Giải quyết khiếu nại về đất đai khi nhà nước thu hồi đất tại huyện Phú Quốc, tỉnh Kiên Giang (LV thạc sĩ)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN NGỌC LAN ANH

GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI
KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT TẠI
HUYỆN PHÚ QUỐC, TỈNH KIÊN GIANG

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH - NĂM 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN NGỌC LAN ANH

GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI
KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT TẠI
HUYỆN PHÚ QUỐC, TỈNH KIÊN GIANG
LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG
Chuyên ngành: Quản lý công
Mã số: 60.34.04.03

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. BÙI THỊ THANH THÚY

THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH - NĂM 2017


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số
liệu và kết quả trình bày trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai
công bố trong bất cứ công trình nào khác, các thông tin trích dẫn trong luận
văn đều đã được chỉ rõ nguồn gốc.
TP Hồ Chí Minh, ngày 20 tháng 4 năm 2017
Ngƣời cam đoan

Nguyễn Ngọc Lan Anh


LỜI CẢM ƠN
Trước tiên, tôi xin bày tỏ sự cảm ơn sâu sắc đến người hướng dẫn khoa
học TS. Bùi Thị Thanh Thúy đã tận tình hướng dẫn và đóng góp nhiều ý kiến
khoa học trong quá trình nghiên cứu và thực hiện luận văn này.
Tôi cũng xin chân thành cảm ơn Ban Giám đốc Học viện Hành chính
Quốc gia, Khoa Sau đại học cùng toàn thể các thầy, cô giáo đã nhiệt tình giảng
dạy và tạo điều kiện cho tôi hoàn thành nhiệm vụ học tập của mình.
Cuối cùng, tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành nhất tới tất các thầy giáo,
cô giáo, gia đình, bạn bè và đồng nghiệp. Sự động viên giúp đỡ của thầy, cô
giáo, gia đình, bạn bè và đồng nghiệp là nguồn động viên quý báu cho tôi hoàn
thành luận văn này!
TP Hồ Chí Minh, ngày 20 tháng 4 năm 2017
Học viên

Nguyễn Ngọc Lan Anh


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CỦA GIẢI QUYẾT KHIẾU
NẠI VỀ ĐẤT ĐAI KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT CỦA UBND CẤP
HUYỆN ............................................................................................................ 9
1.1. Khái quát về khiếu nại, khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất . 9
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm khiếu nại........................................................ 9
1.1.2. Phân loại khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất .............. 19
1.2. Giải quyết khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất ................... 23
1.2.1. Khái niệm, đặc điểm giải quyết khiếu nại về đất đai khi Nhà nước
thu hồi đất ................................................................................................ 23
1.2.2. Nguyên tắc giải quyết khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu hồi
đất ............................................................................................................ 26
1.2.3. Những yếu tố tác động đến giải quyết khiếu nại về đất đai khi Nhà
nước thu hồi đất ....................................................................................... 27
1.2.4. Vai trò của hoạt động giải quyết khiếu nại về đất đai khi Nhà nước
thu hồi đất ................................................................................................ 28
1.2.5. Chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại về đất đai khi Nhà
nước thu hồi đất ....................................................................................... 30
1.2.6. Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu
hồi đất ...................................................................................................... 32
Chƣơng 2 THỰC TRẠNG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI
KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT TẠI HUYỆN PHÚ QUỐC, TỈNH
KIÊN GIANG ................................................................................................ 39
2.1. Khái quát chung về điều kiện tự nhiên, kinh tế, chính trị, văn hóa - xã
hội và tình hình thu hồi đất, quản lý nhà nước về đất đai tại huyện Phú

Quốc, tỉnh Kiên Giang ................................................................................ 39
2.1.1. Khái quát về điều kiện tự nhiên, kinh tế, chính trị, văn hóa - xã
hội của huyện Phú Quốc, tỉnh Kiên Giang có ảnh hưởng đến hoạt động
giải quyết khiếu nại về thu hồi đất .......................................................... 39
2.1.2. Tình hình thu hồi đất và quản lý nhà nước về đất đai tại huyện Phú
Quốc, tỉnh Kiên Giang ............................................................................ 42
2.2. Thực trạng khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn
huyện Phú Quốc, tỉnh Kiên Giang .............................................................. 47
2.2.1. Tình hình khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất trên địa
bàn huyện Phú Quốc, tỉnh Kiên Giang ................................................... 47


