Đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính ở việt nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

TRẦN SỸ DƯƠNG

ĐỐI THOẠI TRONG GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP HÀNH CHÍNH
Ở VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 60380102

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. TRẦN THỊ HIỀN

HÀ NỘI - NĂM 2016


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi.
Các kết quả nghiên cứu nêu ra trong luận văn là trung thực, những kết luận
khoa học của luận văn chưa từng được công bố tại bất kỳ công trình khoa học
nào.
Hà Nội, ngày 05 tháng 8 năm 2016
Xác nhận của Giảng viên hướng dẫn

Học viên thực hiện

TS. Trần Thị Hiền

Trần Sỹ Dương


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU ...............................................................................................1
CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐỐI THOẠI TRONG GIẢI QUYẾT
TRANH CHẤP HÀNH CHÍNH .......................................................................7
1.1. Tranh chấp hành chính và phương thức giải quyết tranh chấp hành
chính ..............................................................................................................7
1.1.1. Tranh chấp hành chính ....................................................................7
1.1.2. Phương thức giải quyết tranh chấp hành chính .............................10
1.2. Khái niệm và vai trò của đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành
chính ............................................................................................................16
1.2.1. Khái niệm đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính ........16
1.2.2. Vai trò của đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính .......21
1.3. Nội dung đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính .................24
1.4. Các yếu tố đảm bảo hiệu quả của đối thoại trong giải quyết tranh chấp
hành chính ...................................................................................................26
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ ĐỐI THOẠI TRONG GIẢI
QUYẾT TRANH CHẤP HÀNH CHÍNH VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN
ĐỐI THOẠI TRONG GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP HÀNH CHÍNH .........31
2.1. Thực trạng pháp luật về đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành
chính ............................................................................................................31
2.1.1. Pháp luật về đối thoại trong quy trình giải quyết tranh chấp hành
chính theo thủ tục khiếu nại – những điểm tích cực và hạn chế .............31
2.1.2. Pháp luật về đối thoại trong quy trình giải quyết tranh chấp hành
chính theo thủ tục tố tụng hành chính .....................................................42
2.2. Thực tiễn thực hiện đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính.55
2.2.1. Tình hình thực hiện đối thoại trong giải quyết khiếu nại ..............55

2.2.2. Tình hình thực hiện đối thoại trong xét xử hành chính .................60


CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐỐI THOẠI
TRONG GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP HÀNH CHÍNH ..............................63
3.1. Sự cần thiết hoàn thiện pháp luật về đối thoại và đổi mới nâng cao hiệu
quả hoạt động đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính ................63
3.2. Giải pháp hoàn thiện hoạt động đối thoại trong giải quyết tranh chấp
hành chính ...................................................................................................67
3.2.1. Nhóm giải pháp hoàn thiện pháp luật về đối thoại trong giải quyết
tranh chấp hành chính .............................................................................67
3.2.2. Nhóm giải pháp đổi mới và nâng cao hiệu quả hoạt động đối thoại
trong giải quyết tranh chấp hành chính ...................................................75
KẾT LUẬN .....................................................................................................80


1

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong xu thế chung của hội nhập toàn cầu, Việt Nam với chủ trương
xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa đã và đang triển khai một
cách mạnh mẽ công cuộc cải cách, đổi mới một cách toàn diện và sâu sắc nền
kinh tế theo hướng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Tuy
nhiên, mặt trái do sự phát triển của nền kinh tế thị trường cũng dẫn đến những
tranh chấp trong xã hội ngày càng trở nên phức tạp và số lượng ngày càng
tăng, trong đó nổi bật là những tranh chấp hành chính, phát sinh trong hoạt
động quản lý hành chính nhà nước. Trong thời gian qua, Đảng và Nhà nước ta
luôn chú trọng công tác giải quyết những tranh chấp hành chính này nhằm
đảm bảo ổn định trật tự xã hội, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của công

