Thực trạng và giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện công tác quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện ở tỉnh ninh bình

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PTNT

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LÂM NGHIỆP
------------------------

NINH ĐỨC TÀI

THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP CHỦ YẾU NHẰM HOÀN THIỆN
CÔNG TÁC QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP
HUYỆN Ở TỈNH NINH BÌNH

LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ

Hà Nội, 2014


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PTNT

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LÂM NGHIỆP
------------------------

NINH ĐỨC TÀI

THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP CHỦ YẾU NHẰM HOÀN THIỆN
CÔNG TÁC QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP
HUYỆN Ở TỈNH NINH BÌNH

Chuyên ngành: Kinh tế nông nghiệp
Mã số: 60620115

LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS. NGUYỄN THỊ MINH HIỀN

Hà Nội, 2014


i

LỜI CAM ĐOAN
Tên tôi là: Ninh Đức Tài
Sinh ngày: 04 tháng 11 năm 1964
Quê quán: Xã Yên Hòa, Huyện Yên Mô, tỉnh Ninh Bình
Hiện công tác tại: Sở Tài Chính Ninh Bình
Địa chỉ cơ quan: Quốc lộ 1A – Phường Đông Thành – Thành phố Ninh
Bình – Tỉnh Ninh Bình.
Là học viên sau đại học : Khóa KT 20A trường Đại học Lâm nghiệp.
Chuyên ngành Kinh tế Nông nghiệp
Tôi cam đoan luận văn: “Thực trạng và giải pháp chủ yếu nhằm hoàn
thiện công tác quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện ở tỉnh Ninh Bình”
Người hướng dẫn: PGS.TS Nguyễn Thị Minh Hiền
Luận văn được thực hiện tại Trường Đại học Lâm nghiệp.
Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Số liệu, kết
quả nêu trong Luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất
kỳ công trình nào khác.
Tác giả Luận văn

Ninh Đức Tài


ii

LỜI CẢM ƠN
Đề tài nghiên cứu: “Thực trạng và giải pháp chủ yếu nhằm hoàn
thiện công tác quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện ở tỉnh Ninh
Bình” được hoàn thành với sự hướng dẫn và giúp đỡ nhiệt tình của các thầy
cô giáo và gia đình đồng thời với sự ủng hộ và giúp đỡ rất nhiệt tình của tập
thể cán bộ công chức Sở Tài chính Ninh Bình.
Xin chân thành cảm ơn PGS.TS. Nguyễn Thị Minh Hiền đã tận tình
hướng dẫn em trong quá trình thực hiện đề tài này.
Xin chân thành cảm ơn Lãnh đạo Sở Tài chính Ninh Bình, các phòng
Tài chính kế hoạch các huyện thuộc tỉnh đã tạo điều kiện để tôi nghiên cứu,
cung cấp thông tin, đóng góp ý kiến quý báu.
Xin cảm ơn bạn bè, đồng nghiệp và người thân trong gia đình đã quan tâm,
động viên, đóng góp ý kiến quý báu cho tôi trong quá trình hoàn thiện đề tài.
Hà Nội, tháng 10 năm 2014
Tác giả Luận văn

Ninh Đức Tài


iii

MỤC LỤC

Trang

Trang phụ bìa
Lời cam đoan ...................................................................................................... i
Lời cảm ơn ........................................................................................................ ii
Mục lục ............................................................................................................. iii
Danh mục các từ viết tắt.................................................................................... v
Danh mục các bảng .......................................................................................... vi
Danh mục các hình .......................................................................................... vii
ĐẶT VẤN ĐỀ ................................................................................................... 1
Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN
SÁCH ................................................................................................................ 5
1.1. Cơ sở lý luận .............................................................................................. 5
1.1.1. Các khái niệm có liên quan ..................................................................... 5
1.1.2. Đặc điểm chi ngân sách nhà nước cấp huyện ....................................... 13
1.1.3. Nguyên tắc cơ bản về quản lý ngân sách nhà nước[15] ....................... 15
1.1.4. Nội dung quản lý chi ngân sách cấp huyện........................................... 17
1.1.5. Cân đối thu chi ngân sách cấp huyện .................................................... 23
1.1.6. Điều chỉnh dự toán ngân sách cấp huyện .............................................. 24
1.1.7. Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý chi ngân sách cấp huyện ............... 25
1.2. Cơ sở thực tiễn ......................................................................................... 28
1.2.1. Các chính sách trong quản lý chi ngân sách nhà nước ........................ 28
1.2.2. Kinh nghiệm quản lý ngân sách nhà nước cấp địa phương trên thế giới
......................................................................................................................... 29
1.2.3. Kinh nghiệm quản lý chi ngân sách nhà nước, ngân sách cấp huyện ở
trong nước ....................................................................................................... 35
Chương 2 ĐẶC ĐIỂM ĐỊA BÀN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU .... 39
2.1. Đặc điểm địa bàn nghiên cứu ................................................................... 39