2.2.2. Tình hình giải quyết khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất
trên địa bàn huyện Phú Quốc, tỉnh Kiên Giang ...................................... 55
2.2.3. Đánh giá chung ............................................................................. 61
Chƣơng 3 QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ
HOẠT ĐỘNG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI KHI NHÀ
NƢỚC THU HỒI ĐẤT TẠI HUYỆN PHÚ QUỐC, TỈNH KIÊN GIANG
......................................................................................................................... 67
3.1. Dự báo tình hình và quan điểm nâng cao hiệu quả hoạt động giải quyết
khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất tại huyện Phú Quốc, tỉnh
Kiên Giang .................................................................................................. 67
3.1.1. Dự báo tình hình............................................................................ 67
3.1.2. Quan điểm ..................................................................................... 69
3.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động giải quyết khiếu nại về đất đai
khi Nhà nước thu hồi đất tại huyện Phú Quốc, tỉnh Kiên Giang ................ 73
3.2.1. Giải pháp tiếp tục hoàn thiện chính sách pháp luật ...................... 73
3.2.2. Giải pháp cụ thể với huyện Phú Quốc, tỉnh Kiên Giang .............. 77
KẾT LUẬN .................................................................................................... 87
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 89

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

XHCN

Xã hội chủ nghĩa

UBND

Ủy ban nhân dân


DANH MỤC BẢNG, BIỂU
Bảng 2.1. Số liệu phương án thu hồi đất và quyết định thu hồi đất huyện Phú
Quốc qua các năm ........................................................................................... 46
Bảng 2.2. Số liệu hoạt động tiếp nhận đơn và phân loại đơn ......................... 48
Bảng 2.3. Số lượng đơn khiếu nại thuộc thẩm quyền huyện Phú Quốc so với
toàn tỉnh Kiên Giang ....................................................................................... 49
Bảng 2.4. Số liệu tiếp công dân huyện Phú Quốc qua các năm ..................... 57
Biểu 2.5. Số lượng đơn khiếu nại đã giải quyết .............................................. 59
Bảng 2.6. Số liệu giải quyết lần 2 tại UBND tỉnh Kiên Giang ...................... 60


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Khiếu nại và quyền khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công
dân, để mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật, là vấn đề được Nhà nước
Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khẳng định tại Hiến pháp nước Cộng
hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013:

"1. Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân
có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, tổ
chức, cá nhân.
2. Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải tiếp nhận, giải quyết
khiếu nại, tố cáo. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất,
tinh thần và phục hồi danh dự theo quy định của pháp luật" (Điều 30). Các cơ
quan nhà nước có thẩm quyền có trách nhiệm phải giải quyết để đảm bảo các
quyền của công dân được thực hiện trong thực tế.
Đất đai là một loại tư liệu sản xuất chủ yếu của nông dân, là một dạng tài
nguyên thiên nhiên đặc biệt, nguồn lực này càng trở nên đặc biệt quý giá khi
kinh tế phát triển, xã hội phồn thịnh. "Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà
nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử
dụng đất cho người sử dụng đất" để quản lý sử dụng. Khi thu hồi đất, tất cả
những quyền này của người sử dụng đất không còn, không còn tư liệu để sản
xuất, điều đó tác động không nhỏ đến quyền lợi và sinh hoạt bình thường của
người sử dụng đất. Khi quyền lợi cá nhân, hộ gia đình bị ảnh hưởng thì công
dân sẽ thực hiện quyền khiếu nại để đề nghị các cơ quan có thẩm quyền bảo
vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
Huyện đảo Phú Quốc nổi tiếng với những sản phẩm nông nghiệp truyền
thống đó là: hạt điều, hạt tiêu Phú Quốc. Cuộc sống của người dân Phú Quốc
gắn liền với ngành nghề nông nghiệp thuần túy để tạo ra những sản phẩm có

1


giá trị - nổi tiếng. Đối với người dân Phú Quốc, đất đai thật sự là tư liệu sản
xuất vô cùng quý báu, ngoài việc tạo ra những sản phẩm cho xã hội, nuôi
sống bản thân và gia đình họ, thì với những thửa đất đó, người sử dụng đất và
gia đình họ tiếp tục sử dụng ổn định từ thế hệ này sang thế hệ khác và phát
triển sản xuất lâu dài.

Năm 2004, thực hiện định hướng phát triển đảo Phú Quốc theo Quyết
định số 178/2004/QĐ-TTg ngày 05 tháng 10 năm 2004 của Thủ tướng Chính
phủ, phê duyệt "Đề án phát triển tổng thể đảo Phú Quốc, tỉnh Kiên Giang đến
năm 2010 và tầm nhìn đến năm 2020", huyện Phú Quốc bắt đầu có những
thay đổi rõ nét, từng bước triển khai đầu tư xây dựng các công trỉnh hạ tầng,
phục vụ cho việc đầu tư phát triển Phú Quốc; tiến hành thực hiện quy trình và
triển khai đồng loạt việc giao đất cho các nhà đầu tư để xây dựng các khu
phức hợp dịch vụ - du lịch theo đúng định hướng của Chính phủ. Theo đó, các
phương án thu hồi đất, bồi thường giải tỏa để triển khai xây dựng các công
trình hạ tầng, thực hiện giao đất sạch cho nhà đầu tư bắt đầu được áp dụng
trên địa bàn huyện đảo Phú Quốc. Từ một địa phương với kinh tế chủ yếu là
nông nghiệp, nay bị thu hồi đất, không còn đất để sản xuất và không còn chỗ
ở nào khác trên địa bàn huyện Phú Quốc, điều này đã ảnh hưởng rất lớn đến
nơi ở, đời sống sản xuất, tinh thần của người sử dụng đất bị thu hồi đất ở
huyện Phú Quốc, tỉnh Kiên Giang. Đặc biệt là việc chuyển đổi ngành nghề,
tạo việc làm, thay đổi nơi ở mới, ảnh hưởng đến thói quen sinh hoạt, học tập
của nhân dân trong vùng dự án, về giá bồi thường,…đã phát sinh tình trạng
khiếu nại liên quan đến thu hồi đất của người có đất bị thu hồi tại tất cả các
phương án thu hồi đất trên địa bàn huyện Phú Quốc.
Xuất phát từ tình hình trên, huyện Phú Quốc phải tập trung lực lượng
công chức của thanh tra huyện, phòng Tài nguyên và Môi trường để tham
mưu giúp Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện giải quyết khiếu nại của công dân

