Hoàn thiện công tác quản lý ngân sách nhà nước tỉnh khánh hòa

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG

PHAN DANH BÌNH

HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LY
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH KHÁNH HÒA

LUẬN VĂN THẠC QUẢN TRỊ KINH DOANH

Đà Nẵng, Năm 2012


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG
*****

PHAN DANH BÌNH

HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LY
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH KHÁNH HÒA
Chuyên ngành: Tài chính – Ngân hàng
Mã số: 603420

LUẬN VĂN THẠC SỸ QUẢN TRỊ KINH DOANH

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS NGUYỄN NGỌC VŨ

Đà Nẵng, Năm 2012

LỜI CAM ĐOAN

Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai
công bố trong bất kỳ công trình nào khác.

Tác giả luận văn

Phan Danh Bình


MỤC LỤC
Nội dung

Trang
số

TRANG PHỤ BÌA
LỜI CAM ĐOAN
MỤC LỤC
DANH MỤC SƠ ĐỒ BẢNG BIỂU
PHẦN MỞ ĐẦU

1

1. Tính cấp thiết của đề tài

1

2. Mục tiêu nghiên cứu

3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu

2
2

4. Phương pháp nghiên cứu

2

5. Kết cấu của đề tài

3

CHƯƠNG I. NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ
NƯỚC VÀ QUẢN LY NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

4

1.1. NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ NSNN

4

1.1.1. Khái niệm NSNN

4

1.1.2. Đặc điểm NSNN

6

1.1.3.Vai trò NSNN

6

1.1.4. Hệ thống NSNN

7

1.1.5. Chu trình NSNN

7

1.1.6. Phân cấp ngân sách nhà nước

8

1.2. ĐẶC ĐIỂM CỦA HỆ THỐNG NGÂN SÁCH VIỆT NAM

9

1.2.1. Ngân sách trung ương

9

1.2.2. Ngân sách địa phương

10

1.3. QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

11

1.3.1. Khái niệm quản lý NSNN

11

1.3.2. Nguyên tắc quản lý NSNN

11

1.3.3. Mục tiêu quản lý NSNN

12

1.3.4. Các nội dung quản lý NSNN

12

1.3.4.1. Lập dự toán NSNN

12


1.3.4.2. Tổ chức thực hiện ngân sách

19

1.3.4.3. Quyết toán ngân sách & kiểm tra tài chính

24

1.3.4.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý NSNN
1.3.4.5. Kinh nghiệm quản lý NSNN của một số địa phương trong
nước

26

CHƯƠNG II. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LY NSNN

30

27

TỈNH KHÁNH HÒA GIAI ĐOẠN 2006-2010
2.1. ĐẶC ĐIỂM KINH TẾ XÃ HỘI TỈNH KHÁNH HÒA

30

2.1.1. Điều kiện tự nhiên

30

2.1.2. Tăng trưởng kinh tế

30

2.1.3. Cơ cấu kinh tế

31

2.2. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ NSNN TỈNH KHÁNH

31

HÒA
2.2.1. Thực trạng công tác lập dự toán NSNN

32

2.2.1.1. Xác lập nhiệm vụ NS các cấp chính quyền địa phương

32

2.2.1.2. Hướng dẫn lập dự toán, xây dựng các tiêu thức tiêu chí

34

2.2.1.3. Quy trình lập & quyết định dự toán ngân sách

37

2.2.1.4. Kết quả lập dự toán NSNN

42

2.2.2. Thực trạng công tác chấp hành ngân sách

47

2.2.2.1. Công tác chấp hành thu

47

2.2.2.2. Tình hình thực hiện dự toán thu, chi nsnn

47

2.2.2.3. Tình hình thực hiện cơ chế quản lý tài chính, ngân sách

56

2.2.3. Công tác quyết toán và kiểm tra tài chính

57

2.3. ĐÁNH GIÁ CÔNG TÁC QUẢN LÝ NSNN TỈNH KHÁNH

59

HÒA
2.3.1. Những mặt được

59

2.3.2. Những mặt hạn chế

61

2.3.2.1. Công tác lập, phân bổ và giao dự toán

61

2.3.2.2. Công tác tổ chức thực hiện

66

2.3.2.3. Quyết toán ngân sách

68

2.4. NGUYÊN NHÂN NHỮNG TỒN TẠI TRONG CÔNG TÁC

69


QUẢN LÝ NSNN TỈNH KHÁNH HÒA
2.4.1. Hệ thống pháp luật

69

2.4.2. Hệ thống ngân sách

69

2.4.3. Phương thức quản lý ngân sách

70

2.4.4. Hệ thống dữ liệu, báo cáo ngân sách

70

2.4.5. Tổ chức bộ máy quản lý NSNN tại địa phương

70

2.4.6. Sự tuân thủ kỷ luật tài chính

72

CHƯƠNG III. CÁC GIẢI PHÁP & KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN

73

CÔNG TÁC QUẢN LY NSNN TỈNH KHÁNH HÒA TRONG
THỜI GIAN TỚI
3.1. CƠ SỞ ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP
3.1.1. Chiến lược phát triển kinh tế