iv

2.1.1. Điề u kiê ̣n tự nhiên ................................................................................. 39
2.1.2. Đă ̣c điể m kinh tế xã hô ̣i ........................................................................ 43
2.2. Phương pháp nghiên cứu .......................................................................... 48
2.2.1. Chọn địa điểm nghiên cứu .................................................................... 48
2.2.2. Phương pháp thu thập thông tin ............................................................ 49
2.2.3. Phương pháp xử lý, phân tích thông tin ................................................ 50
2.2.4. Các chỉ tiêu nghiên cứu chủ yếu ........................................................... 50
Chương 3 KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN ............................. 51
3.1. Thực trạng quản lý chi ngân sách cấp huyện ở tỉnh ninh bình .............. 51
3.1.1. Công tác lập dự toán chi ngân sách cấp huyện ở tỉnh Ninh Bình ......... 51
3.1.2. Thực trạng công tác chấp hành dự toán chi ngân sách nhà nước ......... 61
3.1.3. Thực trạng công tác quyết toán ngân sách ............................................ 80
3.1.4. Đánh giá chung về quản lý chi ngân sách cấp huyện ở tỉnh Ninh Bình.......... 84
3.2. Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý chi ngân sách .................................... 88
3.2.1. Chính sách, thể chế tài chính ................................................................ 88
3.2.2. Bộ máy tổ chức ..................................................................................... 95
3.2.3. Cơ sở vật chất kỹ thuật phục vụ công tác quản lý chi .......................... 97
3.2.4. Nguồn nhân lực ..................................................................................... 98
3.2.5. Mức độ phân cấp trong quản lý chi ngân sách ..................................... 99
3.2.6. Công tác Kiểm tra giám sát và chế tài xử lý ......................................... 99
3.2.7. Các yếu tố ảnh hưởng khác ................................................................. 100
3.3. Định hướng và các giải pháp.................................................................. 101
3.3.1. Định hướng phát triển KT-XH tỉnh Ninh Bình đến năm 2015. .......... 101
3.3.2. Quan điểm về công tác quản lý chi ngân sách cấp huyện ở tỉnh Ninh
Bình đến năm 2015. ...................................................................................... 103
3.3.3. Các giải pháp chủ yếu. ........................................................................ 104
KẾT LUẬN VÀ ĐỀ NGHỊ ........................................................................... 117
TÀI LIỆU THAM KHẢO

v

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

Viết tắt

Nguyên nghĩa

HĐND

Hội đồng nhân dân

KT - XH

Kinh tế - xã hội

NS

Ngân sách

NSNN

Ngân sách nhà nước

NSĐP

Ngân sách địa phương

UBND

Ủy ban nhân dân

XDCB

Xây dựng cơ bản


vi

DANH MỤC CÁC BẢNG
Tên bảng

TT
2.1
2.2
2.3
2.4

2.5
3.1
3.2

3.3

Tình hình sử dụng đất đai giai đoạn 2001 – 2012
Thực trạng lao động đang làm việc tại các ngành kinh tế
giai đoạn 2005 – 2012
Tốc độ tăng trưởng kinh tế(GDP) Ninh Bình giai đoạn 2005- 2011
Một số chỉ tiêu kinh tế chủ yếu của Ninh Bình so với vùng Đồng
bằng sông Hồng và cả nước

So sánh cơ cấu kinh tế Ninh Bình với cả nước, Đồng bằng sông
Hồng năm 2000 và năm 2010
Bảng tổng hợp các đơn vị nộp dự toán 2013
Dự toán kinh phí cấp tỉnh chi cho ngân sách cấp huyện qua các
năm 2011 -2012-2013
Tình hình chi ngân sách cấp huyện tỉnh Ninh Bình năm 20112012-2013

Trang
41
44
45
47

48
57
59

67

3.4

Tình hình chi ngân sách cấp huyện tỉnh Ninh Bình năm 2011

70

3.5

Tình hình chi ngân sách cấp huyện tỉnh Ninh Bình năm 2012

71

3.6

Tình hình chi ngân sách cấp huyện tỉnh Ninh Bình năm 2013

72

3.7

Tình hình chi ngân sách thành phố Ninh Bình năm 2011-2012-2013

73

3.8

Tình hình chi ngân sách huyện Yên mô năm 2011-2012-2013

74

3.9

Tổ ng hơ ̣p kinh phí bổ sung từ ngân sách cấp tỉnh cho ngân sách
từng huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh năm 2011-2012-2013

3.10 Tổng hợp dự toán và quyết toán thu, chi năm 2011
3.11

thống kê mức độ trang bị cơ sở vật chất cho công tác quản lý tài
chính(tính đến 31/12/2013)

77
94
97


vii

DANH MỤC CÁC HÌNH
TT

Tên bảng

3.1

Sơ đồ quy trình lập dự toán cấp huyện

55

3.2

57

3.4

Biểu đồ phản ánh thời gian nộp dự toán của các đơn vị sử dụng
ngân sách
Biểu đồ tỷ lệ % ngân sách tỉnh hỗ trợ ngân sách huyện
qua 3 năm
Sơ đồ quy trình phân bổ ngân sách cấp huyện

3.5

Biểu đồ mức độ thực hiện dự toán kinh phí tỉnh trợ cấp

76

3.6

Sơ đồ quy trình quyết toán chi ngân sách

81

3.3

Trang

60
63


1

ĐẶT VẤN ĐỀ
1. Tính cấp thiết của đề tài
Luật ngân sách nhà nước được Quốc hội khoá XI kỳ họp thứ hai thông
qua ngày 16/12/2002 và có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004 với có ý
nghĩa hết sức quan trọng trong việc quản lý và điều hành ngân sách nhà nước,
phát triển kinh tế - xã hội, trong những năm qua cùng với sự đổi mới chung
của đất nước và thực hiện chương trình tổng thể về cải cách hành chính nhà
nước, quản lý ngân sách nhà nước cũng đã có những bước cải cách, đổi mới

