Tăng cường kiểm soát chi ngân sách nhà nước trong đơn vị hành chính sự nghiệp trên địa bàn Thành phố Đà Nẵng do cơ quan tài chính và kho bạc nhà nước thực hiện.
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (841.65 KB, 139 trang )
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG
CÙ DUY DƯƠNG
TĂNG CƯỜNG KIỂM SOÁT
CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG ĐƠN VỊ
HÀNH CHÍNH SỰ NGHIỆP TRÊN ĐỊA BÀN
TP ĐÀ NẴNG DO CƠ QUAN TÀI CHÍNH VÀ
KHO BẠC NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN
LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN TRỊ KINH DOANH
Đà Nẵng - Năm 2013
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG
CÙ DUY DƯƠNG
TĂNG CƯỜNG KIỂM SOÁT
CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG ĐƠN VỊ
HÀNH CHÍNH SỰ NGHIỆP TRÊN ĐỊA BÀN
TP ĐÀ NẴNG DO CƠ QUAN TÀI CHÍNH VÀ
KHO BẠC NHÀ NƯỚC THỰC HIỆN
Chuyên ngành: KẾ TOÁN
Mã số: 60.34.30
LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN TRỊ KINH DOANH
Người hướng dẫn khoa học: TS. ĐƯỜNG NGUYỄN HƯNG
Đà Nẵng - Năm 2013
LỜI CAM ĐOAN
Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được
ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác.
Tác giả
Cù Duy Dương
MỤC LỤC
MỞ ĐẦU................................................................................................. 1
1. Tính cấp thiết của đề tài ........................................................................ 1
2. Mục tiêu nghiên cứu đề tài.................................................................... 2
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu......................................................... 2
4. Phương pháp nghiên cứu ...................................................................... 3
5. Bố cục của luận văn .............................................................................. 3
6. Tổng quan tài liệu nghiên cứu............................................................... 3
CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHI NGÂN SÁCH
VÀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG ĐƠN
VỊ HÀNH CHÍNH SỰ NGHIỆP .......................................................... 7
1.1. KHÁI NIỆM NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ CHI NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC TRONG ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH SỰ NGHIỆP ............... 7
1.1.1. Ngân sách nhà nước và chi ngân sách nhà nước ............................ 7
1.1.2. Bản chất, vai trò, đặc điểm chi ngân sách nhà nước....................... 8
1.1.3. Phân loại đơn vị hành chính sự nghiệp ......................................... 10
1.1.4. Đặc điểm đơn vị hành chính sự nghiệp ........................................ 12
1.2. KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG ĐƠN VỊ
HÀNH CHÍNH SỰ NGHIỆP ................................................................ 14
1.2.1. Kiểm soát trong quản lý và các loại hình kiểm soát ..................... 14
1.2.2. Kiểm soát chi ngân sách nhà nước và những nhân tố ảnh hưởng 19
1.2.3. Sự cần thiết phải kiểm soát chi ngân sách nhà nước .................... 23
1.2.4. Yêu cầu đối với công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước ....... 25
1.2.5. Nội dung kiểm soát chi NSNN trong đơn vị hành chính sự
nghiệp ............................................................................................. 26
1.2.6. Phương thức kiểm soát chi NSNN trong đơn vị HCSN theo các
chủ thể kiểm soát..................................................................................... 31
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 ...................................................................... 39
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC TRONG ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH SỰ NGHIỆP
THUỘC UBND THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG TỪ NĂM 2007 -2011... 40
2.1. ĐẶC ĐIỂM CHUNG CỦA CÁC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH SỰ
NGHIỆP THUỘC UBND THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG........................... 40
2.1.1. Khái quát đặc điểm kinh tế - xã hội thành phố Đà Nẵng giai đoạn
2007 - 2011 tác động đến tình hình chi ngân sách thành phố Đà Nẵng . 40
2.1.2. Những đặc trưng cơ bản về hoạt động của các đơn vị hành chính
sự nghiệp thuộc UBND thành phố Đà Nẵng .......................................... 42
2.2. THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
TRONG ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH SỰ NGHIỆP THUỘC UBND
THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG HIỆN NAY ................................................. 52
2.2.1. Hệ thống định mức phân bổ chi ngân sách trong các đơn vị hành
chính sự nghiệp thuộc UBND thành phố Đà Nẵng ................................ 52
2.2.2. Kiểm soát lập dự toán chi ngân sách nhà nước ............................ 55
2.2.3. Kiểm soát chấp hành dự toán chi ngân sách nhà nước ................. 67
2.2.4. Kiểm soát công tác kế toán và quyết toán chi ngân sách nhà nước.....73
2.3. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH
CỦA CÁC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH SỰ NGHIỆP THUỘC UBND
THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG ..................................................................... 79
2.3.1. Kết quả đạt được về kiểm soát chi ngân sách nhà nước trong đơn
vị hành chính sự nghiệp thuộc UBND thành phố Đà Nẵng ................... 79
2.3.2. Những tồn tại và hạn chế về kiểm soát chi ngân sách trong các đơn
vị hành chính sự nghiệp .......................................................................... 81