73
73

3.1.2. Khắc phục các tồn tại trong QL NSNN của tỉnh KH

73

3.2. MỤC TIÊU QUẢN LÝ NGÂN SÁCH

74

3.3. CÁC GIẢI PHÁP VÀ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN CÔNG TÁC

75

QUẢN LÝ NSNN TẠI KHÁNH HÒA
A. Các giải pháp

75

3.3.1. Công tác lập dự toán ngân sách

75

3.3.2. Trong chấp hành ngân sách

80

3.3.3. Công tác quyết toán ngân sách

84

3.3.4. Tổ chức bộ máy quản lý ngân sách

85

3.3.5. Công tác thanh tra, kiểm tra

86

3.3.6. Nâng cao vai trò HĐND các cấp

87

B. Kiến nghị

88

3.3.7. Luật hóa công tác lập DTNS theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn

88

3.3.8. Phân cấp quản lý ngân sách

89

3.3.9. Tổ chức lại hệ thống ngân sách

90

C. Kết luận

92

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

97

QUYẾT ĐỊNH GIAO ĐỀ TÀI LUẬN VĂN

99

PHỤ LỤC

100



DANH MỤC SƠ ĐỒ, BẢNG BIỂU
Sơ đô

Trang

Sơ đồ 1

Lập dự toán từ trên xuống

17

Sở đồ 2

Lập dự toán từ dưới lên

18

Sở đồ 3

Quy trình lập dự toán báo cáo Bộ, Ngành

38

Sơ đồ 4

Quy trình lập dự toán nội bộ địa phương

40

Bảng biểu
Bảng 1

So sánh tốc độ tăng trưởng GDP của KH so cả nước

30

Bảng 2

Phân bổ ngân sách theo dân số quy đổi

35

Bảng 3

Số lượng học sinh, sinh viên Khánh Hòa

43

Bảng 4

Dự toán thu năm sau so dự toán thu năm trước

44

Bảng 5

Dự toán chi năm sau so dự toán chi năm trước

45

Bảng 6

Cơ cấu dự toán chi NSĐP

46

Bảng 7

Tình hình thực hiện dự toán thu NSNN

51

Bảng 8

Tình hình thực hiện dự toán chi NSĐP

54

Bảng 9

Cơ cấu chi NSĐP

55

Bảng 10

Kết quả vận tải hành khách bằng xe buýt

57

Bảng 11

Tỷ lệ vốn xây dựng cơ bản tập trung

63

Bảng 12

Định mức phân bổ ns cho giáo dục tiêu học năm 2011

65


1

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong quá trình phát triển đất nước nói chung các địa phương nói riêng,
NSNN luôn là công cụ quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế xã hội, là công
cụ hiệu quả trong việc điều tiết nền kinh tế và đảm bảo an sinh xã hội.
Trong suốt các năm qua, nằm trong chương trình cải cách tài chính công
của đất nước, cải cách hoàn thiện quản lý ngân sách nhà nước luôn là trung tâm của
mọi cải cách tài chính công. Cở sở pháp lý về quản lý ngân sách trước những năm

1990 dưới hình thức là các nghị quyết của HĐBT (nay là Chính phủ) đã được thay
đổi bằng các bộ luật, Luật Ngân sách nhà nước năm 1996 được sửa đổi năm 1998
và Luật ngân sách nhà nước năm 2002, có hiệu lực từ năm ngân sách 2004. Đồng
thời Chính phủ đã ban hành nhiều cơ chế chính sách nhằm thay đổi cơ chế quản lý
hiện hành nhằm tăng cường tính minh bạch, hiệu lực, hiệu quả trong quản lý ngân
sách nhà nước.
Trong xu thế của Việt Nam ngày càng tăng cường phân cấp quản lý cho
chính quyền địa phương, trong quản lý ngân sách nhà nước cũng nằm trong xu thế
đó. Chính quyền địa phương được trao quyền quyết định ngân sách nhiều hơn so
với các thời kỳ trước đây, quyền quyết định nhiệm vụ thu, chi ngân sách của các cấp
chính quyền địa phương, quyết định phân bổ ngân sách cho các đơn vị trực thuộc,
ban hành chế độ chính sách chi tiêu đặc thù, quy định tỷ lệ phần trăm phân chia
nguồn thu, có quyền vay vốn đầu tư cơ sở hạ tầng…., đi cùng với quyền hạn trên là
tăng cường hơn trách nhiệm của các cấp chính quyền trước nhân dân về việc quản
lý và sử dụng ngân sách nhà nước.
Khánh Hòa là một tỉnh có diện tích không lớn, 5200km 2 với dân số đạt
mức trung bình so bình quân chung của các tỉnh trong cả nước, 1.156.000 người,
tuy nhiên là một trong số các tỉnh có nền kinh tế phát triển năng động, nguồn lực
ngân sách nhà nước lớn hơn so các tỉnh thuộc khu vực miền trung và tây nguyên,
cho đến năm 2010 quy mô thu NSNN là 7.200 tỷ, chi NSĐP là 5.600tỷ đồng với tốc


2

độ tăng thu, chi hàng năm tương đối nhanh và cũng là một trong 10 tỉnh thành có
nguồn thu NSNN lớn nhất, Khánh Hòa đồng thời là một trong 15 tỉnh thành tự cân
đối ngân sách địa phương. Các năm qua tỉnh đã có nhiều chủ trương về phát triển
kinh tế xã hội mang tính chiến lược trung và dài hạn như: phát triển kinh tế xã hội
miền núi, phát triển nông thôn, đô thị…. với nguồn lực từ ngân sách địa phương
hàng chục nghìn tỷ đồng. Để ngân sách giữ được vai trò là công cụ của nhà nước

trong điều hành kinh tế xã hội và trước yêu cầu đổi mới công tác quản lý ngân sách
địa phương đã có những biện pháp đưa công tác quản lý ngân sách ngày càng tốt
hơn như: ban hành nhiều văn bản tổ chức quản lý ngân sách nhà nước, quy định các
quy trình trong soạn lập ngân sách nhà nước, các chế độ chính sách trong chi tiêu
ngân sách, tổ chức thực hiện ngân sách đã được phê chuẩn, từng bước kiện toàn sắp
xếp bộ máy quản lý tài chính ngân sách, tăng cường số lượng cán bộ công chức cho
công tác quản lý ngân sách thuộc các cấp chỉnh quyền…, tuy nhiên trong công tác
quản lý ngân sách của chính quyền địa phương vẫn bộc lộ những tồn tại bất cập,
như chất lượng công tác lập dự toán ngân sách còn thấp do vậy hàng năm phải điều
chỉnh sửa đổi nhiều lần; công tác chấp hành ngân sách chưa nghiêm túc, chưa chặt
chẽ, điều hành còn thoát ly quá xa dự toán được phê duyệt, một số cơ chế tài chính
ngân sách của nhà nước triển khai trên địa bàn chưa đạt được hiệu quả cao.. và mặt
khác trước yêu cầu và xu thế mới đó là: đổi mới phương thức quản lý ngân sách nhà
nước (phân bổ ngân sách dựa trên kết quả, theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn…), cải
cách hành chính trong khu vực tài chính công, xu hướng huy động đa dạng các
nguồn lực trong xã hội, với việc nhiều thành phần, nhiều tổ chức cá nhân cùng tham
gia đầu tư phát triển hạ tầng và cung ứng dịch vụ công mà quan niệm lâu này chỉ
thuộc về nhiệm vụ của NSNN, trước các đòi hỏi đó địa phương còn lúng túng, bị
động chưa có được các biện pháp phù hợp trong công tác quản lý.
Ngân sách là công cụ quản lý của nhà nước, những vấn đề đặt ra như trên
đòi hỏi công tác quản lý NSNN tại địa phương phải có sự đổi mới hoàn thiện. Trong
bối cảnh đó tôi chọn đề tài “ Hoàn thiện công tác quản lý ngân sách nhà nước
tỉnh Khánh Hòa” để làm luận văn thạc sỹ.