và đạt được một số thành tựu đáng kể như tăng cường tiềm lực tài chính đất
nước; quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia; Quản lý ngân sách nhà nước
lành mạnh, công khai minh bạch thúc đẩy vốn và tài sản nhà nước tiết kiệm,
hiệu quả; Tăng tích luỹ để thực hiện “công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất
nước”.
Ngân sách nhà nước là một khâu quan trọng trong điều tiết kinh tế vĩ
mô của nhà nước. Ngân sách huyện, thành phố là một bộ phận cấu thành ngân
sách nhà nước, là công cụ để chính quyền cấp huyện, thành phố thực hiện các
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong quá trình quản lý kinh tế xã hội, an
ninh quốc phòng. Luật ngân sách nhà nước năm 2002 là cơ sở pháp lý cơ bản
để tổ chức quản lý ngân sách nhà nước nói chung và ngân sách cấp huyện nói
riêng. Song thực tế hiện nay những yếu tố, điều kiện tiền đề chưa được tạo lập
đồng bộ, làm cho quá trình quản lý ngân sách các cấp đạt hiệu quả thấp, chưa
đáp ứng được yêu cầu mà thực tiễn đặt ra.
Trong hoàn cảnh đó, tăng cường quản lý chi ngân sách nhà nước, đổi
mới, hoàn thiện những chính sách của địa phương để quản lý chi ngân sách sẽ
tạo điều kiện sử dụng ngân sách quốc gia tiết kiệm, có hiệu quả hơn, giúp
chúng ta sớm đạt được mục tiêu “công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước”,
đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống nhân dân.
Ninh Bình là tỉnh có thu nhâ ̣p ở mức trung bình so với các tỉnh ở Đồ ng
bằ ng Bắ c bô ̣, hàng năm ngân sách Trung ương hỗ trơ ̣ trên 50% chi ngân sách


2

tin̉ h Ninh Bình; Thực tế tại các huyện, thị, thành phố tỉnh Ninh Bình công tác
quản lý chi ngân sách còn nhiều bất cập, thu ngân sách hàng năm không đủ
chi, tỉnh phải trợ cấp cân đối (năm 2011 trợ cấ p từ ngân sách tỉnh là 889.906
chiế m 48% tổ ng chi Ngân sách huyê ̣n, năm 2012 là 1.205.701 trđ chiế m 63%,
năm 2013 là 1.685.729 trđ chiế m 70% tổ ng chi ngân sách cấ p huyê ̣n) thì vấn

đề tăng cường quản lý chi ngân sách càng trở nên cấp bách. Do vậy trong bối
cảnh đó việc nghiên cứu “Thực trạng và giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện
công tác quản lý chi ngân sách cấp huyện ở tỉnh Ninh Bình” là thực sự cần
thiết về cả mặt lý luận cũng như thực tiễn.
2. Mục tiêu nghiên cứu
* Mục tiêu chung: Trên cơ sở làm rõ những lý luận cơ bản, đánh giá
đúng thực trạng tình hình quản lý chi ngân sách cấp huyện ở tỉnh Ninh Bình
từ đó đề xuất giải pháp chủ yếu hoàn thiện công tác quản lý chi ngân sách nhà
nước cấp huyện ở tỉnh Ninh Bình.
* Mục tiêu cụ thể :
- Góp phần hệ thống hoá những vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý
chi ngân sách nhà nước cấp huyện;
- Đánh giá thực trạng quản lý chi ngân sách cấp huyện ở tỉnh Ninh Bình;
- Phân tích các nhân tố ảnh hưởng tới quản lý chi ngân sách cấp huyện
ở tỉnh Ninh Bình;
- Đề xuất định hướng và những giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện
công tác quản lý chi ngân sách cấp huyện ở tỉnh Ninh Bình.
3. Các câu hỏi nghiên cứu
- Thực trạng công tác quản lý chi ngân sách cấp huyện trên địa bàn tỉnh
Ninh Bình hiện nay như thế nào? có thực hiện đúng Luật Ngân sách năm
2002 không?
- Trong quản lý chi ngân sách cấp huyện hiện có những thuận lợi, khó khăn gì?
- Có các bất cập gì trong quản lý chi ngân sách, nguyên nhân của các bất
cập là gì?


3

- Các giải pháp nào góp phần hoàn thiện công tác quản lý chi ngân sách
cấp huyện trên địa bàn tỉnh Ninh Bình?

- Qua thực trạng đó cần kiến nghị gì đối với các cấp Trung ương, Địa
phương để thực hiện tốt Luật Ngân sách 2002?
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
* Đối tượng nghiên cứu: Công tác quản lý chi ngân sách nhà nước cấp
huyện bao gồm: Thành phố, thị xã và các huyện ở tỉnh Ninh Bình
* Phạm vi nghiên cứu:
- Về không gian: Nghiên cứu trong phạm vi tỉnh Ninh Bình.
- Về thời gian: Tài liệu tổng quan được thu thập trong khoảng thời gian
từ những tài liệu đã công bố từ năm 2010 đến nay; Số liệu điều tra thực trạng
chủ yếu trong 3 năm 2011; 2012; 2013.
* Về nội dung: Nghiên cứu những vấn đề về quản lý chi ngân sách cấp
huyện ở Tỉnh Ninh Bình, tập trung vào các nội dung và chức năng chính của
quản lý như: Lập dự toán, chấp hành dự toán, quyết toán …
5. Nội dung nghiên cứu
- Những vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý chi ngân sách nhà nước
cấp huyện.
- Thực trạng tình hình quản lý chi ngân sách cấp huyện ở tỉnh Ninh
Bình.
- Các nhân tố ảnh hưởng tới quản lý chi ngân sách cấp huyện ở tỉnh
Ninh Bình.
- Định hướng và những giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện công tác
quản lý chi ngân sách cấp huyện ở tỉnh Ninh Bình.
6. Đóng góp của luận văn
- Hệ thống hoá và làm rõ các vấn đề lý luận cơ bản về chi ngân sách
huyện và quản lý ngân sách nhà nước cấp huyện.
- Hệ thống các kinh nghiệm thực tiễn trong quản lý chi ngân sách ở địa
phương trong các nước trên thế giới và ở Việt Nam.