2.4. NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA TỪ THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT
CHI NGÂN SÁCH TRONG ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH SỰ NGHIỆP
THUỘC UBND THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG. ......................................... 83
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 ...................................................................... 87
CHƯƠNG 3. ĐỊNH HƯỚNG VÀ CÁC GIẢI PHÁP TĂNG
CƯỜNG KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG
ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH SỰ NGHIỆP THUỘC UBND THÀNH
PHỐ ĐÀ NẴNG ................................................................................... 88
3.1. ĐỊNH HƯỚNG NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ KIỂM SOÁT
CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH SỰ
NGHIỆP THUỘC UBND THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG........................... 88
3.2. ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ
NƯỚC TRONG ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH SỰ NGHIỆP....................... 91
3.2.1. Những ưu điểm ............................................................................. 91
3.2.2. Những nhược điểm ....................................................................... 94
3.2.3. Nguyên nhân của những hạn chế, yếu kém .................................. 96
3.3. CÁC GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG KIỂM SOÁT CHI NGÂN
SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH SỰ NGHIỆP
THUỘC UBND THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG .......................................... 99
3.3.1. Hoàn thiện trách nhiệm và quyền hạn của các cấp trong kiểm soát
chi ngân sách nhà nước ........................................................................... 99
3.3.2. Xây dựng quy trình kiểm soát chi ngân sách nhà nước trong đơn vị
hành chính sự nghiệp ............................................................................ 102
3.3.3. Nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ làm công tác tài chính kế toán
và xây dựng bộ phận kiểm soát chi chuyên trách và quy chế kiểm tra,
kiểm soát chi NSNN trong đơn vị hành chính sự nghiệp ..................... 106
3.3.4. Tăng cường kiểm soát chi tiêu công qua Kho bạc Nhà nước ..... 111
3.3.5. Tăng cường công tác thanh tra tài chính trong đơn vị hành chính
sự nghiệp ............................................................................................... 116
3.3.6. Tăng cường kiểm soát quá trình chấp hành kỷ luật tài chính trong
đơn vị hành chính sự nghiệp ................................................................. 118
3.3.7. Tăng cường ứng dụng tin học vào công tác kiểm soát chi ngân
sách........................................................................................................ 120
3.4. KIẾN NGHỊ VÀ ĐỀ XUẤT......................................................... 122
3.4.1. Kiến nghị với Kho bạc Nhà nước và Sở Tài chính thành phố.... 122
3.4.2. Kiến nghị với Bộ Tài chính......................................................... 124
KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 .................................................................... 125
KẾT LUẬN......................................................................................... 127
TÀI LIỆU THAM KHẢO
QUYẾT ĐỊNH GIAO ĐỀ TÀI LUẬN VĂN (bản sao)
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
BTC
:
Bộ Tài chính
CP
:
Chính Phủ
CT
:
Cục Thuế
HDLN
:
Hướng dẫn liên ngành
KBNN
:
Kho bạc nhà nước
NĐ
:
Nghị định
NSNN
:
Ngân sách Nhà nước
QĐ
:
Quyết định
STC
:
Sở Tài chính
TT
:
Thông tư
TP
:
Thành phố
TPĐN
:
Thành phố Đà Nẵng
UBND
:
Uỷ ban nhân dân
DANH MỤC CÁC BẢNG
Số hiệu bảng
2.1.
Tên bảng
Một số chỉ tiêu tăng trưởng kinh tế của
thành phố Đà Nẵng giai đoạn 2007 - 2011
Trang
41
Thống kê trình độ cán bộ tài chính - kế toán
2.2.
Quý II/2011 của các đơn vị hành chính sự
47
nghiệp thuộc UBND thành phố Đà Nẵng
2.3.
So sánh định mức giữa Trung ương và địa
phương Năm 2010
55
Tổng hợp kinh phí được bổ sung hàng năm
2.4.
ngoài dự toán chi thường xuyên đã được
65
phê duyệt
Cơ cấu các khoản chi thường xuyên của
2.5.
đơn vị HCSN thuộc UBND thành phố Đà
69
Nẵng năm 2010 - 2011
Kiểm soát kinh phí chi thường xuyên các
2.6.
đơn vị HCSN thuộc UBND thành phố Đà
72
Nẵng năm 2010 - 2011
2.7.
2.8.
Tổng hợp tình hình quyết toán chi thường
xuyên
Chi thường xuyên giai đoạn 2007 - 2011
78
80
DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ
Số hiệu sơ đồ
Tên sơ đồ
Trang
1.1.
Chi ngân sách cơ quan hành chính
11
1.2.
Chi ngân sách đơn vị sự nghiệp
12
1.3.
Mô hình đơn vị dự toán các cấp
13
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
2.5.
2.6.
2.7
3.1.
3.2.
Bộ máy tổ chức Sở Văn hóa – Thể Thao &
Du Lịch TP Đà Nẵng
Bộ máy tổ chức kế toán các đơn vị HCSN
Quy trình thẩm định chi ngân sách của cơ
quan chủ quản
Quy trình kiểm soát chi ngân sách của Sở
Tài chính
Quy trình kiểm soát chi ngân sách thực tế
tại KBNN
Sơ đồ quy trình cấp phát bằng lệnh chi tại
Kho bạc Nhà nước
Trình tự kiểm soát kế toán và quyết toán
chi ngân sách
Quy trình kiểm soát chi NSNN
Quy trình kiểm soát chi ngân sách của
KBNN
43
51
60
62
69
73
78
103
113
1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Quá trình chuyển sang nền KTTT định hướng XHCN ở nước ta đòi hỏi
Nhà nước phải sử dụng một cách có hiệu quả các công cụ, chính sách tài
chính, tiền tệ, đặc biệt là chính sách thu, chi NSNN. Điều này góp phần khắc
phục khuyết tật của cơ chế thị trường thông qua việc sử dụng bàn tay hữu
hình, chủ yếu là chính sách tài chính nhằm điều tiết nền kinh tế có hiệu quả.
