Quản lý đầu tư công trên địa bàn Tỉnh Trà Vinh

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG

ĐÀO THIỆN DUYÊN

QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH TRÀ VINH

Chuyên ngành: Kinh tế phát triển
Mã số:

60.31.05

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

Người hướng dẫn khoa học: TS. NINH THỊ THU THUỶ

Đà Nẵng, Năm 2013


LỜI CAM ĐOAN
Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng
được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác.
Tác giả luận văn

ĐÀO THIỆN DUYÊN


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ..............................................................................................................1

1. Tính cấp thiết của đề tài ............................................................................1
2. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài .................................................................2
3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu ................................................................3
4. Phương pháp nghiên cứu ..........................................................................3
5. Kết cấu đề tài.............................................................................................3
6. Tổng quan nghiên cứu đề tài .....................................................................4
CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG ................7
1.1. TỔNG QUAN VỀ ĐẦU TƯ CÔNG .............................................................7
1.1.1. Khái niệm đầu tư công ........................................................................7
1.1.2. Vai trò của đầu tư công .......................................................................8
1.1.3. Đặc điểm của đầu tư công .................................................................13
1.2. QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG .......................................................................18
1.2.1. Khái niệm quản lý đầu tư công .........................................................18
1.2.2. Nguyên tắc quản lý đầu tư công .......................................................19
1.2.3. Nội dung quản lý đầu tư công ...........................................................20
1.3. CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG ........28
1.3.1. Điều kiện tự nhiên .............................................................................28
1.3.2. Tình hình phát triển kinh tế xã hội của địa phương ..........................29
1.3.3. Chiến lược, chính sách phát triển kinh tế của đất nước, ngành và
địa phương ...................................................................................................30
1.3.4. Bộ máy quản lý và cơ chế quản lý đầu tư .........................................34
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TRÊN ĐỊA
BÀN TỈNH TRÀ VINH ....................................................................................36
2.1. ĐẶC ĐIỂM TỰ NHIÊN, KINH TẾ - XÃ HỘI ẢNH HƯỞNG ĐẾN
QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI TỈNH TRÀ VINH ........................................36


2.1.1. Điều kiện tự nhiên .............................................................................36
2.1.2. Tình hình phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh thời kỳ 2006-2012 .....37
2.1.3. Tình hình bộ máy và cơ chế quản lý đầu tư công hiện nay tại tỉnh ..45

2.2. TÌNH HÌNH ĐẦU TƯ CÔNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH TRÀ VINH .........47
2.2.1. Tỷ lệ đầu tư trên GDP .......................................................................48
2.2.2. Cơ cấu đầu tư công trên địa bàn tỉnh ................................................50
2.3. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TRÊN ĐỊA
BÀN TỈNH TRÀ VINH ......................................................................................53
2.3.1. Công tác hoạch định đầu tư công ......................................................56
2.3.2. Công tác lãnh đạo, tổ chức triển khai đầu tư công ...........................58
2.3.3. Công tác thanh tra, kiểm tra giám sát dự án đầu tư công .................63
2.3. NHỮNG MẶT HẠN CHẾ TRONG CÔNG TÁC QUẢN LÝ ĐẦU TƯ
CÔNG TẠI TỈNH TRÀ VINH VÀ NGUYÊN NHÂN CỦA NHỮNG HẠN
CHẾ .....................................................................................................................63
2.3.1. Những hạn chế ..................................................................................63
2.3.2. Nguyên nhân của những hạn chế ......................................................70
CHƯƠNG 3. MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN
LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH TRÀ VINH ...........................77
3.1. QUAN ĐIỂM, MỤC TIÊU, ĐỊNH HƯỚNG HÒAN THIỆN CÔNG TÁC
QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG ..............................................................................77
3.1.1. Quan điểm .........................................................................................77
3.1.2. Mục tiêu ............................................................................................77
3.1.3. Định hướng .......................................................................................78
3.2. MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ ĐẦU TƯ
CÔNG..................................................................................................................79
3.2.1. Nâng cao chất lượng công tác quy hoạch .........................................79
3.2.2. Hoàn thiện công tác lãnh đạo, tổ chức triển khai dự án đầu tư công79


3.2.3. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát ...........................82
3.2.4. Nâng cao nâng lực đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý đầu tư ......87
3.2.5. Đẩy nhanh quá trình cải cách hành chính trong đầu tư công............91
3.2.6. Đảm bảo hợp lý giữa hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội ...............92

3.3. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ .................................................................................94
KẾT LUẬN .........................................................................................................97
TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................99
QUYẾT ĐỊNH GIAO ĐỀ TÀI LUẬN VĂN THẠC SĨ (BẢN SAO).


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
XDCB

xây dựng cơ bản

NSNN

ngân sách Nhà nước

KBNN

kho bạc Nhà nước

NCS

nghiên cứu sinh

FDI

vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài

ODA

vốn hỗ trợ phát triển chính thức

USD

đồng Đôla Mỹ

UBND

Ủy ban nhân dân

GDP

tổng sản phẩm quốc nội


DANH MỤC CÁC BẢNG
ố hiệu

Tên bảng

bảng
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5

Tỷ lệ hộ ngh o của các tỉnh đồng b ng sông C u
Long
Vốn đầu tư được huy động cho phát triển kinh tế
tỉnh Trà Vinh giai đ a 2 6-2011

GDP vốn đầu tư và tỷ lệ vốn đầu tư trong GDP giai
đoạn 2 6-2012
Cơ cấu đầu tư công trên địa bàn tỉnh Trà Vinh giai
đoạn 2 6-2012
Tổng hợp giải ngân hạ tầng giao thông giai đoạn
2010-2012