4

- Cung cấp một bức tranh mô tả chi tiết về tình hình quản lý chi ngân
sách cấp huyện ở tỉnh Ninh Bình.
- Phân tích chi tiết về các thuận lợi, khó khăn trong quản lý chi ngân sách.
- Làm cơ sở cho lãnh đạo địa phương có các định hướng và giải pháp để
nâng cao hiệu quả chi ngân sách.
- Kiến nghị với các cấp các ngành bổ sung sửa đổi chính sách chế độ,
nhằm quản lý tốt hơn đối với ngân sách nhà nước cấp huyện theo Luật ngân
sách.
Bố cục của luận văn: Ngoài phần Đặt vấn đề và Kết luận, Luận văn
bao gồm 3 chương:
Chương 1. Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý chi ngân sách nhà nước
Chương 2. Đặc điểm địa bàn và phương pháp nghiên cứu
Chương 3. Kết quả nghiên cứu và thảo luận


5

Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH
1.1. Cơ sở lý luận
1.1.1. Các khái niệm có liên quan
1.1.1.1. Ngân sách nhà nước và hệ thống ngân sách nhà nước
- Ngân sách nhà nước là một phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch sử.
Sự hình thành và phát triển của ngân sách nhà nước gắn liền với sự xuất hiện
và phát triển của kinh tế hàng hóa – tiền tệ trong các phương thức sản xuất
của các cộng đồng và nhà nước của từng cộng đồng. Nói cách khác sự ra đời
của nhà nước, sự tồn tại của kinh tế hàng hóa – tiền tệ là những tiền đề cho sự
phát sinh, tồn tại và phát triển của ngân sách nhà nước [15]. Trong thực tế, vai
trò điều hành ngân sách nhà nước của Chính phủ ta rất lớn nên còn thuật ngữ

"Ngân sách Chính phủ" mà thực ra là nói tới ngân sách nhà nước.
Biểu hiện bên ngoài, ngân sách nhà nước là một bảng dự toán thu chi
bằng tiền của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định thường là một
năm. Chính phủ dự toán các nguồn thu vào quỹ ngân sách nhà nước, đồng
thời dự toán các khoản chi cho các hoạt động kinh tế, chính trị, xã hội, an
ninh quốc phòng, từ quỹ ngân sách nhà nước, và bảng dự toán này phải được
Quốc hội phê chuẩn. Như vậy, đặc trưng chủ yếu của ngân sách nhà nước là
tính dự toán các khoản thu chi bằng tiền của Nhà nước trong một thời gian
nhất định, thường là một năm.
Trong thực tiễn hoạt động Ngân sách nhà nước là hoạt động thu (tạo
thu) và chi tiêu (sử dụng) quỹ tiền tệ của Nhà Nước, làm cho nguồn tài chính
vận động giữa một bên là Nhà nước với một bên là các chủ thể kinh tế, xã hội
trong quá trình phân phối tổng sản phẩm quốc dân dưới hình thức giá trị.
Đằng sau các hoạt động thu chi đó chứa đựng các mối quan hệ kinh tế giữa
Nhà nước với chủ thể khác. Nói cách khác, ngân sách nhà nước phản ánh mối


6

quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể kinh tế trong nền kinh tế - Xã
hội và trong phân phối tổng sản phẩm xã hội. Thông qua việc tạo lập, sử dụng
quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước chuyển dịch một bộ phận thu nhập bằng
tiền của các chủ thể thành thu nhập của Nhà nước và nhà nước chuyển dịch
thu nhập đó đến các chủ thể được thụ hưởng nhằm thực hiện các chức năng,
nhiệm vụ của Nhà Nước. Có nhiều ý kiến khác nhau về khái niệm Ngân sách
Nhà nước mà phổ biến là [15]:
Thứ nhất, Ngân sách Nhà nước là bản dự toán thu chi tài chính của nhà
nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm.
Thứ hai, Ngân sách nhà nước là quĩ tiền tệ tập trung của Nhà nước là kế
hoạch tài chính cơ bản của Nhà nước.

Thứ ba, Ngân sách Nhà nước là những quan hệ kinh tế phát sinh trong
quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính khác nhau.
Các nguồn tài chính được tập trung vào ngân sách nhà nước nhờ vào
việc nhà nước tham gia vào quá trình phân phối và phân phối lại các nguồn tài
chính quốc gia dưới hình thức thuế và các hình thức thu khác. Toàn bộ các
nguồn tài chính trong ngân sách nhà nước của chính quyền nhà nước các cấp
là nguồn tài chính mà Nhà Nước trực tiếp nắm giữ, chi phối. Nó là nguồn tài
chính cơ bản để nhà nước thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình.
Nguồn tài chính này giữ vị trí chủ đạo trong tổng nguồn tài chính của xã hội
và là công cụ để Nhà nước kiểm soát vĩ mô và cân đối vĩ mô.
Từ sự phân tích biểu hiện bên ngoài và thực chất bên trong của ngân sách
nhà nước, ta có thể đưa ra quan niệm chung về ngân sách nhà nước như sau:
Xét theo hình thức biểu hiện bên ngoài và ở trạng thái tĩnh, ngân sách
nhà nước là một bảng dự toán thu chi bằng tiền của Nhà nước trong một
khoảng thời gian nhất định, thường là một năm.
Xét về thực chất và ở trạng thái động, ngân sách nhà nước là kế hoạch
tài chính vĩ mô và là khâu tài chính chủ đạo của hệ thống tài chính Nhà nước,


7

được Nhà nước sử dụng để phân phối một bộ phận của cải xã hội dưới hình
thức giá trị nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Ngân
sách nhà nước phản ánh các quan hệ kinh tế giữa nhà nước và các chủ thể
trong xã hội, phát sinh khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính
theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu.
Theo Luật ngân sách nhà nước năm 2002, Ngân sách Nhà nước được đề
cập như sau: "Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước
đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong
một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước" [1].

