NẦNG CAO HIỆU QUẢ của tổ CHỨC CHÍNH QUYỀN địa PHƯƠNG ở VIỆT NAM

LỜI MỞ ĐẦU

Thuật ngữ “Chính quyền địa phương” thường được hiểu là những đơn vị
của chính quyền trực tiếp cung cấp dịch vụ cho công dân tại cấp trung gian thấp
và thấp nhất. Tại một số nước trên thế giới, các đơn vị chính quyền địa phương
đã có quyền tự trị từ rất lâu trước khi các quốc gia đó được thành lập với cơ cấu
tổ chức chính quyền như hiện nay và do đó, không cần sự phân cấp thấm quyền
từ cấp chính quyền cao hơn cho các đơn vị này. Tại một số nước có cơ cấu nhà
nước đơn nhất, chính quyền địa phương thi hành quyền lực của mình theo
nguyên tắc quyền lực của chính quyền cấp dưới do chính quyền Trung ương trực
tiếp ủy nhiệm, và cấp trung ương có thế bãi bỏ việc ủy nhiệm đó. Tại một số
nước thuộc hệ thống đơn nhất khác, chính quyền địa phương hoạt động theo
nguyên tắc thẩm quyền chung, và trên nguyên tắc được phép thực thi những
thẩm quyền không thuộc chính quyền Trung ương.
Khác với chế độ tự quản địa phương của một số nước, chính quyền địa
phương của Việt Nam là một bộ phận hợp thành của chính quyền nhà nước
thống nhất, bao gồm các cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương do nhân dân
địa phương trực tiếp bầu ra và các cơ quan, tổ chức khác được thành lập trên cơ
sở các cơ quan quyền lực nhà nước này theo quy định của pháp luật nhằm quản
lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập
trung dân chủ và kết hợp hài hoà giữa lợi ích nhân dân địa phương với lợi ích
chung của cả nước.
Với nội dung tiểu luận, tôi mong muốn góp phần làm rõ hơn về cơ cấu
chính quyền địa phương tại Việt Nam, từ đó đưa ra các giải pháp nâng cao hiệu
quả hoạt động của chính quyền địa phương Việt Nam trong giai đoạn hiện nay
theo xu hướng chung và phù hợp với Hiến pháp 2013.


Chương I.
CÁC MÔ HÌNH TỔ CHÚC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG TRÊN THẾ
GIỚI

1. Khái niệm chung
Khái niệm chính quyền địa phương là khái niệm phái sinh từ khái niệm hệ
thống các cơ quan nhà nước ở địa phương. Khái niệm này được sử dụng khá phố
biến trong nhiều văn bản pháp luật của nhà nước. Là một khái niệm được sử
dụng nhiều trong tổ chức và hoạt động của nhà nước vào đời sống thực tế xã hội,
tuy nhiên hiện nay vẫn chưa có một văn bản pháp luật nào định nghĩa khái niệm
chính quyền địa phương bao gồm những thiết chế nào, mối quan hệ và cơ chế
hoạt động cụ thể của các bộ phận cấu thành
Hiện nay, trong khoa học pháp lý thế giới có rất nhiều quan điểm khác
nhau về vị trí vai trò của CQĐP. Có quan điểm cho rằng, CQĐP được xem xét
“như là một cành quyền lực thứ tư, chỉ phụ thuộc vào pháp luật và chịu sự xét
xử của toà án, không trực thuộc chính phủ và các cơ quan của chính phủ kể cả từ
trung ương lẫn địa phương”. Ngược lại với quan điểm này, có tác giả cho rằng,
xây dựng “nhà nước thịnh vượng chung” đòi hỏi phải có sự can thiệp ngày càng
sâu rộng vào tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội của các cơ quan nhà nước
trung ương, xuất hiện mối quan hệ ngày càng trở nên chặt chẽ giữa nhà nước và
địa phương tự quản, nên các cơ quan tự quản của địa phương ngày càng trở
thành một bộ phận của chính quyền hành pháp
2.Một số mô hình tổ chức chính quyền địa phương trên thế giới
2.1 Mô hình chính quyền địa phương ở nước Anh
Đặc điểm rõ rệt của mô hình là trung ương không phải là cơ quan quản lý cấp
trên đối với địa phương, không điều khiển địa phương. Các cấp CQĐP được độc
lập, không có sự trực thuộc lẫn nhau. Trong phạm vi quyền hạn của mình, các
2


chính quyền đều có quyền tổ chức hoạt động chỉ phụ thuộc vào pháp luật mà
không phụ thuộc vào bất cứ một sự chỉ đạo nào của cấp trên. Trong trường hợp
có mâu thuẫn, tranh chấp hoặc có hiện tượng vi phạm pháp luật sẽ chịu sự phân

giải của toà án. Đây là mô hình dân chủ hơn cả, CQĐP có khả năng và điều kiện
phát huy được quyền chủ động của mình, không có sự bảo trợ nào của chính
quyền cấp trên, cũng như của cả chính quyền trung ương. Trong trường hợp hãn
hữu gặp khó khăn về tài chính, CQĐP được sự trợ giúp của chính quyền trung
ương. Một khi đã nhận sự trợ giúp về mặt kinh tế của trung ương, ít nhiều
CQĐP phải chịu sự chỉ đạo của chính quyền trung ương. Trong trường hợp
không chịu sự chỉ đạo của trung ương, thì lẽ đương nhiên các khoản viện trợ
kinh phí sẽ bị giảm bớt, thậm chí là cắt hẳn. Điều đặc biệt ở CQĐP Anh quốc là
có nơi chỉ có các cơ quan đại diện, mà không có cơ quan chịu trách nhiệm thực
hiện các quyết định do cơ quan đại diện ban hành kiểu như Ủy ban nhân dân của
Việt Nam hiện nay. Hội đồng địa phương vừa làm cả chức năng của Hội đồng
nhân dân lẫn chức năng của Uỷ ban nhân dân. Các hội đồng địa phương ở Anh
thường thành lập rất nhiều các ban của mình để quản lý và điều hành công việc.
Chính vì vậy mà có học giả gọi CQĐP ở nước này là “Nhà nước của các ban”
hay “điều hành bằng các ban”.
2.2 Mô hình chính quyền đia phương ở Mỹ
Mô hình hành chính địa phương của Nhà nước Mỹ áp dụng nguyên tắc phân
quyền một cách đậm đặc nhất. Địa phương ở Mỹ quốc được toàn quyền giải
quyết các công việc của mình mà không cần thiết có sự bảo trợ từ trung ương.
Sự phục tùng trung ương, cũng như việc giám sát trung ương đối với địa phương
chủ yếu bằng pháp luật và thông qua hoạt động xét xử của toà án. Việc phân
quyền tuyệt đối được thể hiện trước hết bằng việc các địa phương thoải mái
trong việc lựa chọn các mô hình tổ chức và hoạt động của mình. Hiện nay, nước
Mỹ có tới 4 mô hình tổ chức: Hội đồng và Thị trưởng mạnh; Hội đồng và thị
trưởng yếu; Ban quản đốc cùng với Hội đồng do dân bầu ra; và Uỷ ban và Hội
đồng cùng do dân bầu ra.
Khi soạn thảo Hiến pháp năm 1787, các nhà lập hiến Mỹ đã không đả động đến
hệ thống chính quyền đa cấp và đa dạng này. Trong khi vẫn coi cơ cấu quốc gia
là quan trọng nhất, họ đã khôn khéo thừa nhận sự cần thiết của một loạt các cấp
chính quyền có quan hệ trực tiếp hơn đến dân chủ và thích ứng một cách nhạy