Trang
39
48
49
50
55


DANH MỤC CÁC H NH
ố hiệu

Tên h nh

Trang

2.1

Biểu đồ tốc độ tăng trư ng GDP của các khu vực

37

2.2

Biểu đồ Cơ cấu kinh tế ngành tỉnh Trà Vinh

38

h nh

2.3

Biểu đồ huy động lao động vào nền kinh tế giai
đoạn 2 6 - 2011

40

2.4

Biểu đồ tốc độ tăng trư ng GDP và GDP người

41

2.5

Biểu đồ hệ số ICOR nền kinh tế tỉnh Trà Vinh

61


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài

Trà Vinh là một tỉnh duyên hải trong khu vực kinh tế miền Tây Nam
Bộ, có mối liên hệ chặt chẽ với các tỉnh trong khu vực. Với sức hút của các
thành phố như thành phố Hồ Chí Minh, Thành phố Cần Thơ đồng thời cũng là
một thách thức lớn đặt ra cho Trà Vinh phải phát triển nhanh nền kinh tế nhất
là lĩnh vực đầu tư cơ s hạ tầng nhầm để thu hút các nhà đầu tư trong và ngoài
nước đầu tư b ng nhiều nguồn vốn khác nhau.
Vì vậy quản lý vốn đầu tư công trong lĩnh vực xây dựng cơ s hạ tầng
(XDCB) từ ngân sách nhà nước (NSNN) là một nguồn lực tài chính hết sức
quan tr ng của quốc gia đối với phát triển kinh tế - xã hội của cả nước cũng
như cho tỉnh Trà Vinh Nguồn vốn này không những góp phần quan tr ng tạo
lập cơ s vật chất kỹ thuật cho nền kinh tế, mà còn có tính định hướng đầu tư,
góp phần quan tr ng vào việc thực hiện những vấn đề xã hội, bảo vệ môi
truờng. Do có vai trò quan tr ng như vậy nên từ lâu, quản lý vốn đầu tư công
trong xây dựng cơ s hạ tầng đã được chú tr ng đặc biệt. Nhiều nội dung
quản lý nguồn vốn này đã được hình thành: từ việc ban hành pháp luật, xây
dựng và thực hiện cơ chế, chính sách quản lý đến việc xây dựng quy trình, thủ
tục cấp phát và quản lý s dụng vốn.
Cho nên việc quản lý vốn đầu tư công cho XDCB phải thanh qua Kho
bạc nhà nước tỉnh Trà Vinh cũng được chú tr ng, và đặc biệt là hệ thống phân
bổ vốn đầu tư công cho XDCB và thanh quyết toán qua Kho bạc Nhà nước
trên địa bàn đã có nhiều nỗ lực trong việc triển khai thực hiện cơ chế chính
sách chung, cải tiến quy trình, thủ tục cấp phát và quản lý s dụng, tăng
cường công tác thanh tra, kiểm tra. Những nỗ lực không mệt mỏi đó đã góp
phần quan tr ng vào việc s dụng nguồn vốn này đúng mục đích, đúng luật và
có hiệu quả cao; kịp thời phát hiện những khoản chi đầu tư XDCB sai mục


2

đích, sai nguyên tắc, vi phạm quy tr nh, sai định mức chi tiêu..., góp phần

quan tr ng vào việc nâng cao hiệu quả s dụng vốn đầu từ công cho XDCB từ
nguồn vốn NSNN theo nhiệm vụ được giao. Tuy vậy, cũng như t nh h nh
chung trong cả nước.
Trong điều kiện cả nước đang đẩy mạnh cải cách hành chính, đổi mới
quản lý chi tiêu công, thực hành tiết kiệm và chống thất thoát, lãng phí thì
việc hoàn thiện quản lý chi tiêu công nói chung và quản lý vốn đầu tư công
cho cơ s hạ tầng đang đặt ra, riêng tại tỉnh Trà Vinh trong thời gian qua,
nguồn vốn đầu tư công trong lĩnh vực xây dựng cơ s hạ tầng chưa ổn định,
nhất là trong xây dựng hạ tầng còn bất cập về cơ chế quản lý còn thấp so với
điều kiện, tiềm năng và nhu cầu đầu tư phát triển của tỉnh. Cho nên các nguồn
vốn cho đầu tư công để phát triển cơ s hạ tầng phân bổ cho tỉnh còn hạn
chế. V sao lại như vậy? Thực trạng t nh h nh kinh tế cả nước còn khó khăn
nhất là vốn đầu tư cho các lĩnh phát triển kinh tế toàn xã hội ? Và các giải
pháp cơ bản nh m hoàn thiện cho công tác này trong thời gian tới. Đó là
những vấn đề cấp bách đang đặt ra. Cũng từ những yêu cầu đó, tôi xin ch n
đề tài “Quản lý đầu tư công trên địa bàn tỉnh Trà Vinh” nh m tìm ra
những giải pháp cơ bản để quản lý hoạt động đầu tư công cho hiệu quả làm
luận văn tốt nghiệp của m nh.
2. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài
Về mặt thực tiễn, việc đánh giá hiệu quả quản lý đầu tư công sẽ giúp
đưa ra các chính sách quản lý đầu tư công một cách hiệu quả hơn, giúp duy tr
tốc độ phát triển kinh tế cao của tỉnh trước các thách thức trong giai đoạn hiện
nay.
Do đó mục tiêu nghiên cứu đề tài là hệ thống hoá cơ s lý luận về quản
lý đầu tư công và đánh giá thực trạng công tác quản lý đầu tư công, chỉ ra
những mặt thành công và hạn chế của công tác này làm rõ những vấn đề lý


3

luận, thực tiễn có liên quan để đề xuất những giải pháp cơ bản nh m hoàn
thiện công tác quản lý vốn đầu tư công tại tỉnh Trà Vinh trong thời gian tới.
3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu: Đề tài nghiên cứu những vấn đề về công tác
quản lý đầu tư công.
- Phạm vi nghiên cứu: Đề tài tập trung nghiên cứu hoạt động quản lý
đầu tư công trong lĩnh vực hạ tầng giao thông trên địa bàn tỉnh Trà Vinh b ng
nguồn vốn ngân sách nhà nước do tỉnh Trà Vinh quản lý.
Phạm vi nghiên cứu:
+ Về mặt không gian: tỉnh Trà Vinh.
+ Về mặt thời gian: từ năm 2

5 đến nay.