dân, tổ chức trong quản lý hành chính, thông qua việc ban hành và hoàn thiện
Luật Khiếu nại và Luật tố tụng hành chính. Tuy nhiên, tình hình giải quyết
khiếu nại cũng như giải quyết vụ án hành chính thời gian qua đã phát sinh
nhiều vấn đề bức xúc, mặc dù các cơ quan nhà nước đã có nhiều cố gắng,
nhưng công tác giải quyết vẫn còn nhiều hạn chế, tình trạng khiếu kiện kéo
dài diễn ra khá phổ biến, số vụ việc tồn đọng còn nhiều, nhiều trường hợp tạo
nên sự bức xúc gay gắt trong nhân dân. Nguyên nhân dẫn đến thực trạng trên
rất đa dạng, song nguyên nhân chủ yếu là do các chủ thể có thẩm quyền giải
quyết đã chưa coi trọng việc phối hợp với các đoàn thể quần chúng, chưa làm
tốt công tác hòa giải các tranh chấp từ khi sự việc mới phát sinh.
Có thể nói, để giải quyết những tranh chấp hành chính có hiệu quả thì
việc tổ chức đối thoại cho các bên gặp gỡ, trao đổi, cùng bàn bạc tìm ra và
thống nhất hướng giải quyết là việc làm cần thiết. Việc đảm bảo cho các bên
có quyền trình bày quan điểm của mình về nội dung sự việc và hướng giải
quyết tranh chấp chính là biểu hiện của tính dân chủ, công khai trong giải
quyết tranh chấp hành chính. Mặc dù có ý nghĩa và vai trò quan trọng như
vậy, song thực tế trong những năm qua, việc tổ chức đối thoại giữa các bên
trong giải quyết tranh chấp hành chính còn gặp nhiều khó khăn, vướng mắc,


2

xuất phát từ việc quy định pháp luật về đối thoại trong giải quyết tranh chấp
hành chính hiện nay chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn, hay nhận thức
của các chủ thể trong tranh chấp hành chính về vấn đề đối thoại vẫn còn nhiều
hạn chế… Nhằm khắc phục những vướng mắc, tồn tại trên và đảm bảo cho
hoạt động đối thoại được thực hiện có hiệu quả, tác giả lựa chọn đề tài: “Đối
thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam” với mong
muốn nghiên cứu và trình bày ý tưởng của mình về vấn đề trên.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài

Với ý nghĩa là một bộ phận của khoa học luật hành chính, hoạt động
đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính đã được nhiều nhà nghiên
cứu lý luận và thực tiễn quan tâm. Một số công trình nghiên cứu khoa học, bài
viết khoa học nghiên cứu về đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính
đã được công bố trên sách, báo pháp lý như:
- Luận văn thạc sĩ Luật học Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở
Việt Nam hiện nay và vấn đề hoàn thiện của tác giả Phạm Anh Tuấn thực hiện
năm 2011, nghiên cứu một cách tổng thể về quy trình giải quyết khiếu nại
hành chính. Mặc dù hoạt động đối thoại đã được đề cập đến với tư cách là
một trong những hoạt động pháp lý trong việc giải quyết khiếu nại, song đề
tài chưa nêu ra và phân tích một cách chuyên sâu và đầy đủ các vấn đề cơ bản
của đối thoại trong giải quyết khiếu nại;
- Đề tài khoa học cấp cơ sở Những vấn đề về đối thoại trong giải quyết
khiếu nại hành chính của chủ nhiệm đề tài Nguyễn Tiến Binh, Thanh tra
Chính phủ năm 2005, trong đó tập trung nghiên cứu về những vấn đề lý luận
và thực tiễn liên quan đến hoạt động đối thoại trong giải quyết khiếu nại theo
Luật Khiếu nại tố cáo 1998;
- Các bài viết được đăng trên một số tạp chí khoa học như Một số quy
định về đối thoại trong giải quyết khiếu nại hành chính và những vướng mắc
trong thực tiễn áp dụng của tác giả Nguyễn Phương Thảo, tạp chí Thanh tra
số 10/2012, Về đối thoại trong quy trình giải quyết khiếu nại của tác giả Phạm