Mặt khác thông qua sử dụng các công cụ này mới có thể quản lý thống nhất
nền tài chính quốc gia, động viên toàn bộ nguồn lực để phát triển KT-XH, đáp
ứng yêu cầu của cuộc đổi mới đất nước.
Trong bối cảnh chung của đất nước, thành phố Đà Nẵng những năm qua
đã đạt được những thành tựu to lớn về KT-XH, bộ mặt đô thị loại I ngày càng
được nâng cao đổi mới. Tuy nhiên, thực trạng hiện nay công tác chi ngân sách
của thành phố vẫn còn nhiều hạn chế. Hiệu quả các khoản chi ngân sách còn
thấp, chi đầu tư còn dàn trải, thiếu tập trung dẫn đến hiệu quả đầu tư chưa
cao, gây lãng phí; chi thường xuyên còn vượt dự toán, dự toán chi ngân sách
hàng năm của một số đơn vị đã được các cấp có thẩm quyền phê duyệt nhưng
vẫn phát sinh các khoản chi bổ sung ngoài dự toán ngược lại một số cơ quan
hành chính dự toán chi ngân sách đã được phê duyệt nhưng quá trình sử dụng
lại không hiệu quả phải thu hồi nộp ngân sách. Điều này thường làm bị động
trong quá trình điều hành ngân sách thành phố, phá vỡ kế hoạch giao đầu
năm. Công tác chấp hành dự toán, quyết toán chi ngân sách một số đơn vị sử
dụng kinh phí không đúng mục đích đã được phê duyệt trong dự toán. Chính
vì vậy cần phải có công tác kiểm soát chi đối với các đơn vị nhằm đảm bảo
các khoản chi đúng mục đích, tránh lãng phí và tổn thất trong quá trình quản
lý ngân sách nhà nước.
2
Việc tăng cường kiểm tra, kiểm soát chi NSNN có kết quả sẽ giúp cho
việc quản lý NSNN được hiệu quả cao hơn. Chi đúng mục đích, đúng chế độ
quy định, giúp cho công tác quản lý tránh được những sai sót. Đồng thời quan
trọng hơn là cung cấp thông tin chính xác, tin cậy cho các nhà lãnh đạo, quản
lý nắm được nhu cầu sát đúng để xây dựng dự toán chi cho năm ngân sách
tiếp theo được tốt hơn.
Vì vậy, việc nghiên cứu đề tài “Tăng cường kiểm soát chi ngân sách nhà
nước trong đơn vị hành chính sự nghiệp trên địa bàn thành phố Đà Nẵng do cơ
quan Tài chính và kho bạc nhà nước thực hiện” là nhằm góp phần giải quyết
vấn đề cấp bách nói trên.
2. Mục tiêu nghiên cứu đề tài
Vận dụng lý luận về ngân sách nhà nước, kiểm soát chi ngân sách nhà
nước để phân tích, đánh giá thực trạng công tác kiểm soát chi ngân sách nhà
nước của thành phố Đà Nẵng. Từ đó đề xuất một số quan điểm, giải pháp
nhằm tăng cường kiểm soát chi NSNN của thành phố Đà Nẵng trong thời gian
tới.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
+ Khái quát lại những lý luận cơ bản về ngân sách nhà nước, kiểm soát
chi ngân sách nhà nước.
+ Khảo sát, phân tích thực trạng kiểm soát chi ngân sách nhà nước trên
địa bàn thành phố Đà Nẵng từ năm 2007 đến 2011.
+ Đề xuất một số quan điểm và giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện quản
lý chi NSNN của Thành phố Đà Nẵng trong thời gian tới.
Phạm vi nghiên cứu giới hạn ở kiểm soát chi ngân sách nhà nước trong
cơ quan hành chính sự nghiệp sử dụng ngân sách thuộc UBND thành phố Đà
Nẵng từ năm 2007 đến 2011 (vì số liệu năm 2012 theo quy định là chưa được
công bố). Chủ thể kiểm soát chủ yếu của đề tài này là cơ quan Tài chính và
3
Kho bạc nhà nước TP Đà Nẵng. Việc chọn mẫu các đơn vị hành chính sự
nghiệp là các Sở, ban, ngành thuộc UBND TP Đà Nẵng quản lý về ngân sách.
4. Phương pháp nghiên cứu
Về phương pháp nghiên cứu: vận dụng các phương pháp chung, phương
pháp thống kê, phương pháp phân tích, tổng hợp so sánh, khái quát hóa vấn
đề, bảng biểu minh họa.
5. Bố cục của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu kham khảo, luận văn
gồm 3 chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận về chi ngân sách và kiểm soát chi ngân
sách nhà nước trong đơn vị hành chính sự nghiệp.
Chương 2: Thực trạng kiểm soát chi ngân sách nhà nước trong đơn vị
hành chính sự nghiệp thuộc UBND thành phố Đà Nẵng từ năm 2007 - 2011.
Chương 3: Định hướng và các giải pháp tăng cường kiểm soát chi ngân sách
nhà nước trong đơn vị hành chính sự nghiệp thuộc UBND thành phố Đà Nẵng.