4. Phương pháp nghiên cứu
- S dụng phương pháp phân tích, thống kê, so sánh, tổng hợp; kết hợp
nghiên cứu lý luận và tổng kết thực tiễn.
- Phương pháp điều tra thu thập số liệu: Các tài liệu, số liệu cần phải
thu thập là: số liệu thống kê, báo cáo tổng kết, quy hoạch, sách, báo, tạp chí,
internet…có liên quan đến hoạt động đầu tư công trong lĩnh vực xây dưng cơ
s hạ tầng của tỉnh trà vinh có tính khả thi, phù hợp thực tiễn trong việc giải
quyết các vấn đề đặt ra. Nguồn thu thập tài liệu là từ giáo viên hướng dẫn, thư
viện trường các trường Đại h c, thư viện, các S - Ban – Ngành có liên quan
đến đầu tư công trên địa bàn tỉnh Trà Vinh.
5. Kết cấu đề tài
Ngoài phần m đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục;
phần nội dung chính của luận văn gồm có 3 chương:
Chương 1: Cơ s lý luận về quản lý đầu tư công.
Chương 2: Thực trạng quản lý đầu tư công của tỉnh Trà Vinh

4

Chương 3: Một số giải pháp hoàn thiện công tác quản lý đầu tư công tại
tỉnh Trà Vinh.
6. Tổng quan nghiên cứu đề tài
Cho đến nay đã có một số công trình nghiên cứu khoa h c về các đề tài
quản lý đầu tư từ nguồn vốn NSNN; nâng cao hiệu quả s dụng vốn đầu tư
XDCB NSNN.

phạm vi toàn quốc như: Đề tài nghiên cứu khoa h c cấp

ngành KBNN của tác giả Nguyễn Thái Hà về "Thực trạng và một số giải
pháp nâng cao chất lượng kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB qua hệ
thống KBNN", 2006; Luận văn thạc sĩ kinh tế, H c viện Tài chính của tác giả
Dương Cao ơn về "Hoàn thiện công tác quản lý chi vốn đầu tư XDCB thuộc
nguồn vốn NSNN qua KBNN", 2008;

các tỉnh, thành phố như: Luận văn thạc

sĩ quản lý kinh tế, H c viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh của tác giả Lê
Xuân Kinh về "Tăng cường quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN ở tỉnh Nghệ
An", 1999....Luận văn nghiên cứu Tiến sỹ khoa h c khoa kinh tế và quản lý
trường Đại h c bách khoa Hà Nội của tác giả Bùi Đức Chung “Phân tích thực
trạng và đề xuất một số giải pháp hoàn thiện quản lý các dự án đầu tư phát
triển sử dụng vốn ngân sách trên địa bàn tỉnh Ninh Bình” Phạm vi nghiên
cứu: Tập trung vào lĩnh vực đầu tư phát triển b ng vốn ngân sách Nhà nước
tại tỉnh Ninh Bình trong thời gian qua (2003 – 2 6) và giai đoạn tới đến năm
2010. Luận văn Thạc ĩ Kinh tế của trường Đại h c kinh tế TP Hồ Chí Minh
nghiên cứu về “ iệu quả quản l vốn đầu tư công tại thành phố

ồ Chí

Minh “ của tác giả Nguyễn Hoàng Anh chuyên ngành kinh tế phát triển năm
2008.
Việc quan tâm đến hiệu quả quản lý nhà nước đối với các khoản đầu tư, chi
tiêu công cộng đã được các nhà nghiên cứu kinh tế nước ngoài quan tâm từ rất lâu.
Tuy nhiên, do sự khác biệt rất lớn giữa nền kinh tế các nước phát triển so với Việt
Nam về mặt quy mô, tr nh độ phát triển, nguyên tắc điều hành.v.v…nên các kết


5

quả nghiên cứu đạt được thường không phù hợp cho việc áp dụng vào quản lý
kinh tế của cả nước nói chung và tỉnh Trà Vinh nói riêng.
Ở Việt Nam, đã có một số công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài
của luận văn như:
Cuốn sách “Quản lý chi tiêu công

Việt Nam: thực trạng và giải pháp”

của tác giả Dương Thị B nh Minh đã dựa trên cơ s tiếp cận các lý thuyết
hiện đại về quản lý chi tiêu công để phân tích, đánh giá thực trạng quản lý chi
tiêu công

Việt Nam thời gian qua (1991-2 4) và đề xuất các giải pháp kiến

nghị nh m tăng cường quản lý và s dụng một cách có hiệu quả các khoản chi
tiêu công đến năm 2 1 .
Luận án Tiến sĩ của NC Bùi Đại Dũng về đề tài “Hiệu quả chi tiêu

ngân sách dưới tác động của vấn đề nhóm lợi ích
giới”. Qua phân tích thực tiễn chi tiêu ngân sách

một số nước trên thế

75 nước trong 2 năm, và

dựa trên bối cảnh Việt Nam, luận án đề xuất một số giải pháp: áp dụng quy
trình ngân sách MTEF (khung khổ chi tiêu ngân sách trung hạn); đánh giá lại
chức năng của chính phủ trong việc cung cấp các hàng hóa và dịch vụ công,
cắt giảm chức năng và nhiệm vụ mà nhà nước làm thiếu hiệu quả; đổi mới
mạnh mẽ phương thức cung cấp các hàng hóa và dịch vụ công cho nhân dân;
tách việc quản lý nhà nước ra khỏi nhiệm vụ sản xuất và cung cấp các hàng
hóa, dịch vụ công cho nhân dân; tách việc quản lý nhà nước ra khỏi nhiệm vụ
sản xuất và cung cấp các hàng hóa, dịch vụ công, tăng cường tính minh bạch
các hoạt động chi tiêu công quỹ, nhất là các quỹ ngoài ngân sách, cải cách cơ
chế bầu c , tăng cường sự minh bạch về trách nhiệm của các đại biểu dân c .
Luận án Tiến sĩ của NCS Nguyễn Đẩu về đề tài “Huy động và s dụng
vốn đầu tư phát triển kinh tế thành phố Đà Nẵng –thực trạng và giải pháp”. Luận
án đã áp dụng một hệ thống mô hình, chỉ tiêu và phương pháp khoa h c để đo
lường và đánh giá hiệu quả quá trình vận động của đồng vốn đầu tư từ huy động