- Hệ thống ngân sách nhà nước
Hệ thống các cấp ngân sách nhà nước là tổng thể các cấp ngân sách gắn
bó hữu cơ với nhau, có mối quan hệ ràng buộc chặt chẽ với nhau trong quá
trình thực hiện nhiệm vụ thu chi của từng cấp ngân sách [15].
Tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước luôn gắn liền với việc tổ chức bộ
máy nhà nước và vai trò, vị trí bộ máy đó trong quá trình phát triển kinh tế, xã
hội của đất nước, trên cơ sở Hiến pháp, mỗi cấp chính quyền có một cấp ngân
sách riêng cung cấp phương tiện vật chất cho cấp chính quyền đó thực hiện
chức năng, nhiệm vụ của mình trên vùng lãnh thổ. Việc hình thành hệ thống
chính quyền nhà nước các cấp là một tất yếu khách quan nhằm thực hiện chức
năng, nhiệm vụ của nhà nước trên mọi vùng của đất nước. Sự ra đời của Hệ
thống chính quyền nhà nước là tiền đề để tổ chức hệ thống ngân sách nhà
nước nhiều cấp.
Chi ngân sách nhà nước
Chi Ngân sách nhà nước là việc phân phối và sử dụng quỹ ngân sách
nhà nước nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng của Nhà nước theo những
nguyên tắc nhất định.[15]
Chi NSNN là sự phối hợp giữa hai quá trình phân phối và sử dụng quỹ
NSNN. Quá trình phân phối là quá trình cấp phát kinh phí từ NSNN hình


8

thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng. Quá trình sử dụng là quá trình
trực tiếp chi dùng khoản tiền cấp phát từ ngân sách không trải qua việc hình
thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng.
Luật NSNN đã xác định cụ thể chi NSNN bao gồm: [1] các khoản chi
phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh; đảm bảo hoạt động
của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi
khác theo quy định của pháp luật.

Mỗi chế độ xã hội, mỗi giai đoạn phát triển của lịch sử, chi NSNN có những
nội dung và cơ cấu khác nhau, song đều có những đặc trưng cơ bản như sau:
Chi NSNN luôn gắn chặt với bộ máy nhà nước và những nhiệm vụ
kinh tế chính trị xã hội mà Nhà nước đó đảm nhiệm. Nội dung chi ngân sách
do chính quyền nhà nước các cấp đảm nhận theo quy định hoặc phân cấp
quản lý NSNN để đảm bảo thực hiện chức năng quản lý, phát triển KT-XH.
Các cấp của cơ quan quyền lực nhà nước là chủ thể duy nhất quyết
định cơ cấu, nội dung, mức độ của các khoản chi NSNN vì các cơ quan đó
quyết định các nhiệm vụ chính trị, KT-XH của vùng, miền, đất nước; thể hiện
ý chí nguyện vọng của nhân dân.
Chi ngân sách nhằm phục vụ cho lợi ích chung của cộng đồng dân cư
ở các vùng hay ở phạm vi quốc gia. Điều này xuất phát từ chức năng quản lý
toàn diện nền KT-XH của Nhà nước.
Thông thường các khoản chi của NSNN được xem xét hiệu quả trên
tầm vĩ mô. Điều này có nghĩa hiệu quả của các khoản chi ngân sách phải được
xem xét toàn diện dựa trên việc hoàn thành các mục tiêu KT-XH đề ra.
Các khoản chi NSNN mang tính không hoàn trả hoặc hoàn trả
không trực tiếp và thể hiện ở chỗ không phải mọi khoản thu với mức độ và
số lượng của những địa chỉ cụ thể đều được hoàn lại dưới hình thức chi tiêu
công. Điều này được quyết định bởi những chức năng tổng hợp về KT-XH
của Nhà nước.


9

Các khoản chi ngân sách gắn chặt với sự vận động của các phạm trù
giá trị khác như tiền lương, giá cả, lãi suất, tỷ suất hối đoái… nói chung là các
phạm trù thuộc lĩnh vực tiền tệ.
Để đánh giá tính tích cực, tiến bộ của ngân sách một quốc gia người ta
thường xem xét đến cơ cấu nội dung chi của ngân sách quốc gia đó. Cơ cấu

chi ngân sách thường được hiểu là hệ thống các khoản chi ngân sách bao gồm
các khoản chi và tỷ trọng của nó... Nội dung, cơ cấu chi NSNN là sự phản ảnh
những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của Nhà nước đó trong từng giai
đoạn lịch sử và chịu sự chi phối của các nhân tố sau: [15]
- Chế độ chính trị - xã hội là nhân tố cơ bản ảnh hưởng đến nội dung, cơ
cấu chi ngân sách vì nó quyết định bản chất và nhiệm vụ KT-XH của Nhà nước.
- Sự phát triển của lực lượng sản xuất vì nó tạo khả năng và điều kiện
cho việc hình thành nội dung, cơ cấu chi, vừa đặt ra yêu cầu thay đổi nội dung
cơ cấu chi trong từng thời kỳ nhất định.
- Khả năng tích lũy của nền kinh tế: khả năng này càng lớn thì nguồn
chi đầu tư phát triển kinh tế cũng như khả năng đáp ứng yêu cầu chi thường
xuyên tăng lên.
- Mô hình tổ chức bộ máy nhà nước và những nhiệm vụ KT-XH mà
nó đảm nhận trong từng giai đoạn lịch sử nhất định.
Quản lý chi ngân sách nhà nước
Quản lý chi ngân sách là quá trình phân phối lại quỹ tiền tệ tập trung
một cách có hiệu quả nhằm thực hiện chức năng của nhà nước trên cơ sở sử
dụng hệ thống chính sách, pháp luật. Chi ngân sách mới thể hiện ở khâu phân
bổ ngân sách còn hiệu quả sử dụng ngân sách như thế nào thì phải thông qua
các biện pháp quản lý. Rõ ràng quản lý chi ngân sách sẽ quyết định hiệu quả
sử dụng vốn ngân sách.
Quản lý chi NSNN là quá trình thực hiện có hệ thống các biện pháp
phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung nhằm phục vụ chi tiêu cho bộ máy


