Đối tác công tư trong thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ trọng điểm quốc gia

VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

BỘ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ
VIỆN CHIẾN LƯỢC VÀ CHÍNH SÁCH
KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ

ĐỖ THỊ HỒNG GIANG

ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG THỰC HIỆN NHIỆM VỤ
KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ TRỌNG ĐIỂM QUỐC GIA

Chuyên ngành: Quản lý Khoa học và Công nghệ
Mã số

: 60.34.04.12

LUẬN VĂN THẠC SỸ QUẢN LÝ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. NGUYỄN NGỌC SONG

HÀ NỘI, 2017


LỜI CAM ĐOAN

Tôi đã đọc và hiểu về các hành vi vi phạm sự trung thực trong học thuật.
Tôi xin cam kết bằng danh dự và cá nhân rằng nghiên cứu này do tôi tự thực
hiện và không vi phạm yêu cầu về sự trung thực trong học thuật. Các số liệu
nêu trong luận văn là đúng sự thật, có nguồn gốc rõ ràng và chưa từng được

công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các thông tin nghiên cứu trong luận
văn là do tôi tự tìm tòi, nghiên cứu phù hợp với thực tế.

Tác giả

Đỗ Thị Hồng Giang


MỤC LỤC

MỞ ĐẦU ...................................................................................................................1
Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG LĨNH VỰC
KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ..............................................................................7
1.1. Cơ sở lý luận chung về đối tác công tư - PPP (Pupblic – Private – Partnership) 7
1.2. Đối tác công tư trong lĩnh vực khoa học và công nghệ .....................................19
1.3. Đối tác công tư trong hoạt động khoa học, công nghệ và đổi mới ở một số nước
trên thế giới ...............................................................................................................22
Chương 2: THỰC TRẠNG ĐỐI TÁC CÔNG TƯ THỰC HIỆN NHIỆM VỤ
KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ TRỌNG ĐIỂM QUỐC GIA Ở VIỆT NAM .31
2.1. Cơ chế tài chính cho hoạt động khoa học và công nghệ....................................31
2.2. Đầu tư từ ngân sách nhà nước thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ trọng
điểm quốc gia giai đoạn 2011-2015 và tình hình huy động vốn ngoài ngân sách cho
khoa học và công nghệ ..............................................................................................36
2.3. Thực trạng đối tác công tư thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ trọng
điểm quốc gia hiện nay .............................................................................................46
Chương 3: ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP THÚC ĐẨY ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG
THỰC HIỆN NHIỆM VỤ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ TRỌNG ĐIỂM
QUỐC GIA ..............................................................................................................58
3.1. Các bài học được rút ra từ nghiên cứu PPP nói chung ......................................58
3.2. Đề xuất một số giải pháp về chính sách thúc đẩy PPP trong thực hiện nhiệm vụ

khoa học và công nghệ trọng điểm quốc gia.............................................................60
3.3. Đề xuất một số giải pháp tổ chức thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ
trọng điểm quốc gia theo cơ chế PPP........................................................................71
KẾT LUẬN ..............................................................................................................73
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO...............................................................75


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

KH&CN:

Khoa học và Công nghệ

NSNN:

Ngân sách nhà nước

PPP:

Pupblic – Private – Partnership
Đối tác công - tư

DNNN:

Doanh nghiệp nhà nước

ADB:

Ngân hàng phát triển Châu Á

NGO:

Tổ chức phi Chính phủ

CBO:

Tổ chức cộng đồng

OECD:

Tổ chức hợp tác phát triển kinh tế

STI:

Khoa học, công nghệ và đổi mới

NC&PT:

Nghiên cứu và Phát triển

SEMATECH:

Semiconductor Manufacturing Technology
Công nghệ sản xuất bán dẫn

SMEs:

Các thành viên tham gia liên minh SEMATECH

JTIs:

Joint Technology Initiatives
Các sáng kiến công nghệ chung


DANH MỤC BẢNG BIỂU

TT

Số hiệu

Nội dung

Trang

1

Bảng 2.1

Tỷ trọng chi nhiệm vụ cấp quốc gia giai
đoạn 2009-2015

39

2

Bảng 2.2

Đầu tư xã hội cho KH&CN và cho
NC&PT năm 2013

42

3

Bảng 2.3

Tổng chi quốc gia cho NC&PT các năm
2011, 2013, 2015

43

4

Bảng 2.4

Chi cho NC&PT năm 2013 chia theo khu
vực thực hiện và thành phần kinh tế

43

5

Bảng 3.1

Tình hình bội chi NSNN Việt Nam giai

64

đoạn 2011 – 2015

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong thời gian qua, được sự quan tâm của Đảng, Nhà nước và sự nỗ lực
của các Bộ, ngành, tỉnh, thành phố, tâm huyết của các nhà khoa học, khoa học và
công nghệ (KH&CN) Việt Nam đã có bước phát triển, đạt được nhiều kết quả và
thành tựu quan trọng, đóng góp thiết thực vào sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ
quốc. Tiềm lực KH&CN của đất nước đã có bước phát triển: Đội ngũ cán bộ
KH&CN phát triển nhanh về số lượng; Tổ chức KH&CN tăng nhanh về số
lượng, đa dạng hóa về loại hình, hoạt động theo cơ chế tự chủ, tự chịu trách
nhiệm; Cơ sở hạ tầng kỹ thuật và thông tin cho KH&CN được nâng cấp, hệ
thống sở hữu trí tuệ và tiêu chuẩn đo lường chất lượng có bước tiến bộ, từng
bước đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế; Nguồn lực tài chính cho KH&CN duy
trì mức đầu tư hàng năm cho hoạt động KH&CN đạt 2% tổng chi ngân sách nhà
nước (NSNN), tốc độ tăng trung bình trong 5 năm gần đây đạt khoảng
16,5%/năm đã tạo điều kiện để đầu tư phát triển tiềm lực KH&CN, xây dựng và
nâng cấp các phòng thí nghiệm, đào tạo nhân lực KH&CN trình độ cao và triển
khai các nhiệm vụ KH&CN phục vụ các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của
đất nước.
Tuy nhiên, hoạt động KH&CN của nước ta nói chung vẫn chưa đáp ứng
được yêu cầu của sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, nhất là trong
xu thế hội nhập kinh tế quốc tế và sự phát triển kinh tế tri thức trên thế giới. Trong
nền kinh tế thị trường, việc sản xuất ra các sản phẩm chủ lực có sức cạnh tranh
trên thị trường trong nước và thị trường quốc tế đóng vai trò rất quan trọng trong
việc thúc đẩy phát triển kinh tế. Để tạo ra những sản phẩm như vậy cần sự tham
gia phối hợp của nhà nước và khối tư nhân mà đại diện ở đây là các doanh nghiệp
cùng thực hiện những nhiệm vụ trọng điểm quốc gia. Tuy nhiên, phối hợp như thế
nào để vừa khuyến khích được doanh nghiệp đầu tư vừa kiểm soát được nguồn