6. Tổng quan tài liệu nghiên cứu
Trong chu trình quản lý chi NSNN, việc thiết lập một cơ chế kiểm soát
chi NSNN khoa học, hợp lý nhằm nâng cao chất lượng công tác kiểm soát chi
NSNN cũng có vai trò quan trọng góp phần không nhỏ trong việc nâng cao
hiệu quả sử dụng các nguồn lực tài chính. Trong điều kiện nền kinh tế nước ta
hiện nay, khi nguồn thu ngân sách còn nhiều hạn chế thì việc kiểm soát chặt
chẽ các khoản chi nhằm đảm bảo các khoản chi được sử dụng đúng, tiết kiệm
và hiệu quả là rất quan trọng.
Việc nghiên cứu công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước trong các
đơn vị hành chính sự nghiệp ở nước ta trong những năm qua có rất nhiều các
công trình nghiên cứu của các nhà khoa học, các cơ quan trung ương và địa
phương, nhưng từ khi có quy định của chính phủ về chế độ tự chủ, tự chịu
4
trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với các
cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập thì công tác kiểm tra, kiểm soát
nói chung và kiểm tra, kiểm soát chi NSNN nói riêng luôn là một khâu quan
trọng và cần thiết trong công tác quản lý chi tiêu NSNN ở các đơn vị hành
chính sự nghiệp.
Từ năm 1986, Việt Nam tiến hành xóa bỏ cơ chế tập trung quan liêu bao
cấp, xây dựng cơ chế quản lý mới, nhà nước kiểm soát nền kinh tế bằng luật
pháp, đặc biệt là việc kiểm soát chi ngân sách nhà nước. Cùng với các công
cuộc cải cách nền kinh tế thì Luật NSNN ra đời năm 1996 [12]. Tuy nhiên
qua 6 năm thực hiện, Luật NSNN dần dần bộc lộ nhược điểm và không còn
phù hợp với tình hình kinh tế Việt Nam trong giai đoạn mới, giai đoạn mở
rộng quan hệ hợp tác với các nước trong khu vực và trên thế giới. Vì vậy, từ
ngày 12 tháng 11 đến ngày 16 tháng 12 năm 2002, kỳ họp thứ hai, khóa XI,
Quốc hội Nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ban hành Luật NSNN
[13] nhằm đảm bảo sự phù hợp với yêu cầu phát triển của nền kinh tế trong
giai đoạn mới. Chính phủ ban hành Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày
6/6/2003 [70] quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật NSNN, cùng với
việc ban hành Luật NSNN và Nghị định, Bộ Tài chính ban hành thông tư số
59/2003/TT-BTC ngày 23/6/2003 hướng dẫn thực hiện Nghị định số
60/2003/NĐ-CP ngày 6/6/2003. Việc nghiên cứu đề tài kiểm soát chi ngân
sách nhà nước trong đơn vị hành chính sự nghiệp này, Tác giả tập trung vào
các thông tư hướng dẫn về kiểm soát chi đối với đơn vị hành chính sự nghiệp
như : Thông tư số 18/2006/TT-BTC ngày 13/3/2006 [1] về việc hướng dẫn
chế độ kiểm soát chi đối với các cơ quan nhà nước thực hiện chế độ tự chủ, tự
chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính, thông
tư số 81/2006/TT-BTC ngày 06/9/2006 [3] về việc hướng dẫn chế độ kiểm
soát chi đối với các đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện quyền tự chủ, tự chịu
5
trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính.
Về đề tài nghiên cứu quản lý, kiểm soát chi ngân sách nhà nước trong
những năm qua cũng có rất nhiều các công trình nghiên cứu của các nhà khoa
học, các cơ quan trung ương và địa phương như:
- Luận văn thạc sĩ “Hoàn thiện công tác kiểm soát chi Ngân sách Nhà
nước Quảng Bình” của tác giả Đào Hoàng Liên, năm 2010. Đề tài này đã
nghiên cứu thực trạng công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho
bạc Nhà nước Quảng Bình, theo yêu cầu đổi mới công tác quản lý ngân sách
nhà nước để đưa ra các giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát chi ngân sách
nhà nước qua Kho bạc Nhà nước đáp ứng được yêu cầu hiện đại hóa công tác
quản lý, điều hành ngân sách nhà nước, phù hợp với quá trình cải cách hành
chính công, phù hợp với chuẩn mực và thông lệ quốc tế.
- Luận văn thạc sĩ “Hoàn thiện quản lý chi Ngân sách Nhà nước tại TP
Đà Nẵng” của tác giả Ngô Thị Bích, năm 2010. Đề tài này đã hệ thống hóa
những vấn đề lý luận cơ bản về chi tiêu NSNN, những quy định về quản lý chi
tiêu NSNN trên cơ sở Luật ngân sách nhà nước, các Nghị định của Chính phủ,
Thông tư của Bộ Tài chính có liên quan; Phân tích thực trạng về quản lý chi
NSNN của thành phố Đà Nẵng; Nghiên cứu và đề xuất một số giải pháp hoàn
thiện công tác quản lý chi NSNN của thành phố Đà Nẵng trong những năm đến.
