à là sự nahiệp cua nhãn dân. T rons công tác
quản lý của các cơ quan Nhà nước, dù là quản lỷ hành chính hay quản lý sản
xuất kinh, doanh, quản lý ưật tự, trị an đều cần có sự tham sia của quần
chúng. Việc phát huy vai trò của nhàn dân lao động tham gia quản lý kinh tế,
quán lý xã hội , cần được các cơ quan lãnh đạo và quản lý đặt ra và thực hiện
đúng ngay từ khi chuẩn bị và quyết đinh chủ trương, chính sách , xoá bỏ
nhân thức sai lầm công tác quần chúng chì là biện pháp để tổ chức động viên
nhàn dân thực hiện các chủ trươnư, chính sách . Đ ối với những chủ trương có
quan hệ trực tiếp tói đời sốna nhàn dân trên phạm vi cà nước cũng như các
địa phương và đơn vị cơ sở, cơ quan chính quyển phải trưng cầu ý kiến nhân
dân trước khi quyết đinh.”

c)

Bảo đảm ánh ìdioa học : Vlột chính sách đưa ra phải có luân cứ

khoa học . nahĩa là phải phù họp vói quy luật; đổna thời phải thích hợp với
điều kiện và hoàn cánh thực tế khách quan của đất nước, địa bàn cụ thể của
mình và xu thế cúa thời đại.

16


d)

Bảo đảm đúng thẩm qưyền pháp lý của bản thân cơ quan ban hành

chính sách, tôn trọng thẩm quyền của các. cơ quan, chuyên m ôn và nguyên tắc
pháp chế cuả việc ban hành chính sách .

n . T H Ự C T IẺ N XÂY D Ụ N G C H ÍN H SÁ C H G IÁ O D Ụ C Ở V IỆ T N A M

ELI. Về mật tổ chức

Ở m ỗi thời kỳ lịch sử, việc tổ chức nghiên cứu và xây dựng chính sách
giáo đuc ờ V iệt Nam có những nét đặc thù riêng.

Giai đoạn khán 2 chiến chốn 2 Pháp, khi m à nền giáo duc dưới chế độ
cách mạng m ói đưọ'c hình thành, bộ máy quản lý aiáo dục chưa hoàn thiện,
việc tổ chức nghiên cứu đườma lối, chính sách 2Ìáo dục ở nước ta lúc này
GÒn

nhiều lúng túna. Khi đó, Đảng và Chính phủ cũna như Bô giáo dục chưa

thể ban hành từng chính sách cho các vấn để cụ thể. BỞI vậv, việc tổ chức
quán lý aiáo dục lúc này còn khá lỏn xộn. Ví du lĩnh vưc giáo dục trung học
chuyên nghiệp, các bộ và các cơ quan hành chính Truns bộ đã tự quyết định
m ở trườnu và tự quyết đính qui chê tổ chức trong các trường, dần dần m ới có
sự phối hợp giữa Bộ Giáo dục và các Bộ chủ quàn nhà trường . Để hình thành
các chủ trươna, chính sách chắc chắn phải có sự nghiên cứu nhất định, nhung
việc tổ chứo nshiên cứu lúc này chưa được ĩhể hiện rõ nét. M ãi đến giai đoạn
cuối của cuộc kháns chiến chốns Pháp,

C Ù I12

với việc hoàn thiện bộ máy của

Bộ Giáo dục, với sư ra đời của các vu chức năna, việc nghiên cứu các chủ
trưons, chính sách

¿iáo duc mới dấn dẩn được thưc hiện một cách có tổ

chức.
Ở các điai đoan sau này (từ 1955 cho đến nay), việc nghiên cứu chủ
trươnơ, đườna lối. chính sách aiáo dục naay càng được tổ chức một cách
khoa học . Có thể phản việc nshièn cứu này thành hai loai:


L oại thứ nhất:

N ghiên cứu chủ trương, đường lối, cải cách giáo đục, chiến lược giáo
dục để chuẩn bị nội dung về giáo đục cho các văn kiện đại hội Đ ảng

L oại thứ hai:

N ghiên cứu dể xây dựng các chính sách giáo dục, đào tạo.

Loại nahiên cứu thứ hai thườn a do các Yụ chức nâng tư tiến hành
hoặc các Vụ này đứng ra chủ trì và mời thêm cộng tác viên. Việc tổ chức
nahiẻn cứu như vây rất phổ biến từ trước đến nay .

Loại n ghiên cứu thứ nhất thường được thực hiện bằna cách lập ra một
tổ chức n sh iên cứu trons một thời sian nhất đinh nào đó, khi nghiên cứu
xong thì giải thể. Có thể kể ra ở đây m ột số ví dụ:

Để tiến hành cuộc cải cách aiáo dục lần thứ 3, m ột Uv ban Cải cách
Giáo dục Trung ương đã dược thành iâp do Thủ tướng Phạm Văn Đổng làm
Chủ tịch, đổng chí Tố Hữu, u ỷ viên dự khuyết Bộ Chính, trị Trung Ương
Đ ảng làm Phó Chủ tịch.. Thành viên của u ỷ ban gổm nhiều nhà quản lý và
nhà khoa học .

