Những tiêu chí đánh giá và giải pháp để đảm bảo tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật

PHẦN MỞ ĐẦU

Hằng năm, các cơ quan chức năng ở trung ương và địa phương ban hành
hàng nghìn văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh hoạt động thuộc nhiều
lĩnh vực, ngành nghề khác nhau. Nhìn chung, việc ban hành văn bản tuân thủ
theo đúng quy định thống nhất. Nhiều văn bản trước khi được ban hành công
khai, rộng rãi, cơ quan chức năng tiến hành thủ tục lấy ý kiến đóng góp của
người dân; áp dụng thử nghiệm trên phạm vi hẹp; rà soát, điều chỉnh, bổ sung
văn bản trước khi ban hành chính thức. Tuy vậy, vẫn còn tình trạng văn bản quy
phạm pháp luật ở nhiều cấp, nhiều ngành, nhiều lĩnh vực chồng chéo, mâu thuẫn,
chậm triển khai thi hành. Không ít bộ luật, pháp lệnh ra đời khá lâu, nhưng
không thi hành được, do không mang tính khả thi, không có khả năng áp dụng
được trong thực tiễn.
Xuất phát từ những hạn chế của thực tiễn nêu trên, tôi chọn đề tài:
“Những tiêu chí đánh giá và giải pháp để đảm bảo tính khả thi của văn bản
quy phạm pháp luật” làm tiểu luận nghiên cứu của mình.

1


I. TÍNH KHẢ THI CỦA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật
Theo quy định tại điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008:
“Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc
phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định
trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội
đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực
bắt buộc chung, được nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã
hội.”
2. Khái niệm tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật

Theo Viện Ngôn ngữ học, Trung tâm từ điển học, Từ điển tiếng Việt, Nhà
xuất bản Đà Nẵng năm 2005 - khả thi được hiểu là “khả năng thực hiện được”.
Theo đó, có thể hiểu tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật là việc
văn bản quy phạm pháp luật có đủ khả năng thực hiện được trên thực tế, hay nói
cách khác là những qui phạm pháp luật đó có khả năng đi vào cuộc sống và phục
vụ cuộc sống.
Tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật còn là mối liên hệ trực tiếp
giữa tính hợp pháp và sự thoả mãn những đòi hỏi cơ bản của đời sống xã hội, là
thuộc tính của những văn bản có thể thi hành được trong thực tiễn vì có nội dung
phù hợp với các điều kiện khách quan của đời sống xã hội.
3. Mối liên hệ giữa tính khả thi với hiệu lực của văn bản quy phạm
pháp luật
Giữa tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật và hiệu lực của văn bản
quy phạm pháp luật có mối liên hệ và chi phối đến nhau như thế nào? Trong đó,
khả năng tác động của văn bản (hiệu lực) và khả năng thực hiện văn bản (khả
thi) yếu tố nào được chú trọng hơn cả?

2


Trước hết, cần khẳng định rằng: tính khả thi của văn bản quy phạm pháp
luật hoàn toàn khác với hiệu lực pháp lý của văn bản quy phạm pháp luật. Vì xét
trên phương diện các tiêu chí làm căn cứ để nhận biết, đánh giá chất lượng dự
thảo văn bản quy phạm pháp luật thì tính khả thi chỉ là một trong nhiều dấu hiệu
mang lại hiệu lực thực tế cho văn bản quy phạm pháp luật. Thực tế đã chứng
minh rằng: những văn bản quy phạm pháp luật có tính khả thi thì có hiệu lực
thực tế cao, tức là sự tác động của văn bản vào các quan hệ xã hội, các lĩnh vực
của đời sống thực tế đạt chất lượng cao. Ngược lại, những văn bản quy phạm
pháp luật không khả thi (hoặc thiếu khả thi) mặc dù có hiệu lực pháp lý thì vẫn
được tổ chức thực hiện, vẫn có những tác động nhất định vào các quan hệ xã

hội, do vậy văn bản vẫn có hiệu lực thực tế nhưng mức độ tác động, chất lượng
của sự tác động thấp hoặc thậm chí là không có.