- Luận văn thạc sĩ “Kiểm soát công tác lập, chấp hành dự toán chi ngân
sách tại các cơ quan hành chính thuộc Uỷ ban nhân dân thành phố Đà Nẵng”
của tác giả Nguyễn Thị Bích Thủy, năm 2012. Đối tượng nghiên cứu của đề
tài này là thực trạng kiểm soát lập, chấp hành dự toán chi ngân sách nhà nước
tại các cơ quan hành chính thuộc Uỷ ban nhân dân thành phố Đà Nẵng. Phạm
vi nghiên cứu giới hạn ở kiểm soát công tác lập dự toán chi ngân sách năm
2012 tại các cơ quan hành chính do Sở Tài chính thành phố Đà Nẵng thực
hiện và kiểm soát công tác chấp hành dự toán chi ngân sách Nhà nước do Kho
bạc Nhà nước Đà Nẵng thực hiện. Đề tài đã sử dụng các phương pháp nghiên
6
cứu sau: Phương pháp phỏng vấn, quan sát nghiên cứu hồ sơ tài liệu để khảo
sát thực trạng vấn đề nghiên cứu từ đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện.
Điều đó cho thấy việc tác giả nghiên cứu đề tài “Tăng cường kiểm soát chi
ngân sách nhà nước trong đơn vị hành chính sự nghiệp trên địa bàn thành phố Đà
Nẵng do cơ quan Tài chính và kho bạc nhà nước thực hiện” là vấn đề mới đang đặt
ra, vừa khó khăn, đòi hỏi phải nghiên cứu những điều kiện đặc thù của thành
phố để góp phần tăng tính hiệu quả quản lý chi ngân sách.
Luận văn xác định được ý nghĩa quan trọng của công tác kiểm soát chi
ngân sách trong lĩnh vực hành chính sự nghiệp hiện nay thông qua việc phân
tích những cơ sở lý luận về quản lý chi NSNN và kiểm soát chi NSNN, các
loại hình kiểm soát chi NSNN trong đơn vị hành chính sự nghiệp và các nhân
tố ảnh hưởng đến kiểm soát chi NSNN đối với các đơn vị HCSN.
- Tìm ra được những ưu điểm, đặc biệt là các hạn chế của công tác quản lý
và kiểm soát chi NSNN trong các đơn vị HCSN (từ năm 2007-2011) thuộc
UBND thành phố Đà Nẵng để từ đó rút ra những kinh nghiệm và nguyên nhân.
- Đề xuất các giải pháp nhằm tăng cường công tác kiểm soát chi NSNN
đối với các đơn vị HCSN, góp phần thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, thất
thoát ngân sách và thực hiện có hiệu quả các chỉ tiêu kinh tế - xã hội trong
những năm đến.
- Đối tượng nghiên cứu của đề tài này là công tác kiểm soát lập, chấp
hành dự toán, quyết toán chi ngân sách nhà nước tại các đơn vị hành chính sự
nghiệp thuộc UBND thành phố Đà Nẵng. Phạm vi nghiên cứu giới hạn ở
kiểm soát công tác lập dự toán chi ngân sách nhà nước tại các đơn vị HCSN
do Sở Tài chính thành phố Đà Nẵng thực hiện, kiểm soát công tác chấp hành
dự toán chi ngân sách Nhà nước do Kho bạc Nhà nước Đà Nẵng thực hiện và
kiểm soát công tác quyết toán chi ngân sách Nhà nước do Sở Tài chính thành
phố Đà Nẵng thực hiện.
7
CHƯƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHI NGÂN SÁCH VÀ
KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG
ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH SỰ NGHIỆP
1.1. KHÁI NIỆM NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ CHI NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC TRONG ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH SỰ NGHIỆP
1.1.1. Ngân sách nhà nước và chi ngân sách nhà nước
Ngân sách nhà nước (NSNN), hay ngân sách chính phủ, là một thành
phần trong hệ thống tài chính. Thuật ngữ "Ngân sách nhà nước" được sử dụng
rộng rãi trong đời sống kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia. Song quan niệm về
ngân sách nhà nước lại chưa thống nhất, người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa
về ngân sách nhà nước tùy theo các trường phái và các lĩnh vực nghiên cứu.
Các nhà kinh tế Nga quan niệm: Ngân sách nhà nước là bảng liệt kê các
khoản thu, chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định của quốc gia. Luật
Ngân sách Nhà nước đã được Quốc hội Việt Nam thông qua năm 1996 định
nghĩa: Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của quốc gia trong
dự toán đã được cơ quan chính phủ có thẩm quyền quyết định và được thực
hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của
chính phủ [12,tr.1].
Nhưng phổ biến và chính thống nhất hiện nay là theo Luật Ngân sách
năm 2002 có quy định: Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của
Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực
hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà
nước [13,tr.1].
Chi NSNN là quá trình Nhà nước sử dụng các nguồn lực tài chính tập
trung vào việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của
8
Nhà nước. Chi NSNN có quy mô rộng và mức độ rộng lớn, bao trùm nhiều
lĩnh vực, nhiều địa phương, nhiều cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp của
Nhà nước, sử dụng quỹ ngân sách nhà nước nhằm trang trải cho các chi phí
của nhà nước để thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội mà Nhà nước đảm
nhận theo các nguyên tắc và trong từng thời kỳ nhất định là một năm. Chi
NSNN gồm có 02 quá trình: Quá trình phân phối và quá trình sử dụng NSNN.
Quá trình phân phối là quá trình cung cấp vốn từ NSNN để hình thành
các loại quỹ khác nhau trước khi đưa số vốn đó vào sử dụng. Quá trình sử
dụng là quá trình trực tiếp chi dùng các khoản từ NSNN cho các mục đích đã
định như: trực tiếp dùng mua sắm các hàng hóa, dịch vụ, trả lương …Quá
trình sử dụng NSNN có thể khái quát thành chu trình gồm lập dự toán NSNN,
chấp hành NSNN và quyết toán NSNN.