2


trong việc thu hồi đất, không để phát sinh điểm nóng dẫn đến khiếu nại đông
người, góp phần làm ổn định tình hình an ninh trật tự ở địa phương, đồng thời
đẩy nhanh tiến độ giải phóng mặt bằng để giao đất sạch cho các nhà đầu tư
triển khai thực hiện dự án. Nhiệm vụ giải quyết khiếu nại khiếu nại về đất đai

nói chung, trong thu hồi đất nói riêng là một trong những nhiệm vụ cấp thiết
mà huyện Phú Quốc phải tập trung thực hiện để đáp ứng yêu cầu phát triển
Phú Quốc.
Thực hiện Nghị quyết của Ban Chấp hành Đảng bộ huyện Phú Quốc
khóa X, nhiệm kỳ 2010 - 2015 cùng với sự chỉ đạo của UBND tỉnh Kiên
Giang, UBND huyện Phú Quốc xác định công tác giải quyết khiếu nại, đặc
biệt khiếu nại trong thu hồi đất là một trong những nhiệm vụ chính trị quan
trọng phải thực hiện tích cực, thường xuyên, đảm bảo đúng trình tự luật định.
Địa phương nào trong huyện Phú Quốc để phát sinh khiếu nại đông người, để
xảy ra điểm nóng thì Chủ tịch UBND cấp xã phải chịu trách nhiệm trước Chủ
tịch UBND huyện Phú Quốc.
Giai đoạn từ năm 2010 đến năm 2016 là giai đoạn mà hoạt động thu hồi
đất được thực hiện đồng loạt ở các dự án lớn, các công trình trọng điểm, giải
quyết khiếu nại (chủ yếu là giải quyết khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu
hồi đất) thật sự là vấn đề nóng bỏng ở huyện Phú Quốc, trở thành tiêu điểm
của tỉnh Kiên Giang. Kết quả công tác giải quyết khiếu nại đã góp phần tích
cực cho việc xây dựng và phát triển huyện đảo Phú Quốc, tỉnh Kiên Giang.
Qua kết quả giải quyết, bàn giao đất cho nhà đầu tư thì nhiều công trình lớn,
ấn tượng, mang đẳng cấp quốc tế đã hình thành, tạo đà cho việc triển khai
thực hiện các dự án tiếp theo.
Ngày nay, nhắc đến huyện đảo Phú Quốc, người ta nghĩ ngay đến huyện
đảo phát triển mạnh về dịch vụ, du lịch, với các khu phức hợp nghỉ dưỡng cao
cấp, thu hút nhiều nhà đầu tư và du khách trong, ngoài nước. Trong thời gian

3


tới, Phú Quốc sẽ có nhiều cơ hội, thách thức đan xen lẫn nhau, các nguồn lực
từ bên ngoài tiếp tục đầu tư vào Phú Quốc, các dự án phải thu hồi đất tiếp tục
được triển khai, trước mắt sẽ triển khai 216 dự án phải thu hồi đất với trên

11.000ha, hơn 8.000 hộ dân bị ảnh hưởng, số tiền bồi thường trên 5.000 tỷ
đồng [79, tr.3], việc phát sinh khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất
trên địa bàn huyện Phú Quốc với số lượng lớn sẽ là vấn đề không thể tránh
khỏi; đây là vấn đề nổi cộm mà huyện Phú Quốc phải tập trung giải quyết.
Để nâng cao chất lượng và hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, đặc
biệt là khiếu nại về đất đai, hiện nay đã có nhiều công trình nghiên cứu, tìm
hiểu và đề ra những giải pháp tích cực. Tuy nhiên việc đi sâu tìm hiểu, nghiên
cứu việc giải quyết khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn
huyện Phú Quốc, tỉnh Kiên Giang để tìm ra những giải pháp đồng bộ có cơ sở
khoa học thì chưa có công trình nghiên cứu nào.
Xuất phát từ những lý do trên, việc lựa chọn đề tài: "Giải quyết khiếu nại
về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất tại huyện Phú Quốc, tỉnh Kiên Giang" để
triển khai Luận văn thạc sĩ Quản lý công là hoàn toàn cấp thiết về mặt lý luận
và thực tiễn.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Giải quyết khiếu nại nói chung và giải quyết khiếu nại về đất đai của cơ
quan hành chính là vấn đề nhận được sự quan tâm nghiên cứu của rất nhiều
nhà khoa học. Có thể chia thành các nhóm sau:
* Những công trình nghiên cứu về khiếu nại và giải quyết khiếu nại
- Đề tài “Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo ở nước ta trong giai
đoạn hiện nay” do TS. Phạm Hồng Thái làm chủ nhiệm, được hoàn thành vào
năm 2002;
- Sách tham khảo “Pháp luật về khiếu nại, tố cáo” (2005), NXB thành
phố Hồ Chí Minh do PGS.TS Phạm Hồng Thái làm chủ biên;