3

2. Mục tiêu nghiên cứu
- Hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về ngân sách nhà nước và
quản ngân sách nhà nước.

- Phân tích thực trạng công tác quản lý ngân sách nhà nước tại tỉnh Khánh
Hòa trong giai đoạn 2006-2010.
- Đề xuất các giải pháp và kiến nghị nhằm hoàn thiện công tác quản lý
NSNN tại Khánh Hòa trong giai đoạn tới.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng và phạm vi nghiên cứu: tập trung nghiên cứu lý luận về ngân
sách nhà nước, quản lý ngân sách nhà nước và thực tiền về quản lý ngân sách nhà
nước tại Khánh Hòa giai đoạn 2006-2010
4. Phương pháp nghiên cứu
Đề tài sử dụng tổng hợp các phương pháp luận: Phương pháp thống kê,
phương pháp phân tích, diễn giải và sử dụng kết hợp các phương pháp đó.
5. Kết cấu của đề tài
Chương 1: Những vấn đề cơ bản về NSNN và quản lý ngân sách nhà
nước.
Chương 2: Thực trạng công tác quản lý ngân sách nhà nước tỉnh Khánh
Hòa giai đoạn 2006-2010.
Chương 3: Các giải pháp và kiến nghị hoàn thiện công tác quản lý ngân
sách nhà nước tỉnh Khánh Hòa trong giai đoạn tới.


4

CHƯƠNG I
NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ
QUẢN LY NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1. NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ NSNN
1.1.1. Khái niệm ngân sách nhà nước
Cho đến nay thuật ngữ “ngân sách nhà nước” được sử dụng rộng rãi trong
đời sống kinh tế xã hội của các quốc gia, nhưng quan niệm về ngân sách nhà nước
thì vẫn chưa thống nhất. Trong đó, phổ biến các nhóm ý kiến sau:

Theo quan điểm của những nhà nghiên cứu kinh tế cổ điển, ngân sách nhà
nước là một văn kiện tài chính, mô tả các khoản thu và chi của chính phủ, được thiết
lập hàng năm [1, tr.47]
Theo từ điển kinh doanh nước Anh do J.H. Adam biên tập, giải thích thuật
ngữ ngân sách như sau:
“ngân sách:
1. Bảng kế toán về khả năng thu nhập (tiền thu vào) và chi tiêu (tiền xuất
ra) trong một giai đoạn nhất định của tương lai, thường là một năm;
2. Ngân sách nhà nước là bảng kế hoạch về thu nhập và chi tiêu quốc gia
(nhà nước) trong tương lai . Nó được ông Quốc khố đại thần trình ra trước nghị viện
một lần trong một năm, được Nghị viện xem xét và có những đề xuất thay đổi thuế
khóa, những đề xuất đó sau này trở thành luật trong năm tài chính;
3. Bảng tính toán về khả năng chi phí để thực hiện một kế hoạch hoặc một
chương trình vì một mục đích nhất định nào đó (ngân sách quảng cáo, ngân sách
đầu tư, ngân sách nghiên cứu).” [2, tr.6]
NSNN được đặc trưng bằng sự vận động của các nguồn tài chính gắn liền
với quá trình tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước nằm thực hiện các
chức năng của nhà nước trên cơ sở luật định. Nó phản ánh các quan hệ kinh tế giữa


5

nhà nước và các chủ thể trong xã hội, phát sinh khi nhà nước tham gia các phân
phối các nguồn tài chính quốc gia theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp là chủ
yếu [3, tr.60].
Luật ngân sách nhà nước, được Quốc hội nước cộng hòa XHCN Việt Nam
khóa XI, kỳ thứ hai thông qua ngày 16/12/2002, thì: Ngân sách nhà nước là toàn bộ
các khoản thu chi của nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết
định, và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và
nhiệm vụ của nhà nước [4].

Các khái niệm trên xuất phát từ những cách tiếp cận vấn đề khác nhau
hoặc tùy theo mục đích nghiên cứu khác nhau vì vậy các khái niệm có những nét
khác biệt nhất định, tuy nhiên chúng đều thể hiện bản chất của NSNN là:
Xét về phương diện pháp lý: NSNN là một đạo luật dự trù các khoản thu
chi bằng tiền của nhà nước trong một thời gian nhất định, thường là một năm. Đạo
luật này được cơ quan lập pháp của quốc gia đó ban hành.
Xét về bản chất kinh tế: mọi hoạt động động của NSNN đều là hoạt động
phân phối các nguồn tài nguyên quốc gia và vì vậy về nội dung kinh tế, NSNN thể
hiện các mối quan hệ kinh tế trong phân phối. Đó là hệ thống các quan hệ kinh tế
giưa một bên là nhà nước với một bên là các tổ chức kinh tế, xã hội, các tầng lớp
dân cư, cụ thể bao gồm :
(i) Quan hệ kinh tế giữa ngân sách nhà nước đối với các tầng lớp dân cư.
quan hệ kinh tế giữa ngân sách nhà nước với khu vực doanh nghiệp
(ii) Quan hệ kinh tế giữa NSNN với các đơn vị hành chính sự nghiệp.
(iii) Quan hệ kinh tế giữa ngân sách nhà nước với thị trường tài chính.
Từ những phân tích trên, chúng ta có thể rút ra khái niệm về ngân sách nhà
nước như sau : Ngân sách nhà nước là hệ thống quan hệ kinh tế phát sinh trong quá
trình phân phối các nguồn tài chính của xã hội để tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ
của nhà nước nhằm thực hiện các chức năng của nhà nước.