1


vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước và đảm bảo được hiệu quả đầu tư là vấn đề cấp
thiết đặt ra.
Ngày 14/02/2015, Thủ tướng Chính phủ vừa ban hành Nghị định số
15/2015/NĐ-CP quy định về đầu tư theo hình thức đối tác công tư (sau đây gọi tắt
là PPP). Trước đây đầu tư theo hình thức PPP chủ yếu được nói đến trong phát
triển cơ sở hạ tầng, xây dựng đường sá, nhà máy phát điện hay cấp thoát nước…
nhưng hiện nay khái niệm này đã mở rộng ra nhiều lĩnh vực trong đó có KH&CN.
Gần đây nhất, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 1931/QĐ-TTg
ngày 07/10/2016 phê duyệt Đề án “Thí điểm cơ chế đối tác công - tư, đồng tài trợ
thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ”. Câu hỏi đặt ra là tại sao cần phải áp
dụng cơ chế đối tác công – tư trong thực hiện nhiệm vụ KH&CN? PPP sẽ mang
lại lợi ích gì cho doanh nghiệp cũng như giúp ích gì cho Nhà nước trong việc thực
hiện sứ mệnh công của mình, đặc biệt là đối với các hoạt động KH&CN để tạo ra
các sản phẩm mang tính chiến lược, then chốt, cốt lõi của ngành, quốc gia mà cần
có sự huy động, tập hợp mọi nguồn lực của hai khối công – tư? Hiện nay, việc đầu
tư cho các nhiệm vụ KH&CN quốc gia thường bị phân tán, xé lẻ, không tạo được
nguồn đầu tư tới ngưỡng. Vậy đầu tư theo hình thức PPP có khắc phục được tình
trạng này không? Trên thực tế đối với việc đầu tư tạo ra sản phẩm mới, nhiều
doanh nghiệp hoàn toàn có khả năng tự thực hiện. Tuy nhiên, làm như vậy doanh
nghiệp có thể chịu nhiều rủi ro nên vẫn muốn có sự tham gia của các doanh
nghiệp khác và sự hỗ trợ của Nhà nước để chia sẻ rủi ro. Vì vậy, PPP sẽ mang lại
lợi ích cho doanh nghiệp, là điều kiện giúp doanh nghiệp chủ động thực hiện
nhiệm vụ về KH&CN. Ngoài ra, PPP còn là công cụ để giúp Nhà nước thực hiện
tốt nhiệm vụ của mình, tụ hợp mọi nguồn lực giải quyết vấn đề KH&CN trung
và dài hạn mang tính chiến lược then chốt, cốt lõi của ngành, quốc gia. Có thể
nói đây sẽ là cơ chế tạo ra sự tương tác, gắn kết giữa doanh nghiệp và Nhà nước

cùng thực hiện các nhiệm vụ mà trong đó vai trò của doanh nghiệp và Nhà nước
là bình đẳng.
2


Từ những vấn đề nêu trên cho thấy việc áp dụng cơ chế đối tác công tư
trong thực hiện nhiệm vụ KH&CN hiện nay là hết sức cần thiết, với mục đích
tạo cơ chế hợp tác bình đẳng về quyền lợi và trách nhiệm giữa Nhà nước và
doanh nghiệp, khuyến khích doanh nghiệp tham gia thực hiện nhiệm vụ, chia sẻ
rủi ro và đảm bảo được hiệu quả đầu tư. Trong khuôn khổ luận văn, tác giả xin
chọn đề tài “Đối tác công tư trong thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ
trọng điểm quốc gia” làm đề tài nghiên cứu.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Đầu tư theo hình thức PPP đã xuất hiện khá sớm trên thế giới và thực tiễn
áp dụng cũng rất phong phú. Tại Việt Nam, mô hình này còn khá mới mẻ và chủ
yếu được triển khai trong phát triển cơ sở hạ tầng, xây dựng đường sá, nhà máy
phát điện hay cấp thoát nước… Liên quan đến vấn đề này có một số đề tài, bài
viết như:
- “Mô hình hợp tác công tư – giải pháp tăng nguồn vốn, công nghệ và kỹ
năng quản lý của tư nhân cho các dự án môi trường ở Việt Nam” của tác giả Hồ
Công Hòa, Viện nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương, 2012.
- “Hợp tác công tư phục vụ đổi mới sáng tạo trong nông nghiệp”, Cục
Thông tin khoa học và công nghệ quốc gia, 2016.
- “Đối tác công tư tại Việt Nam – những thách thức đối với khu vực tư
nhân” của tác giả Nguyễn Hưng Quang, tham luận tại Hội thảo “Thực hiện các
Dự án đối tác công tư (PPP), kinh nghiệm và đề xuất”, Viện Nghiên cứu và Phát
triển, TP. Hồ Chí Minh ngày 17/07/2012.
- “Nghiên cứu đề xuất chính sách và giải pháp thúc đẩy hợp tác công – tư trong
phát triển làng nghề ở Đồng bằng sông Hồng”, Đề tài nghiên cứu cấp Bộ do Lê Phi
Vân làm chủ nhiệm đề tài; Viện Chính sách và Chiến lược phát triển NNNT, 2013.