6

đến s dụng trong nền kinh tế thành phố Đà Nẵng giai đoạn 1997 – 2003, chỉ ra
những ưu điểm và nhược điểm trong quá tr nh huy động và s dụng vốn đầu tư
phát triển

Đà Nẵng. Từ đó đề ra các giải pháp: phát huy va đa dạng hóa các

phương thức và công cụ huy đông vốn hiện đại; xây dựng và phát triển thị
trường giao dịch các loại chứng khoán dài hạn; xác định đúng các tr ng điểm
đầu tư; áp dụng mô hình, chỉ tiêu, phương pháp khoa h c trong việc định hướng
đầu tư thúc đẩy tiến bộ công nghệ, lựa ch n dự án đầu tư công cộng, lựa ch n dự
án đầu tư sản xuất kinh doanh.v.v…bảo đảm chuyển nền kinh tế Đà Nẵng từ
phát triển dựa vào sự gia tăng đầu vào sang phát triển dựa vào tiến bộ khoa h c
kỹ thuật, chất lượng tri thức, năng suất lao động.
“Đề tài phân tích hiệu quả đầu tư trên địa bàn TP.Hồ Chí Minh” của TS
Nguyễn Văn Phúc đã xây dựng phương pháp để đánh giá hiệu quả đầu tư và
hiệu quả một số ngành kinh tế, đánh giá hiệu quả và cơ cấu đầu tư trên địa
bàn theo ngành và theo thành phần kinh tế, từ đó đề xuất hướng đầu tư dựa
trên kết quả phân tích

trên và kiến nghị chính sách để nâng cao hiệu quả đầu

tư trong thời gian đến.
Ngoài ra, liên quan đến luận văn nghiên cứu còn có các bài viết in trên
các tạp chí chuyên ngành như: Tạp chí Nghiên cứu kinh tế, Tạp chí tài
chính.v.v…
Nhìn chung những công trình nghiên cứu này đã đánh giá, giải quyết
các vấn đề liên quan đến tác động của đầu tư đối với tăng trư ng, mối quan hệ
giữa chi tiêu ngân sách với việc phát triển xã hội, đưa ra các giải pháp cần
thiết như tạo các điều kiện để đa dạng hóa các nguồn đầu tư, tập trung nguồn
lực của Nhà nước vào các lĩnh vực cần thiết, nâng cao hiệu quả đầu tư để phát
triển kinh tế - xã hội. Riêng đối với công tác đầu tư công, còn chưa có nhiều
công tr nh đi sâu vào nghiên cứu một cách cụ thể, do vậy nghiên cứu vấn đề
này có ý nghĩa hết sức cần thiết về cả mặt lý luận và thực tiễn.

7

CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG
1.1. TỔNG QUAN VỀ ĐẦU TƯ CÔNG
1.1.1. Khái niệm đầu tư công
“Đầu tư công” là việc s dụng vốn Nhà Nước để đầu tư vào các chương
trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội không có khả năng hoàn vốn
trực tiếp.
Đầu tư công hay chi tiêu chính phủ, là các khoản chi của chính phủ để
cung ứng hàng hóa công cộng, chẳng hạn như khi chính phủ bỏ tiền vào phát
triển đường xá, trường h c, quân sự v.v…
Đầu tư công là h nh thức đầu tư vốn nhà nước vào các chương tr nh, dự
án phát triển kinh tế - xã hội, không nh m mục đích kinh doanh.
Đầu tư công cộng là một thành phần quan tr ng của tổng cầu. Kinh tế
h c Keynes cho r ng đầu tư công cộng có tác dụng thúc đẩy tổng cầu thông
qua số nhân tài chính. Dựa vào đó, h đề cao vai trò của chính sách tài chính.
“Hoạt động đầu tư công” bao gồm toàn bộ quá trình lập, phê duyệt kế
hoạch, chương tr nh, dự án đầu tư công; triển khai thực hiện đầu tư và quản lý
khai thác, s dụng các dự án đầu tư công.
Nguồn hình thành vốn đầu tư công được lấy từ ngân sách, thu ngân
sách bao gồm các khoản sau:
- Thu nội địa: thu từ các khu vực kinh tế (thuế đánh lên các doanh
nghiệp), thu từ các khu vực khác (thuế nhà đất, thuế nông nghiệp,thuế thu
nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập cá nhân, thu xổ số kiến thiết, thu phí s
dụng đường bộ, thu phí khác, lệ phí…)
- Thu từ hoạt động xuất nhập khẩu: thuế xuất khẩu, nhập khẩu, thuế giá
trị gia tăng hàng nhập khẩu, thu chênh lệch giá hàng nhập khẩu
- Thu viện trợ không hoàn lại.