6

1.1.2. Đặc điểm ngân sách nhà nước
Thứ nhất, NSNN là một đạo luật tài chính.
NSNN mang dấu ấn của việc sử dụng quyền lực khi nhà nước buộc các tổ
chức, cá nhân trong xã hội đóng góp một phần thu nhập, của cải để đáp ứng các nhu
cầu chi tiêu của nhà nước. Trải qua quá trình phát triển, cùng với hệ thống luật pháp
ngày một hoàn thiện thì các khoản thu, chi của NSNN cũng được thể chế hóa bằng
pháp luật. Theo đó, Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập pháp về NSNN, còn

quyền hành pháp giao cho Chính phủ thực hiện nhằm đảm bảo chức năng nhiệm vụ
của nhà nước.
Thứ hai, NSNN là dự toán thu chi của nhà nước trong một thời gian nhất
định (niên hạn hay đa niên).
NSNN chỉ thật sự xuất hiện với đầy đủ ý nghĩa và vai trò của nó khi nhà
nước tư sản bắt đầu lập dự toán thống nhất cho các khoản thu và chi của mình. Cho
nên, nói đến ngân sách nhà nước trước hết đó là một bản dự toán thu chi của nhà
nước trong một giai đoạn nhất định (niên hạn hay đa niên) và có tính pháp lý rất
cao.
Thứ ba, NSNN là quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước nhằm phục vụ cho lợi
ích cộng đồng.
Khái niệm NSNN đã chỉ rõ NSNN là quỹ tiền tệ của nhà nước, nên không
một ai khác ngoài nhà nước có quyền sử dụng quỹ tiền tệ này. Bởi thế có thể nói
NSNN luôn được gắn chặt với sở hữu nhà nước. Nhà nước khi sử dụng NSNN phải
lấy lợi ích chung, lợi ích cộng đồng làm mục tiêu hàng đầu.
1.1.3. Vai trò ngân sách nhà nước
NSNN được nhà nước quản lý và sử dụng để thực hiện chức năng, nhiệm
vụ của mình, nên vai trò của NSNN không thể tách rời với vai trò của nhà nước.
Thứ nhất, huy động nguồn tài chính đảm bảo cho nhu cầu chi tiêu của nhà
nước
Đây là vai trò cơ bản của NSNN, được xác định trên cơ sở bản chất kinh tế
của NSNN là nguồn tài chính cần thiết cho sự tồn tại và hoạt động nhà nước. Hình


7

thức để tạo nguồn cho NSNN là thuế. Ngoài ra nhà nước còn có nguồn thu từ hoạt
động kinh tế của nhà nước, các khoản thu huy động nhằm bù đắp thiếu hụt ngân
sách và một số khoản thu khác.
Thứ hai, quản lý điều tiết vĩ mô nền kinh tế xã hội

Vai trò này của ngân sách nhà nước phụ thuộc vào điều kiện, đặc điểm
kinh tế - xã hội cụ thể trong từng giai đoạn và mức độ can thiệp của nhà nước đối
với hoạt động của nền kinh tế. Song, chúng thường được thể hiện ở ba nội dung cơ
bản sau :
(1) Điều chỉnh cơ cấu kinh tế đảm bảo cho sự tăng trưởng ổn định và bền vững

(2) Điều tiết thị trường, ổn định giá cả và kiểm soát lạm phát
(3) Điều tiết thu nhập của dân cư, góp phần thực hiện công bằng xã hội
1.1.4. Hệ thống ngân sách nhà nước
Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách, có mối quan hệ gắn bó hữu
cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu chi của mỗi cấp NS. Tùy theo
mô hình tổ chức hành chính của mỗi nước mà tồn tại tổ chức hệ thống NSNN khác
nhau, các nước có mô hình tổ chức hành chính liên bang (Mỹ, Canada, Đức) hệ
thống ngân sách gồm: ngân sách liên bang, ngân sách bang, ngân sách địa phương;
Các nước có tổ chức hành chính theo thể chế nhà nước thống nhất (Nhật, Pháp, …)
tổ chức ngân sách gồm: ngân sách trung ương và ngân sách địa phương.
1.1.5. Chu trình ngân sách nhà nước
Chu trình ngân sách (hay còn gọi là quá trình ngân sách) là thuật ngữ chỉ
toàn bộ hoạt động của một ngân sách từ khi hình thành cho tới khi kết thúc để
chuyển sang một ngân sách mới.
Dự toán NS gắn chặt với năm NS, nên khi ngân sách này kết thúc, thì năm
ngân sách mới lại bắt đầu.Chính vì vậy hoạt động NS có tính chu kỳ, lặp đi lặp lại,
hình thành nên các chu trình ngân sách liên tục. Chu trình NS bao gồm 3 khâu: Lập
NS (hình thành ngân sách), chấp hành NS (thực hiện ngân sách) và quyết toán NS.