- “Nghiện cứu đề xuất chính sách thúc đẩy đối tác công – tư trong nông
nghiệp, Đề tài nghiên cứu cấp Bộ do Phùng Giang Hải làm chủ nhiệm đề tài,
Viện Chính sách và chiến lược PTNNNT, 2015.
3


- “Thực tiễn quốc tế, bối cảnh trong nước và vấn đề đặt ra cho PPP thực
hiện nhiệm vụ KH&CN ở Việt Nam”, Bài viết của Ths. Nguyễn Võ Hưng đăng trên
Tạp chí chính sách và quản lý khoa học và công nghệ Tập 5 – Số 1, năm 2016.
Có thể khẳng định đến thời điểm này chưa có đề tài luận văn thạc sĩ nào
nghiên cứu về đối tác công tư trong thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ
trọng điểm quốc gia.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn về PPP nói chung và PPP trong lĩnh
vực KH&CN, đặc biệt là trong thực hiện nhiệm vụ KH&CN nói riêng. Đề xuất
giải pháp thúc đẩy PPP trong thực hiện nhiệm vụ KH&CN trọng điểm quốc gia.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục tiêu nghiên cứu, tác giả cần làm rõ những vấn đề sau:
- Làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn về PPP.
- Phân tích thực trạng PPP thực hiện nhiệm vụ KH&CN trọng điểm quốc
gia ở Việt Nam.
- Đề xuất giải pháp thúc đẩy PPP trong thực hiện nhiệm vụ KH&CN trọng
điểm quốc gia ở Việt Nam.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Nghiên cứu cơ chế đối tác giữa khu vực công và khu vực tư trong thực
hiện nhiệm vụ KH&CN trọng điểm quốc gia.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Đề tài tập trung nghiên cứu, phân tích số liệu về đầu tư từ ngân sách nhà

nước và tình hình thu hút vốn đầu tư ngoài ngân sách thực hiện nhiệm vụ khoa
học và công nghệ trọng điểm quốc gia giai đoạn 2011-2015. Nghiên cứu cơ chế,
chính sách áp dụng đối tác công tư trong hoạt động KH&CN nói chung và thực
hiện nhiệm vụ KH&CN trọng điểm quốc gia nói riêng.
4


5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
- Phương pháp nghiên cứu tài liệu: Nghiên cứu các văn bản quy phạm
pháp luật, các bài viết trên các báo, tạp chí... có liên quan đến đề tài của luận văn
để tìm ra phương pháp luận cho vấn đề nghiên cứu.
- Phương pháp kế thừa các kinh nghiệm, thực tiễn đã có: Từ thực tiễn thực
hiện đối tác công tư trong hoạt động KH&CN tại một số quốc gia rút ra bài học
kinh nghiệm và đề xuất cơ chế đối tác phù hợp với thực trạng nền KH&CN nước
ta và tình hình kinh tế đất nước.
- Phương pháp nghiên cứu định tính: bao gồm dữ liệu thứ cấp và dữ liệu
sơ cấp. Với nguồn dữ liệu thứ cấp là chủ yếu.
- Hồi cứu tài liệu: tham khảo các tài liệu trong và ngoài nước có liên
quan về PPP.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Ý nghĩa lý luận
Hệ thống hóa những vấn đề lý luận liên quan đến cơ chế PPP hiện nay. Đề
xuất những giải pháp thúc đẩy PPP trong thực hiện nhiệm vụ KH&CN trọng
điểm quốc gia.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Qua nghiên cứu và phân tích các vấn đề lý luận về cơ chế PPP hiện nay,
phân tích thực trạng và các chính sách đầu tư từ NSNN và thu hút đầu tư ngoài
NSNN cho các nhiệm vụ KH&CN quốc gia, tác giả đề xuất một số giải pháp
thúc đẩy PPP trong thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ trọng điểm quốc
gia. Thông qua cơ chế này tạo ra sự hợp tác bình đẳng về lợi ích, chia sẻ rủi ro

giữa khu vực công và khu vực tư, khuyến khích các đối tác tư nhân tham gia thực
hiện nhiệm vụ KH&CN và kết quả cuối cùng là tạo ra các sản phẩm chủ lực có
năng lực cạnh tranh trong nền kinh tế, đảm bảo được hiệu quả đầu tư từ NSNN.

5


7. Cơ cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục, danh mục tài liệu tham khảo và các
biểu số liệu, nội dung chính của Luận văn gồm có 3 chương như sau:
Chương 1: Cơ sở lý luận về đối tác công tư trong lĩnh vực khoa học và
công nghệ.
Chương 2: Thực trạng đối tác công tư thực hiện nhiệm vụ khoa học và
công nghệ trọng điểm quốc gia ở Việt Nam.
Chương 3: Đề xuất giải pháp thúc đẩy đối tác công tư trong thực hiện
nhiệm vụ khoa học và công nghệ trọng điểm quốc gia.

6


Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG LĨNH VỰC
KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ

1.1. Cơ sở lý luận chung về đối tác công tư - PPP (Pupblic – Private –
Partnership)

1.1.1. Khái niệm về đối tác công tư và một số khái niệm chính liên quan
đến đối tác công tư
Đối tác công tư (PPP): Trong hai thập kỷ qua, PPP đã trở thành một từ phổ

biến cho các học giả và các nhà hoạch định chính sách trên thế giới. Hiện nay, đã
có nhiều nghiên cứu, định nghĩa về PPP như:
Theo Alfredo E Pascual (2008) cho rằng PPP là sự cộng tác giữa khu vực
công và khu vực tư nhân dựa trên một hợp đồng để cung cấp tài sản hoặc dịch vụ,
trong đó phân định hợp lý vai trò và chia sẻ công bằng trách nhiệm, chi phí và rủi ro
giữa khu vực công và khu vực tư. Các rủi ro được chuyển cho bên nào có thể quản lý
tốt nhất, đảm bảo chuyển giao rủi ro ở mức tối ưu, không phải tối đa cho khu vực tư
nhân, và tư nhân sẽ đóng góp không chỉ vốn mà còn cả công nghệ và năng lực quản
lý, việc sử dụng vốn có hiệu quả hơn, mang đến sự sẵn có, chất lượng và tính hiệu
quả của dịch vụ.
Một số định nghĩa khác như Ủy ban quốc gia về PPP của Vương quốc Anh
cho rằng “PPP là một kiểu chia sẻ rủi ro xuất phát từ nguyện vọng chung của cả
khu vực tư nhân và khu vực công nhằm đạt được kết quả mong muốn”. Hội đồng
quốc gia về PPP của Canada lại định nghĩa “PPP là một kiểu hợp tác liên doanh
giữa khu vực công và khu vực tư, được xây dựng trên cơ sở chia sẻ kinh nghiệm
chuyên môn của mỗi bên, nhằm đáp ứng tốt nhất các nhu cầu đã được xác định rõ
của xã hội thông qua việc phân bổ hợp lý các nguồn lực, các kết quả và cả các rủi
ro” [21].