bén hơn với các nhu cầu của họ. Do vậy, các chức năng như quốc phòng, quản
lý tiền tệ và các quan hệ đối ngoại, chỉ có thể kiểm soát bằng một chính quyền
mạnh. Nhưng những vấn đề khác, như hệ thống vệ sinh, giáo dục và giao thông
vận tải địa phương, thì chủ yếu thuộc phạm vi quyền hạn của địa phương
2.3 Mô hình chính quyền địa phương Pháp
Mô hình này có đặc điểm là CQĐP bị song trùng giám sát của đại diện chính
quyền trung ương và của chính quyền cấp trên. Mô hình này được hình thành,
3


phát triển từ chế độ quân chủ chuyên chế. Thuở ban đầu của chế độ phong kiến,
CQĐP chỉ là các quan cai trị do Nhà Vua cử về địa phương nhằm mục đích thực
hiện hay giám sát sự thực hiện các quyết định của Nhà Vua, mà không tính đến
các điều kiện hoàn cảnh của địa phương, hoặc thậm chí cai trị theo cách riêng
của quan chức được cử về. Về sau, với sự đấu tranh dân chủ, các lãnh đạo địa
phương có được một số thẩm quyền nhất định cho việc giải quyết các công việc
của địa phương, trong đó có cả các việc có liên quan đến đời sống của nhân dân
địa phương, và cuối cùng, các quan chức được cử về chỉ làm mỗi một chức năng
giám sát việc thực hiện các quyết định của cấp trên và các văn bản luật của trung
ương, mà không còn có quyền hành như trước đây nữa. Tại tất cả các tỉnh ở
Pháp đều có Thị trưởng do Hội đồng thành phố bầu cử và ở dưới quyền kiểm
soát của các tỉnh trưởng. Thị trưởng vừa chăm nom đến những quyền lợi địa
phương vừa quan tâm đến những quyền lợi của trung ương.
2.4 Mô hình chính quyền địa phương ở Cộng hoà Liên bang Đức.
Mô hình CQĐP Đức có đặc điểm giống của nước Pháp nhưng không có cơ quan
đại diện của chính quyền cấp trên xuống giám sát chính quyền cấp dưới. Đây là
một mô hình mà chính quyền liên bang phụ thuộc vào chính quyền bang, chính
quyền bang phụ thuộc vào CQĐP trong việc quản lý và cung cấp các dịch vụ
cho dân.
Điểm đặc trưng nhất của mô hình tổ chức chính quyền Đức là tính phân quyền.

Đây là hệ thống quyền lực được phân theo nguyên tắc: cái gì địa phương làm tốt
thì địa phương làm, trung ương chỉ làm những gì mà địa phương làm không tốt
hơn. Vấn đề quan trọng trong hệ thống của Đức là ở đây phân rất rõ trách nhiệm
của từng cấp, cấp này làm thì cấp kia không làm. Và như vậy thì quyền của mỗi
cấp mang tính chủ động và được phân cấp; đồng thời được phân nhiệm vụ thì
cũng được phân ngân sách, tức là cấp đó sẽ có nguồn thu bảo đảm cho việc thực
hiện nhiệm vụ của mình. Đức là nước có mô hình tổ chức bộ máy hành chính
nhà nước theo kiểu liên bang, gồm có chính quyền liên bang, 16 chính quyền
bang (trong đó có ba bang là thành phố là Berlin, Hamburg, Bremen) và CQĐP
(có hai cấp CQĐP cấp cơ sở và CQĐP cấp hạt). Ba cấp hành chính này độc lập
với nhau. Theo Hiến pháp Đức, CQĐP các cấp là một thực thể rất quan trọng
trong hệ thống chính trị

4


CHƯƠNG 2 : THỰC TRẠNG TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA
PHƯƠNG TẠI VIỆT NAM
1 . Giới thiệu chung về việt Nam
Nước Cộng hoà Xã hội chủ nghĩa Việt Nam là một dải đất hình chữ S, nằm ở
trung tâm khu vực Đông Nam Á, ở phía đông bán đảo Đông Dương, phía bắc
giáp Trung Quốc, phía tây giáp Lào, Campuchia, phía đông nam trông ra biển
Đông và Thái Bình Dương. Bờ biển Việt Nam dài 3 260 km, biên giới đất liền
dài 4 510 km. Trên đất liền, từ điểm cực Bắc đến điểm cực Nam (theo đường
chim bay) dài 1 650km, từ điểm cực Đông sang điểm cực Tây nơi rộng nhất
600km (Bắc bộ), 400 km (Nam bộ), nơi hẹp nhất 50km (Quảng Bình).
Kinh tuyến:
102º08'-109º28'đông
Vĩ tuyến: 8º 02' - 23º 23' bắc
Việt Nam là đầu mối giao thông từ Ấn Độ Dương sang Thái Bình Dương.

2. Khái niệm về tổ chức chính quyền địa phương tại Việt Nam
Khái niệm chính quyền địa phương là một khái niệm được sử dụng nhiều
trong tổ chức và hoạt động của nhà nước vào đời sống thực tế xã hội, tuy nhiên
hiện nay vẫn chưa có một văn bản pháp luật nào định nghĩa khái niệm chính
quyền địa phương bao gồm những thiết chế nào, mối quan hệ và cơ chế hoạt
động cụ thể của các bộ phận cấu thành. Xuất phát từ góc độ nghiên cứu lý luận,
tò góc độ thực tiễn hay cách thức tiếp cận vấn đề nghiên cứu của các nhà khoa
học, các nhà thực tiễn và quản lý tập trung vào 3 quan niệm như sau:
a) Chính quyền địa phương là khái niệm dùng chung để chỉ tất cả các cơ
quan nhà nước (mang quyền lực nhà nước) đóng trên địa bàn địa phương
b) Chính quyền địa phương gồm hai phân hệ cơ quan - cơ quan quyền lực
nhà nước ở địa phương (Hội đồng nhân dân) và cơ quan hành chính nhà nước ở
địa phương (Uỷ ban nhân dân)
c) Chính quyền địa phương bao gồm 4 phân hệ cơ quan tương ứng với 4 phân hệ
cơ quan nhà nước tối cao ở trung ương (Quốc hội, Chính phủ, Toà án Nhân dân
5


tối cao, Viện Kiếm sát nhân dân tối cao) là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa
phương (Hội đồng nhân dân các cấp), cơ quan hành chính nhà nước
2.1. Khái niệm chính quyền địa phưong trong các văn kiện, văn bản
pháp luật:
Trong nhiều văn bản của Đảng và Nhà nước Việt Nam, khái niệm chính
quyền địa phương được sử dụng để chỉ tổ chức và hoạt động của hai cơ quan là
Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Nghị quyết lần thứ ba Ban Chấp hành
Trung ương Đảng (khoá VIII) ngày 18 tháng 6 năm 1997 tại phần III, mục 4 về
tiếp tục cải cách hành chính nhà nước đối với chính quyền địa phương chỉ đề
cập tới việc kiện toàn củng cố Hội đồng nhân dân và Ưỷ ban nhân dân các cấp
và hướng cải cách tố chức và hoạt động của hai cơ quan này mà không đề cập
tới các cơ quan nhà nước khác trong hệ thống các cơ quan nhà nước ở địa

phương. Hiện nay, theo quy định của Hiến pháp 2013 thì chính quyền địa
phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn
vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định và căn cứ Luật Tố chức Hội đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 chính quyền địa phương được tổ chức ở
ba cấp tương ứng đối với các đơn vị hành chính sau đây:
- Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh);
- Huyện, Quận, Thị xã, Thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện);
- Xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã).
Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện
cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa
phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà
nước cấp trên. Hội đồng nhân dân quyết định các vấn đề của địa phương do luật