8

1.1.6. phân cấp ngân sách nhà nước
Phân cấp ngân sách là vấn đề cơ bản trong tổ chức quản lý NSNN

Khái niệm:
Phân cấp ngân sách là việc giải quyết mối quan hệ giữa các cấp chính
quyền nhà nước về trách nhiệm và quyền hạn trong việc quyết định và quản lý hoạt
động thu, chi NSNN ở cấp mình, nhằm thực hiện có hiệu quả các chức năng, nhiệm
vụ được pháp luật quy định.
Nguyên tắc phân cấp:
Nguyên tức thứ nhất, vừa phải đảm bảo tính tập trung thống nhất của
NSNN, vừa phải phát huy tính chủ động sáng tạo, khai thác tốt mọi sức mạnh tiềm
năng ở địa phương.
Nguyên tắc thứ hai, phân cấp quản lý ngân sách phải đồng bộ với phân cấp
quản lý kinh tế - xã hội và tổ chức bộ máy hành chính các các cấp và các ngành.
Nguyên tắc thứ ba, phân cấp quản lý ngân sách gắn liền với sự phân định
rõ ràng minh bạch quyền hạn thu chi ngân sách trung ương, địa phương, phù hợp
với chức năng quản lý hành chính của mỗi cấp chính quyền.
Ngoài các nguyên tắc nêu trên, cần đảm bảo một số nguyên tắc như: đảm
bảo nguồn thu ổn định cho nhiều năm để phát huy quyền chủ động của chính quyền
địa phương; có sự công bằng giữa các địa phương; có khả năng chi phối, kiểm tra
toàn bộ ngân sách trong cả nước.
Nội dung phân cấp quản lý:
Thứ nhất: Phân cấp về thẩm quyền ban hành chính sách,chế độ, tiêu chuẩn
định mức thu, chi NSNN.
Thứ hai: Phân cấp về vật chất, là sự phân chia giữa các cấp về các khoản
thu và nhiệm vụ chi, cũng như các quy tắc về chuyển giao từ NS cấp trên xuống cấp
dưới và ngược lại.
Thứ ba: phân cấp về quy trình ngân sách: quan hệ giữa các cấp chính
quyền trong quản lý quy trình ngân sách: quyết định dự toán phân bổ ngân sách và
điều chỉnh dự toán, phê chuẩn quyết toán ngân sách.


9

Các tiêu chí xác định mức độ phân cấp ngân sách:
Gồm các tiêu chí:
(1)tỷ lệ phần trăm % của NSĐP trong tổng chi ngân sách nhà nước
(2)mức độ tự chủ của chính quyền địa phương trong quyết định chi tiêu
(3)khả năng định ra các loại thuế, các khoản thu riêng của địa phương và
cho phép địa phương vay nợ
1.2. ĐẶC ĐIỂM CỦA HỆ THỐNG NSNN VIỆT NAM
Hệ thống ngân sách nhà nước Việt Nam gồm ngân sách trung ương và ngân
sách địa phương. Để hiểu rõ hơn về ngân sách địa phương, trước hết chúng ta tìm
hiểu về ngân sách trung ương.
1.2.1. Ngân sách trung ương
Về cơ cấu, ngân sách trung ương bao gồm ngân sách cơ quan lập pháp
(quốc hội, ngân sách cơ quan hành pháp (các bộ ngành….) và ngân sách của cơ
quan tư pháp (tòa án, viện kiểm sát). Ngân sách trung ương là công cụ kinh tế để
chính phủ quản lý các hoạt động kinh tế- xã hội trong phạm vi toàn xã hội. Trên
thực tế, hệ thống ngân sách ở nước ta mang tính tập trung khá rõ nét. Mọi quyền
quyết định quan trọng về ngân sách tập trung ở nhà nước Trung ương: Quốc hội
quyết định các sắc thuế, thuế suất, diện áp thuế, quyết định các khoản trợ cấp và
chuyển giao ngân sách cho chính quyền địa phương; Quyết định dự toán ngân sách
nhà nước, trong đó bao gồm cả dự toán ngân sách của các địa phương. Việc phân
cấp ngân sách cho các cấp chính quyền địa phương chủ yếu là phân định trách
nhiệm và quyền hạn cho mỗi cấp chính quyền địa phương trong tổ chức thực hiện
ngân sách ở địa phương, ngân sách cấp dưới phụ thuộc và lồng ghép vào ngân sách
cấp trên. Trong hệ thống ngân sách nhà nước, ngân sách trung ương đóng vai trò
chủ đạo, điều này thể hiện qua việc ngân sách trung ương tập trung các nguồn thu
lớn (từ dầu thô, các tập đoàn kinh tế ….) và đảm nhận các nhiệm vụ chi mang tính
chiến lược, đảm nhận chi ngân sách cho công tác bảo vệ tổ quốc, an ninh quốc gia
và điều hòa ngân sách chính quyền địa phương.
1.2.2. Ngân sách địa phương

10

Ngân sách địa phương là tên chung để chỉ các cấp ngân sách của các cấp
chính quyền bên dưới phù hợp với địa giới hành chính các cấp; Theo quy định của
Việt Nam ngân sách địa phương bao gồm ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện
(huyện, thị, thành phố thuộc tỉnh) và ngân sách cấp xã. Ngân sách cấp tỉnh và cấp
huyện bao gồm một số đơn vị dự toán của cấp ngân sách mình hợp thành. Ngân
sách xã, phường, thị trấn chưa có đơn vị dự toán trực thuộc.
Ngân sách địa phương mang tính thứ bậc, ở mỗi cấp không chỉ được Hội
đồng Nhân dân cấp đó quyết định mà còn phải được cấp trên phê chuẩn. Chính
quyền ở mọi cấp hoạt động theo hệ thống song trùng lãnh đạo và chịu trách nhiệm
giải trình. Tại mỗi cấp hành chính nhất định, Ủy ban Nhân dân chịu trách nhiệm
trước Hội đồng nhân dân. Đồng thời cơ quan chính quyền đó cũng phải chịu trách
nhiệm trước chính quyền cấp trên và cuối cùng là chính quyền Trung ương. Các
quyền hạn được cơ quan nhà nước tại địa phương thực hiện thông qua Hội đồng
Nhân dân và Ủy ban Nhân dân, bao gồm cả ngân sách đã được quyết định cũng nằm
dưới quyền giám sát của Quốc hội, Quốc hội có thẩm quyền bãi bỏ những quyết
định bất hợp lý của Hội đồng Nhân dân.
Cải cách tài chính công thể hiện trong Luật ngân sách nhà nước năm 2002,
qua đó trao cho chính quyền cấp tỉnh quyền tự chủ đáng kể đối với việc quyết định
ngân sách địa phương, các thẩm quyền quan trọng đó là, trong phạm vi được phân
cấp theo quy định của pháp luật, chính quyền cấp tỉnh xác định nhiệm vụ thu, chi
ngân sách cho các cấp thuộc chính quyền địa phương, xác dịnh tỷ lệ phần trăm phân
chia nguồn thu và giao số bổ sung ngân sách cho cấp dưới; HĐND cấp tỉnh có
quyền ban hành chính sách chế độ chi tiêu phù hợp đặc thù địa phương trong khả
năng ngân sách địa phương; Quyết định dự toán ngân sách địa phương, phương án
phân bổ ngân sách cấp mình, phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương, quyết
định về chủ trương, biện pháp quản lý ngân sách địa phương theo quy định của