4


- Đề tài khoa học cấp Bộ “Nghiên cứu những vấn đề lý luận, thực tiễn
giải quyết khiếu nại, tố cáo của cán bộ, công chức hiện nay” do ông Nguyễn

Sỹ Cương làm chủ nhiệm được nghiệm thu năm 2007;
- Khiếu nại, tố cáo hành chính - cơ sở lý luận, thực trạng và giải pháp,
năm 2011 do Tiến sĩ Lê Tiến Hào - Phó Tổng Thanh tra Chính phủ làm chủ
nhiệm đề tài;
* Những công trình nghiên cứu liên quan trực diện đến đề tài
- Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực quản lý đất đai của Ủy ban nhân
dân cấp huyện tỉnh Khánh Hòa của Nguyễn Thị Lệ Hằng (2010), Luận văn
tốt nghiệp Thạc sĩ, Học viện hành chính, Hà Nội;
- Giải quyết khiếu nại, tố cáo trong công tác giải phóng mặt bằng ở
Thành phố Hà Nội (2011) của Bùi Thị Thúy Ngân - Luận văn tốt nghiệp Thạc
sĩ, Học viện hành chính, Hà Nội;
- Giải quyết khiếu nại về đất đai của cơ quan hành chính nhà nước ở
huyện An Dương, thành phố Hải phòng (2014) - Luận văn Thạc sĩ quản lý
công của Trần Thị Bích Ngọc;
- Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai qua thực tiễn tỉnh Bắc
Giang (2015), Luận văn Thạc sĩ Luật học của Nguyễn Thị Thái Anh;
- Khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường,
hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Nam
(2012), Luận văn Thạc sĩ ngành lý luận và lịch sử Nhà nước và pháp luật của
Đặng Công Nhiên;
Hầu hết các đề tài này đều nghiên cứu về hoạt động giải quyết khiếu nại
hành chính nói chung, khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất tại một số tỉnh thành chủ yếu ở phía bắc, khu vực miền
Trung. Tuy nhiên, với đặc thù hiện nay huyện Phú Quốc đang được Trung
ương và UBND tỉnh Kiên Giang tập trung đầu tư cho phát triển Phú Quốc,

5


điều này đồng nghĩa với việc huyện Phú Quốc đứng trước thực trạng phải giải

quyết khiếu nại, chủ yếu giải quyết khiếu nại đông người, mang tính chất gay
gắt, phức tạp khi triển khai thực hiện thu hồi đất, bồi thường, giải tỏa. Chính
vì vậy, việc nghiên cứu đề tài giải quyết khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu
hồi đất tại huyện Phú Quốc là vấn đề cấp thiết, đáp ứng yêu cầu thực tiễn
đang đòi hỏi tại huyện Phú Quốc.
3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích
Mục đích nghiên cứu trọng tâm của đề tài là nghiên cứu cơ sở lý luận và
thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất
trên địa bàn huyện Phú Quốc. Từ đó, phát hiện ra những khó khăn, bất cập
trong công tác giải quyết khiếu nại ở huyện Phú Quốc, đề xuất các giải pháp
chủ yếu để nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại ở huyện Phú
Quốc, tỉnh Kiên Giang; góp phần tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lý hành
chính nhà nước ở địa phương.
3.2. Nhiệm vụ
- Hệ thống hóa những vấn đề lý luận về khiếu nại, giải quyết khiếu nại
về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất;
- Phân tích, đánh giá thực tiễn về hoạt động giải quyết khiếu nại về đất
đai khi Nhà nước thu hồi đất ở huyện Phú Quốc, tỉnh Kiên Giang;
- Đề xuất quan điểm và những giải pháp nhằm nâng cao chất lượng,
hiệu quả hoạt động giải quyết khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất ở
huyện Phú Quốc, tỉnh Kiên Giang.
4. Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu: hoạt động giải quyết khiếu nại về đất đai khi
Nhà nước thu hồi đất.