6


định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực
hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân.
Uỷ ban nhân dân ở cấp chính quyền địa phương do Hội đồng nhân dân cùng
cấp bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà
nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân và cơ quan hành
chính nhà nước cấp trên. Uỷ ban nhân dân tổ chức việc thi hành Hiến pháp và
pháp luật ở địa phương; tổ chức thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân và
thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao.
Ngoài ra, Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân thực hiện chế độ thông báo
tình hình của địa phương cho Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân
dân, lắng nghe ý kiến, kiến nghị của các tổ chức này về xây dựng chính quyền
và phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương; phối hợp với Mặt trận Tổ quốc Việt

Nam và các đoàn thể nhân dân động viên Nhân dân cùng Nhà nước thực hiện
các nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh ở địa phương.
3.Thực trạng tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam
3.1 . Tổ chức chính quyền địa phương ở cấp Cấp xã:
Đây là chính quyền của các đơn vị hành chính cấp xã, thị trấn, phường.
Ủy ban nhân dân cấp xã là cấp chính quyền địa phương cấp cơ sở, gần dân nhất
ở Việt Nam. Ủy ban nhân dân cấp xã có từ 04 đến 05 thành viên, gồm Chủ tịch,
02 Phó Chủ tịch, 01 Ủy viên quân sự và 01 Ủy viên công an. Người đứng đầu
Ủy ban nhân dân cấp xã là Chủ tịch Ủy ban nhân dân do do Hội đồng nhân dân
của xã, thị trấn hay phường đó bầu ra bằng hình thức bỏ phiếu kín. Thông
thường, Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, thị trấn hay phường sẽ đồng thời là một
Phó Bí thư Đảng ủy của xã, thị trấn hay phường đó.
Theo luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 thì được quy định rõ ở

7


Điều 31. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở xã
1. Tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trên địa bàn xã.
2. Quyết định những vấn đề của xã trong phạm vi được phân quyền, phân cấp
theo quy định của Luật này và quy định khác của pháp luật có liên quan.
3. Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan hành chính nhà nước cấp trên ủy
quyền.
4. Chịu trách nhiệm trước chính quyền địa phương cấp huyện về kết quả thực
hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở xã.
5. Quyết định và tổ chức thực hiện các biện pháp nhằm phát huy quyền làm chủ
của Nhân dân, huy động các nguồn lực xã hội để xây dựng và phát triển kinh tế xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh trên địa bàn xã. Luật tổ chức chính quyền
dịa phương năm 2015 quy định cụ thể về cơ cấu tổ chức của hội đồng nhân dân
gồm :
1. Hội đồng nhân dân xã gồm các đại biểu Hội đồng nhân dân do cử tri ở xã bầu

ra.
Việc xác định tổng số đại biểu Hội đồng nhân dân xã được thực hiện theo
nguyên tắc sau đây:
a) Xã miền núi, vùng cao và hải đảo có từ một nghìn dân trở xuống được bầu
mười lăm đại biểu;
b) Xã miền núi, vùng cao và hải đảo có trên một nghìn dân đến hai nghìn dân
được bầu hai mươi đại biểu;
c) Xã miền núi, vùng cao và hải đảo có trên hai nghìn dân đến ba nghìn dân
được bầu hai mươi lăm đại biểu; có trên ba nghìn dân thì cứ thêm một nghìn dân
được bầu thêm một đại biểu, nhưng tổng số không quá ba mươi lăm đại biểu;
d) Xã không thuộc quy định tại các điểm a, b và c khoản này có từ bốn nghìn
dân trở xuống được bầu hai mươi lăm đại biểu; có trên bốn nghìn dân thì cứ
thêm hai nghìn dân được bầu thêm một đại biểu, nhưng tổng số không quá ba
mươi lăm đại biểu.
2. Thường trực Hội đồng nhân dân xã gồm Chủ tịch Hội đồng nhân dân, một
Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân. Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân xã là đại biểu
Hội đồng nhân dân hoạt động chuyên trách.
3. Hội đồng nhân dân xã thành lập Ban pháp chế, Ban kinh tế - xã hội. Ban của
Hội đồng nhân dân xã gồm có Trưởng ban, một Phó Trưởng ban và các Ủy viên.
Số lượng Ủy viên của các Ban của Hội đồng nhân dân xã do Hội đồng nhân dân
xã quyết định. Trưởng ban, Phó Trưởng ban và các Ủy viên của các Ban của Hội
đồng nhân dân xã hoạt động kiêm nhiệm.

8


Bộ máy giúp việc của Ủy ban nhân dân cấp xã có các công chức: Tư pháp
- Hộ tịch, Địa chính - Xây dựng, Tài chính – Kế toán, Văn phòng - Thống kê,
Văn hóa - Xã hội, Chỉ huy Trưởng quân sự, Trưởng công an.
3.2 . Tổ chức chính quyền địa phương ở cấp Cấp huyện:

Luật tổ chức chính quyền địa phương 2015 được quốc hội khóa 13 thông qua
tháng 6 năm 2015 quy định rõ ở nhiệm vụ và quyền hạn của chính quyền địa
phương cấp huyện được nêu ở Điều 24. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền
địa phương ở huyện
1. Tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trên địa bàn huyện.
2. Quyết định những vấn đề của huyện trong phạm vi được phân quyền, phân
cấp theo quy định của Luật này và quy định khác của pháp luật có liên quan.
3. Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan hành chính nhà nước cấp trên ủy
quyền.
4. Kiểm tra, giám sát tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp xã.
5. Chịu trách nhiệm trước chính quyền địa phương cấp tỉnh về kết quả thực hiện
các nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở huyện.
6. Quyết định và tổ chức thực hiện các biện pháp nhằm phát huy quyền làm chủ
của Nhân dân, huy động các nguồn lực xã hội để xây dựng và phát triển kinh tế xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh trên địa bàn huyện.
Tại điều 25 luật tổ chức chính quyền địa phương có quy định rõ cơ cấu tổ chức
của hội đồng nhân dân cụ thể như sau :
1. Hội đồng nhân dân huyện gồm các đại biểu Hội đồng nhân dân do cử tri ở
huyện bầu ra.
Việc xác định tổng số đại biểu Hội đồng nhân dân huyện được thực hiện theo
nguyên tắc sau đây:
a) Huyện miền núi, vùng cao, hải đảo có từ bốn mươi nghìn dân trở xuống được
bầu ba mươi đại biểu; có trên bốn mươi nghìn dân thì cứ thêm năm nghìn dân
được bầu thêm một đại biểu, nhưng tổng số không quá bốn mươi đại biểu;
b) Huyện không thuộc trường hợp quy định tại điểm a khoản này có từ tám
mươi nghìn dân trở xuống được bầu ba mươi đại biểu; có trên tám mươi nghìn
dân thì cứ thêm mười nghìn dân được bầu thêm một đại biểu, nhưng tổng số
không quá bốn mươi đại biểu;
c) Số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân ở huyện có từ ba mươi đơn vị hành
chính cấp xã trực thuộc trở lên do Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định theo
đề nghị của Thường trực Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, nhưng tổng số không quá

bốn mươi lăm đại biểu.
9


2. Thường trực Hội đồng nhân dân huyện gồm Chủ tịch Hội đồng nhân dân, hai
Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân và các Ủy viên là Trưởng ban của Hội đồng
nhân dân huyện. Chủ tịch Hội đồng nhân dân huyện có thể là đại biểu Hội đồng
nhân dân hoạt động chuyên trách; Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân huyện là đại
biểu Hội đồng nhân dân hoạt động chuyên trách.
3. Hội đồng nhân dân huyện thành lập Ban pháp chế, Ban kinh tế - xã hội; nơi
nào có nhiều đồng bào dân tộc thiểu số thì thành lập Ban dân tộc. Ủy ban thường
vụ Quốc hội quy định tiêu chuẩn, điều kiện thành lập Ban dân tộc quy định tại
khoản này.
Ban của Hội đồng nhân dân huyện gồm có Trưởng ban, một Phó Trưởng ban và
các Ủy viên. Số lượng Ủy viên của các Ban của Hội đồng nhân dân huyện do
Hội đồng nhân dân huyện quyết định. Trưởng ban của Hội đồng nhân dân huyện
có thể là đại biểu Hội đồng nhân dân hoạt động chuyên trách; Phó Trưởng ban
của Hội đồng nhân dân huyện là đại biểu Hội đồng nhân dân hoạt động chuyên
trách.
4. Các đại biểu Hội đồng nhân dân huyện được bầu ở một hoặc nhiều đơn vị bầu
cử hợp thành Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân. Số lượng Tổ đại biểu Hội đồng
nhân dân, Tổ trưởng và Tổ phó của Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân do Thường
trực Hội đồng nhân dân huyện quyết định.