7


Theo WB (2009) , PPP là việc chuyển giao cho khu vực tư nhân các dự án
đầu tư mà theo truyền thống thì đó là các dự án phải do nhà nước đầu tư và vận
hành. Định nghĩa này nhấn mạnh vào vấn đề đầu tư của PPP nhưng có hai khía
cạnh cần được lưu ý: (i) Nhà đầu tư tư nhân nhận trách nhiệm cung cấp dịch vụ
thông qua dự án; (ii) Một số rủi ro liên quan đến dự án sẽ được chuyển giao từ khu
vục nhà nước cho khu vực tư nhân. Tuy nhiên, PPP rất khác với việc từ bỏ tài sản
của Nhà nước hay hợp đồng các dịch vụ ra bên ngoài. Đó là vì PPP hàm chứa việc
cùng hợp tác vận hành giữa nhà nước và khu vực tư nhân, khá rõ ràng là tinh thần

của một liên danh [29].
Đầu tư theo hình thức đối tác công tư: Đầu tư theo hình thức đối tác công
tư là hình thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước
có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận
hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công [13].
Quan hệ đối tác công tư (PPP): Sổ tay hướng dẫn về PPP do Ngân hàng
phát triển Châu Á (ADB) phát hành năm 2008 coi thuật ngữ “Quan hệ đối tác
công – tư” (quan hệ đối tác Nhà nước – tư nhân) bao gồm một loạt các mối quan
hệ có thể có giữa các tổ chức Nhà nước và tổ chức tư nhân liên quan đến lĩnh
vực cơ sở hạ tầng và lĩnh vực dịch vụ khác. Quan hệ này được dùng để chỉ quan
hệ hợp đồng giữa khu vực tư nhân (hoạt động vì lợi nhuận hoặc phi lợi nhuận)
và khu vực công trong việc cung cấp những loại hàng hoá thường do khu vực
công cung cấp. Hình thức PPP khác so với các hình thức khác có sự tham gia của
tư nhân ở chỗ bên cạnh yếu tố tư nhân tham gia thực hiện đầu tư và cung cấp tài
chính, khu vực tư nhân còn tham gia cung cấp dịch vụ và khu vực Nhà nước
chuyển một phần nhất định rủi ro sang khu vực tư nhân. Trong hình thức PPP,
khu vực tư nhân có vai trò bình đẳng với khu vực công, tuân thủ theo đúng các
mục tiêu, cơ chế tổ chức, triển khai, giám sát và xử lý tranh chấp mà hai bên đã
thoả thuận trong hợp đồng [19].

8


Khu vực công: Tất cả các cơ quan, Chính phủ ở cấp Trung ương hoặc địa
phương cũng như tất cả các công ty, tổng công ty và tập đoàn do Chính phủ sở
hữu, quản lý, vận hành (Doanh nghiệp nhà nước) đều được coi là thuộc về khu
vực công. Các nhà tài trợ quốc tế hỗ trợ cho ngân sách cũng được xem là khu vực
công [19].
Khu vực tư nhân: Bao gồm tất cả các đơn vị, doanh nghiệp hoạt động vì
mục đích lợi nhuận không thuộc sở hữu hoặc điều hành bởi Chính phủ. Các tổ

chức từ thiện và các tổ chức phi lợi nhuận không thuộc sở hữu hoặc điều hành của
Chính phủ cũng được xem là một phần thuộc khu vực tư nhân tự nguyện [19].
Hàng hoá, dịch vụ công: Bản chất chung nhất của hàng hoá công là nó có
thể phục vụ, đáp ứng nhu cầu và lợi ích của nhiều người cùng một lúc. Có thể hiểu
rõ thêm về hàng hoá công theo các định nghĩa sau: (i) Theo Gravelle và Ress
(Microeconomics, 3rd edition, 2004) “Đặc điểm xác định hàng hoá công cộng là
việc tiêu dùng của một cá nhân không thực sự hay có khả năng làm giảm giá trị
sẵn có để nó được tiêu dùng bởi cá nhân khác; (ii) Theo Joseph Stighlitz
(Economics of public Sector, 3rd edition, 2000), hàng hoá công là những loại hàng
hoá mà việc một cá nhân này đang hưởng thụ lợi ích do hàng hoá đó tạo ra không
ngăn cản những người khác cùng đồng thời hưởng thụ lợi ích của nó. Hàng hoá
công có hai loại thuộc tính cơ bản là không có tính cạnh tranh và không có tính
loại trừ. Không có tính cạnh tranh nghĩa là khi có thêm một người cùng sử dụng
lợi ích công cộng sẽ không làm giảm lợi ích tiêu dùng của những người tiêu dùng
hiện có. Có thể hiểu hàng hoá công có thể đáp ứng được lợi ích của nhiều người
không hạn chế số người sử dụng. Thực tế, vấn đề lợi ích của hàng hóa công
không phải lúc nào cũng như nhau đối với nhiều người mà nó phụ thuộc vào
điều kiện, hoàn cảnh của người sử dụng hàng hóa này, họ có thể khai thác được
nhiều hoặc ít lợi ích từ nó, cũng có thể là do sự khác nhau trong nhu cầu của họ.
Không có tính loại trừ được hiểu ngầm là về mặt kỹ thuật là không thể hoặc là

9


chi phí rất tốn kém để ngăn ngừa những người khác cùng sử dụng loại hàng hóa
này. Có thể hiểu là người tiêu dùng không bị cản trở khi có nhu cầu về nó.
Ở Việt Nam, hàng hoá, dịch vụ công ích là những sản phẩm, dịch vụ đáp
ứng 3 tiêu chí: (i) Sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu đối với đời sống kinh tếxã hội của đất nước, cộng đồng dân cư của một khu vực lãnh thổ mà Nhà nước
cần đảm bảo vì lợi ích chung hoặc bảo đảm quốc phòng, an ninh; (ii) Việc sản
xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ này theo cơ chế thị trường khó có khả năng bù

đắp chi phí; (iii) Được cơ quan, tổ chức có thẩm quyền đặt hàng, giao kế hoạch,
tổ chức đấu thầu theo giá hoặc chi phí do Nhà nước đặt hàng. Hàng hoá, dịch vụ
công có thể được cung cấp hoàn toàn bởi các cơ quan nhà nước (thuần tuý công)
hoặc bởi khu vực tư nhân (thuần tuý thị trường) hoặc do hai khu vực này phối
hợp với nhau cung cấp (đối tác công tư) [19].
1.1.2. Đặc điểm của cơ chế đối tác công - tư
PPP thể hiện một khuôn khổ có sự tham gia của khu vực tư nhân nhưng
vẫn ghi nhận và thiết lập vai trò của Chính phủ đảm bảo đáp ứng các nghĩa vụ xã
hội và đạt được thành công trong cải cách của khu vực nhà nước và đầu tư công.
Là một mô hình dài hạn (đa số kéo dài 20-30 năm) do vậy nó phù hợp nhất với
lĩnh vực cơ sở hạ tầng, môi trường và một số lĩnh vực có sự ổn định lâu dài.
Một mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân chặt chẽ phân định một cách
hợp lý các nhiệm vụ, nghĩa vụ và rủi ro mà mỗi đối tác nhà nước và đối tác tư
nhân phải gánh vác. Đối tác Nhà nước trong quan hệ đối tác Nhà nước - tư nhân
là các tổ chức Chính phủ, bao gồm các bộ ngành, các chính quyền địa phương
hoặc các doanh nghiệp nhà nước. Đối tác tư nhân có thể là đối tác trong nước
hoặc đối tác nước ngoài, và có thể là các doanh nghiệp hoặc các nhà đầu tư có
chuyên môn về tài chính hoặc kỹ thuật liên quan đến dự án. Mối quan hệ đối tác
Nhà nước - tư nhân cũng có thể bao gồm cả các tổ chức phi Chính phủ (NGO)
và/hoặc các tổ chức cộng đồng (CBO) đại diện cho những tổ chức và cá nhân mà
dự án có tác động trực tiếp.
10