10

và thực hiện các chức năng của Nhà nước [15]. Thực chất quản lý chi NSNN
là quá trình sử dụng các nguồn vốn chi tiêu của Nhà nước từ khâu lập kế
hoạch đến khâu sử dụng ngân sách đó nhằm đảm bảo quá trình chi tiết kiệm

và hiệu quả, phù hợp với yêu cầu của thực tế đang đặt ra theo đúng chính sách
chế độ của nhà nước phục vụ các mục tiêu KT-XH.
Vấn đề quan trọng trong quản lý chi NSNN là việc tổ chức quản lý
giám sát các khoản chi sao cho tiết kiệm và có hiệu quả cao, muốn vậy cần
phải quan tâm các mặt sau:
- Quản lý chi phải gắn chặt với việc bố trí các khoản chi làm cơ sở cho
việc quản lý xây dựng quy chế kiểm tra, kiểm soát.
- Bảo đảm yêu cầu tiết kiệm và hiệu quả trong việc bố trí và quản lý các
khoản chi tiêu ngân sách nhà nước.
- Quản lý chi phải thực hiện các biện pháp đồng bộ, kiểm tra giám sát
trước, trong và sau khi chi.
- Phân cấp quản lý các khoản chi cho các cấp chính quyền địa phương
và các tổ chức trên cơ sở phải phân biệt rõ nhiệm vụ phát triển KT-XH của
các cấp theo luật ngân sách để bố trí các khoản chi cho thích hợp.
- Quản lý chi ngân sách phải kết hợp quản lý các khoản chi ngân sách
thuộc vốn nhà nước với các khoản chi thuộc nguồn của các thành phần kinh tế
để tạo ra sức mạnh tổng hợp, nâng cao hiệu quả chi.
1.1.1.2. Ngân sách cấp huyện
* Khái niệm: Ngân sách nhà nước bao gồm ngân sách Trung ương và ngân
sách địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành
chính các cấp có Hội đồng Nhân dân và Uỷ ban Nhân dân. Theo quy định của
Luật tổ chức Hội đồng Nhân dân và Uỷ ban Nhân dân hiện hành bao gồm: [1]
- Ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân
sách tỉnh) bao gồm ngân sách cấp tỉnh và ngân sách của các huyện, quận, thị
xã, thành phố thuộc tỉnh.


11

- Ngân sách huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân

sách huyện) Bao gồm ngân sách cấp huyện và ngân sách các xã, phường, thị trấn.
- Ngân sách các xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách xã).
* Nội dung thu chi ngân sách huyện theo Luật ngân sách
Theo luật ngân sách 2002, nội dung phân định nhiệm vụ thu chi của ngân
sách huyện bao gồm những nội dung sau: [1]
Nguồn thu ngân sách
- Các khoản thu ngân sách địa phương được hưởng 100%: Thuế nhà đất;
Thuế tài nguyên, không kể thuế tài nguyên thu từ hoạt động dầu khí; Thuế
môn bài; Thuế chuyển quyền sử dụng đất; Thuế sử dụng đất nông nghiệp;
Tiền sử dụng đất; Tiền cho thuê đất, thuê mặt nước không kể thuê mặt nước
từ hoạt động dầu khí; Tiền đền bù thiệt hại đất; Tiền cho thuê và bán nhà
thuộc sở hữu nhà nước; Lệ phí trước bạ; Thu từ hoạt động Xổ số kiến thiết;
Thu từ vốn góp của ngân sách địa phương, tiền thu hồi vốn của ngân sách địa
phương tại cơ sở kinh tế, thu từ quỹ dự trữ tài chính cấp tỉnh theo quy định;
Viện trợ không hoàn lại của các tổ chức, cá nhân ở nước ngoài trực tiếp cho
địa phương theo quy định của pháp luật; Phần nộp ngân sách theo quy định
của pháp luật từ các khoản phí, lệ phí do các cơ quan, đơn vị thuộc địa
phương tổ chức thu, không kể phí xăng, dầu và lệ phí trước bạ; Các khoản thu
phân chia theo tỷ lệ % giữa ngân sách tỉnh và ngân sách huyện; Thu bổ sung
từ ngân sách tỉnh; Thu từ huy động đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ
tầng theo quy định.
Nhiệm vụ chi ngân sách
- Chi đầu tư phát triển: Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng
kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi do địa phương quản lý; Đầu tư và
hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của
Nhà nước theo quy định của pháp luật; Phần chi đầu tư phát triển trong các