Đây là chính quyền của các địa phương cấp huyện, quận, thành phố trực
thuộc tỉnh, thị xã. Ủy ban nhân dân cấp huyện có từ 09 đến 13 thành viên, gồm
Chủ tịch, 02-03 Phó Chủ tịch và các ủy viên. Thường trực Ủy ban nhân dân cấp
huyện gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch, và ủy viên thư ký. Người đứng đầu Ủy
ban nhân dân cấp huyện là Chủ tịch Ủy ban nhân dân, trên danh nghĩa là do Hội
đồng nhân dân huyện bầu ra. Thông thường, Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện sẽ

đồng thời là một Phó Bí thư Huyện ủy.
Các cơ quan giúp việc của chính quyền địa phương cấp huyện thông
thường gồm các phòng, ban trực thuộc: Văn phòng UBND, Phòng Tài chính –
Kế hoạch, Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội, Phòng Tài nguyên - Môi
trường, Phòng Kinh tế và Hạ tầng, Phòng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn,
Phòng Tư pháp, Phòng Giáo dục và Đào tạo, Phòng Văn hóa - Thông tin, Phòng
Y tế, Thanh tra huyện, Phòng Nội vụ, Phòng Văn hóa - thông tin,….. Một số cơ
10


quan nhà nước ở cấp huyện như Chi cục Thuế, Chi cục Thống kê, Huyện đội,
Công an huyện, v.v... không phải là cơ quan của chính quyền địa phương cấp
huyện mà là cơ quan của chính quyền Trung ương đặt tại huyện (đóng trên địa
bàn huyện).

3. 3. Tổ chức chính quyền địa phương ở cấp tỉnh
Tại điều 17 luật tổ chức chính quyền địa phương quy định rõ nhiệm vụ và quyền
hạn của chính quyền địa phương cấp tỉnh
1.

Tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trên địa
bàn tỉnh.
2. Quyết định những vấn đề của tỉnh trong phạm vi được phân quyền,
phân cấp theo quy định của Luật này và quy định khác của pháp luật
có liên quan.
3. Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan hành chính nhà nước ở
trung ương ủy quyền.
4. Kiểm tra, giám sát tổ chức và hoạt động của chính quyền địa
phương ở các đơn vị hành chính trên địa bàn.
5. Chịu trách nhiệm trước cơ quan nhà nước cấp trên về kết quả thực

hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở tỉnh.
6. Phối hợp với các cơ quan nhà nước ở trung ương, các địa phương
thúc đẩy liên kết kinh tế vùng, thực hiện quy hoạch vùng, bảo đảm
tính thống nhất của nền kinh tế quốc dân.
7. Quyết định và tổ chức thực hiện các biện pháp nhằm phát huy quyền làm chủ
của Nhân dân, huy động các nguồn lực xã hội để xây dựng và phát triển kinh tế xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh trên địa bàn tỉnh.
Đây là chính quyền của các địa phương cấp tỉnh và thành phố trực thuộc
Trung ương, được phap luật quy định cơ cấu tổ chức gồm Ủy ban nhân dân có từ
11 đến 17 thành viên, gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch, 1 ủy viên thư ký và các
ủy viên khác. Thường trực ủy ban Nhân dân cấp tỉnh gồm Chủ tịch, các Phó Chủ
11


tịch, và ủy viên thư ký. Người đứng đầu chính quyền địa phương cấp tỉnh là Chủ
tịch úy ban Nhân dân. Trên danh nghĩa, vị trí này do Hội đồng nhân dân tỉnh
quyết định bằng bầu cử theo hình thức bỏ phiếu. Giúp việc cho Ủy ban nhân dân
cấp tỉnh là các Sở, ngành tỉnh.Theo luật tổ chức chính quyền địa phương năm
2015 thì cơ cấu tổ chức của hội đồng nhân dân được quy định như sau :
1. Hội đồng nhân dân tỉnh gồm các đại biểu Hội đồng nhân dân do cử tri ở tỉnh
bầu ra.
Việc xác định tổng số đại biểu Hội đồng nhân dân tỉnh được thực hiện theo
nguyên tắc sau đây:
a) Tỉnh miền núi, vùng cao có từ năm trăm nghìn dân trở xuống được bầu năm
mươi đại biểu; có trên năm trăm nghìn dân thì cứ thêm ba mươi nghìn dân được
bầu thêm một đại biểu, nhưng tổng số không quá tám mươi lăm đại biểu;
b) Tỉnh không thuộc trường hợp quy định tại điểm a khoản này có từ một triệu
dân trở xuống được bầu năm mươi đại biểu; có trên một triệu dân thì cứ thêm
năm mươi nghìn dân được bầu thêm một đại biểu, nhưng tổng số không quá chín
mươi lăm đại biểu.
2. Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh gồm Chủ tịch Hội đồng nhân dân, hai

Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân, các Ủy viên là Trưởng ban của Hội đồng nhân
dân và Chánh Văn phòng Hội đồng nhân dân tỉnh. Chủ tịch Hội đồng nhân dân
tỉnh có thể là đại biểu Hội đồng nhân dân hoạt động chuyên trách; Phó Chủ tịch
Hội đồng nhân dân tỉnh là đại biểu Hội đồng nhân dân hoạt động chuyên trách.
3. Hội đồng nhân dân tỉnh thành lập Ban pháp chế, Ban kinh tế - ngân sách, Ban
văn hóa - xã hội; nơi nào có nhiều đồng bào dân tộc thiểu số thì thành lập Ban
dân tộc. Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định tiêu chuẩn, điều kiện thành lập
Ban dân tộc quy định tại khoản này.
Ban của Hội đồng nhân dân tỉnh gồm có Trưởng ban, không quá hai Phó Trưởng
ban và các Ủy viên. Số lượng Ủy viên của các Ban của Hội đồng nhân dân tỉnh
do Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định. Trưởng ban của Hội đồng nhân dân tỉnh
có thể là đại biểu Hội đồng nhân dân hoạt động chuyên trách; Phó Trưởng ban
của Hội đồng nhân dân tỉnh là đại biểu Hội đồng nhân dân hoạt động chuyên
trách.
4. Các đại biểu Hội đồng nhân dân tỉnh được bầu ở một hoặc nhiều đơn vị bầu
cử hợp thành Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân. Số lượng Tổ đại biểu Hội đồng
nhân dân, Tổ trưởng và Tổ phó của Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân do Thường
trực Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định.
Về cơ cấu tổ chức của Ủy ban nhân dân được quy định như cụ thể như Ủy ban
nhân dân tỉnh gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các Ủy viên.Ủy ban nhân dân tỉnh
loại I có không quá bốn Phó Chủ tịch; tỉnh loại II và loại III có không quá ba
Phó Chủ tịch.Ủy viên Ủy ban nhân dân tỉnh gồm các Ủy viên là người đứng đầu
12


cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, Ủy viên phụ trách quân sự,
Ủy viên phụ trách công an.