8

1.1.2. Vai trò của đầu tư công
Đầu tư công có ý nghĩa xã hội rất lớn trong định hướng phát triển
chung của đất nước; do đó, nếu chỉ tính hiệu quả kinh tế đơn thuần thì sẽ
không chính xác, mà phải tính hiệu quả cả trong xóa đói giảm nghèo, phát
triển giáo dục, an sinh xã hội...
Kết cấu hạ tầng là đối tượng chính của đầu tư công, là một bộ phận đặc
thù của cơ s vật chất kỹ thuật trong nền kinh tế quốc dân có chức năng,
nhiệm vụ cơ bản là đảm bảo những điều kiện chung cần thiết cho quá trình
sản xuất và tái sản xuất m rộng được diễn ra b nh thường, liên tục. Kết cấu
hạ tầng cũng được định nghĩa là tổng thể các cơ s vật chất, kỹ thuật, kiến
trúc đóng vai trò nền tảng cho các hoạt động kinh tế - xã hội được diễn ra một
cách b nh thường.
Toàn bộ kết cấu hạ tầng có thể được phân chia thành nhiều loại khác
nhau dựa trên các tiêu chí khác nhau. Cụ thể như:
- Nếu căn cứ theo lĩnh vực kinh tế - xã hội thì kết cấu hạ tầng có thể
được phân chia thành: kết cấu hạ tầng phục vụ kinh tế, kết cấu hạ tầng phục
vụ hoạt động xã hội và kết cấu hạ tầng phục vụ an ninh quốc phòng. Tuy
nhiên, trên thực tế, ít có loại kết cấu hạ tầng nào chỉ phục vụ kinh tế mà không
phục vụ hoạt động xã hội và ngược lại.
- Nếu căn cứ theo sự phân ngành của nền kinh tế quốc dân thì kết cấu
hạ tầng có thể được phân chia thành: kết cấu hạ tầng trong công nghiệp, trong
nông nghiệp, giao thông vận tải, bưu chính viễn thông, xây dựng, hoạt động
tài chính, ngân hàng, y tế,giáo dục, văn hóa xã hội...
- Nếu căn cứ theo khu vực dân cư, vùng lãnh thổ thì kết cấu hạ tầng có
thể được phân chia thành: kết cấu hạ tầng đô thị, kết cấu hạ tầng nông thôn;
kết cấu hạ tầng kinh tế biển ( những nước có kinh tế biển, và nhất là khi kinh

9

tế biển lớn như nước ta), kết cấu hạ tầng đồng b ng, trung du, miền núi, vùng
tr ng điểm phát triển, các thành phố lớn...
Kết cấu hạ tầng trong mỗi lĩnh vực, mỗi ngành, mỗi khu vực bao gồm
những công tr nh đặc trưng cho hoạt động của lĩnh vực, ngành, khu vực và
những công tr nh liên ngành đảm bảo cho hoạt động đồng bộ của toàn hệ
thống. Trong nhiều công trình nghiên cứu về kết cấu hạ tầng, các tác giả
thường phân chia kết cấu hạ tầng thành 2 loại cơ bản gồm: Kết cấu hạ tầng
kinh tế và kết cấu hạ tầng xã hội.
- Kết cấu hạ tầng kinh tế: Thuộc loại này bao gồm các công trình hạ
tầng kĩ thuật như: Năng lượng (điện, than, dầu khí) phục vụ sản xuất và đời
sống, các công trình giao thông vận tải (đường bộ, đường sắt, đường biển,
đường sông, đường hàng không, đường ống), bưu chính - viễn thông, các
công trình thủy lợi phục vụ sản xuất nông – lâm – ngư nghiệp. v.v…Kết cấu
hạ tầng kinh tế là bộ phận quan tr ng trong hệ thống kinh tế, đảm bảo cho nền
kinh tế phát triển nhanh, ổn định, bền vững và là động lực thúc đẩy phát triển
nhanh hơn, tạo điều kiện cải thiện cuộc sống dân cư.
- Kết cấu hạ tầng xã hội: gồm nhà , các cơ s khoa h c, trường h c,
bệnh viện, các công tr nh văn hóa, thể thao...và các trang thiết bị đồng bộ với
chúng. Đây là điều kiện thiết yếu để phục vụ, nâng cao mức sống của cộng
đồng dân cư, bồi dưỡng, phát triển nguồn nhân lực phù hợp với tiến trình
công nghiệp hóa , hiện đại hóa đất nước. Như vậy, kết cấu hạ tầng xã hội là
tập hợp một số ngành có tính chất dịch vụ xã hội; sản phẩm do chúng tạo ra
thể hiện dưới hình thức dịch vụ và thường mang tính chất công cộng, liên hệ
với sự phát triển con người cả về thể chất lẫn tinh thần.
Với tính chất đa dạng và thiết thực, kết cấu hạ tầng là nền tảng vật chất
có vai trò đặc biệt quan tr ng trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của
mỗi quốc gia cũng như vùng lãnh thổ. Có kết cấu hạ tầng đồng bộ và hiện đại,

10

nền kinh tế mới có điều kiện để tăng trư ng nhanh, ổn định và bền vững. Có
rất nhiều công trình nghiên cứu đã đi đến kết luận r ng: phát triển kết cấu hạ
tầng có tác động tích cực đến phát triển kinh tế - xã hội

cả các nước phát

triển và đang phát triển. Tr nh độ phát triển của kết cấu hạ tầng có ảnh hư ng
đến tr nh độ phát triển của đất nước, có tác động tích cực đến tăng trư ng
kinh tế và công tác xóa đói giảm nghèo.
Tóm lại, kết cấu hạ tầng đóng vai trò đặc biệt quan tr ng đối với sự
phát triển kinh tế - xã hội của một quốc gia, tạo động lực cho sự phát triển. Hệ
thống kết cấu hạ tầng phát triển đồng bộ, hiện đại sẽ thúc đẩy tăng trư ng
kinh tế, năng cao năng suất, hiệu quả của nền kinh tế và góp phần giải quyết
các vấn đề xã hội.
Ngược lại, một hệ thống kết cấu hạ tầng kém phát triển là một tr lực
lớn đối với sự phát triển. Ở nhiều nước đang phát triển hiện nay, kết cấu hạ
tầng thiếu và yếu đã gây ứ đ ng trong luân chuyển các nguồn lực, khó hấp thụ
vốn đầu tư, gây ra những “nút cổ chai kết cấu hạ tầng” ảnh hư ng trực tiếp
đến tăng trư ng kinh tế.
Thực tế trên thế giới hiện nay, những quốc gia phát triển cũng là những
nước có kết cấu hạ tầng phát triển đồng bộ và hiện đại. Trong khi đó, hầu hết
các quốc gia đang phát triển có hệ thống kết cấu hạ tầng kém phát triển.
Chính vì vậy, việc đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng đang là ưu tiên của nhiều
quốc gia đang phát triển.
Ở nước ta, với quan điểm “kết cấu hạ tầng đi trước một bước” trong
những năm qua Chính phủ đã giành một mức đầu tư cao cho phát triển kết

cấu hạ tầng. Khoảng 9 – 1 % GDP hàng năm đã được đầu tư vào ngành giao
thông, năng lượng, viễn thông, nước và vệ sinh, một tỉ lệ đầu tư kết cấu hạ
tầng cao so với chuẩn quốc tế. Nhiều nghiên cứu kinh tế vi mô cũng cho thấy