12

chương trình quốc gia do địa phương thực hiện; Các khoản chi đầu tư phát
triển khác theo quy định của pháp luật;
- Chi thường xuyên:
+ Các hoạt động sự nghiệp giáo dục, đào tạo, dạy nghề, y tế, xã hội,
văn hoá, thông tin, văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công
nghệ, môi trường, các sự nghiệp khác do địa phương quản lý: Giáo dục phổ
thông, bổ túc văn hoá, nhà trẻ, mẫu giáo, phổ thông dân tộc nội trú và các
hoạt động giáo dục khác; Đại học, cao đẳng, trung học chuyên nghiệp, đào tạo
nghề, đào tạo ngắn hạn và các hình thức đào tạo bồi dưỡng khác; Phòng bệnh,
chữa bệnh và các hoạt động y tế khác; Các trại xã hội, cứu tế xã hội, cứu đói,
phòng chống các tệ nạn xã hội và các hoạt động khác; Bảo tồn, bảo tàng, thư
viện, biểu diễn nghệ thuật và hoạt động văn hoá khác; Phát thanh truyền hình
và các hoạt động thông tin khác; Bồi dưỡng, huấn luyện, huấn luyện viên, vận
động viên các đội tuyển cấp tỉnh, các giải thi đấu cấp tỉnh, quản lý các cơ sở
thi đấu thể dục thể thao và các hoạt động thể dục thể thao khác; Nghiên cứu
khoa học và phát triển công nghệ;
+ Các hoạt động sự nghiệp kinh tế do địa phương quản lý:
Sự nghiệp giao thông: Duy tu, bảo dưỡng và sửa chữa cầu đường và
các công trình giao thông khác, lập biểu báo cáo và các biện pháp đảm bảo an
toàn giao thông trên các tuyến đường.
Sự nghiệp nông nghiệp, thủy lợi, ngư nghiệp, diêm nghiệp, lâm nghiệp,
duy tu, bảo dưỡng các tuyến đê, các công trình thuỷ lợi, các trạm nông
nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, công tác khuyến lâm, khuyến nông, khuyến
ngư, khoanh nuôi, bảo vệ phòng chống cháy rừng, bảo vệ nguồn lợi thuỷ sản.
Sự nghiệp thị chính: Duy tu bảo dưỡng hệ thống đèn chiếu sáng vỉa hè,
hệ thống cấp thoát nước, giao thông nội thị, công viên và các sự nghiệp thị
chính khác.


13

Đo đạc, lập bản đồ và lưu giữ hồ sơ địa chính và các hoạt động địa
chính khác; Điều tra cơ bản; Các hoạt động về sự nghiệp môi trường; Các sự
nghiệp kinh tế khác.
+ Các nhiêm vụ về quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội do ngân
sách địa phương thực hiện theo quy định của Chính phủ.
+ Hoạt động của các cơ quan nhà nước, cơ quan Đảng cộng sản Việt
Nam ở địa phương.
+ Hoạt động của các cơ quan địa phương của Uỷ ban mặt trận Tổ quốc
Việt Nam, hội Cựu chiến binh Việt Nam, Đoàn thanh niên.
+ Hỗ trợ cho các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội,
tổ chức xã hội - nghề nghiệp ở địa phương theo quy định của Pháp luật.
+ Thực hiện các chính sách xã hội đối với các đối tượng do địa phương
quản lý.
+ Phần chi thường xuyên trong các chương trình quốc gia do các cơ
quan địa phương thực hiện.
+ Trợ giá theo chính sách của Nhà nước.
+ Các khoản chi thường xuyên khác theo quy định của Pháp luật.
+ Chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới.
+ Chi chuyển nguồn ngân sách địa phương năm trước sang ngân sách
địa phương năm sau.
1.1.2. Đặc điểm chi ngân sách nhà nước cấp huyện
Thứ nhất, Cấp huyện thuộc tỉnh là một cấp hành chính rất quan trọng
trong hệ thống hành chính ở nước ta hiện nay với những chức năng nhiệm vụ
được quy định trong luật tổ chức HĐND và UBND các cấp, tuy nhiên cấp này
chỉ mang tính độc lập tương đối, chịu sự lãnh đạo toàn diện của tỉnh, do vậy
nhiệm vụ chi cũng ảnh hưởng vào sự lãnh đạo chỉ đạo của cấp tỉnh.
Thứ hai, Theo luật NSNN hiện hành, ngân sách cấp Huyện là một cấp
ngân sách hoàn chỉnh với nguồn thu và nhiệm vụ chi được quy định cụ thể để
đảm bảo hoàn thành chức năng nhiệm vụ của cấp huyện thuộc tỉnh. Tuy nhiên

14

do Luật ngân sách cũng đã quy định đối với các khoản thu phân chia giữa các
cấp ngân sách thì Quốc hội quyết định tỷ lệ điều tiết ngân sách giữa Trung
ương và địa phương, còn HĐND tỉnh thì quyết định tỷ lệ điều tiết giữa ngân
sách tỉnh, ngân sách cấp huyện và ngân sách xã. Do đó có thể thấy rằng quy
mô ngân sách, khả năng tự cân đối của ngân sách cấp huyện thuộc tỉnh hoàn
toàn phụ thuộc vào việc phân cấp nguồn thu, phân cấp nhiệm vụ chi của tỉnh
đối với thành phố cũng như tỷ lệ điều tiết ngân sách giữa ngân sách tỉnh và
ngân sách cấp huyện. Hay có thể nói ngân sách cấp huyện có tự cân đối chủ
động trong điều hành được hay không phần lớn phụ thuộc vào ý chí của
HĐND, UBND tỉnh.
Thứ ba, Do không phải là cấp có thể hình thành các chính sách, chế độ
về thu, chi ngân sách nên nội dung chi của NS huyện do tỉnh (cụ thể là HĐND
& UBND tỉnh) quyết định, do đó trong thực tiễn hay phát sinh mâu thuẫn
giữa yêu cầu nhiệm vụ phát triển KT-XH ở địa phương cũng như những
nhiệm vụ chi được giao thêm với cân đối ngân sách đã được ổn định (với thời
gian từ 3-5 năm theo Luật ngân sách quy định). Điều này đặt ra yêu cầu là các
cơ quan hoạch định chính sách, xây dựng chính sách chế độ thu, chi ngân
sách, tham mưu việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ điều tiết cho
ngân sách cấp huyện phải xuất phát từ những cơ sở lý luận và thực tiễn đầy đủ
để tham mưu cơ quan có thẩm quyền của Tỉnh quyết định, tránh yếu tố cảm
tính, thiếu cơ sở khoa học. Đồng thời phân cấp phải trên quan điểm tăng
quyền chủ động của ngân sách thành phố cũng như xã phường để tạo điều
kiện cho cấp huyện và xã phường hoàn thành ngày càng tốt hơn nhiệm vụ
phát triển KT-XH ở địa phương.
Thứ tư, cũng vì những đặc điểm trên có thể thấy quy mô ngân sách
cấp huyện thường không ổn định qua các giai đoạn. Còn đối với chi ngân sách