3


II. TIÊU CHÍ ĐỂ ĐÁNH GIÁ TÍNH KHẢ THI CỦA VĂN BẢN QUY
PHẠM PHÁP LUẬT

1. Tiêu chí về sự phù hợp giữa qui định của văn bản quy phạm pháp
luật với điều kiện kinh tế-xã hội
Theo lý luận của triết học Mác-Lê Nin, pháp luật là yếu tố thuộc kiến trúc
thượng tầng xã hội, còn kinh tế là yếu tố thuộc cơ sở hạ tầng. Do đó điều kiện
kinh tế, xã hội quyết định pháp luật. Tính quyết định của kinh tế đối với pháp
luật thể hiện ở chỗ điều kiện kinh tế xã hội như thế nào thì pháp luật phải như thế
đó. Khi điều kiện kinh tế xã hội thay đổi thì pháp luật cũng phải thay đổi theo.
Nội dung văn bản pháp luật phải phản ánh phù hợp với sự phát triển kinh tế xã
hội, không cao hơn hoặc lạc hậu hơn.
Như vậy trước hết, tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật được thể
hiện ở sự phù hợp giữa qui định văn bản quy phạm pháp luật với điều kiện kinh
tế-xã hội. Thật ra, đây là một yêu cầu tất yếu để văn bản quy phạm pháp luật có
khả năng thực hiện tốt trong thực tiễn. Vậy thì, việc lâu nay chúng ta vẫn ban
hành văn bản quy phạm pháp luật mà ở đó tính khả thi thường phát huy hiệu quả
rất mờ nhạt suy cho cùng cũng là việc chúng ta xem nhẹ hay bỏ qua yếu tố phù
hợp này. Điều đó cũng đồng nghĩa với việc cơ quan soạn thảo và cơ quan thẩm
định đã không đánh giá hết khả năng của các điều kiện kinh tế-xã hội, cũng như
khả năng tác động của các qui định trong dự án, dự thảo. Từ dấu hiệu này chúng
ta có thể thấy trong thực tiễn đá có một số văn bản quy phạm pháp luật có hiệu
lực pháp lý rất cao, nhưng có những qui định trong đó không thể triển khai các
hoạt động trong thực tiễn mặc dù nhà nước đã cố gắng cao độ trong việc tổ chức

thực hiện như: các qui định về quyền học tập, quyền khám chữa bệnh không phải
trả tiền, quyền có nhà ở của công dân… Sở dĩ có tình trạng đó là do chính bản
thân các qui định này không phù hợp và vượt quá xa so với điều kiện kinh tế của
nhà nước, của xã hội vào thời điểm văn bản được ban hành. Vì để thực hiện được
4


những qui định này thì Nhà nước cần có khả năng rất lớn về tài chính, trong khi
nguồn thu của Nhà nước lại rất hạn chế, vì vậy các qui định này rơi vào tình
trạng không khả thi mặc dù vẫn có hiệu lực pháp lý.
2. Tiêu chí nội dung văn bản quy phạm pháp luật phải phù hợp với
các quy luật khách quan về kinh tế - xã hội:
Để pháp luật có thể thực thi trong thực tế, khi ban hành văn bản quy phạm
pháp luật phải chú ý đến các quy luật tự nhiên, kinh tế, xã hội, đây chính là tính
khách quan của pháp luật. Mọi quy định chủ quan, duy ý chí đều không thể thực
thi trong thực tế, ngược lại nó còn kìm hãm sự phát triển của nền kinh tế. Ví dụ:
Nền kinh tế thị trường có quy luật như cạnh tranh giá cả (do quy luật cung cầu).
Sự phù hợp của các văn bản quy phạm pháp luật mà đặc biệt là của các
văn bản luật với các quy luật khách quan của sự phát triển kinh tế - xã hội là điều
kiện vô cùng quan trọng bảo đảm cho tính khả thi và hiệu quả của pháp luật. Phù
hợp với các quy luật và điều kiện kinh tế - xã hội sẽ làm cho pháp luật dễ dàng
được thực hiện, đồng thời cũng góp phần thúc đẩy, tạo điều kiện cho sự phát
triển của kinh tế - xã hội, trường hợp ngược lại, pháp luật khó được thực hiện
trên thực tế, thậm chí có thể cản trở hoặc gây ra những thiệt hại nhất định cho sự
phát triển đó.
Trước hết các quy định pháp luật phải vừa phản ánh được những quy luật
kinh tế chung vừa phản ánh được những quy luật kinh tế đặc thù của phương
thức sản xuất tồn tại trong đất nước. Nó phải tạo ra được những điều kiện thuận
lợi cho sự phát triển nhanh, bền vững của kinh tế đất nước. Trong giai đoạn hiện
nay khi chúng ta xác định xây dựng chủ nghĩa xã hội bỏ qua giai đoạn phát triển