11

r ng có mối quan hệ mạnh mẽ giữa đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng với tăng
trư ng và giảm nghèo

Việt Nam.

- Các tiếp cận đầu tư công
+ Quan điểm của trường phái tân cổ điển : Quan điểm của trường phái
này cho r ng Nhà nước không nên can thiệp vào nền kinh tế trong quá trình
phân bổ nguồn nhân lực như vốn và lao động.v.v…mà sự vận động của thị
trường sẽ thực hiện tốt hơn vai trò này. Trường phái này khẳng định là một
trong các ưu điểm kinh tế thị trường đó là sự phân bổ nguồn nhân lực một
cách tự động hay qua bàn tay vô hình của thị trường. Đầu tư là một hình thức
phân bổ nguồn nhân lực trong các hình thức đó – phân bổ vốn trong nền kinh
tế.
Theo lý thuyết này, các đơn vị sản xuất trong nền kinh tế trong quá
tr nh t m điểm tối đa hóa lợi nhận sẽ tìm kiếm cơ hội đầu tư tốt nhất cho chính
m nh, và như vậy Nhà nước không cần can thiệp để tạo ra một cơ cấu đầu tư
hợp lý cho doanh nghiệp vì bản thân doanh nghiệp biết rõ hơn ai hết là cần
phải làm g để đạt lợi ích tốt nhất cho chính doanh nghiệp. Cộng tất cả các
đơn vị sản xuất này trong nền kinh tế sẽ hình thành một cơ cấu đầu tư của một
nền kinh tế và theo lập luận trên, và cơ cấu đó là hợp lý. Vai trò của Nhà nước
trong trường hợp này chỉ dừng lại

mức là cung cấp các hàng hóa công cộng

cần thiết cho nền kinh tế như kết cấu hạ tầng kỹ thuật và kết cấu hạ tầng xã
hội mà nếu để thị trường tự vận động thì không thể đáp ứng được. Giả định
của trường phái tân cổ điển là thị trường cạnh tranh hoàn hảo. Đây là thị
trường mà người bán và người mua có khả năng kiểm soát giá và h có đầy
đủ thông tin về thị trường không những trong hiện tại mà cả

tương lai.

+ Quan điểm sự can thiệp của nhà nước: Quan điểm này cho r ng do sự
không hoàn hảo của thị trường, nhất là các nước đang phát triển, nên sự tự
thân vận động của thị trường sẽ không mang lại kết quả tối ưu. Thông tin


12

không hoàn hảo có thể sẽ dẫn đến sản xuất và đầu tư quá mức. Trong trường
hợp này, Nhà nước phải là người tổ chức cung cấp thông tin tốt để thị trường
hoạt động tốt hơn. Mặc khác,

hầu hết các nước đang phát triển, nền kinh tế

còn lạc hậu, phụ thuộc nhiều vào nông nghiệp, nếu để thị trường tự thân vận
động thì sẽ không thể tạo ra sự phát triển công nghiệp mạnh mẽ được mà
chuyển dịch cơ cấu là nội dung của tiến trình công nhiệp hóa, Nhà nước cần
phải tạo ra sự kh i động ban đầu để các thành phần kinh tế phát triển, tránh
những rủi ro, mất cân đối trong nền kinh tế và sự can thiệp của nhà nước, nhất
là trong việc phân bổ các nguồn lực trong nền kinh tế là rất cần thiết.
+ Quan điểm sự phát triển cân đối hay không cân đối

Thuyết tăng trưởng cân đối: Theo Rosenstain – Rodan, khái nệm tăng
trư ng cân đối được đưa ra nh m mô tả sự tăng trư ng cân đối giữa các ngành
trong nền kinh tế. Ông đề xuất đầu tư nên hướng cùng lúc vào nhiều ngành để
tăng cung cũng như cầu cho nền sản phẩm b ng cách tăng thu nhập của lao
động trong những ngành này. Sự phát triển của các ngành công nghiệp chế
biến đồi hỏi lượng đầu tư lớn trong một thời gian dài. Từ đó phát sinh nhu cầu
phát triển song song cả hàng hóa phục vụ sản xuất lẫn phục vụ tiêu dùng. Ý
tư ng về “cú huých” lập luận r ng, một sự gia tăng đột ngột về sự đầu tư có
thể làm cho mức tiết kiệm tăng lên b i vì sự gia tăng đột ngột của thu nhập.
“Cú huých” này biểu hiện thông qua các hoạt động của chính phủ và mục tiêu
của viện trợ nước ngoài. Cũng theo Rosenstain – Rodan, mục đích của viện
trợ nước ngoài cho các nước kém phát triển là đẩy nhanh quá trình phát triển
kinh tế đến một điểm mà

đó tốc độ tăng trư ng kinh tế mong muốn có thể

đạt được trên nền tảng tự duy trì, không phụ thuộc vào các nguồn tài trợ bên
ngoài.
Thuyết tăng trưởng không cân đối: Hirchman (1958) đưa ra một mô
h nh trái ngược với thuyết tăng trư ng cân đối, ông cho r ng sự mất cân đối