3

Thị Phượng, tạp chí Thanh tra số 4/2013 nghiên cứu tập trung vào các vướng
mắc và hướng giải quyết trong áp dụng quy định pháp luật về đối thoại trong
giải quyết khiếu nại;
- Các bài viết đăng trên một số tạp chí khoa học như Thủ tục đối thoại
theo Luật tố tụng hành chính năm 2015 của tác giả Lê Việt Sơn, Vũ Thị Minh

Thúy, Tạp chí Kiểm sát số 8/2016; Một số vấn đề cần trao đổi về cơ chế đối
thoại trong quá trình giải quyết vụ án hành chính của tác giả Trần Cồn
Dương, Tạp chí Kiểm sát số 16/2013; Đối thoại trong tố tụng hành chính của
tác giả Trần Thị Tố Thu, tạp chí Toà án nhân dân số 1/2012; Đối thoại trong
quá trình giải quyết vụ án hành chính của tác giả Lê Thu Hằng, tạp chí Nghề
Luật số 4/2011, các bài viết này chủ yếu nghiên cứu tới sự cần thiết và những
vấn đề pháp luật cần quy định về hoạt động đối thoại cũng như những vướng
mắc gặp phải khi tiến hành đối thoại trong giải quyết vụ án hành chính trên
thực tế.
Nhìn chung, các công trình, bài viết khoa học nghiên cứu về hoạt động
đối thoại trước đây mới chỉ dừng lại ở việc tìm hiểu và phân tích thực trạng
pháp luật của hoạt động đối thoại, phản ảnh những vướng mắc trong quá trình
áp dụng hoạt động này và kiến nghị giải pháp sửa đổi, bổ sung các quy định
về đối thoại trong hai phương thức giải quyết tranh chấp hành chính riêng biệt
là phương thức giải quyết khiếu nại vàphương thức giải quyết vụ án hành
chính.
Tuy nhiên, trong quá trình hoàn thiện pháp luật hành chính nói chung
và hoạt động đối thoại nói riêng, yêu cầu về việc nghiên cứu hoạt động đối
thoại không chỉ dừng lại ở phân tích thực trạng hoạt động đối thoại và thực
tiễn áp dụng hoạt động này, mà cần thiết tìm hiểu sâu rộng về những vấn đề
về bản chất, trong đó bao gồm cơ sở lý luận, các yếu tố đảm bảo hiệu quả
thực hiện, từ đó làm cơ sở để đánh giá thực tiễn áp dụng của hoạt động này
trên thực tế. Ngoài ra, cần thiết phải nghiên cứu về hoạt động đối thoại như
một vấn đề pháp lý chung trong cả hai phương thức giải quyết tranh chấp
hành chính, đó là phương thức giải quyết khiếu nại hành chính và phương


4

thức giải quyết vụ án hành chính, đảm bảo vấn đề đối thoại được nhìn nhận

một cách tổng thể và thống nhất. Cho đến nay, chưa có một công trình nào
nghiên cứu một cách có hệ thống, toàn diện và chuyên sâu về hoạt động đối
thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam.
3. Đối tượng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu của luận văn:
3.1. Đối tượng nghiên cứu của luận văn:
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là:
- Cơ sở lý luận về đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính,
gồm các nội dung: bản chất, vai trò và những yếu tố đảm bảo hiệu quả hoạt
động đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính;
- Thực trạng pháp luật của đối thoại trong hai phương thức giải quyết
tranh chấp hành chính hiện nay và thực tiễn áp dụng những quy định về đối
thoại;
- Đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật và đổi mới hoạt động đối
thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính.
3.2. Phạm vi nghiên cứu của luận văn:
Đề tài tập trung đi sâu vào phân tích những nội dung cơ bản nhất của
thủ tục đối thoại trong quy trình giải quyết tranh chấp hành chính trên cơ sở
quy định của Luật Khiếu nại năm 2011, Luật tố tụng hành chính năm 2015 và
các văn bản hướng dẫn thi hành, từ đó đánh giá pháp luật thực định và đưa ra
những giải pháp hoàn thiện.
4. Mục tiêu nghiên cứu của luận văn:
Mục tiêu nghiên cứu của luận văn nhằm làm rõ các vấn đề về cơ sở lý
luận của hoạt động đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính, nội dung
của quy định pháp luật hiện hành về hoạt động đối thoại trong hai quy trình
giải quyết khiếu nại hành chính và quy trình giải quyết vụ án hành chính, chỉ
ra những điểm thiếu sót hoặc chưa hợp lý trong các quy định pháp luật này.