6


- Phạm vi nghiên cứu:

Phạm vi nội dung: luận văn giới hạn nghiên cứu về hoạt động giải quyết
khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất của UBND huyện Phú Quốc.
Phạm vi không gian: huyện Phú Quốc, tỉnh Kiên Giang.
Phạm vi thời gian: từ năm 2010 đến nay.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
Phương pháp luận về việc nghiên cứu đề tài là những luận điểm khoa
học của học thuyết Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và
pháp luật; các quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam, tư tưởng Hồ Chí
Minh về đường lối đổi mới; sự lãnh đạo của Đảng về cải cách hệ thống thể
chế, cải cách tổ chức bộ máy nhà nước, cải cách hành chính; về bảo đảm các
quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức trong điều kiện xây dựng nhà
nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa.
Trên cơ sở phương pháp luận, luận văn sử dụng các phương pháp nghiên
cứu khoa học cụ thể bao gồm: phương pháp phân tích, tổng hợp, diễn dịch,
quy nạp, phương pháp lịch sử, phương pháp hệ thống, phương pháp so sánh,
phương pháp xã hội học…
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài
Đề tài nghiên cứu về hiệu quả hoạt động giải quyết khiếu nại về đất đai
khi Nhà nước thu hồi đất ở huyện Phú Quốc, giúp cho các nhà quản lý của
huyện Phú Quốc, của tỉnh Kiên Giang có cái nhìn tổng thể, toàn diện để vận
dụng những cơ chế chính sách phù hợp với tình hình thực tiễn của tỉnh Kiên
Giang nói chung và đặc thù của huyện Phú Quốc, góp phần nâng cao hiệu quả
giải quyết khiếu nại nhằm ổn định tình hình, phát triển kinh tế - xã hội ở
huyện Phú Quốc, tỉnh Kiên Giang.
Với việc khảo sát thực tiễn và chỉ ra những mâu thuẫn, bất cập trong việc
giải quyết khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất ở huyện Phú Quốc,

7

tỉnh Kiên Giang, đề ra những giải pháp khắc phục cụ thể, đề tài có khả năng
áp dụng thực tiễn tại huyện Phú Quốc, là nơi còn tiếp tục triển khai thực hiện
nhiều dự án thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích
quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế ở địa phương.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
được chia làm 3 chương.
Chương 1: Cơ sở khoa học của giải quyết khiếu nại về đất đai khi Nhà
nước thu hồi đất
Chương 2: Thực trạng giải quyết khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu
hồi đất tại huyện Phú Quốc, tỉnh Kiên Giang
Chương 3: Quan điểm và giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu
nại về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất tại huyện Phú Quốc, tỉnh Kiên Giang.

8


Chƣơng 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CỦA GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ
ĐẤT ĐAI KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT CỦA UBND CẤP HUYỆN
1.1. Khái quát về khiếu nại, khiếu nại về đất đai khi Nhà nƣớc thu
hồi đất
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm khiếu nại
Theo Từ điển Việt Nam, khiếu nại là "kêu nài" [3, tr.474]. Trong quá
trình thực hiện chức năng quản lý nhà nước, trong đó có hoạt động quản lý
nhà nước về đất đai sẽ không tránh khỏi tình trạng các cơ quan, tổ chức hoặc
công dân "kêu nài" về việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước của cán bộ,
công chức, của các cơ quan nhà nước, vì họ cho rằng những hành vi, văn bản,
quyết định của những người đại diện cho quyền lực nhà nước xâm phạm đến
quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Để bảo vệ quyền và lợi ích của mình,

công dân tiến hành việc khiếu nại đến người có thẩm quyền.
Theo Đại từ điển tiếng Việt thì "khiếu nại" được hiểu là: "thắc mắc, đề
nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã
chuẩn y” [81, tr.904].
Như vậy, xét về góc độ xã hội, khiếu nại là hiện tượng phát sinh trong
đời sống xã hội, là sự phản ứng, bất bình của một người đối với hành vi hay
quyết định của người khác khi họ cho rằng hành vi đó không phù hợp với các
quy tắc, chuẩn mực trong đời sống cộng đồng và xâm phạm đến quyền, lợi
ích hợp pháp của mình.
Xét về góc độ chính trị pháp lý, khiếu nại là quyền tự do dân chủ quan
trọng của công dân được pháp luật thừa nhận và bảo hộ. Điều này được ghi
nhận trong các văn bản luật và được thực hiện bởi bộ máy nhà nước.
Điều 30 Hiến pháp năm 2013 đã xác định rõ: "Mọi người có quyền khiếu
nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm

9


trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân".
Quyền khiếu nại được coi là “quyền để bảo vệ quyền”, là công cụ pháp
lý để công dân bảo vệ quyền và lợi ích của mình khi bị hành vi của người
khác xâm phạm. Nghĩa là, khiếu nại được sử dụng khi quyền của bản thân
công dân khiếu nại hoặc của người do công dân đó bảo hộ bị vi phạm bởi
quyết định hành chính hoặc hành vi trái pháp luật thuộc phạm vi quản lý nhà
nước của các cơ quan nhà nước hoặc công chức nhà nước thực hiện. Trong
mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân thì khiếu nại là một phương thức để
công dân giám sát đối với Nhà nước và cán bộ, công chức nhà nước. Quyền
khiếu nại là phương tiện để công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội,
góp phần bảo đảm trật tự xã hội, giữ vững kỷ cương pháp luật.
Khiếu nại là quyền, là hành vi của các chủ thể như cơ quan nhà nước, tổ

chức và cá nhân, còn hoạt động giải quyết khiếu nại là hoạt động mang tính
quyền lực nhà nước, chỉ được thực hiện bởi người có thẩm quyền trong cơ
quan hành chính nhà nước theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Quyền
khiếu nại của công dân xuất hiện trong mối liên hệ với quá trình thực hiện
chức năng quản lý nhà nước. Quá trình công dân thực hiện quyền khiếu nại
chính là quá trình cung cấp cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền các tài liệu,
chứng cứ về sự vi phạm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân từ phía cơ
quan và người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước.
Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân, được Hiến
pháp ghi nhận, là phương tiện cơ bản để công dân sử dụng bảo vệ lợi ích của
mình, của nhà nước, xã hội. Thông qua khiếu nại và giải quyết khiếu nại, Nhà
nước kiểm tra, giám sát hoạt động của bộ máy nhà nước và hoàn thiện hoạt
động quản lý của mình. Khiếu nại là cầu nối, kênh thông tin quan trọng giữa
công dân với Đảng và Nhà nước. Do đó, khiếu nại còn được coi là công cụ
hữu hiệu để công dân giám sát việc thực thi quyền lực nhà nước của các cơ

10


quan nhà nước.
"Khiếu nại" theo Luật Khiếu nại 2011 của Nước Cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam quy định: "Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc
cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ
chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành
chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ
quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có
căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm
quyền, lợi ích hợp pháp của mình" (khoản 1 Điều 2).
Theo đó, đối tượng của khiếu nại bao gồm: quyết định hành chính, hành
vi hành chính và quyết định kỷ luật cán bộ, công chức.

Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc
người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết
định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được
áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể (khoản 8 Điều 2
Luật Khiếu nại năm 2011).
Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của
người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc
không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật (khoản 9
Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011).
Quyết định kỷ luật là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ
quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công
chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ,
công chức (khoản 10 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011).
Như vậy, khiếu nại là sự bất bình dẫn đến việc phản ứng của đối tượng
quản lý đối với chủ thể quản lý về hoạt động quản lý của Nhà nước, của cán
bộ, công chức trong bộ máy nhà nước. Do đó, khiếu nại là phản ứng trái chiều

11


của đối tượng quản lý với chủ thể quản lý về những hạn chế, bất cập trong
hoạt động công vụ của cán bộ, công chức.
Về bản chất, khiếu nại là việc cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện quyền
của mình, đây là quyền hiến định cơ bản của công dân. Việc công dân thực
hiện quyền này sẽ là cơ sở nền tảng để công dân thực hiện các quyền và nghĩa
vụ khác của mình, góp phần quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Vì vậy, khiếu
nại có những đặc điểm sau:
Thứ nhất, mục đích của khiếu nại là để người khiếu nại bảo vệ và khôi
phục lại quyền và lợi ích của người khiếu nại đã bị quyết định hành chính,
hành vi hành chính trái pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước hoặc

người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước xâm hại.
Thứ hai, về chủ thể khiếu nại hay còn gọi là người khiếu nại bao gồm:
công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức thực hiện quyền khiếu
nại; cơ quan tổ chức có quyền khiếu nại là cơ quan nhà nước, tổ chức chính
trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ
chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân (khoản 2 và khoản 4 Điều 2 Luật
Khiếu nại năm 2011). Các chủ thể này được thực hiện quyền khiếu nại với
điều kiện họ là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của các quyết định hành
chính, hành vi hành chính; hay nói cách khác, quyết định hành chính, hành vi
hành chính bị khiếu nại phải xâm phạm trực tiếp đến quyền và lợi ích của
người khiếu nại. Việc thực hiện quyền khiếu nại phải do chính người đó thực
hiện. Trong trường hợp người khiếu nại không thể tự mình thực hiện quyền
khiếu nại thì được thực hiện thông qua người đại diện hoặc ủy quyền cho
người khác theo quy định. Chủ thể thực hiện quyền khiếu nại phải là người có
năng lực hành vi dân sự đầy đủ.
Thứ ba, đối tượng của khiếu nại là các quyết định hành chính, hành vi
hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức.