tư bản chủ nghĩa, xây dựng nền kinh tế thị trường, định hướng xã hội chủ nghĩa
thì việc hệ thống pháp luật phản ánh đúng tính chất, đặc điểm, trình độ phát triển

5


của kinh tế - xã hội, định hướng đúng cho sự phát triển kinh tế là vấn đề có ý
nghĩa hết sức quan trọng.
Hiện nay, một số văn bản quy phạm pháp luật của nước ta còn tồn tại
nhiều hạn chế, chưa phù hợp với sự phát triển của đất nước, do đó các chủ thể có
thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần xem xét, giải quyết, xây
dựng các hệ thống văn bản phù hợp, đáp ứng nhu cầu phát triển của nền kinh tếxã hội, làm cho hệ thống pháp luật Việt Nam được hoàn thiện hơn. Văn bản quy
phạm pháp luật có tầm quan trọng đặc biệt trong quản lý các mặt xã hội của nhà
nước. Do vậy, văn bản quy phạm pháp luật vừa phải phản ánh được những quy
luật chung, vừa phản ánh được các quy luật mang tính đặc thù trong từng giai
đoạn, lĩnh vực, đáp ứng các yêu cầu của xã hội là sự cần thiết khách quan đảm
bảo được tính khả thi của nó trong quá trình áp dụng pháp luật trong thực tiễn.
3. Tiêu chí về sự toàn diện của các biện pháp, sự tương xứng, hợp lý
của các chế tài của văn bản quy phạm pháp luật với yêu cầu giải quyết vấn
đề
Ngoài nội dung văn bản quy phạm pháp luật phải phù hợp với điều kiện
kinh tế -xã hội, tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật còn được xem xét ở
“Sự toàn diện của các biện pháp, sự tương xứng, hợp lý của các chế tài trong dự
án, dự thảo so với yêu cầu giải quyết vấn đề”; ở “Sự phù hợp giữa qui định của
dự án, dự thảo với chủ trương cải cách hành chính, ở “sự phù hợp của các qui
định của dự án, dự thảo với điều kiện thực tế về nguồn tài chính, nguồn nhân lực
để thi hành văn bản, trình độ quản lý, trình độ dân trí”.
Ở đây, yếu tố phù hợp được đề cập trong một phạm vi tương đối rộng
nhằm bảo đảm chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật. Muốn tiêu chí này
thực sự đạt được hiệu quả thì yêu cầu có tính tiên quyết là cần tiến hành các hoạt