pháp luật. Như vậy cho phép chính quyền địa phương quản lý ngân sách được giao
phù hợp với sự đa dạng và khác biệt giữa các địa phương, khu vực, giữa thành thị
và nông thôn, giữa miền núi và vùng đồng bằng. Cơ chế này có khả năng tạo điều


11

kiện cho huy động và phân bổ nguồn lực công bằng và hiệu quả hơn. Tuy nhiên
phương thức này có những rủi ro nhất định, quyền tự chủ cao hơn cho các tỉnh chưa
có cơ sở đảm bảo rằng chính sách của Trung ương sẽ được thực hiện như mong
muốn ở cấp huyện và xã.
1.3. QUẢN LÝ NSNN
1.3.1. Khái niệm quản lý NSNN
Quản lý NSNN là quá trình tác động điều chỉnh của nhà nước đến các hoạt
động NSNN nhằm phục vụ cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của nhà nước
đạt hiệu quả cao nhất.
1.2.2. Nguyên tắc quản lý NSNN
Thứ nhất: Nguyên tắc thống nhất
Thể hiện: mọi khoản thu, chi ngân sách của tất cả các cấp phải được phản
ánh trong dự toán ngân sách, được cấp có thẩm quyền phê duyệt; tính thống nhất
thể hiện thông qua việc thu chi ngân sách phải theo chế độ chính sách của nhà nước,
đúng theo thẩm quyền quy định
Thứ hai: Nguyên tắc đầy đu
Nguyên tắc này thể hiện: Tất cả các khoản thu, chi thuộc ngân sách nhà
nước phải được phản ánh thông qua ngân sách (dự toán ngân sách nhà nước và
quyết toán ngân sách).
Thứ ba: Nguyên tắc công khai, minh bạch
Thu ngân sách nhà nước là do nhân dân đóng góp, mọi khoản thu chi ngân
sách nhà nước phải được công khai, minh bạch để mọi người dân có thê bàn bạc
giám sát.

Thứ tư: Nguyên tắc phân công phân cấp quản lý ngân sách
Nguyên tắc này thể hiện sự phù hợp giữa quản lý ngân sách và quản lý
kinh tế, xã hội, thể hiện quan hệ tài chính giữa các cấp chính quyền. Trong mối
quan hệ này, ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo chi phối. Trong phạm vi mỗi
địa phương, ngân sách cấp tĩnh cũng giữ vị trí quan trọng để điều hòa ngân sách
giữa các cấp chính quyền.


12

Thể hiện về phân cấp quản lý: phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi (hay
phân cấp về vật chất) và phân cấp về thẩm quyền ban hành chế độ chính sách, phân
cấp về chu trình ngân sách.
Trên đây là các nguyên tắc chung nhất về quản lý ngân sách nhà nước,
trong từng lĩnh vực thu, chi ngân sách còn có những nguyên tắc quản lý riêng có.
1.3.3. Mục tiêu quản lý ngân sách nhà nước
Quản lý NSNN phải bảo đảm thống nhất với các mục tiêu hoạt động và
chức năng của Chính phủ, vì vậy quản lý NSNN cơ bản có ba mục tiêu sau:
Thứ nhất, bảo đảm kỳ luật tài khóa tổng thể.
Trong bối cảnh có nhiều nhu cầu cạnh tranh nhau trong điều kiện nguồn
lực NSNN có giới hạn, phải quản lý để NSNN không bị thâm hụt quá mức. Ngân
sách tổng thể phải được xác định trước khi ban hành các quyết định thu, chi NSNN
cụ thể. Quyết định thu chi ngân sách phải minh bạch.
Thứ hai, bảo đảm về hiệu lực phân bổ nguồn lực
Thực tế, không có bất cứ quốc gia nào có đủ nguồn lực để giải quyết tất cả
vấn đề trong một khoảng thời gian, do vậy đòi hỏi phải xác định được thứ tự ưu tiên
trong phân bổ nguồn lực cho các nhu cầu phù hợp với chiến lược và quy hoạch phát
triển kinh tế xã hội. Việc lựa chọn thứ tự ưu tiên phải trên cơ sở phân tích điểm
mạnh, điểm yếu, cơ hội, thách thức của đất nước và từng địa phương.
Thứ ba, bảo đảm hiệu quả hoạt động

Tức là làm thế nào để các cơ quan cung ứng dịch vụ có thể cung ứng được
hàng hóa và dịch vụ công có kết quả cao nhất trong phạm vi ngân sách cho trước,
hoặc có thể đạt được những kết quả cho trước với chi phí thấp nhất
1.3.4. Các nội dung quản lý NSNN
Quản lý NSNN gồm các nội dung cơ bản: lập dự toán NSNN; Chấp hành
ngân sách nhà nước; quyết toán ngân sách nhà nước và kiểm tra tài chính ngân sách.
1.3.4.1. Lập dự toán NSNN
Lập dự toán là khâu then chốt, quan trọng trong công tác quản lý ngân
sách nhà nước
a. Khái niệm