13

giữa cung và cầu tạo ra động lực cho nhiều dự án mới. Theo đó, cách tiếp cận
này yêu cầu phần lớn vốn đầu tư được phân phối b i nhà nước cho những
ngành công nghiệp tr ng điểm, nh m tạo ra những cơ hội

những ngành khác

trong nền kinh tế, từ đó khuyến khích làn sóng đầu tư thứ hai. Những ngành
được ch n ra để đầu tư nên được đánh giá theo mối liên hệ giữa ngành đó với
các ngành liên quan theo “chuỗi giá trị”, điều này nói đến khả năng tạo ra
những ngành mới làm đầu tư hay cung cấp đầu vào cho những ngành được
ch n để đầu tư. Hirchman chấp nhận có sự can thiệp của Nhà nước nhưng ông
cho r ng ý tư ng “cú huých” là không khả thi mà thay vào đó sự phát triển tốt
nhất là được tạo ra từ những mất cân đối như thế. Do nguồn vốn có hạn,
Chính phủ không thể bảo đảm đầu tư một cách rải điều cho tất cả các ngành
khác để đảm bảo phát triển ngành này cũng là tạo điều kiện để ngành khác
phát triển.
Trong điều kiện nền kinh tế Việt Nam là một nền kinh tế chuyển đổi,
nhiều định chế của cơ chế thị trường chưa hình thành hoàn chỉnh nên các điều
kiện của thị trường cạnh tranh hoàn hảo chưa thể đáp ứng được. Mặc khác,
nền kinh tế nước ta đang

tr nh độ rất thấp, chủ yếu là nền kinh tế nông

nghiệp, tr nh độ cư dân thấp…đồi hỏi phải có vai trò chủ động của nhà nước
trong việc định hướng phát triển của ngành kinh tế, nhà nước phải tạo những
tiền đề nhất định như hạ tầng kỹ thuật, nguồn nhân lực…để thúc đẩy phát
triển kinh tế. Do đó quan điểm có sự can thiệp của Nhà nước vào thị trường là
quan điểm phù hợp với đề tài.
1.1.3. Đặc điểm của đầu tư công
Hàng hóa công là loại hàng hóa không có tính cạnh tranh trong tiêu
dùng. Tính phi cạnh tranh về tiêu dùng biểu hiện cùng một lúc có hơn một
người tận hư ng những lợi ích từ hàng hóa công, và chi phí đáp ứng nhu cầu
đòi hỏi các đối tượng tiêu dùng tăng thêm là b ng không. Phần lớn hàng hóa


14

công do Chính phủ cung cấp và ngoài ra còn có thể huy động sự tham gia của
khu vực tư để đáp ứng nhu cầu về hàng hóa công của xã hội.
Hàng hóa công có tính tiêu dùng chung, khi tăng thêm một người tiêu
dùng thì hàng hóa công sẽ không làm giảm đi lợi ích của những người tiêu
dùng hiện có và chi phí đáp ứng đòi hỏi của các đối tượng tiêu dùng tăng
thêm là b ng không. Khi hàng hóa công được cung cấp thì không thể loại trừ
hoặc rất tốn kém để loại trừ một người nào đó tiêu dùng hàng hóa mà không
chịu trả tiền cho hành động tiêu dùng của mình.
Tại sao Chính phủ phải cung cấp hàng hóa công? Nguyên nhân là có sự
thất bại của khu vực công trong việc cung cấp hàng hóa công, tính không hiệu
quả do khu vực tư cung cấp hàng hóa công và làm giảm phúc lợi xã hội. Sự
phát triển của xã hội trong giai đoạn kinh tế thị trường hiện đại đã cho thấy
chi tiêu công hoàn toàn không mất đi mà trái lại nó tạo ra sự phân phối giữa
các khu vực trong nền kinh tế. Chính phủ đóng vai trò là một trung tâm của
quá trình tái phân phối thu nhập thông qua các khoản chi tiêu công. Với ý
nghĩa đó, đầu tư công cũng đóng vai trò rất quan tr ng trong giai đoạn nền
kinh tế đang có những bước chuyển đổi nh m s dụng các nguồn vốn đầu tư
có hiệu quả. Đặc biệt, trong thời kỳ đổi mới, đầu tư công chuyển mạnh sang
đầu tư cho phát triển các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội, cho sự
nghiệp giáo dục, y tế, xóa đói giảm nghèo.
Nguồn vốn từ ngân sách nhà nước có một vai trò rất lớn trong đầu tư
công để tạo những bước đột phá phát triển đất nước. Tuy nhiên, trong nền
kinh tế nhiều thành phần thì khu vực tư nhân trong nước và khu vực nước
ngoài cũng tham gia đầu tư, kinh doanh cơ s hạ tầng b ng các hình thức
thích hợp (ví dụ như BOT, BTO, BT,…)
Đầu tư công có các đặc điểm sau:
- Đầu tư công của Ngân sách Nhà nước là khoản chi tích lũy