động phân tích chính sách làm cơ sở cho việc ban hành văn bản. Thực tế, Luật

6


Ban hành văn bản qui phạm pháp luật hiện hành mới chỉ đề cập việc tổ chức
đánh giá tác động và xây dựng báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản
mà không xem xét đến các hoạt động phân tích chính sách. Hiện thực này cho
thấy các văn bản kém chất lượng, không khả thi thường xuất phát từ một số
nguyên nhân của việc không phân tích chính sách là: không thiết lập được những
ưu tiên chính sách cơ bản; không xác định được những khó khăn trong việc lựa
chọn các mục tiêu có mâu thuẫn hoặc không chuyển hoá được những ưu tiên
thành các văn bản cụ thể; có trường hợp né tránh các qui trình, nguyên tắc cơ bản
trong hoạt động ban hành văn bản; không xác định rõ vai trò của cơ quan, tổ
chức hoặc có sự mâu thuẫn giữa chương trình công tác của các Bộ, ngành hoặc
vì cả hai lý do này, cộng với thất bại trong việc lấy ý kiến của các Bộ có liên
quan về các quyết định cụ thể, nên các ý kiến trình lên Chính phủ được soạn thảo
sơ sài và không đánh giá đầy đủ các chi phí. Nguy hiểm nhất là việc cố tình “cài
cắm” những nội dung có lợi có nhóm lợi ích này, nhưng bất lợi cho nhóm lợi ích
khác.
Ngay từ đầu, việc cơ quan soạn thảo và cơ quan thẩm định không tiến
hành phân tích hoặc phân tích không đầy đủ, không chính xác các chính sách
liên quan đến nội dung dự án, dự thảo cũng đồng nghĩa với việc tạo ra những
“khoảng trống” về chính sách, về cơ chế thực hiện và việc ban hành văn bản
thiếu tính khả thi là khó tránh khỏi.
Có thể dẫn ra đây một số minh chứng cụ thể để xem xét lại vấn đề này.
Như đã biết, Nghị định số 34/2010/NĐ-CP của Chính phủ về Xử phạt vi phạm
hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ với các qui định xử phạt hành
chính đối với đối tượng là xe ôm và người đi bộ. Trên thực tế, các qui định xử
phạt vi phạm hành chính đối với hai nhóm đối tượng này được đánh giá là khó

triển khai và khó thực hiện. Vì theo Thông tư số 08/2009/TT-GTVT của Bộ Giao
thông vận tải có hiệu lực từ ngày 20/8/2009 thì những người hành nghề xe ôm
7


phải được cấp biển hiệu và trang phục do UBND cấp tỉnh qui định. Việc hướng
dẫn đăng ký, đăng ký ở đây và trang phục do các địa phương ban hành. Tuy
nhiên, nếu địa phương nào chậm triển khai và chưa có qui định về xử phạt vi
phạm của xe ôm thì cảnh sát giao thông và thanh tra giao thông không được phép
xử phạt. Bởi trong trường hợp lái xe không đăng ký, không mặc trang phục thì
cơ quan chức năng không thể xác định họ có phải xe ôm hay không. Việc xử
phạt vi phạm đối với người đi bộ cũng gặp phải những khó khăn tương tự. Có ý
kiến cho rằng; có qui định mà không khả thi hoặc công tác thực hiện hậu kiểm
không tốt thì đây là một “lỗ hổng” trong việc thực thi luật.
Hoặc Thông tư 45/2012/TT của Bộ Công an quy định chỉ CSGT có “thẻ
xanh” mới được tuần tra và xử phạt xe vi phạm. Điều này giải tỏa áp lực dư luận
về việc có quá nhiều lực lượng chồng chéo xử phạt vi phạm giao thông. Tuy
nhiên, đến ngày có hiệu lực (1.1.2013), tình trạng cảnh sát chưa có thẻ vẫn tham
gia việc tuần tra kiểm soát còn phổ biến, điều này được giải thích rằng, do việc
làm thẻ không kịp! Trên thực tế, Thông tư 45 chỉ quy định hoạt động của CSGT,
các lực lượng khác vẫn hoạt động theo các văn bản khác, cho nên dự báo quy
định “thẻ xanh” mới được tuần tra, xử phạt xe xem chừng khó triệt để.