4. VAI TRÒ VÀ MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYÈN ĐỊA
PHƯƠNG VIỆT NAM

* Vai trò
Chính quyền địa phương ở Việt Nam có vai trò hai mặt. Một mặt, với tư
cách là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước thống nhất, chính quyền địa
phương thay mặt nhà nước tổ chức quyền lực, thực thi nhiệm vụ quản lý trên
lãnh thố địa phương trong cơ cấu quyền lực nhà nước thống nhất trên lãnh thổ
Việt Nam. Mặt khác, chính quyền địa phương lại là cơ quan do nhân dân địa
phương lập ra (trực tiếp và gián tiếp) để thực hiện các nhiệm vụ ở địa phương
nhằm phục vụ nhu cầu của nhân dân địa phương trên cơ sở các quy định của
Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Vai trò như vậy
của chính quyền địa phương được thể hiện tập trung về nguyên tắc tập trung dân
chủ trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước, của bộ máy nhà nước
nói chung. Trong đó, tập trung thống nhất là yếu tố có tính chủ đạo. Tư tưởng cơ
bản trong tố chức chính quyền địa phương theo nguyên tắc đó là vừa bảo đảm sự
tập trung thống nhất, vừa phát huy vai trò chủ động tích cực của địa phương.
* Mô hình:
Mô hình tổ chức chính quyền địa phương Việt Nam thể hiện trên hai điểm
cơ bản sau:
a) Mỗi đơn vị hành chính thành lập hai loại cơ quan là Hội đồng nhân dân
và Uỷ ban nhân dân.
b) Giữa chính quyền địa phương và chính quyền trung ương và giữa các
cấp chính quyền địa phương không có tính độc lập cao, tuy rằng trong quá trình
cải cách bộ máy nhà nước đã đẩy mạnh việc phân cấp quản lý cho các cấp chính
13


quyền địa phương. Nguyên tắc cơ bản và hàng đầu trong tố chức và hoạt động
của bộ máy chính quyền địa phương là tập trung dân chủ. Đây là điểm rất đáng
chú ý trong tổ chức chính quyền địa phương nước ta. Nó chứng tỏ rằng, chính
quyền địa phương Việt Nam không có “chủ quyền” trong việc thực hiện các
nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Quy định ở Điều 7 của Luật Tổ chức Hội đồng

nhân dân và Uỷ ban nhân dân thể hiện rõ hơn này khi ghi nhận trong hệ thống
cơ quan hành chính nhà nước từ Chính phủ đến Uỷ ban nhân dân cấp xã có sự
chỉ đạo trong quản lý nhà nước từ trên xuống dưới. Đây chính là điểm khác về
bản chất so với chính quyền địa phương tự quản.
Do đó, có thế gọi là mô hình chính quyền địa phương nước ta là mô hình
chính quyền địa phương tập trung dân chủ.
Theo Tờ trình do Bộ trưởng Bộ Nội vụ Nguyễn Thái Bình trình bày ngày 90
tháng 9 đã cụ thể hóa quy định của Hiến pháp, dự thảo Luật trình 2 phương án
về
mô
hình
tổ
chức
chính
quyền
địa
phương.
Phương án 1 quy định HĐND và UBND được tổ chức ở các đơn vị hành chính
tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, đơn
vị hành chính tương đương thuộc thành phố trực thuộc trung ương, xã, thị trấn;
ở quận, phường tổ chức UBND mà không tổ chức HĐND, chức năng đại diện,
giám sát, quyết định các vấn đề ở địa phương do HĐND thành phố, thị xã đảm
nhiệm.
Phương án 2 là HĐND, UBND được tổ chức ở các đơn vị hành chính tỉnh, thành
phố trực thuộc trung ương, huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, đơn vị
hành chính tương đương thuộc thành phố trực thuộc trung ương, xã, phường, thị
trấn.

14

CHƯƠNG 3 : MỘT SỐ ĐÁNH GIÁ VÀ GIẢI PHÁP ĐÓNG GÓP
NHẰM NẦNG CAO HIỆU QUẢ CỦA TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA
PHƯƠNG Ở VIỆT NAM

3.1. Một số ưu điểm:
- Từng bước sắp xếp, kiện toàn hợp lý hơn tổ chức, bộ máy theo hướng
tinh, gọn. số lượng đầu mối các bộ, ban, ngành giảm.
- Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, mối quan hệ, lề lối làm việc được quy
định cụ thể hơn, đã có sự điều chỉnh, bổ sung hợp lý, phân định rõ ràng hơn.
Chức năng, nhiệm vụ các bộ, cơ quan ngang bộ tiếp tục được hoàn thiện, khắc
phục cơ bản sự trùng lắp, dẫm đạp; các bộ được tồ chức theo mô hình quản lý đa
ngành, đa lĩnh vực đã hoạt động ồn định, cơ chế phối hợp tốt hơn, hiệu lực, hiệu
quả được nâng lên, phân biệt rõ hơn chức năng quản lý nhà nứơc và quản lý sản
xuất kinh doanh, tách dần hoạt động hành chính với hoạt động các đơn vị kinh
tế, sự nghiệp và dịch vụ công.
- Chất lượng đội ngũ cán bộ công chức nhìn chung được nâng lên một
bước về trình độ lý luận chính trị, học vấn ,chuyên môn nghiệp vụ. Đa số cán bộ
công chức giữ gìn phẩm chất chính trị và đạo đức, lối sống, thích ứng dần với cơ
chế thị trường định hướng XHCN và hội nhập quốc tế.
Những tiến bộ đó đã góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà
nước, xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN, nhà nước của dân, do dân và
vì dân.

15


3.2 Một số tồn tại trong tổ chức, hoạt động của chính quyền địa
phương Việt Nam
Mô hình tổ chức bộ máy, hệ thống luật pháp chưa phân định thật rõ chính

quyền đô thị và chính quyền nông thôn, chưa phản ánh hết đặc điểm của chính
quyền đô thị, nhất là các đô thị lớn, kinh tế - văn hoá – xã hội phát triển nhanh.
Việc xác định chức năng tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong sản xuất kinh doanh
của doanh nghiệp và chức năng quản lý nhà nước, quản lý của chủ sở hữu của
các bộ, các địa phương còn nhận thức khác nhau, có nhiều sơ hở, hiệu quả thấp.
Mục tiêu tinh giản biên chế chưa đạt yêu cầu, biên chế một số bộ máy vẫn
có xu hướng tăng lên nhưng chất lượng cán bộ vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu.
Việc đào tạo theo chức danh cán bộ, công chức còn nhiều hạn chế; cơ cấu và
chất lượng cán bộ, công chức còn bất cập. Một bộ phận cán bộ, công chức yếu
kém về tinh thần trách nhiệm và thái độ phục vụ nhân dân.
Thực hiện chủ trương phát huy dân chủ, đẩy mạnh phân cấp cho các cấp
chính quyền địa phương, các văn bản pháp luật liên quan đến chính quyền địa
phương được ban hành những năm vừa qua đã quy định nhiệm vụ, quyền hạn
của cơ quan chính quyền địa phương ở mỗi cấp.
Những giải pháp cụ thể của Luật như tăng cường cơ cấu tổ chức của
HĐND hay giảm số thành viên của UBND cấp xã, tăng cường chức năng giám
sát của HĐND hay tăng cường nguyên tắc tập thể trong hoạt động của UBND...
“không đủ tầm để đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương”.
Vì thực tế, HĐND hoặc không sử dụng hết quyền năng của mình, các kỳ họp
chính thức, hiệu quả giám sát, thảo luận không cao hoặc có xu hướng “vượt rào”
muốn giao nhiều thẩm quyền hơn song lại không thực sự kiểm soát được UBND
một cách chặt chẽ.
Nhìn tổng thể, cho đến nay, Việt Nam vẫn đang áp dụng mô hình chính
quyền địa phương là “cánh tay nối dài” của nhà nước trung ương. Mô hình này
16


bảo đảm được tính thống nhất cao độ nhưng không thực sự phát huy được tính
sáng tạo, chủ động của địa phương.
3.3. Giải pháp nâng cao hiệu quả, đổi mới phương thức hoạt động