Để đảm bảo cho mọi khoản chi tiêu của NSNN đúng mục đích, có hiệu
quả, Nhà nước nào cũng cần phải quan tâm đến quản lý chi NSNN. Quản lý
chi NSNN là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc
hoạch định và tổ chức thực hiện, giám sát quá trình sử dụng ngân sách cho
mục đích chi tiêu của nhà nước theo những yêu cầu nhất định, trong từng thời
kỳ nhất định.
1.1.2. Bản chất, vai trò, đặc điểm chi ngân sách nhà nước
a. Bản chất chi ngân sách nhà nước
Là hệ thống những quan hệ phân phối lại các khoản thu nhập phát sinh trong
quá trình sử dụng có kế hoạch quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước nhằm thực hiện
chức năng tăng trưởng kinh tế, mở mang các sự nghiệp văn hóa, xã hội, duy trì
hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước và bảo đảm an ninh, quốc phòng.
b. Vai trò chi ngân sách nhà nước
Mỗi cơ chế kinh tế đều có đặc điểm riêng, ảnh hưởng trực tiếp đến việc
thực hiện các nhiệm vụ, chức năng của Nhà nước, đồng thời ảnh hưởng đến
9
việc Nhà nước sử dụng các công cụ nào đó đảm bảo phát triển kinh tế - xã
hội. Do đó chi ngân sách nhà nước có vai trò rất quan trọng trong tất cả các
lĩnh vực của một quốc gia, thể hiện như sau:
- Thứ nhất; Chi ngân sách cung cấp phương tiện tài chính cho sự tồn tại
và hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước.
- Thứ hai; Chi ngân sách là một trong những công cụ quan trọng để Nhà
nước thực hiện quản lý vĩ mô nền kinh tế.
Vai trò của chi ngân sách nhà nước khi được xem xét trên từng lĩnh vực
cụ thể nó sẽ được phát huy ở mức độ khác nhau tùy thuộc vào mục đích cần
đạt được khi sử dụng ngân sách tác động vào việc thực hiện các mục tiêu đó.
c. Đặc điểm chi ngân sách nhà nước
Chi NSNN có những đặc điểm chủ chốt sau:
+ Chi NSNN gắn liền với các hoạt động của bộ máy Nhà nước và những
nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của Nhà nước.
+ Các khoản chi NSNN gắn với quyền lực nhà nước, mang tính chất
pháp lý cao.
+ Các khoản chi NSNN mang tính chất không hoàn trả trực tiếp.
+ Các khoản chi NSNN thường được xem xét hiệu quả ở tầm vĩ mô,
nghĩa là được xem xét một cách toàn diện dựa vào mức độ hoàn thành của
khoản chi đó trên các chỉ tiêu kinh tế, xã hội mà Nhà nước đề ra trong từng
thời kỳ.
+ Các khoản chi NSNN có ảnh hưởng chặt chẽ tới mọi mặt của xã hội,
như tiền lương, giá cả, tỷ giá .v.v…
d. Phân loại chi ngân sách nhà nước
Có nhiều tiêu thức để phân loại:
+ Theo chức năng nhiệm vụ, chi ngân sách nhà nước gồm:
10
* Chi đầu tư phát triển kinh tế và kết cấu hạ tầng, trong đó phần lớn là
xây dựng cơ bản, khấu hao tài sản xã hội .
* Chi bảo đảm xã hội, bao gồm: giáo dục, y tế, công tác dân số, khoa học
và công nghệ, văn hóa, thông tin đại chúng, thể thao, lương hưu và trợ cấp xã
hội, các khoản liên quan đến can thiệp của chính phủ vào các hoạt động kinh
tế, quản lý hành chính, an ninh, quốc phòng, các khoản chi khác, dự trữ tài
chính, trả nợ vay nước ngoài, lãi vay nước ngoài.
+ Theo đối tượng thì chi NSNN được chia thành: chi đầu tư, chi thường
xuyên và chi khác.
+ Theo mục đích kinh tế thì chi NSNN được chia thành chi tiêu dùng và
chi đầu tư phát triển.
1.1.3. Phân loại đơn vị hành chính sự nghiệp
Căn cứ vào chức năng hoạt động, bao gồm các đơn vị như sau:
- Cơ quan hành chính thuần tuý: như các các cơ quan công quyền, cơ
quan quản lý kinh tế, xã hội … (các Bộ, cơ quan ngang Bộ, UBND…)
- Đơn vị sự nghiệp (sự nghiệp kinh tế, sự nghiệp giáo dục, sự nghiệp y
tế…)
- Các tổ chức, đoàn thể xã hội (các tổ chức chính trị xã hội, tổ chức xã
hội…)
Căn cứ vào việc phân cấp tài chính: Các đơn vị dự toán được chia
làm 3 cấp
- Đơn vị dự toán cấp I: là đơn vị trực tiếp nhận dự toán ngân sách năm
do các cấp chính quyền giao, phân bổ ngân sách cho các đơn vị dự toán cấp
dưới; chịu trách nhiệm về việc tổ chức, thực hiện quản lý kinh phí của cấp
mình và các đơn vị trực thuộc.