Đế xảy dựng văn bản dư thảo chiến lược 2Ìáo đục vào cuối nám 1989
đầu năm 1990, Tiểu ban xàv dựng chiến lươc giáo đục đã được thành lập.
Tiếu ban đã được sư chì đao cùa Phó Chủ tịch Hôi đổng Bộ trường Võ
N auvẻn Giáp và các đóna chí Trẩn Hốna Quàn, Phạm M inh Hac, Lương
N sọc Toàn, Trần Chí Đáo, Phạm Tất Dong. Tiểu ban có sự tham gia của một

iS


số cán bộ nghiên cứu và chuyên viên thuộc Bộ Giáo dục và Bộ Đ ại học TH CN-Dạy nghề

Ngày 25/3/1993 Bộ rrường Bộ Giáo dục-Đ ào tạo Trần Hồng Quân đã

ra quyết định thành lập “Tổ N ghièn cứu xây dựng chiến lược phát triển GDĐ T “ .T ổ nghiên cứu chiến lược có nhiệm vụ tìm hiểu sâu về Nghi quyết tiếp
tục đổi m ới sự nghiệp GD-ĐT của H ội nghị lần thứ tư Ban Chấp hành Trung
ương Đảng khoá v u cũng như các tư liệu lièn quan của Đảng và Nhà nước,
xây dựng chiến lược phát triển GD-ĐT đến đầu thế kỷ XXI.

Gần đây nhất (thána 1-1995), để.chuản bị văn kiện đai hội Đảng toàn
quốc lần thứ VUI, Bộ GD-ĐT đã thành Lập Tổ Biên tập soạn thảo các vắn.
b ản tham 2Ía xảv đựna Vấn kiên Đai hội

v in .

Khi tìm hiểu việc NahiêtL cứu chính sách GĐ-ĐT ở nước ta, không thể
khòng đề cập đến vai trò cua các viện nahìèn cứu thuộc Bộ GD-ĐT, trong
đó phải kể đến V iện Nghièn cứu Khoa học Giáo dục và Viện N shiên cứu
Phát triển Giáo dục, trước đây ncuvèn là Viện Nahièn cứu Đ ai học và Giáo
đục chuyên nghiệp. Nhiẽu cán bộ nghiên cứu thuộc hai Viện này đã tham gia
và có rứũéu đóng góp cho việc xây dưns chiến lược và chính sách cuả ngành.

’Thána 9/1994, Viện N ahiên cứu Phát triển Giáo duc được thành lập
(trên cơ sở Viện N shiên cứu Đ ại học và Giáo dục chuyên nahiệp) đánh dấu
m ột mốc quan trọng trons việc tổ chức nahiên cứu chiến lược , chính sách
aiáo duc, đào tao ở Việt Nam . Từ đâv, ngành sááo dục, đào tạo nước ta đã có
m ột tổ chức nshiẻn cứu chính thức, ổn đinh lâu dài chuyên nahièn cứu về
chiến lươc , chính sách và các vấn để quản lý Síiáo dục, đào tạo, tương xứng
với tầm quan trọng cúa .các nhiệm vu nahiẽn cứu chiến lược, chính sách
được đặt ra. Tuv nhiên, đế đáp ứng được các vèu cầu theo chức nảng, nhiệm

19

vụ to lớn đưọ‘c giao, chắc rằn2 Viện N shiên cứu Phát triển Giáo dục

còn

phải trải qua m ột quá tình xây dựng và phấn đấu lâu dài.

n .2 . Về phương pháp xây dựng chính sách giáo dục:

Đ ể đạt được các mục tiêu nghiên cứu chính sách

đặt ra, cần.có các

phương pháp nghiên cứu đúng đắn. Xem xét quá trình nghiên cứu xây dựng
chính sách giáo dục, đào tạo ở Việt Nam , có thể nhận thấy 2 cách, tiếp cận
chính, đó là:

- Phương pháp tiếp cận hệ thống

- Các phươn .2 pháp nahiên cứu cu thể

Iĩ.l.l.P h ư ơ n g pháp ứếp cận hẻ thống :

Trong quá trình nshièn cứu để xây dựng chiến Lược , chính sách giáo
dục, đào tạo các nhà nahiên cứu ờ nước ta rất coi trọng phương pháp tiếp cận
hệ thong. Điều nàv khôns chi thể hiện rõ trong điều kiện nển kinh tế kế
hoach hoá tạp trung trước đây, mà còn ớ những nghiên cứu aần đây nhất, khi
m à trôna quá trình nghiên cứu, chuna ta đã tiếp cận được với những phưong
pháp nghiên cứu tổna thể về siáo duc-đào tạo.