8


III. GIẢI PHÁP ĐỂ ĐẢM BẢO TÍNH KHẢ THI CỦA VĂN BẢN QUY
PHẠM PHÁP LUẬT

1. Thực hiện nghiêm túc việc lấy ý kiến trong việc soạn thảo văn bản

quy phạm pháp luật
Điều 35 Luật ban hành văn bản pháp luật quy định về việc lấy ý kiến đối
với dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết; tương tự, điều 62 quy định về việc
lấy ý kiến đối với dự thảo nghị định. Những quy định nêu trên đã được thực hiện
tốt trong những ngày, tháng đầu Luật Ban hành văn bản pháp luật có hiệu lực.
Nhưng đến nay, việc lấy ý kiến, đặc biệt là ý kiến của đối tượng chịu tác động
trực tiếp của văn bản, đã không được coi trọng hoặc chỉ thực hiện một cách hình
thức.
2. Chú trọng đến việc phân tích, tổng kết tình hình thực tiễn
Khi soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, ban soạn thảo cần phải chú ý
tới việc tổng kết tình hình thực tiễn, đánh giá tác động (cả mặt tích cực và tiêu
cực) của văn bản khi áp dụng vào cuộc sống. Chính vì vậy, văn bản khi ban
hành, mới đảm bảo tính khả thi của nó. Việc phân tích các chính sách xã hội,
kinh tế trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là “chìa khoá” đảm
bảo sự hài hoà trong việc phát triển kinh tế -xã hội từ việc tạo ra sự ổn định, bền
vững của các văn bản quy phạm pháp luật. Để văn bản quy phạm pháp luật có
chất lượng tốt, có tính ổn định lâu dài, hiệu quả kinh tế cao đòi hỏi cơ quan soạn
thảo, cơ quan thẩm định và các nhà hoạch định chính sách phải có tầm nhìn bao
quát, toàn diện, phân tích được các chính sách phát triển kinh tế, phát triển xã hội
và dự báo được những tác động nhất định của văn bản quy phạm pháp luật khi
được thực thi trên thực tế. Vì vậy, việc phân tích các chính sách trong hoạt động
thẩm định nói chung và thẩm định tính khả thi nói riêng có ý nghĩa rất lớn trong
quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật, ngoài việc làm thay đổi quá

9


trình soạn thảo bắt đầu bằng việc phân tích các giải pháp, chính sách, so sánh các
giải pháp, chính sách và lựa chọn giải pháp tốt nhất cho vấn đề cần giải quyết,
ban soạn thảo, sẽ có trách nhiệm hơn và minh bạch hơn trong quá trình soạn

thảo, đồng thời đưa ra được những giải pháp đúng vấn đề hơn
3. Người soạn thảo không được áp đặt ý kiến chủ quan trong quá
trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật
Bao trùm lên mọi nguyên nhân dẫn đến không đảm bảo tính khả thi của
văn bản quy phạm pháp luật là ở chỗ, cán bộ, công chức nhà nước, cho đến nay,
vẫn đặt mình vào vị trí của người kiểm tra, giám sát đối với mọi hoạt động của
nhân dân. Vì vậy, họ không thực sự lắng nghe dân mà luôn luôn áp đặt ý chí chủ
quan của mình (hoặc của một nhóm lợi ích nào đó) vào văn bản pháp luật. Tình
trạng này chỉ có thể khắc phục triệt để khi Nhà nước trở thành người cung cấp
cho nhân dân và cộng đồng doanh nghiệp những dịch vụ công tốt nhất.

10


PHẦN KẾT LUẬN

Qua việc nghiên cứu đề tài tiểu luận, cho chúng ta thấy được hạn chế về
tính khả thi của việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong thực tiễn của
nước ta hiện nay; Làm rõ về lý luận các tiêu chí để đánh giá tính khả thi của văn
bản quy phạm pháp luật. Qua đó đưa ra một số giải pháp để đảm bảo tính khả thi
của văn bản quy phạm pháp luật. Thông qua nghiên cứu đề tài, còn giúp cho tôi
hiểu hơn về lý luận đã được học trên giảng đường. Ngoài ra, nó còn giúp ích cho
tôi trên con đường sự nghiệp sau này.
Do thời gian có hạn, tiểu luận không thể tránh khỏi những hạn chế, thiếu
sót. Tôi rất mong nhận được sự đóng góp quý báu của các thầy cô trong Khoa
kinh tế - Đại học Huế để tiểu luận được hoàn chỉnh hơn. Và cuối cùng cho phép
tôi xin chân thành cảm ơn.

11

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1
2

Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp luật năm 2008
Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp luật của HĐND, UBND năm

3

2004.
Quyết định số 1048/QĐ-BTP ngày 08/04/2010 của Bộ Tư pháp về

4

thẩm định dự án, dự thảo văn bản qui phạm pháp luật.
Giáo trình xây dựng văn bản pháp luật, Tiến sỹ Nguyễn Duy

5

Phương, NXB Đại học Huế 2011
Từ điển Tiếng Việt -Viện ngôn ngữ học, Trung tâm từ điển học, Nxb
Đà Nẵng năm 2005.

12