- Đơn vị dự toán cấp II: Là đơn vị trực thuộc đơn vị dự toán cấp I và là
đơn vị có nhiệm vụ nhận dự toán ngân sách của đơn vị dự toán cấp I và phân
11
bổ ngân sách cho đơn vị dự toán cấp III và có trách nhiệm về việc tổ chức,
thực hiện công tác quản lý kinh phí của cấp mình và đơn vị dự toán cấp dưới.
- Đơn vị dự toán cấp III: Là đơn vị dự toán trực tiếp sử dụng kinh phí
nhận dự toán ngân sách của đơn vị dự toán cấp II hoặc cấp I (nếu không có
cấp II) có trách nhiệm về việc tổ chức, thực hiện công tác quản lý kinh phí
của cấp mình và đơn vị dự toán cấp dưới (nếu có).
Từ trước đến nay chúng ta vẫn thường gọi chung đơn vị HCSN, tuy
nhiên trên thực tế tồn tại hai loại hình đơn vị là cơ quan hành chính nhà nước
và đơn vị sự nghiệp công lập.
Cơ quan hành chính Nhà nước là cơ quan công quyền trong bộ máy quản
lý nhà nước được nhà nước đảm bảo 100% kinh phí hoạt động từ ngân sách
nhà nước với biên chế do nhà nước giao. Do đó chi hành chính là các khoản
chi cho các cơ quan nêu trên, chi hành chính từ ngân sách là khoản chi quan
trọng để đảm bảo duy trì hoạt động thường xuyên liên tục của các cơ quan lập
pháp, hành pháp, tư pháp từ Trung ương đến địa phương theo sơ đồ sau:
CHI HÀNH CHÍNH HƯỞNG KINH PHÍ TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
Bộ, cơ
quan ngang
Bộ, cơ
quan thuộc
Chính phủ
Văn phòng
Quốc hội,
Văn phòng
Chủ tịch
nước
Tòa án
nhân dân
các cấp,
Viện Kiểm
sát nhân
dân các cấp
VP HĐND,
VP UBND,
các cơ quan
chuyên môn
thuộc UBND
các tỉnh,
thành phố
trực thuộc
Trung ương
VP HĐND và
UBND, các cơ
quan chuyên
môn thuộc
UBND các
quận, huyện,
thị xã, TP trực
thuộc tỉnh và
TP trực thuộc
trung ương
Sơ đồ 1.1. Chi ngân sách cơ quan hành chính
Đơn vị sự nghiệp có thu công lập được cơ quan nhà nước có thẩm quyền
thành lập để thực hịên các hoạt động sự nghiệp nhằm cung cấp các dịch vụ
12
công trong các lĩnh vực Giáo dục - Đào tạo, Y tế, Văn hóa, Thể dục Thể thao,
sự nghiệp kinh tế …chủ yếu hoạt động bằng nguồn ngân sách nhà nước cấp
và trong quá trình hoạt động được nhà nước cho phép thu để trang trải một
phần hoặc toàn bộ chi phí thường xuyên không vì mục đích lợi nhuận.
CHI SỰ NGHIỆP TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
Chi sự
nghiệp
Giáo dục
Đào tạo
Chi sự
nghiệp Y
tế (Chăm
sóc sức
khỏe ND
Chi sự
nghiệp
văn hóa
thông
tin
Chi sự
nghiệp
Khoa học
Công
nghệ
Chi sự
nghiệp
thể dục
thể thao
Chi sự
nghiệp
nông lâm
ngư
nghiệp
Chi sự
nghiệp
khác
Sơ đồ 1.2. Chi ngân sách đơn vị sự nghiệp
Đơn vị sự nghiệp có thu công lập bao gồm 03 mô hình như sau:
a) Đơn vị có nguồn thu sự nghiệp tự bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động
thường xuyên (gọi tắt là đơn vị sự nghiệp tự bảo đảm chi phí hoạt động).
b) Đơn vị có nguồn thu sự nghiệp tự bảo đảm một phần chi phí hoạt
động thường xuyên, phần còn lại được ngân sách nhà nước cấp (gọi tắt là đơn
vị sự nghiệp tự bảo đảm một phần chi phí hoạt động).
c) Đơn vị có nguồn thu sự nghiệp thấp, đơn vị không có nguồn thu, kinh
phí hoạt động thường xuyên do ngân sách nhà nước bảo đảm toàn bộ (gọi tắt
là đơn vị sự nghiệp do ngân sách nhà nước bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt
động).