3.3.1Sự cần thiết phải nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả của chính
quyền địa phương
- Xuất phát từ vị trí, vai trò của chính quyền địa phương (tổ chức thực hiện
đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nước...) nâng cao năng
lực, hiệu lực, hiệu quả của chính quyền địa phương có ý nghĩa nâng cao
vai trò của Đảng, hiệu lực, hiệu quả của Nhà nước nói chung.
- Do yêu cầu xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN
- Do yêu cầu thực hiện dân chủ
- Do yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN
- Do yêu cầu mở rộng hội nhập quốc té
- Xuất phát từ thực trạng năng lực, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính
quyền địa phương
+ chức năng nhiệm vụ
+ Cơ cấu tổ chức
+ Đội ngũ cán bộ, công chức (năng lực, phẩm chất)
+ phương thức hoạt động
Nhìn chung, tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương còn ảnh
hưởng nặng mô hình hành chính truyền thống, nặng tính tập trung quan liêu,
hiệu lực, hiệu quả thấp
3.3.2 Giải pháp nâng cao hiệu quả, đổi mới phưong thức hoạt động
*Khái Niệm Hiệu Quả
Hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương là kết quả quản lý đạt được của
chính quyền địa phương trong sự tương quan với mức độ chi phí các nguồn lực,
trong mối quan hệ giữa hiệu quả kinh tế với hiệu quả xã hội.
Hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương thể hiện ở các mặt sau:
- Đạt mục tiêu tối đa với mức độ chi phí các nguồn lực nhất định.
- Đạt mục tiêu nhất định với mức độ chi phí các nguồn lực tối thiểu
- Đạt được mục tiêu không chỉ trong quan hệ với chi phí nguồn lực (tài
chính, phương tiện, nhân lực) mà còn trong quan hệ với hiệu quả xã hội, hiệu
quả chính trị)

Giữa năng lực, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương có
quan hệ với nhau. Hoạt động quản lý trước hết phải đề cao hiệu lực, phải đảm
bảo đạt hiệu lực. Mặt khác phải coi trọng hiệu quả. Hiệu lực, hiệu quả đó được
quyết định bởi năng lực.
17


- Mô hình tổ chức chính quyền địa phương của nước ta hiện nay được tổ
chức theo nguyên tắc nào trong các mối quan hệ: giữa chính quyền trung ương
với chính quyền địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau, giữa
Ủy ban nhân dân với Hội đồng nhân dân cùng cấp và với cơ quan hành chính nhà
nước cấp trên (đối với cấp tỉnh là với Chính phủ) vẫn chưa được giải quyết về lý
luận và thực tiễn. Theo Điều 8 Hiến pháp năm 2013 xác định thì Nhà nước được
tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp
và pháp luật, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ Nhà nước được tổ chức và
hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp
luật, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ. Nhưng các quy định của Hiến pháp
và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân lại thể hiện rõ tính tập
trung về trung ương, về cấp trên. Thực tế là trung ương và cấp trên không thể
nắm, không thể quản được địa phương. Còn địa phương và cấp dưới cũng không
có được quyền chủ động, phát huy sự sáng tạo, năng động trong việc giải quyết
kịp thời những vấn đề bức xúc của mình nên phải “xé rào” như một số địa
phương đã làm trong thời gian vừa qua. Cần nghiên cứu để giải quyết triệt để vấn
đề này. Do đó, cần thực hiện phân cấp cho chính quyền địa phương cần đồng bộ,
thẩm quyền đi đôi với trách nhiệm, phân cấp nhưng vẫn phải đảm bảo sự quản
lý tập trung, thống nhất của chính quyền Trung ương, phân cấp đi đôi với việc
tăng cường kiểm tra, giám sát của trung ương, với việc đề cao trách nhiệm của
người đứng đầu các cấp chính quyền địa phương.
- Cần có sự phân biệt Chính quyền địa phương giữa các vùng lãnh thổ,
nghiên cứu và giải quyết dứt điểm mô hình tổ chức chính quyền ở địa bàn nông

thôn và đô thị, chứ không thể tổ chức như nhau trong khi giữa hai địa bàn này có
nhiều khác nhau về điều kiện kinh tế, địa lý, dân cư, kết cấu hạ tầng, nhất là
thành phố trực thuộc trung ương còn có vị trí, vai trò của một trung tâm kinh tế,
chính trị, văn hoá, khoa học v.v.., có ảnh hưởng đối với cả một vùng, cũng như
đối với cả nước. Mạnh dạn phân cấp, phát huy vai trò quyết định và khả năng
18


chịu trách nhiệm trong các lĩnh vực kinh tế - xã hội, nguồn lực, ngân sách, biên
chế cho chính quyền địa phương; giao đủ thẩm quyền và tạo cơ chế bảo đảm
thực quyền của HĐND các cấp nhưng đồng thời tăng cường công tác kiểm tra,
giám sát;
- Việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ ở nước ta những năm vừa qua
chưa được giải quyết thoả đáng về lý luận và thực tế. Vì thế nên mới có chuyện
khi thì ồ ạt sáp nhập tỉnh (năm 1980 cả nước có 36 tỉnh, ba thành phố trực thuộc
trung ương và một đặc khu Vũng Tàu-Côn Đảo) để rồi sau đó lần lượt chia tách
tỉnh trả lại gần như trước khi nhập tỉnh. Việc xác định vị trí, tính chất và vai trò
của từng loại đơn vị hành chính cũng là vấn đề rất quan trọng, có ý nghĩa quyết
định trong việc tổ chức hợp lý các cấp chính quyền địa phương. Cuối những
năm 1970 đến giữa những năm 1980 chúng ta đã có chủ trương không đúng khi
xác định huyện là địa bàn chiến lược nên đã ban hành một loạt văn bản về xây
dựng huyện và tăng cường cấp huyện, trong khi đơn vị hành chính này một thời
gian dài chỉ là “cấp trung gian”. Do không xác định đúng các đơn vị hành chính
nên chúng ta không giải quyết được vấn đề tổ chức mấy cấp chính quyền ở tỉnh,
mấy cấp ở thành phố, cấp nào có Hội đồng nhân dân, còn cấp nào chỉ có Ủy ban
nhân dân. Đây là vấn đề được thảo luận nhiều từ khi soạn thảo Hiến pháp 1992
đến nay vẫn chưa giải quyết xong, tương tự Hiến pháp 1992 thì Hiến pháp 2013
không quy định về vấn đề rất quan trọng này mà dành cho Luật quy định.
Cần nghiên cứu, quy định thêm một cấp đơn vị hành chính có tính chất vùng
hoặc miền gồm một số tỉnh, thành phố để tổ chức bộ máy hành chính gọn nhẹ

nhưng có thẩm quyền cụ thể, đại diện cho Chính phủ để kịp thời chỉ đạo và kiểm
soát hoạt động chính quyền địa phương (như mô hình của ba Ban Chỉ đạo Tây
Bắc, Tây Nguyên, Tây Nam Bộ). Trên thế giới, ở các nhà nước đơn nhất cũng có
đơn vị hành chính này, như Pháp, Italia... cũng có đơn vị hành chính vùng, có
chính quyền cấp vùng để đại diện cho Chính phủ.
19