Mối quan hệ đối tác Nhà nước - tư nhân hiệu quả ghi nhận rằng khu vực
Nhà nước và khu vực tư nhân có những lợi thế tương đối nhất định so với khu
vực còn lại khi thực hiện những nhiệm vụ cụ thể. Đóng góp của Chính phủ cho
mối quan hệ đối tác Nhà nước - tư nhân có thể dưới dạng vốn đầu tư (có được
thông qua đánh thuế), chuyển giao tài sản, hoặc các cam kết hay đóng góp hiện
vật khác hỗ trợ cho mối quan hệ đối tác này. Chính phủ cũng góp phần trong các

yếu tố về trách nhiệm xã hội, ý thức môi trường, kiến thức bản địa và khả năng
huy động sự ủng hộ chính trị. Vai trò của khu vực tư nhân trong mối quan hệ đối
tác là sử dụng chuyên môn về thương mại, quản lý, điều hành và sáng tạo của
mình để vận hành hoạt động kinh doanh một cách có hiệu quả.
Cơ cấu của mối quan hệ đối tác cần được thiết lập để phân bổ các rủi ro
cho đối tác nào có khả năng giải quyết rủi ro đó một cách tốt nhất và vì thế giảm
thiểu được chi phí và nâng cao hiệu quả hoạt động [30].
Tóm lại, PPP là tổng hợp của các nhân tố sau:
(i) Là sự cộng tác giữa khu vực công và khu vực tư dựa trên một hợp đồng
dài hạn để cung cấp hàng hóa hoặc dịch vụ;
(ii) Phân bổ hợp lý về lợi ích, chi phí, rủi ro và trách nhiệm giữa hai khu vực;
(iii) Kết quả mong đợi là hiệu quả về chất lượng hàng hóa/dịch vụ và sử
dụng vốn;
(iv) Đối tác tư nhân thực hiện việc thiết kế, xây dựng, tài trợ vốn và vận hành;
(v) Đối tác công chú trọng vào việc xác định các mục tiêu cần đạt được;
(vi) Việc thanh toán thực hiện trong suốt thời gian hợp đồng (thanh toán
theo mức độ sử dụng).
Với các đặc trưng cơ bản trên, trong hai thập kỷ qua, PPP đã được áp
dụng phổ biến ở hầu hết các nước trên thế giới, và được khẳng định là phương
thức hiệu quả để cung cấp cơ sở hạ tầng và dịch vụ công.
1.1.3. Các hình thức đối tác công tư
Các hình thức PPP phổ biến trên thế giới hiện nay bao gồm:
11


Thứ nhất, nhượng quyền khai thác (Franchise) là hình thức mà theo đó cơ
sở hạ tầng được Nhà nước xây dựng và sở hữu nhưng giao cho tư nhân vận hành
và khai thác (thường là thông qua đấu giá).
Thứ hai, mô hình thiết kế - xây dựng - tài trợ - vận hành DBFO (DesignBuild - Finance - Operate), khu vực tư nhân sẽ đứng ra xây dựng, tài trợ và vận
hành công trình nhưng nó vẫn thuộc sở hữu nhà nước.

Thứ ba, xây dựng - vận hành - chuyển giao BOT (Build - Operate Transfer) là mô hình mà ở đó công ty thực hiện dự án sẽ đứng ra xây dựng và
vận hành công trình trong một thời gian nhất định sau đó chuyển giao toàn bộ
cho nhà nước. Mô hình này khá phổ biến ở Việt Nam.
Thứ tư, khác biệt một chút với mô hình BOT, trong mô hình BTO xây
dựng - chuyển giao - vận hành (Build - Transfer - Operate), quyền sở hữu cơ sở
hạ tầng được chuyển giao ngay cho nhà nước sau khi xây dựng xong nhưng công
ty thực hiện dự án vẫn giữ quyền khai thác công trình.
Thứ năm, là phương thức xây dựng - sở hữu - vận hành BOO (Build Own - Operate). Ở mô hình này, công ty thực hiện dự án sẽ đứng ra xây dựng
công trình, sở hữu và vận hành nó. Mô hình BOO rất phổ biến đối với các nhà
máy điện cả ở Việt Nam và trên thế giới [17].
1.1.4. Các dạng hợp đồng đầu tư theo hình thức đối tác công tư
Các dạng hợp đồng của đầu tư theo PPP đã được quy định cụ thể tại Nghị
định số 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác công tư. Tại đó, có 07
dạng hợp đồng để áp dụng khi đầu tư theo PPP, tùy vào dạng hợp đồng thì ngay
từ chính tên gọi của nó đã thể hiện các bước chính và trình tự các bước trong
việc hợp tác giữa Nhà nước và tư nhân tại dự án đó, cụ thể:
Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (sau đây gọi tắt là hợp
đồng BOT) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà
đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà

12


đầu tư được quyền kinh doanh công trình trong một thời hạn nhất định; hết thời
hạn, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh (sau đây gọi tắt là hợp
đồng BTO) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà
đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình,
nhà đầu tư chuyển giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền
kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định.

Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao (sau đây gọi tắt là hợp đồng BT) là
hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây
dựng công trình kết cấu hạ tầng; nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ
quan nhà nước có thẩm quyền và được thanh toán bằng quỹ đất để thực hiện Dự
án khác.
Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh (sau đây gọi tắt là hợp đồng
BOO) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư
để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu
tư sở hữu và được quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định.
Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ (sau đây gọi tắt là hợp
đồng BTL) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà
đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình,
nhà đầu tư chuyển giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền
cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công trình đó trong một thời hạn
nhất định.
Hợp đồng Xây dựng - Thuê dịch vụ - Chuyển giao (sau đây gọi tắt là hợp
đồng BLT) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà
đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình,
nhà đầu tư được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công
trình đó trong một thời hạn nhất định; hết thời hạn cung cấp dịch vụ, nhà đầu tư
chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
13


Hợp đồng Kinh doanh - Quản lý (sau đây gọi tắt là hợp đồng O&M) là
hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để kinh
doanh một phần hoặc toàn bộ công trình trong một thời hạn nhất định.
Có thể thấy, hợp đồng PPP có năm điểm khác biệt lớn so với hợp đồng
dân sự, thương mại thông thường, cụ thể:
Thứ nhất: Đối tượng của hợp đồng. Liên quan đến hoạt động cung cấp hàng

hóa công cộng đặc biệt (dịch vụ công) cho công chúng như cung cấp điện, nước,
dịch vụ y tế, nhà tù, thậm chí dịch vụ liên quan an ninh quốc phòng. Đặc trưng này
phân biệt với hoạt động mua sắm công thuần túy như mua máy tính của cơ quan
nhà nước.
Thứ hai: Điều kiện áp dụng. PPP được áp dụng khi không thể hoặc khó áp
dụng phương pháp cổ phần hóa và vì một lý do nào đó Nhà nước không thể tham
gia trực tiếp. Việc cổ phần hóa cũng kéo theo sự bắt tay giữa Nhà nước và tư
nhân, nhưng hoạt động này chịu sự điều chỉnh chung của luật về doanh nghiệp
và Nhà nước tham gia quan hệ với tư cách là một "con buôn" giống như các cổ
đông khác, mà không có địa vị pháp lý đặc thù của Nhà nước.
Thứ ba: Phương thức xác lập. PPP được xác lập thông qua các thỏa thuận
không dự tính trước hoặc không theo thể thức giữa Nhà nước và tư nhân. Đặc
trưng này giúp phân biệt PPP với các quyết định hành chính hay hoạt động ban
hành văn bản quy phạm pháp luật.
Thứ tư: Sự hợp tác. PPP khác với các hợp đồng mua đứt bán đoạn ở chỗ
các dự án thường có thời gian dài, có sự phối hợp giữa hai bên trong suốt thời
gian thực thi dự án. Chính điều này dẫn tới các dự án PPP thường gánh chịu rất
nhiều rủi ro pháp lý và phần thiệt thường thuộc về nhà đầu tư tư nhân, vì điều
chỉnh hệ thống pháp luật là thuộc quyền của Nhà nước. Chính điều này làm cho
các dự án PPP chưa có sức hấp dẫn nhà đầu tư, chừng nào hệ thống pháp luật
quốc gia còn khó dự đoán và khuôn khổ pháp lý cho PPP chưa rõ ràng.

14


Thứ năm: Nguồn luật. Nguồn luật điều chỉnh các thỏa thuận PPP, ngoài
nguồn luật điều chỉnh hợp đồng dân sự, hợp đồng kinh doanh truyền thống thì
còn bị điều chỉnh bởi các quy định chung của luật công như các quy định về thuế
(lợi nhuận đối với chủ đầu tư), phí (giao thông, viện phí), chống tham nhũng bởi
lẽ quyền tự do thỏa thuận của các bên trong dự án PPP bị hạn chế rất nhiều... Để

có lợi nhuận thì những nội dung này cần đưa vào thỏa thuận PPP. Nhưng những
nội dung này không phải là nội dung của hợp đồng dân sự, kinh doanh truyền
thống và đôi khi nằm ngoài tầm kiểm soát của chính cơ quan nhà nước tham gia
ký kết PPP. Ví dụ: Ủy ban nhân dân cấp thành phố là cơ quan ký kết PPP dự án
xây dựng cầu, nhưng quy định về các phương tiện và cách thức lưu thông qua
cầu thuộc về thẩm quyền của Bộ Giao thông Vận tải, thuế thu nhập doanh nghiệp
lại thuộc thẩm quyền của Quốc hội.
1.1.5. Tính vượt trội của đầu tư theo hình thức đối tác công tư so với
các hình thức đầu tư truyền thống
Hình thức đầu tư truyền thống được tài trợ từ thuế và nợ công. Nhà nước
tài trợ toàn bộ chi phí, bao gồm cả chi phí vượt trội. Đầu tư theo hình thức truyền
thống, thời gian chuẩn bị và thực hiện dự án thường bị kéo dài dẫn đến chi phí
đầu tư thực tế trượt xa dự toán ban đầu. Bên cạnh đó, các chi phí vận hành và
bảo dưỡng biến động khó xác định nên hiệu quả đầu tư rất thấp.
Đối với PPP, chi phí đầu tư là ổn định, ít phát sinh do đã được xác định và
phê duyệt ngay từ đầu và Chính phủ chỉ thanh toán khi có dịch vụ. Chính phủ sẽ
xác định những yêu cầu đối với dự án, giao cho tư nhân thiết kế, tài trợ, xây
dựng và vận hành dự án đáp ứng các tiêu chí dự án trong dài hạn. Doanh nghiệp
dự án sẽ nhận được khoản thanh toán trong suốt vòng đời của hợp đồng PPP
(trung bình 25 năm) theo một thỏa thuận trước và không trả thêm cho phần vượt
dự toán.

15


1.1.6. Những thuận lợi và hạn chế của PPP
Với cơ cấu hợp tác linh hoạt có sự tham gia của khu vực tư nhân, ưu điểm
lớn nhất của PPP nếu nhìn từ góc độ Nhà nước là giảm được gánh nặng cũng
như rủi ro đối với ngân sách. Hơn thế, mô hình PPP giúp giải quyết được vấn đề
kém hiệu quả. Vì mục tiêu lợi nhuận nên các nhà đầu tư tư nhân phải tìm cách để