1.1.4. Đặc điểm đơn vị hành chính sự nghiệp
Đơn vị HCSN hoạt động theo dự toán được cấp có thẩm quyền giao và
được NSNN cấp toàn bộ hoặc một phần dự toán được duyệt. Hoạt động của
các đơn vị HCSN phong phú, đa dạng mang tính chất phục vụ, hầu hết không
có thu hoặc có thu nhưng chỉ đáp ứng một phần các nhu cầu chi, các hoạt
13
động chủ yếu được trang trải bằng nguồn kinh phí của NSNN. Các đơn vị
HCSN trong cùng một ngành theo hệ thống dọc được chia thành các đơn vị
dự toán các cấp như sau:
Cấp ngân sách (Trung ương, tỉnh,
huyện)
Đơn vị dự toán cấp I
Đơn vị dự toán cấp II
Đơn vị dự toán cấp III
Đơn vị dự toán (dưới cấp III)
Quan hệ trực tiếp với cấp ngân sách
Quan hệ gián tiếp với cấp ngân sách
Sơ đồ 1.3. Mô hình đơn vị dự toán các cấp
Nội dung chi hành chính sự nghiệp bao gồm:
- Các khoản chi thanh toán cho cá nhân: Tiền lương, tiền công, phụ cấp
lương, các khoản đóng góp theo lương, tiền thưởng, phúc lợi tập thể và các
khoản thanh toán khác cho cá nhân theo quy định;
- Chi thanh toán dịch vụ công cộng, chi phí thuê mướn, chi vật tư văn
phòng, thông tin, tuyên truyền, liên lạc;
- Chi hội nghị, công tác phí trong nước, chi các đoàn đi công tác nước
ngoài và đón các đoàn khách nước ngoài vào Việt Nam;
- Các khoản chi nghiệp vụ chuyên môn;
- Các khoản chi đặc thù của ngành, chi may sắm trang phục (theo quy
định của cơ quan có thẩm quyền);
14
- Chi mua sắm tài sản, trang thiết bị, phương tiện, vật tư, sửa chữa
thường xuyên tài sản cố định;
- Các khoản chi có tính chất thường xuyên khác;
- Các khoản chi phục vụ cho công tác thu phí và lệ phí theo quy định;
Ngoài ra đối với các đơn vị sự nghiệp có thu, ngoài các khoản trên còn
có thêm các khoản sau:
- Chi hoạt động sản xuất, cung ứng dịch vụ, kể cả chi nộp thuế, trích
khấu hao TSCĐ…
1.2. KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRONG ĐƠN VỊ
HÀNH CHÍNH SỰ NGHIỆP
1.2.1. Kiểm soát trong quản lý và các loại hình kiểm soát
a. Kiểm soát trong quản lý
Kiểm soát là một chức năng của quản lý. Hoạt động quản lý của một tổ
chức có thể chia thành nhiều chức năng, song có thể khái quát gồm 4 chức
năng: hoạch định, tổ chức, điều hành và kiểm soát. Trong khi tiến hành hoạch
định, tổ chức, điều hành quá trình tác nghiệp tại đơn vị vẫn có thể có nhiều sự
cố xảy ra do những nguyên nhân chủ quan cũng như khách quan. Vì vậy hoạt
động kiểm soát được thực hiện nhằm đảm bảo cho quá trình tác nghiệp được
tiến hành theo như kế hoạch ban đầu, điều chỉnh kịp thời các sai lệch trong
quá trình hoạt động. Như vậy kiểm soát là một hoạt động vô cùng quan trọng
trong công tác quản lý.
Kiểm soát không phải là một giai đoạn hay một pha của quá trình quản
lý mà nó được thể hiện ở tất cả các giai đoạn của quá trình này. Do đó kiểm
soát được quan niệm là một chức năng của quản lý. Trong mọi trường hợp để
đảm bảo hiệu quả hoạt động, tất yếu mỗi đơn vị cơ sở đều tự kiểm tra hoạt
động của mình trong tất cả các khâu: rà soát các tiềm năng, xem xét lại các dự
báo, các mục tiêu và định mức, đối chiếu và truy tìm các thông số về sự kết
15
hợp, soát xét lại các thông tin thực hiện để điều chỉnh kịp thời trên quan điểm
đảm bảo hiệu năng của mọi nguồn lực và hiệu quả kinh tế cuối cùng của các
hoạt động. Công việc rà soát này có tên gọi là kiểm soát.
Tham gia quá trình quản lý, kiểm soát phải tuân thủ theo quy trình 3
bước:
- Xây dựng hệ thống tiêu chuẩn dựa trên cơ sở những mục tiêu quản lý.
Hệ thống tiêu chuẩn là cơ sở pháp lý và kỹ thuật của hoạt động kiểm soát, đó
là những chuẩn mực mà người ta dùng đối chiếu, xem xét kết quả hay quá
trình tác nghiệp. Có nhiều dạng tiêu chuẩn khác nhau được thiết lập và đánh
giá, đo lường mức độ thực hiện công việc, có thể căn cứ vào chất lượng và số
lượng công việc, căn cứ và đánh giá của các chuyên gia hay của các cơ quan
thanh tra, kiểm tra mà cho phép phát hiện sớm những sai lệch trong quá trình
tác nghiệp. Từ đó có thể kịp thời đưa ra những biện pháp chấn chỉnh thích
hợp nhằm đạt được những mục tiêu đã đề ra.
- Đo lường việc thực hiện theo những tiêu chuẩn đã được xây dựng.
Bước này người quản lý sẽ nhận được các thông tin về đối tượng quản lý của
mình. Từ những thông tin phản hồi về đánh giá kết quả của quá trình thực thi
nhiệm vụ đã đề ra với những người điều hành, để các nhà điều hành có các
điều chỉnh cần thiết cho quá trình tác nghiệp, tuân thủ theo ý chí của mình hay
mục tiêu của hệ thống.
- Dựa trên những thông tin thu thập được ở bước thứ hai, người quản lý
điều chỉnh các sai lệch trong việc thực hiện các công việc và đưa ra những
quyết định phù hợp với thực tế và tương lai.
b. Các loại hình kiểm soát
Về loại hình kiểm soát có thể được phân thành nhiều loại khác nhau dựa
trên các tiêu thức khác nhau như mục tiêu kiểm soát, nội dung kiểm soát,
phương thức thực hiện, thời điểm thực hiện. Hoạt động kiểm soát có thể chia