thường thì xảy ra tình trạng mâu thuẫn giữa nhiệm vụ chi được giao và nguồn


15

để trang trải nhiệm vụ chi (thể hiện qua công tác giao dự toán hàng năm), đôi
khi tạo ra cảm giác không bình đẳng, có sự ấn định chưa hợp lý từ cấp tỉnh.
1.1.3. Nguyên tắc cơ bản về quản lý ngân sách nhà nước[15]
Nguyên tắc đầy đủ, trọn vẹn.
Đây là một trong những nguyên tắc quan trọng nhất của quản lý ngân
sách nhà nước. Nội dung của nguyên tắc này là: Mọi khoản thu, chi phải được
ghi đầy đủ vào kế hoạch ngân sách nhà nước, mọi khoản chi phải được vào sổ
và quyết toán rành mạch. Chỉ có kế hoạch ngân sách đầy đủ, trọn vẹn mới
phản ánh đúng mục đích chính sách và đảm bảo tính minh bạch của các tài
khoản thu, chi.
Nguyên tắc quản lý này nghiêm cấm các cấp, các tổ chức nhà nước lập
và sử dụng quỹ đen. Điều này có ý nghĩa rằng mọi khoản thu chi của ngân
sách nhà nước đều phải đưa vào kế hoạch ngân sách để Quốc hội phê chuẩn,
nếu không việc phê chuẩn ngân sách của Quốc hội sẽ không có căn cứ đầy đủ,
không có giá trị.
Nguyên tắc thống nhất trong quản lý ngân sách nhà nước
Nguyên tắc thống nhất trong quản lý ngân sách nhà nước bắt nguồn từ
yêu cầu tăng cường sức mạnh vật chất của Nhà nước. Biểu hiện cụ thể sức
mạnh vật chất của Nhà nước là thông qua hoạt động thu - chi của ngân sách
nhà nước. Nguyên tắc thống nhất trong quản lý ngân sách nhà nước được thể
hiện:
Mọi khoản thu - chi của ngân sách nhà nước phải tuân thủ theo những
quy định của Luật ngân sách nhà nước và phải được dự toán hàng năm được
cơ quan có thẩm quyền phê duyệt.
- Tất cả các khâu trong chu trình ngân sách nhà nước khi triển khai thực

hiện phải đặt dưới sự kiểm tra giám sát của cơ quan quyền lực, ở Trung ương
là Quốc hội, ở địa phương là Hội đồng nhân dân.


16

- Hoạt động ngân sách nhà nước đòi hỏi phải có sự thống nhất với hoạt
động kinh tế, xã hội của quốc gia. Hoạt động kinh tế, xã hội của quốc gia là
nền tảng của hoạt động ngân sách nhà nước. Hoạt động ngân sách nhà nước
phục vụ cho hoạt động kinh tế, xã hội, đồng thời là hoạt động mang tính chất
kiểm chứng đối với hoạt động kinh tế, xã hội.
Nguyên tắc cân đối ngân sách
Ngân sách nhà nước được lập và thu chi ngân sách phải được cân đối.
Nguyên tắc này đòi hỏi các khoản chi chỉ được phép thực hiện khi đã có đủ
các nguồn thu bù đắp. Uỷ ban nhân dân và Hội đồng nhân dân luôn cố gắng
để đảm bảo cân đối nguồn ngân sách nhà nước bằng cách đưa ra các quyết
định liên quan tới các khoản chi để thảo luận và cắt giảm những khoản chi
chưa thực sự cần thiết, đồng thời nỗ lực khai thác mọi nguồn thu hợp lý mà
nền kinh tế có khả năng đáp ứng.
Nguyên tắc công khai hoá ngân sách nhà nước
Về mặt chính sách, thu chi ngân sách nhà nước là một chương trình
hoạt động của Chính phủ được cụ thể hoá bằng số liệu. Ngân sách nhà nước
phải được quản lý rành mạch, công khai để mọi người dân có thể biết nếu họ
quan tâm. Nguyên tắc công khai của ngân sách nhà nước được thể hiện trong
suốt chu trình ngân sách nhà nước và phải được áp dụng cho tất cả các cơ
quan tham gia vào chu trình ngân sách nhà nước.
Nguyên tắc rõ ràng, trung thực và chính xác
Nguyên tắc này là cơ sở, tạo tiền đề cho mỗi người dân có thể nhìn
nhận được chương trình hoạt động của Chính quyền địa phương và chương
trình này phải được phản ánh ở việc thực hiện chính sách tài chính Địa

phương.
Nguyên tắc này đòi hỏi: Ngân sách nhà nước được xây dựng rành
mạch, có hệ thống; Các dự toán thu, chi phải được tính toán một cách chính