- Nghiên cứu xây dựng và ban hành các văn bản mới, sửa đổi, bổ sung các
văn bản pháp luật hiện hành bảo đảm thống nhất, đồng bộ, khả thi, nhất là các
nội dung liên quan đến thẩm quyền quyết định của HĐND và UBND, tạo điều
kiện thuận lợi để HĐND, UBND thực thi đầy đủ chức năng, nhiệm vụ, đạt chất
lượng cao và có hiệu lực, hiệu quả. Đồng thời, đẩy mạnh kiện toàn cơ quan
Thường trực HĐND và các Ban của HĐND ở cả ba cấp để bảo đảm đủ về số
lượng, nâng cao chất lượng hoạt động; bố trí Trưởng ban, Phó Trưởng ban
HĐND cấp tỉnh và Trưởng ban HĐND cấp huyện hoạt động chuyên trách.
- Đối mới, kiện toàn bộ máy hành chính nhà nước địa phương nói riêng và
bộ máy hành chính nói chung không chỉ là vẩn đề cơ cấu tố chức bộ máy, mà
còn là cơ chế hoạt động chế độ trách nhiệm, lề lối làm việc, các mối quan hệ
trên dưới, ngang dọc, đặc biệt hiện nay là tính công khai minh bạch, đảm bảo
chính quyền trong sạch. Có lẽ không một lĩnh vực nào mà bệnh quan liêu hoá,
lạm quyền lực có nhiều nguy cơ xuất hiện và phát triển như trong lĩnh vực hành
pháp. Do vậy, luật pháp luôn phải đưa ra những biện pháp pháp lý về ngăn ngừa
các hiện tượng trên. Một trong những biện pháp quan trọng là phải đảm bảo cho
các hoạt động hành pháp thật công khai. Tính công khai trong hoạt động hành
pháp có tác dụng loại bỏ mọi “góc tối” để cho mỗi người dân dễ dàng kiểm tra,
giám sát các hoạt động của cán bộ, công chức, viên chức nhà nước, kịp thời phát
hiện các biểu hiện quan liêu, lạm dụng quyền lực, các con bệnh tham ô, hối lộ,
ức hiếp quần chúng lao động. Công khai hoá các hoạt động của các cơ quan nhà
nước, cũng như có thái độ tích cực, trân trọng và nghiêm túc đối với các đơn từ,

khiếu nại tố cáo và kiến nghị của công dân đối với các hoạt động của các cơ
quan, các cán bộ, công chức, viên chức nhà nước là những điều kiện căn bản để
đảm bảo tính dân chủ của các hoạt động quản lý nhà nước. Từ đó có thể thấy
rằng, mặc dù trong lĩnh vực hành pháp, yếu tố tập trung luôn được quán triệt và
chi phối tất cả các hoạt động, nhưng không vì thế mà mất đi cơ sở dân chủ của
nó, một khi nó được đặt dưới sự kiểm tra, giám sát của chính đông đảo chúng
20


thông qua lăng kính “công khai”. Việc xây dựng Nhà nước pháp quyền trong
điều kiện cụ thể của nước ta không còn thuần tuý là công việc lý luận mà đã và
đang trở thành các công việc thực tiễn. Mô hình nhà nước ấy đang đòi hỏi phải
cải cách một cách căn bản các thiết chế quyền lực của Nhà nước trên tất cả các
phương diện lập pháp, hành pháp và tư pháp. Điều căn bản là các biện pháp,
phương hướng cải cách ấy phải được tiến hành đồng bộ, đảm bảo tính hài hoà,
phù hợp với nhau giữa các loại cơ quan trong bộ máy nhà nước thống nhất, đảm
bảo xây dựng một nền hành chính phù hợp với tình hình mới của đất nước hiện
nay và cho tương lai.

21


Và cần phải nghiên cứu tổ chức các cấp chính quyền địa phương sao cho phù
hợp
với tính đa dạng của các địa phương, phản ánh được các đặc điểm và điều
kiện đặc
thù của địa phương nhằm phát huy tính chủ động, năng động, các tiềm
năng của địa
phương.
Tổ chức chính quyền ở các đô thị cần phải được xem xét riêng biệt sao

cho phù
hợp và bảo đảm phát triển có kế hoạch, đồng đều, thống nhất trong một đô
thị, chứ
không thể quản lý theo kiểu chia tách, cắt khúc như lâu nay.
Vấn đề phân cấp chúng ta đã đề ra, đã ban hành một số văn bản pháp luật
về
vấn đề này. Nhưng những quy định này còn chung chung, không cụ thể,
không rõ
ràng, không nhất quán và còn tản mạn. Nên chăng cần nghiên cứu và ban
hành một
đạo luật chung hay một bộ luật chung về phân cấp quản lý giữa trung
ương với cấp
tỉnh, giữa cấp tỉnh với cấp huyện và cấp xã đối với từng lĩnh vực một cách
đầy đủ và
triệt để.
Để tăng cường tính chủ động, năng động và tự chịu trách nhiệm của mỗi
cấp
chính quyền địa phương, của mỗi tỉnh, thành phố cần phải phân định rõ và
đầy đủ
22


thẩm quyền cho địa phương, cho cấp dưới. Thực hiện nguyên tắc mà
chúng ta đã từng
đề ra từ lâu nhưng không thực hiện đúng là: việc gì, ở cấp nào có điều
kiện và khả
năng thực hiện tốt nhất thì phân giao đầy đủ quyền hạn và bảo đảm những
điều kiện
cần thiết cho cấp đó giải quyết. Cơ quan được phân giao thẩm quyền phải
hoàn toàn

chịu trách nhiệm về các quyết định của mình. Các cơ quan chính quyền
cấp trên tăng
cường kiểm tra, giám sát nhưng không can thiệp, làm thay cấp dưới,để
hoàn thiện hơn nữa tổ chức chính quyền địa phương cần
Thứ nhất, Cần đa dạng hoá chính quyền đô thị tuỳ theo quy mô và đặc điểm của
đô thị. Theo Tôi các đô thị nên tổ chức theo 3 mô hình:
Các đô thị lớn cần tổ chức theo mô hình Hội đồng - Thị trưởng “Council –
Mayor. Theo mô hình này Hội đồng là cơ quan đại diện của đô thị do nhân dân
trực tiếp bầu ra. Hội đồng có thể ban hành luật có hiệu lực trong phạm vi địa
phương mình, có thể thu thuế để giải quyết các vấn đề của địa phương. Cần bỏ
cách phân loại đơn vị hành chính đồng loạt theo cấp mà phân theo tính chất
cơ bản (đơn vị theo điểm dân cư) và trung gian (nhân tạo) có sự phân biệt
giữa đô thị và nông thôn. Ở các đơn vị hành chính trung gian cần thiết lập bộ
máy chính quyền gọn nhẹ, có chức năng chính là triển khai quyền lực nhà
nước xuống các lãnh thổ. Còn ở đơn vị hành chính cơ bản phải thể hiện rõ rệt
tổ chức quyền lực nhân dân, tự chủ và tự quản thông qua hình thức cơ quan
đại diện. Theo hướng đó ở các đơn vị hành chính trung gian chỉ nên có cơ
quan chính quyền là bộ máy hành chính nhà nước mà không cần có
HĐND. Ở các đơn vị hành chính cơ bản như xã, thị trấn, thị xã, thành phố thì
nhất thiết giữ mô hình HĐND như hiện nay. Thiết kế lại các mối quan hệ giữa
các cơ quan trong CQĐP và giữa cơ quan CQĐP với các cơ quan nhà nước
cấp trên. Trong mối quan hệ giữa HĐND (nơi có Hội đồng) với cơ quan chấp
hành của nó cần bảo đảm sự gắn kết giữa hai cơ quan này, nghĩa là không nên
để cơ quan chấp hành đồng thời là cơ quan hành chính nhà nước, trực thuộc
cấp trên. Các chức năng quản lý hành chính vẫn giao cho HĐND và cơ quan
chấp hành của nó thực hiện nhưng trên tinh thần tự chủ, dưới sự giám sát của
một cơ cấu đại diện của cấp trên hoặc bằng pháp luật. Nghiên cứu chuyển một
23