13

Lập dự toán là quá trình phân tích đánh giá khả năng, nhu cầu các nguồn
tài chính để tính toán và đưa ra dự toán các khoản thu, chi cho năm ngân sách; khâu
này bao gồm các nội dung lập dự toán, quyết định dự toán và công bố dự toán.
c. Yêu cầu lập DTNS
Thứ nhất, đảm bảo dự toán ngân sách có tính toàn diện, khả thi và chứa
đựng tất cả các chương trình, dự án được chính phủ tài trợ trực tiếp hoặc gián tiếp
và cả những chương trình, dự án của chính phủ được bên ngoài tài trợ. Lập dự toán
ngân sách phải phản ánh được mọi khoản chi tiêu liên quan đến các chương trình dự
án, cũng như tất cả nguồn từ NSNN và các nguồn lực khác được dùng để tài trợ cho
các chương trình, dự án.
Thứ hai, lập dự toán ngân sách phải xác định rõ trách nhiệm và quyền hạn
của cơ quan chính quyền các cấp và từng cá nhân trong việc thực hiện những nhiệm
vụ được đề ra trong dự toán ngân sách, Trách nhiệm và quyền hạn nên được cụ thể
hóa bằng các văn bản có tính pháp lý.
Thứ ba, lập dự toán ngân sách phải gắn kết được chi tiêu ngân sách với kết
quả và đầu ra có được từ các khoản chi tiêu. Để đạt điều này, lập dự toán ngân sách

cần xác định rõ các mục đích, mục tiêu, kết quả và đầu ra mong đợi trong từng
chương trình, dự án và những hoạt động được ngân sách nhà nước tài trợ. Hơn nữa,
cần có cách thức để giám sát và đánh giá các kết quả, đầu ra đó.
Thứ tư, lập dự toán ngân sách cần được gắn với một khuôn khổ trung hạn.
Bởi đa phần các kế hoạch kinh tế - xã hội vĩ mô có thời hạn từ 5 đến 10 năm trong
khi dự toán ngân sách thì được gắn với năm ngân sách có thời hạn chỉ 1 năm. Việc
lập dự toán ngân sách theo đầu ra gắn với khuôn khổ chi tiêu trung hạn (trong một
giai đoạn từ 3 đến 5 năm) sẽ làm cho dự toán ngân sách bao quát được cả những
khoản chi đầu tư (trung hạn) và chi thường xuyên (hàng năm), cả những chương
trình, dự án đang thực hiện và những chương trình, dự án được dự tính ở tương lai.
Thứ năm, tính minh bạch là một trong những tiêu chuẩn quan trọng để
nâng cao chất lượng lập dự toán ngân sách.. Chúng bao gồm hai nội dung chính là
minh bạch về tài chính và minh bạch về chính sách : (1) minh bạch về tài chính, là
việc công khai trước công chúng về cơ cấu và chức năng của chính phủ, các ý định
chính sách tài chính, các khoản chi tiêu công và những dự báo của chính phủ về tài


14

chính; (2) minh bạch về chính sách, là công khai trước công chúng về những ý định
của chính phủ trong một lĩnh vực chính sách cụ thể, trong đó nêu rõ cần phải đạt
được những kết quả gì và các chi phí để đạt được những kết quả đó.
d. Phương thức lập DTNS
Cho đến nay nay các nước trên thế giới có 4 phương thức lập ngân sách:
d1. Lập DTNS theo khoản mục
Trong lập DTNS theo khoản mục, chi tiêu hàng năm được liệt kê theo từng
khoản mục. Các khoản mục được quy định chi tiết và định rõ mức trần chi tiêu cho
từng khoản. Việc định mức trần chi tiêu được xem là điểm quan trọng nhất trong lập
dự toán và điều này làm cho cơ quan lập ngân sách có luôn vai trò của người kiểm
soát thông qua thiết lập các thủ tục chi tiết để ngăn chặn tình trạng chi tiêu vượt quá

mức trần quy định ở bất kỳ khoản mục nào.
Phương thức lập DTNS theo khoản mục là tính đơn giản, rõ ràng và nhất
là làm tăng khả năng kiểm soát các khoản chi tiêu do chúng được chi tiết hóa và dễ
so sánh qua từng năm. Tuy nhiên, khi cần tăng cường vai trò của nhà nước đối với
nên kinh tế - xã hội thì phương thức này là không thích hợp. Bởi lẽ nó chỉ mới chỉ
ra được chi cho khoản mục nào, chi bao nhiêu mà chưa có lời giải đáp tại sao phải
chi và hiệu quả mang lại là gì. Hơn nữa, còn có một số mặt hạn chế khác trong lập
dự toán ngân sách theo khoản mục như chỉ chú trọng đến từng ngắn hạn (hàng năm)
nên chưa bao quát được những khoản chi tiêu trung – dài hạn; hay như việc kiểm
soát chi tiết các khoản mục đã làm mất đi tính linh hoạt khi đi vào giai đoạn chấp
hành ngân sách.
d2. Lập DTNS theo công vệc thực hiện
Phương thức này, việc ra các quyết định ngân sách được dựa trên quan hệ
giữa hoạt động của nhà nước và chi tiêu ngân sách. Theo đó, các khoản chi tiêu
ngân sách dự kiến hàng năm được xây dựng trên cơ sở khối lượng công việc dự tính
thực hiện và chi phí để thực hiện chúng. Các chi phí này được tính trên những tiêu
chuẩn, định mức đã được quy định. Như vậy, ngân sách được lập chú trọng vào
quản lý các hoạt động nhà nước hơn là kiểm soát chi tiêu ngân sách. Nó ít nhấn
mạnh đến khía cạnh đảm bảo cân đối ngân sách mà hướng vào thực hiện các công
việc được dự tính trong năm ngân sách.