dự án vận hành hiệu quả hơn. Thêm vào đó, với sự tham gia của khu vực tư
nhân, sự sáng tạo, trách nhiệm giải trình cũng như sự minh bạch có khả năng sẽ
được cải thiện. Tuy nhiên, nhược điểm lớn nhất của mô hình PPP là chi phí lớn
hơn do các nhà đầu tư tư nhân yêu cầu một suất sinh lợi cao hơn. Trong nhiều
trường hợp việc thiết kế cơ chế tài chính và cơ chế phân chia trách nhiệm, xác
định mức thu phí hay phần trợ cấp của nhà nước là vô cùng phức tạp. Mâu thuẫn
giữa lợi ích chung và lợi ích cá nhân cũng là một vấn đề.
1.1.6.1. Những thuận lợi/lợi ích khi áp dụng PPP
Về cơ bản, lợi ích khi áp dụng hình thức PPP là tận dụng được lợi thế,
điểm mạnh của Nhà nước và khu vực tư nhân, điều đó mang lại lợi ích cho cả
Nhà nước, khu vực tư nhân và người dân sử dụng dịch vụ, sản phẩm, cụ thể:
Thứ nhất: Tạo ra nhiều khoản đầu tư hơn cho cơ sở hạ tầng, dịch vụ
công. Với cơ chế PPP, Nhà nước sẽ giảm được gánh nặng phải tìm kiếm, sắp xếp
và phân bổ nguồn vốn đầu tư từ ngân sách cho cơ sở hạ tầng, dịch vụ công. Bởi
vậy, Nhà nước có thể tiến hành nhiều dự án đầu tư hơn hoặc tăng quy mô của
các dự án đầu tư cho cơ sở hạ tầng, dịch vụ công.
Thứ hai: Tạo ra sự ổn định và tăng trưởng cho khu vực tư nhân. Với việc
tham gia vào cơ chế PPP, khu vực tư nhân có được nhiều cơ hội đầu tư mang tính
dài hạn hơn, có thể ít rủi ro hơn với sự đảm bảo, chia sẻ từ Nhà nước. Từ đó, tạo
ra sự ổn định, tăng trưởng cho khu vực tư nhân, thúc đẩy sự phát triển của công
nghiệp địa phương cũng như tạo ra nhiều công ăn việc làm hơn cho người lao
động. Đồng thời, khu vực tư nhân có thể tạo ra thêm doanh thu từ bên thứ ba khác
bằng cách sử dụng năng lực còn dư hoặc nhượng lại các tài sản/thiết bị thừa.
16


Thứ ba: Phân bổ và quản lý rủi ro tốt hơn và hiệu quả hơn. Nguyên tắc
cốt yếu của cơ chế PPP là rủi ro sẽ được phân bố cho bên nào giải quyết tốt nhất
với chi phí thấp nhất. Với nhiều trường hợp, Nhà nước sẽ là bên có trách nhiệm
giải quyết những rủi ro liên quan đến cộng đồng, môi trường hoặc bảo lãnh vay

vốn bởi Nhà nước. Ngược lại, khu vực tư nhân ưu việt hơn trong việc xử lý rủi
ro liên quan tới quản lý, sử dụng vốn...
Thứ tư: Cải thiện chất lượng dịch vụ cung cấp. Một trong những lợi ích rõ
ràng được nhiều nghiên cứu và kinh nghiệm quốc tế chỉ ra đó là chất lượng các
dự án áp dụng hình thức PPP thường tốt hơn đối với các hình thức đầu tư truyền
thống. Lý do cho điều này là cơ chế PPP tận dụng được những lợi thế nhất của
các bên, với Nhà nước là "chính sách và khả năng quản trị", với khu vực tư nhân
là "các yếu tố kỹ thuật như thiết kế, xây dựng, vận hành và quản lý". Theo
European Commission (2003) cho rằng chất lượng dịch vụ tốt hơn của các dự án
PPP là do dịch vụ đó gắn liền với các công trình hỗ trợ, do việc ứng dụng các
công nghệ mới trong cung cấp dịch vụ hay do nhưng quy định rõ ràng về
thưởng/phạt dựa theo chất lượng cung cấp dịch vụ trong hợp đồng hợp tác PPP.
Thứ năm: Nâng cao khả năng quản lý công. Nhà nước sẽ không phải làm
công việc quản lý hàng ngày liên quan đến dự án vì đã giao cho khu vực tư nhân,
mà tập trung vào việc lập kế hoạch và giám sát việc quản lý hàng ngày.
Thứ sáu: Uy tín về mặt chính trị tốt hơn cho Nhà nước. Khi mà kết quả
cho thấy các công trình PPP được tiến hành hiệu quả hơn, ít tốn kém hơn, chất
lượng tốt hơn, thời gian ngắn hơn và ít "tham nhũng" hơn [20]
1.1.6.2. Những hạn chế/thách thức khi áp dụng PPP
Bên cạnh những lợi ích rõ ràng và ưu việt so với các hình thức khác, cơ
chế PPP cũng có ẩn chứa những thách thức không nhỏ, đòi hỏi các bên phải lưu
tâm trong quá trình áp dụng, cụ thể:
Thứ nhất: Gây ra chi phí cao hơn. Chi phí cao hơn ở đây có thể là việc
các khoản vay đối với khu vực tư nhân sẽ có lãi suất cao hơn so với việc Nhà
17


nước đi vay trong các mô hình truyền thống trước đây. Bên cạnh đó, chi phí cho
việc tổ chức quá trình đấu thầu và đàm phán hợp đồng, chi phí trả cho các công
ty tư vấn pháp lý cũng có thể khiến chi phí cho việc áp dụng cơ chế PPP cao

hơn. Nhiều trường hợp Nhà nước chưa tính toán tới các chi phí hành chính, khấu
hao công trình hoặc đơn giản là có những khoản trợ cấp bù đắp cho những chi
phí đó. Trong khi việc áp phí trong cơ chế PPP đòi hỏi phải bao hàm tất cả các
loại chi phí có liên quan cộng với tính toán về lợi nhuận của các khoản đầu tư
của đối tác tư nhân. Điều này sẽ dẫn tới việc người sử dụng dịch vụ sẽ phải trả
mức phí cao hơn so với sử dụng dịch vụ được cung cấp bởi riêng Nhà nước.
Thứ hai: Làm giảm tính cạnh tranh. Các tiêu chuẩn cao khi lựa chọn đơn
vị/ nhà đầu tư tư nhân, chi phí giao dịch và đấu thầu cao cùng với việc phải ký
hợp đồng dài hạn là những yếu tố cần thiết để tham gia cơ chế PPP và không
phải đơn vị/ nhà đầu tư tư nhân nào cũng có thể đáp ứng được. Việc này dẫn đến
thu hẹp sự lựa chọn đối tác tư nhân của Nhà nước do đó tạo ra thị trường độc
quyền, ít sức ép cạnh tranh để các đối tác tư nhân được lựa chọn phấn đấu để
giảm chi phí hoặc nâng cao chất lượng dịch vụ.
Thứ ba: Thiếu năng lực và những rủi ro chính trị: Cơ chế PPP đòi hỏi cả
hai bên Nhà nước và tư nhân đều phải có năng lực đủ mạnh về PPP; song trong
rất nhiều trường hợp, một hoặc cả hai bên đều không đủ năng lực. Và có thể sự
kết hợp của một chính quyền thiếu năng lực, kinh nghiệm và một đối tác tư nhân
không quen thuộc với PPP dẫn tới những rủi ro về mặt chính trị cho chính quyền
đó. Sự thiếu năng lực còn thể hiện ở việc mô hình PPP phụ thuộc quá nhiều vào
chuyên gia tư vấn bên ngoài và nguy cơ cả Nhà nước và tư nhân không học hỏi
được gì qua quá trình triển khai dự án.
Thứ tư: Thách thức mang tên "quyền kiểm soát". Bản chất của cơ chế PPP
chính là việc chia sẻ rủi ro, lợi ích và quyền quyết định giữa các bên. Đối tác tư
nhân với việc đầu tư về mặt tài chính, công nghệ, nhân lực... cũng có tiếng nói
quan trọng trong việc xác định ai sẽ là người nắm quyền cung cấp dịch vụ sau
18