15

Chi đầu tư công trực tiếp làm gia tăng giá trị tài sản cố định cho nền
kinh tế quốc dân đó là chi tiêu cho đầu tư xây dựng cơ s hạ tầng kinh tế xã
hội như: giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục… Do đó khi gia tăng đầu tư công
sẽ làm tăng cả số lượng và chất lượng của những hàng hoá công này, làm cơ
s nền tảng cho sự phát triển của nền kinh tế trên các mặt: phát triển cân đối
giữa các ngành, các lãnh vực, các vùng kinh tế trên lãnh thổ quốc gia; nâng
cao chất lượng và hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh; thúc đẩy sự phát
triển của các thành phần kinh tế, thu hút đầu tư trong nước và nước ngoài, tạo
động lực cho sự tăng trư ng.
- Quy mô và cơ cấu chi đầu tư công không cố định và phụ thuộc vào
chiến lược phát triển kinh tế xã hội của Nhà nước trong từng thời kỳ và mức
độ phát triển của khu vực kinh tế tư nhân.
Theo kinh nghiệm cho thấy, trong thời kỳ đầu thực hiện chiến lược
công nghiệp hoá, quy mô chi đầu tư công của Ngân sách Nhà nước chiếm tỷ
lệ khá lớn so với tổng đầu tư xã hội. Ở giai đoạn này, do khu vực kinh tế tư
nhân còn yếu, trong khi chính sách thu hút vốn đầu tư chưa hoàn thiện nên
Nhà nước phải tăng cường quy mô đầu tư từ Ngân sách Nhà nước để tạo đà
cho tiến trình công nghiệp hoá. Đi đôi với sự gia tăng quy mô th cơ cấu chi
đầu tư cũng rất đa dạng để đáp ứng với nhu cầu thực tiễn đặt ra, như chi hỗ
trợ, chi thực hiện chương tr nh mục tiêu kinh tế xã hội… Quy mô chi đầu tư
công của Nhà nước sẽ giảm dần theo mức độ thành công của chiến lược công
nghiệp hoá và mức độ phát triển của khu vực kinh tế tư nhân. Khi đó chi đầu
tư phát triển của Nhà nước chủ yếu tập trung vào điều chỉnh nh m đạt tới sự
ổn định của kinh tế vĩ mô và các khoản chi cho vay chỉ định, chi thực hiện
chương tr nh mục tiêu kinh tế xã hội sẽ được cắt giảm.
- Chi đầu tư công phải gắn chặt chi thường xuyên nh m nâng cao hiệu
quả vốn đầu tư. Nếu sự phối hợp không đồng bộ giữa chi đầu tư với chi

16

thường xuyên sẽ dẫn đến tình trạng thiếu kinh phí để duy tu, s a chữa, bảo
dưỡng cơ s hạ tầng. Điều này sẽ làm giảm hiệu quả khai thác và s dụng tài
sản đầu tư. ự gắn kết giữa 2 nhóm chi tiêu này sẽ khắc phục tình trạng đầu tư
tràn lan, không tính đến hiệu quả khai thác.
Nội dung chỉ đầu tư công gồm 4 lĩnh vực: chi xây dựng các công trình
kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội không có khả năng thu hồi vốn; chi hỗ trợ vốn
cho các doanh nghiệp nhà nước; chi cho quỹ hỗ trợ phát triển để thực hiện tín
dùng đầu tư phát triển của nhà nước; chi dự trữ nhà nước. Trong đó, chi đầu
tư xây dựng kết cấu hạ tầng là khoản chi chiếm tỷ tr ng lớn nhất và được thực
hiện theo phương thức không hoàn trả. Chi đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn
tài chính của nhà nước hướng vào củng cố và phát triển hệ thống cơ s hạ
tầng của nền kinh tế, các ngành công nghiệp cơ bản, các công trình kinh tế có
tính chất chiến lược, các công trình tr ng điểm phục vụ phát triển văn hóa xã
hội, phúc lợi công cộng.
Thực chất loại chi này nh m đảm bảo tái sản xuất giản đơn và tài sản
xuất m rộng tài sản cố định cho các ngành sản xuất vật chất và không sản
xuất có ý nghĩa quyết định đối với sự phát triển kinh tế - xã hội.
Sự tham gia của Nhà nước vào các lĩnh vực nêu trên có ý nghĩa rất
quan tr ng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội nói chung và của khu vực
kinh tế ngoài quốc doanh nói riêng, b i nó nh m kích thích đầu tư, giảm chi
phí sản xuất, m rộng thị trường, tăng cường khả năng cạnh tranh đồng thời
tạo ra các trung tâm kinh tế.
- Đầu tư công thường đòi hỏi lượng vốn lớn và vốn này n m khê đ ng
không vận động trong suốt quá trình thực hiện đầu tư
Do đặc điểm này, cần phải tính toán kỹ khi tiến hành đầu tư, tránh
những thiệt hại hay tổn thất mà đầu tư công có thể gặp phải và cần phải phân

17

bổ vốn theo tiến độ phù hợp đảm bảo tính liên tục và giảm lượng vốn khê
đ ng.
- Hoạt động đầu tư công mang tính chất lâu dài
Thời gian để tiến hành một dự án đầu tư công cho đến khi các thành
quả của nó phát huy tác dụng thường kéo dài nhiều năm. Do đó những tác
động của môi trường đầu tư có thể làm những dự đoán của chủ thể đầu tư bị
sai lệch, vì vậy cần phải quản lý một cách nghiêm ngặt và có sự điều chỉnh
kịp thời quá tr nh đầu tư.
Thời gian vận hành các kết quả đầu tư để thu hồi đủ vốn hoặc cho đến
khi thanh lý tài sản do vốn đầu tư tạo ra thường cũng kéo dài nhiều năm
tháng, có dự án thời gian tồn tại các kết quả mà đầu tư tạo ra là vĩnh viễn (như
các công tr nh văn hoá, kiến trúc lớn

nước ta cũng như trên thế giới...).

+ Quá tr nh đầu tư, cũng như kết quả và hiệu quả hoạt động đầu tư chịu
ảnh hư ng của nhiều yếu tố bất định theo thời gian và của điều kiện không
gian tự nhiên, kinh tế-xã hội.
+ Các thành quả của hoạt động đầu tư công là các công tr nh xây dựng
sẽ hoạt động

ngay nơi mà chúng được tạo dựng nên do đó các điều kiện về

địa lý, địa hình sẽ ảnh hư ng không chỉ tới quá trình thực hiện đầu tư mà còn
ảnh hư ng tới sự hoạt động và phát huy tác dụng của các kết quả đầu tư sau
này.
Đầu tư công, do bản chất của nó, là hoạt động chịu tác động của nhiều

yếu tố rủi ro: do đó cần có các biện pháp để hạn chế cũng như ngăn ngừa rủi
ro, như nhận diện các yếu tố của rủi ro có thể ảnh hư ng tới dự án, phân tán
rủi ro đó b ng các hình thức như bảo hiểm…và quản lý chặt chẽ các rủi ro,
hạn chế rủi ro

mức thấp nhất