15

Lập DTNS theo công việc thực hiện là đã phản ánh được mối liên hệ giữa
các công việc thực hiện với nguồn lực được yêu cầu trong năm ngân sách. Tuy
nhiên, nó chỉ mới tập trung đảm bảo cho việc hoàn thành những công việc cần thực
hiện mà chưa quan tâm đúng mức đến tính hiệu quả và những ích lợi mang lại từ
công việc đó.
d3. Lập DTNS theo chương trình

Lập dự toán ngân sách theo chương trình nó tập trung rõ vào việc lựa chọn
các vấn đề ngân sách trong bối cảnh có những chính sách cạnh tranh lẫn nhau cùng
hiện diện, qua đó cố gắng nối kết chi phí thực hiện các chương trình của chính sách
với kết quả dài hạn mà chương trình mang lại sao cho đạt được hiệu quả cao nhất
trong phân phối các nguồn lực của ngân sách.
Điểm mấu chốt của lập dự toán ngân sách theo chương trình chính là
những chương trình cùng với những bước tién hành cần thiết để hoàn thành chúng.
Hơn nữa, lập dự toán ngân sách theo chương trình còn yêu cầu đánh giá tính hiệu
quả của các chương trình thực hiện. Tính hiệu quả đó phải được đo bằng mối liên hệ
giữa chi phí đầu vào với những tác động có ích mà chương trình mang lại cho nền
kinh tế - xã hội.
Tuy phương thức lập dự toán ngân sách theo chương trình mang lại nhiều
ưu điểm, song không phải không có những quan điểm phản đối, trong đó nổi bật lên
là vấn đề liệu có thể chương trình hóa được mọi hoạt động của nhà nước để làm cơ
sở cho việc lập dự toán hay không.
d4. Lập DTNS theo đầu ra (dựa trên kết quả) gắn với khuôn khổ chi tiêu
trung hạn
Trong phương thức này, dự toán NSNN được lập dựa trên cơ sở tiếp cận
những thông tin đầu ra để phân bổ và sử dụng nguồn lực ngân sách sao cho có hiệu
quả và hiệu lực, nó đảm bảo rằng các hoạt động của chính phủ đạt được những mục
tiêu mong muốn.
Thông tin về đầu ra gồm hàng hóa dịch vụ được chính phủ tạo ra cung cấp
cho xã hội; thông tin về đầu vào là những nguồn lực ngân sách được chính phủ sử
dụng để thực hiện các hoạt động tạo nên đầu ra và cả nhưng thông tin phản ánh mối


16

quan hệ giữa đầu vào với đầu ra... hệ thống thông tin này phải đánh giá được những
tác động của các đầu ra đến kết quả mong muốn và các mục tiêu trong chính sách

kinh tế - xã hội của chính phủ.
Khi chuyển sang phương thức lập DTNS theo đầu ra gắn với khuôn khổ
chi tiêu trung hạn. Khuôn khổ chi tiêu trung hạn là một quy trình về hoạch định
NSNN trong từng trung hạn từ 3 đến 5 năm. Trong đó chính phủ và các cơ quan
trung ương thiết lập các cam kết đáng tin cậy rằng nguồn lực công được phân bổ
theo những ưu tiên chiến lược trên cơ sở tuân thủ kỷ luật tài chính tổng thể.
e. Trình tự lập dự toán ngân sách
Lập dự toán NSNN được thực hiện theo trình tự sau
Thứ nhất, phải xác lập được nhiệm vụ quản lý thu, chi ngân sách của các
cấp chính quyền. Nói cách khác xác lập nhiệm vụ giữa chính quyền trung ương và
chính quyền địa phương và trong nội bộ chính quyền địa phương. Phân công trách
nhiệm giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương theo nguyên tắc
phân cấp ngân sách.
Ở Việt Nam phân công trách nhiệm giữa chính quyền trung ương và chính
quyền địa phương thực hiện theo quy định của pháp luật. Đối với chính quyền các
cấp ở địa phương, Phân công trách nhiệm giữa chính quyền các địa phương trong
quản lý thu, chi ngân sách do chính quyền cấp tỉnh quy định.
Thứ hai: ban hành các quy định hướng dẫn về lập ngân sách. Dự toán
NSNN do Bộ chuyên ngành hướng dẫn; Chính quyền các địa phương triển khai
hướng dẫn phù hợp thực tế địa phương, khu vực.
Nội dung hướng dẫn tùy theo mục tiêu tài khóa các giai đoạn và các năm,
tuy nhiên phải đảm bảo các yếu tố như: Bối cảnh kinh tế xã hội chung; Các ưu tiên
về chính sách; ngân sách dành cho các chính sách, chương trình đang thực hiện,
cách thức lập các chương trình, chính sách mới; hồ sơ biểu mẫu cần thiết lập…
Thứ ba. Xác lập quy trình lập dự toán ngân sách
Lập dự toán ngân sách là quá trình lặp đi lặp lại giữa Bộ Tài chính với các
Bộ ngành và địa phương và thường theo hai chiều: Chiều từ trên xuống (hướng dẫn,
giao số kiểm tra) và từ dưới lên (Bộ, Ngành, địa phương đề xuất chi tiêu). Hai sơ đồ
sau mô tả quá trình lập ngân sách theo hai chiều.
xây dựng khuôn khổ kinh tế vĩ mô

17

Xác định tổng nguồn lực tài chính cho chi tiêu công cộng

Chính phủ có chỉ thị về lập KH kinh tế xã hội và lập NSNN

Bộ (Bộ Tài chính….) hướng dẫn lập ngân sách nhà nước

Bộ Tài chính thông báo số kiểm tra cho các Bộ, các địa phương

Bộ, Ngành và địa phương thông báo số kiểm tra cho các đơn vị cấp dưới

Sơ đô 1: Lập dự toán từ trên xuống
Bộ Tài chính tổng hợp ngân sách trình Chính phủ

Chính phủ trình dự thảo dự toán NSNN để quốc hội phê chuẩn

Bộ, ngành, địa phương hoàn chỉnh DTNS nộp Bộ TC & Bộ KH&ĐT

Thảo luận (đàm phán) giữa các Bộ, địa phương với cơ quan tài chính

Các Bộ, địa phương tổng hợp NS cấp dưới và xây dựng NS cấp mình

Đơn vị sử dụng ngân sách đề xuất ngân sách trên cơ sở hướng dẫn