khi dự án PPP hoàn thành. Vấn đề đáng quan ngại là quá trình hợp tác này sẽ nảy
sinh việc tranh giành quyền kiểm soát do đó vấn đề này nên được lưu ý làm rõ

ngay từ giai đoạn đầu của quá trình hợp tác và quy định hóa tại hợp đồng PPP.
Thứ năm: Tính minh bạch và trách nhiệm giải trình thấp. Một trong
những vấn đề đáng quan ngại khi áp dụng hình thức PPP là tính minh bạch của
dự án. Lý do được nhận định là do tiếp cận với thông tin của đối tác tư nhân rất
khó khăn, đặc biệt là những thông tin tài chính, thương mại được coi là bí mật
kinh doanh của các công ty/tập đoàn thuộc khu vực tư nhân. Ngoài ra việc đánh
giá toàn bộ dự án cũng sẽ rất khó khăn do những lý do tương tự, cộng thêm với
việc nguồn thông tin, dữ liệu do nhiều nguồn nắm giữ, công chúng khó có thể
theo dõi, kiểm tra được. Và khi tính minh bạch và trách nhiệm giải trình thấp có
thể dẫn tới việc công chúng chỉ trích sự hợp tác của Nhà nước với tư nhân và yêu
cầu Nhà nước phải đảm bảo quyền lợi của cộng đồng.
Thứ sáu: Thời gian dài hơn. Quá trình đàm phán và đấu thầu đối với các
dự án PPP thường kéo dài và phức tạp hơn so với các phương thức truyền thống.
Mặt khác, do tính chất phức tạp và thời gian dài hạn của hợp đồng hợp tác giữa
Nhà nước và tư nhân, bất kỳ mâu thuẫn, tranh chấp hoặc thay đổi nào xảy ra
cũng cần nhiều thời gian để giải quyết hoặc đàm phán lại [20].
1.2. Đối tác công tư trong lĩnh vực khoa học và công nghệ

1.2.1. Khái niệm PPP trong hoạt động khoa học, công nghệ và đổi mới
Quan hệ đối tác công tư, đồng tài trợ thực hiện nhiệm vụ khoa học và công
nghệ được Đảng và Nhà nước coi là giải pháp quan trọng để tăng cường liên kết
giữa tổ chức KH&CN với doanh nghiệp trong việc thực hiện nhiệm vụ nghiên cứu
ứng dụng, đổi mới công nghệ và đào tạo nhân lực. PPP trong hoạt động khoa học,
công nghệ và đổi mới (viết tắt theo thông lệ quốc tế là STI) được hiểu theo nhiều
nghĩa khác nhau. Trong các tài liệu của OECD về khoa học công nghệ và đổi mới
sáng tạo, PPP được định nghĩã là “bất kỳ hình thức thỏa thuận hợp tác chính thức
nào trong một khoảng thời gian cố định hoặc không hạn định giữa các đối tác nhà

19

nước và tư nhân, trong đó cả hai bên cùng tương tác trong quá trình ra quyết định
và cùng đầu tư các nguồn lực khan hiếm như tiền bạc, nhân lực, phương tiện và
thông tin nhằm đạt được các mục tiêu cụ thể trong hoạt động STI”. PPP trong STI
chính là các bên đóng góp nguồn lực cùng nhau tham gia thực hiện một hoặc một
số dự án nào đó. Điều kiện đảm bảo tính bền vững của PPP là nguyên tắc tự
nguyện, vì lợi ích căn bản của các bên [16].
Quan hệ đối tác giữa khu vực công và khu vực tư giúp tạo nên sức mạnh
tập thể và sự mới mẻ nhờ kết hợp được những tri thức và năng lực chuyên môn đa
dạng. Đối với Nhà nước, PPP trong STI được kì vọng sẽ cải thiện hiệu quả đầu tư
công cho STI. Việc có được cam kết đóng góp nguồn lực của khu vực tư và quan
trọng hơn là sự tham gia có tính quyết định của khu vực tư trong việc xác định
nghị trình nghiên cứu được cho là làm tăng tính thực tiễn và triển vọng thành công
của các dự án nghiên cứu và phát triển thực hiện theo cơ chế PPP [22].
1.2.2. Ý nghĩa của PPP trong hoạt động khoa học, công nghệ và đổi mới
Có thể thấy PPP là một công cụ hữu ích để thúc đẩy hợp tác nghiên cứu
giữa khu vực công và khu vực tư. Việc áp dụng PPP trong hoạt động STI có một
số ý nghĩa như sau:
Thứ nhất, PPP có tác động lâu dài đến hành vi của các nhà nghiên cứu công
và tư, góp phần xây dựng niềm tin và các mạng lưới cá nhân tạo điều kiện thúc
đẩy hợp tác chính thức và không chính thức.
Thứ hai, PPP là công cụ huy động các nguồn lực tài chính và năng lực tư
nhân trong việc thực hiện các nhiệm vụ của Chính phủ. Nhất là đối với các nhiệm
vụ mà trong đó sự đóng góp của các tổ chức nghiên cứu công là chìa khóa của
thành công.
Thứ ba, PPP mang lại cho doanh nghiệp tham gia khả năng tiếp cận dễ
dàng hơn đến các kết quả nghiên cứu công và tạo điều kiện cho sự thành lập các
công ty công nghệ mới, đặc biệt là các công ty khởi nguồn từ nghiên cứu công.

20