12


Thứ tư, khiếu nại được thực hiện theo thủ tục hành chính được quy định
trong Luật Khiếu nại và các văn bản hướng dẫn thi hành.
1.1.2. Khái niệm, đặc điểm khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu
hồi đất
Đất đai là tư liệu cơ bản trong sản xuất nông nghiệp, là tư liệu sản xuất
không thể thay thế và có hạn. Các Mác viết: "Đất đai là tài sản mãi mãi với
loài người, là điều kiện để sinh tồn, là điều kiện không thể thiếu được để sản
xuất, là tư liệu sản xuất cơ bản trong nông, lâm nghiệp" [17].
Đất đai còn có ý nghĩa quan trọng về mặt chính trị, thể hiện suốt chiều

dài lịch sử trải qua quá trình dựng nước và đấu tranh giữ nước của dân tộc ta.
"Đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển
đất nước, được quản lý theo pháp luật" (Điều 54 Hiến pháp năm 2013), "là
tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và
thống nhất quản lý" (Điều 53 Hiến pháp năm 2013), Nhà nước trao quyền
quản lý, sử dụng cụ thể cho từng tổ chức, cá nhân một cách phù hợp, với diện
tích thích hợp, bảo đảm hài hòa lợi ích quốc gia và lợi ích của người sử dụng
đất. Chính vì vậy, đất đai còn là nguồn của cải, là tài sản bảo đảm sự an toàn
về tài chính của chủ sử dụng, Nhà nước đã xác lập các chế định pháp lý về đất
đai để bảo vệ quyền và lợi ích của người sử dụng đất, quyền sử dụng đất được
chuyển nhượng qua các thế hệ.
Luật Đất đai năm 2013 quy định tại Điều 3: "Nhà nước thu hồi đất là
việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà
nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm
pháp luật về đất đai".
"Người sử dụng đất, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan đến sử
dụng đất có quyền khiếu nại, khởi kiện quyết định hành chính hoặc hành vi
hành chính về quản lý đất đai" (Khoản 1 Điều 204 Luật Đất đai năm 2013).

13


Hiện nay, ở hầu hết các địa phương trong cả nước, trong các nội dung
khiếu nại, khiếu nại về đất đai chiếm phần lớn. Vì đất đai là nguồn sống và
được người sử dụng đất xem nó là tài sản quý báu của mình. Do đó, khi bị
ảnh hưởng đến quyền lợi của mình, đặc biệt là quyền lợi liên quan đến quyền
sử dụng đất thì khiếu nại trở thành một trong những nội dung phát sinh gay
gắt, dai dẳng, ảnh hưởng đến tình hình an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội
mà cả hệ thống chính trị phải quan tâm chỉ đạo xử lý. Vấn đề khiếu nại về đất
đai phát sinh giữa một bên chủ thể quản lý nhà nước về đất đai là cơ quan

hành chính nhà nước có thẩm quyền với một bên đối tượng quản lý là người
sử dụng đất. Chủ thể quản lý và đối tượng quản lý ở đây có quyền và lợi ích
đối lập nhau. Chủ thể quản lý thực hiện quyền lực của mình trong lĩnh vực
quản lý nhà nước, đối tượng quản lý bị mất quyền được Nhà nước giao, lợi
ích của người sử dụng đất không còn được đảm bảo. Chính vì vậy, khiếu nại
về đất đai xét dưới góc độ khiếu nại được Luật Khiếu nại quy định có thể hiểu
là quyền của công dân, cơ quan, tổ chức theo trình tự, thủ tục pháp luật quy
định yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành
chính và hành vi hành chính trong quản lý đất đai khi có căn cứ cho rằng
quyết định hành chính, hành vi hành chính đó là trái pháp luật, xâm phạm
đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Trên cơ sở đó, có thể hiểu: Khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất
là đề nghị của công dân, cơ quan, tổ chức sử dụng đất yêu cầu cơ quan, tổ
chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định thu hồi đất, hành vi thu
hồi đất khi có căn cứ cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại
bởi quyết định và hành vi thu hồi đất.
Liên quan đến đất đai khi Nhà nước thu hồi đất, xuất phát từ nhận thức
chủ quan của mình, người khiếu nại thực hiện các khiếu nại sau: khiếu nại về
đất đai (không đúng vị trí, diện tích đất, loại đất, giá đất), khiếu nại quyết định

14


bồi thường, hỗ trợ và tái định cư, khiếu nại quyết định cưỡng chế thu hồi đất,
khiếu nại quyết định kiểm đếm bắt buộc; khiếu nại quyết định cưỡng chế
kiểm đếm bắt buộc; khiếu nại hành vi công vụ của cán bộ, công chức trong
quá trình thu hồi đất.
Với quy định của Luật Đất đai năm 2013, ở đây Nhà nước thực hiện
chức năng quản lý nhà nước trong lĩnh vực đất đai, Nhà nước thu hồi đất đối
với đối tượng đang trực tiếp quản lý, sử dụng đất. Hành vi này của chủ thể