số cấp HĐND mà trước hết là HĐND ở các đơn vị hành chính cơ bản (xã, thị
trấn...) sang chế độ chính quyền tự quản. Chính quyền tự quản là mô hình tổ
chức CQĐP (thực hiện quyền lực công cộng) dưới hình thức phi nhà nước,
tức không phải cơ quan quyền lực nhà nước hay hành chính nhà nước mà là
những cơ quan tự quản đại diện cho ý chí nguyện vọng của nhân dân, do nhân
dân bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân, thay mặt cho nhân dân quyết
định những công việc xuất phát từ lợi ích của cộng đồng - những công việc
mà nhà nước không cần hoặc cũng không có điều kiện thực hiện được - và
thực hiện một số chức năng quản lý hành chính do cơ quan nhà nước cấp trên
giao. Thiết kế lại bộ máy hành chính ở đây dưới hình thức Thị trưởng, Xã
trưởng – là người đứng đầu Hội đồng tự quản, đồng thời chính là người đứng
đầu cơ quan chấp hành của Hội đồng đó. Các chức danh này do chính Hội
đồng bầu ra hoặc có thể để cho dân cư bầu trực tiếp.
Thứ hai, Tính chất HĐND cũng phải được xác định lại phải gắn với việc đổi
mới tổng thể mô hình tổ chức CQĐP nói chung nêu trên. Theo chúng tôi, HĐND
sẽ tồn tại dưới ba hình thức chính sau:
- HĐND là cơ quan đại diện cho nhân dân địa phương như hiện nay nhưng
chỉ tổ chức ở các đơn vị hành chính có tính chất cơ bản (như xã, thị trấn, thị
xã, thành phố và tỉnh). Tại đây phải gắn Uỷ ban nhân dân trong hoạt động của
HĐND chứ không theo hướng tách ra như hiện nay để bảo đảm thực quyền
của HĐND.
- Ở những đơn vị hành chính trung gian (huyện, quận, phường và kể các cấp
khu nếu trong tương lai có lập ra) thì không cần có HĐND hoặc nếu có thì chỉ
tồn tại như một cơ quan đại diện, tư vấn và giám sát bên cạnh bộ máy hành
chính nhà nước.
- Nghiên cứu thiết lập mô hình tự quản ở một số loại đơn vị hành chính cơ sở
như xã , thị trấn. Khi đó HĐND là cơ quan tự quản, hoạt động theo quy chế
ngân sách địa phương, do nhân dân địa phương đóng góp để nuôi bộ máy của
mình.
Thứ ba, Cần đổi mới chính quyền địa phương nói chung, HĐND nói riêng, để đa

dạng hóa và phát huy các hình thức dân chủ, bảo đảm quyền tham gia trực tiếp
của nhân dân trong công việc nhà nước. Bên cạnh đó, cần kế thừa có chọn
lọc kinh những nghiệm lịch sử nước ta như chế độ làng xã tự trị, các lý thuyết
kinh điển và trào lưu mang tính quy luật của cộng đồng quốc tế để áp dụng một
cách sáng tạo. Đó cũng là đáp ứng nhu cầu cấp bách của thực tiễn nêu trên. Trên
cơ sở đó, “Thực hiện phân cấp hợp lý cho CQĐP đi đôi với nâng cao chất lượng
quy hoạch và tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát của trung ương, gắn
quyền hạn với trách nhiệm được giao... Tiếp tục đổi mới tổ chức hoạt động của
CQĐP. Nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND và UBND các cấp, bảo
đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực
hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp. Nghiên cứu tổ chức, thẩm
quyền của chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo” (Mục XI.2 Báo cáo chính
24


trị tại Đại hội Đảng lần thứ XI). Trong điều kiện hiện nay ở nước ta nên áp
dụng nguyên tắc tản quyền, kết hợp phân quyền, bỏ nguyên tắc song trùng trực
thuộc. Tản quyền kết hợp phân quyền chính là cụ thể hóa của tập trung dân chủ.
Thứ tư, Liên quan đến chương IX Hiến pháp 2013, điều quan trọng nhất là cần
có quyết tâm đổi mới một cách triệt để tổ chức CQĐP, trong đó bao gồm những
vấn đề sau:
- Mối quan hệ giữa chính quyền trung ương với CQĐP phân công thực hiện
quyền lực theo chiều dọc: quyền lực nhà nước và quyền lực của cộng đồng dân
cư địa phương.
- Chuyển từ nguyên tắc tập trung quyền lực về trung ương, về cấp trên sang
nguyên tắc triệt để phân cấp cho địa phương, bảo đảm cho địa phương quyền
chủ động, tự chủ, tự chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và thực hiện
nghĩa vụ đối với Nhà nước theo nguyên tắc tự quản địa phương.
- Chuyển từ việc tổ chức các cấp CQĐP theo kiểu cào bằng, cứng nhắc, do
chính quyền trung ương ấn định chặt chẽ (các Ban HĐND, các cơ quan chuyên

môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện như Nghị định 13/2008/NĐ-CP và Nghị
định 14/2008/NĐ-CP sang từng bước đa dạng hóa các chính quyền nông thôn,
đô thị, với việc tổ chức bộ máy, biên chế và mức lương viên chức địa phương do
CQĐP tự quyết định phù hợp với nhu cầu, hiệu quả hoạt động của CQĐP.
- Xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương đa dạng:
a) Ở đơn vị hành chính khu (nếu được thành lập) và huyện, quận, phường không
có HĐND, chỉ có UBHC và thực hiện chế độ bổ nhiệm. Chủ tịch UBHC khu do
Thủ tướng bổ nhiệm và bãi nhiệm. Thủ trưởng các đơn vị hành chính huyện,
quận, phường do thủ trưởng cơ quan hành chính cấp trên trực tiếp bổ nhiệm.
b) Ở các đơn vị hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung, thành phố, thị xã,
thị trấn, xã đều có HĐND và Tỉnh trưởng, Thị trưởng, Xã trưởng đều do nhân
dân trực tiếp bầu ra.
c) Chính quyền đô thị ở nước ta cần được tổ chức một cách đa dạng tuỳ theo
mức độ lớn, nhỏ và đặc điểm của các đô thị:
- Các đô thị lớn nên tổ chức theo mô hình (Hội đồng - Thị trưởng (Council /
Mayor). Hội đồng thành phố do dân bầu có thể ban hành luật, có thể quyết định
thu thuế địa phương để giải quyết các công việc chung của thành phố. Thị
trưởng- Người đứng đầu cơ quan hành pháp của thành phố cũng do nhân dân
trực tiếp bầu ra.
- Các thành phố du lịch như Đà Lạt, Hạ Long nên xây dựng chính quyền theo
mô hình Hội đồng - Quản đốc (Council – Manager). Hội đồng thành phố do dân
bầu trực tiếp là cơ quan quyết định các vấn đề quan trọng của thành phố bằng
hình thức ra Nghị quyết. Hội đồng bổ nhiệm một Quản đốc là một nhà quản lý
có kinh nghiệm được đào tạo chuyên sâu trong lĩnh vực quản trị công, kinh
doanh và du lịch. Quản đốc được bổ nhiệm theo nhiệm kỳ, có thể tái nhiệm và
có thể bị Hội đồng bãi nhiệm trước thời hạn.
25