Để xày dưna chính sách siáo đục và đào tạo, phưong pháp tiếp cận hệ

tho n 2 đế aiải quvết các ván đé đăt ra cóvai ưò rất quan tron 2 .

Giáo duc là mỏt hiên tượna xã hòi . Mó có mối quan hệ tác động qua
lai phức tạp với các lĩnh vực lãnh tế -xả hội. Có hànu loạt các nhàn tố tác
độn a đến sự phát triển giáo dục, đào tạo, trong đó có thể kể các nhân tố xã

20


hội, truyền thốn 2 tâm lý dân tộc, đặc điểm vùng và địa phương...aiáo dục,
đào tạo phải gắn vói đặc điểm kinh tế -xã hội và đinh hướng phát triển kinh
tế -xã hội của đất nước, vùng và địa phương.

Việc nahiên cứu phát triển giáo dục, đào tao cần được k ế thừa những
thành tựu đã có của khoa học giáo dục và các khoa học khác. Như vậy, để
nghiên cứu các

v âíh

đề chính sách aiáo dục, cần nghiên cứu lỹ luận giáo dục

và lý luận, của khoa học khác có liên quan đến giáo dục.

Thực tiễn giáo dục là cơ sở trực tiếp m à chúng ta cần cải tạo để phát
triển siáo dục. Bởi váy trong nghiên cứu chính, sách giáo dục, đào tạo, không
thể không nghiên cứu thưc tiễn giáo dục. Bên cạnh việc nghiên cứu lý luận,
nếu phàn tích được thưc trang này một cách đúna đắn là chúng ta đã có được
những căn cứ đána tin cậy để hình thành các siảỉ pháp, biện pháp cho sự
nahĩệp phát triển 2 Ĩáo dục, đào tạo. Việc Ĩiahĩên cứu thực tiễn giáo cinc còn
aiúp ta có nhũng thòng tin phản hổi để kiểm đinh tính, chân lý, từ đó có thể

điều chỉnh m ột cách thích họp, kịp thời những chủ trưong, chính sách, giải
pháp aiáo dục đã có.

Là một hiện tượng xã hội, aiáo dục có tính nhàn loại. Điểu này có
nahĩa là bên cạnh nhữn .2 đác điểm đặc thù của từng nước, giáo dục có những
đặc điểm chuna phổ biến ở tất cả các quốc aia. Trôna điều kiên thế 2Íóả mờ
ngày nay, những đặc điểm chuna này càna được thể hiện rõ nét. Như thế,
mỗi nước, để Dháĩ triển nền aiáo duc của mình, CÙĨ12 vói việc kế thừa những
kinh nghiệm aiáo dục đã có cua đất nước mình, cần phải học tâp kinh nahiệm
siáo dục của các nước khác, nhất là của các nước phái triển hơn mình.. Nền
5Ìáo dục nước ta còn đarỊ2 ớ trình đô thấp ĩhì việc học tâp kinh nahiệm giáo
duc tiên tiến trèn thẻ iáói càn2 có V nszhîa đăc biệt quan trôna.


Để xây dựng chính sách giáo dục, đào tạo, cẩn phải xem xét tính khả
thi cuả các chính sách đan.2 được soạn thảo. Đ iều này liên quan trực tiếp đến
hiệu quả thực tế. của các chính sách, cần phải xem xét các điều kiện nguồn
lực như tài chính, cơ sở vật chất, ưang thiết bị, đội ngũ giáo viên

đồng

thời cũ n 2 phải dự kiến đế dư luận xã hội và nghiên cứu sự chỉ đạo của cấp

ưẽn.
Như thế, việc nghiên cứu

xây dựng

chính sách giáo đục, đào tạo

được tiến hành theo nhữna phương pháp tiếp cận sau:

• N ghièn cứu đặc điểm và đirửi hưóng phát triển kinh, tế -xã hội cuả các
nước, của từng vùna, và địa phưona.

• V ận dụng thành tựu cùa khoa học ăiáo dục và các khoa học khác có lièn
quan đến giáo duc, đào tao.

• N shiên cứu thực tiễn giáo dục của cả nước, cúa rừng vùng và từng địa
phươna.

• Nghièĩi cứu kinh, nghiệm giáo dục của nước ngoài

• Xem xét tính khá thi chính sách đan 2 được xây dựng

Các phươns pháp tiếp càn trẽn nhìn chung đều được vạn dung trong
quá trình nahièn cứu \à v dưna chính sách giáo duc và đào tạo á nước ta. Tất
nhiên, tuv thuộc vào điẻu kiện lịch sử cụ thế, tuv thuộc vào nhận thức và chủ
quan cua nsười ĩiahiên cứu mà vièc vận đụna mỏi phưona pháp tiếp cận sẽ
khác nhau về mức độ trẽn, từna thời điểm, từna cỏn 2 việc cụ thể.