quản lý là Nhà nước xảy ra trong hai trường hợp: thứ nhất Nhà nước thu lại
quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất; thứ hai
Nhà nước thu lại đất của người sử dụng đất do có hành vi vi phạm pháp luật
về đất đai. Hành vi này mang tính quyền lực nhà nước, buộc đối tượng quản
lý phải phục tùng.
Khiếu nại về đất đai là một loại khiếu nại phát sinh trong quá trình quản
lý hành chính nhà nước, khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất có các
đặc điểm nhận dạng sau:
Thứ nhất, đất đai là một loại tài nguyên đặc biệt, là cơ sở vật chất quyết
định đến sự tồn tại của quốc gia, tài nguyên quốc gia này được Nhà nước giao
cho các tổ chức, cá nhân quản lý, sử dụng đất (gọi chung là người sử dụng
đất), trên cơ sở Nhà nước trao tối đa các quyền năng cho người sử dụng đất;
trong đó hình thành quyền khiếu nại về đất đai. Khiếu nại về đất đai phát sinh
trong mối quan hệ pháp lý giữa cơ quan có thẩm quyền (chủ thể quản lý) với
người sử dụng đất (đối tượng quản lý). Đối tượng quản lý trong mối quan hệ
pháp lý này thực hiện theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, yêu cầu chủ
thể quản lý xem xét lại quyết định hành chính hay hành vi hành chính mà đối
tượng quản lý không đồng ý và cho rằng việc thực hiện các quyết định hành
chính hay hành vi hành chính đó là bị thiệt cho mình. Trong trường hợp này,
các chủ thể quản lý phải có trách nhiệm xem xét, giải quyết theo trình tự và

15


trong thời hạn luật định.
Thứ hai, chủ thể khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất phải là
người sử dụng đất. Theo quy định tại Điều 5 Luật Đất đai năm 2013: "Người
sử dụng đất được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng
đất, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất", bao gồm:
- Tổ chức trong nước gồm các cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân

dân, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức kinh tế, tổ chức
chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức sự nghiệp công lập và tổ chức khác
theo quy định của pháp luật về dân sự (tổ chức sử dụng đất);
- Hộ gia đình, cá nhân trong nước (hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất);
- Cộng đồng dân cư gồm cộng đồng người Việt Nam sinh sống trên cùng
địa bàn thôn, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc, tổ dân phố và điểm dân cư
tương tự có cùng phong tục, tập quán hoặc có chung dòng họ;
- Cơ sở tôn giáo gồm chùa, nhà thờ, nhà nguyện, thánh thất, thánh
đường, niệm phật đường, tu viện, trường đào tạo riêng của tôn giáo, trụ sở
của tổ chức tôn giáo và cơ sở khác của tôn giáo;
- Tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao gồm cơ quan đại diện
ngoại giao, cơ quan lãnh sự, cơ quan đại diện khác của nước ngoài có chức
năng ngoại giao được Chính phủ Việt Nam thừa nhận; cơ quan đại diện của
tổ chức thuộc Liên hợp quốc, cơ quan hoặc tổ chức liên chính phủ, cơ quan
đại diện của tổ chức liên chính phủ;
- Người Việt Nam định cư ở nước ngoài theo quy định của pháp luật về
quốc tịch;
- Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài gồm doanh nghiệp 100% vốn
đầu tư nước ngoài, doanh nghiệp liên doanh, doanh nghiệp Việt Nam mà nhà
đầu tư nước ngoài mua cổ phần, sáp nhập, mua lại theo quy định của pháp
luật về đầu tư.

16


Tất cả những người sử dụng đất nêu trên đều có quyền khiếu nại về đất
đai khi Nhà nước thu hồi đất đến cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền
theo trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính; cụ thể trình tự thủ tục
này được quy định trong Luật Khiếu nại năm 2011 và các văn bản hướng dẫn
thi hành.

Thứ ba, đối tượng của khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất là
các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai của các
cơ quan nhà nước thực hiện quyền hạn và trách nhiệm đại diện chủ sở hữu
toàn dân về đất đai hay còn gọi là các cơ quan hành chính hoặc người có thẩm
quyền trong cơ quan hành chính.
Các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính là đối tượng của
khiếu nại về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất chỉ phát sinh và được thực hiện
bởi các cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ
quan hành chính ban hành hoặc thực hiện trong hoạt động quản lý nhà nước
về đất đai, cụ thể là trong hoạt động thu hồi đất.
- Quyết định hành chính về đất đai khi Nhà nước thu hồi đất là những
quyết định bằng văn bản do các cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có
thẩm quyền trong cơ quan hành chính ban hành trong hoạt động thu hồi đất
đối với người sử dụng đất, được áp dụng một lần trên một thửa đất đối với
người sử dụng đất, cụ thể là: quyết định thu hồi đất; quyết định trưng dụng
đất; quyết định bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; quyết
định cưỡng chế thu hồi đất; quyết định kiểm đếm bắt buộc; quyết định cưỡng
chế kiểm đếm bắt buộc; quyết định giải quyết khiếu nại về đất đai khi Nhà
nước thu hồi đất; quyết định thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
- Hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai là hành
vi thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ khi thu hồi đất theo
Điều 97 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ, cụ thể

17