5

Ngoài ra, việc nghiên cứu cũng nhằm chỉ ra những khó khăn vướng mắc trên
thực tế khi các chủ thể có thẩm quyền tiến hành đối thoại trong giải quyết
tranh chấp hành chính. Trên cơ sở kết quả nghiên cứu tổng hợp, luận văn sẽ
đề xuất một số giải pháp cụ thể trong việc hoàn thiện pháp luật về đối thoại
cùng các giải pháp nhằm đổi mới hoạt động đối thoại, nâng cao hiệu quả khi
áp dụng pháp luật về đối thoại trên thực tế.
5. Các phương pháp nghiên cứu áp dụng để thực hiện luận văn:
Để thực hiện được mục tiêu nghiên cứu nói trên, việc nghiên cứu được
tiến hành dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác – Lênin, quan
điểm duy vật biện chứng, duy vật lịch sử, chính sách của Đảng, Nhà nước và
tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật. Ngoài ra, để giải quyết vấn
đề thuộc phạm vi nghiên cứu của đề tài, luận văn sử dụng một số phương
pháp nghiên cứu khoa học chuyên ngành khác nhau phương pháp phân tích hệ
thống; phương pháp tổng hợp; phương pháp so sánh;…
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn:
Kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần bổ sung và phát triển cơ sở
lý luận về hoạt động đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính, giúp
cho các cơ quan nhà nước cũng như các cá nhân, tổ chức trong xã hội có cái
nhìn một cách toàn diện về hoạt động này trong giải quyết tranh chấp hành
chính ở Việt Nam. Đặc biệt, các kiến nghị của luận văn sẽ góp phần vào việc
hoàn thiện pháp luật về giải quyết tranh chấp hành chính nói chung và pháp
luật về đối thoại trong hai phương thức giải quyết tranh chấp hành chính nói
riêng, từ đó nâng cao trách nhiệm của các chủ thể có thẩm quyền tiến hành
đối thoại và hiệu quả việc tổ chức đối thoại trên thực tế.
Luận văn là tài liệu tham khảo, phục vụ công tác nghiên cứu, giảng dạy
những vấn đề lý luận và thực tiễn về pháp luật hành chính và pháp luật tố tụng
hành chính.
7. Bố cục của luận văn:

6

Ngoài phần mở đầu, phần kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận
văn được kết cấu thành 3 chương sau:
Chương 1: Cơ sở lý luận về đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính.
Chương 2: Thực trạng pháp luật về đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành
chính và thực tiễn thực hiện đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính.
Chương 3: Giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả đối thoại trong giải quyết tranh
chấp hành chính.


7

CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐỐI THOẠI TRONG GIẢI QUYẾT
TRANH CHẤP HÀNH CHÍNH
1.1. Tranh chấp hành chính và phương thức giải quyết tranh chấp hành
chính
1.1.1. Tranh chấp hành chính
Thuật ngữ “tranh chấp” theo Từ điển tiếng Việt được hiểu là “đấu tranh
giằng co khi có ý kiến bất đồng, thường là trong vấn đề quyền lợi giữa hai
bên”1. Như vậy, những bất đồng, mâu thuẫn về quyền và lợi ích giữa các cá
nhân, tổ chức đều là nguyên nhân làm phát sinh tranh chấp. Những bất đồng
này có thể phát sinh từ những quan hệ xã hội khác nhau do nhiều ngành luật
điều chỉnh, do đó chúng có thể được gọi tên theo những ngành luật đó, ví dụ
như tranh chấp về tiền lương giữa người lao động và sử dụng lao động được
gọi là tranh chấp lao động, hay những tranh chấp kinh tế là những mâu thuẫn
có liên quan đến lợi ích kinh tế của các bên… Nếu xem xét dưới góc độ này
thì những bất đồng về quyền và lợi ích phát sinh trong quá trình quản lý hành
chính nhà nước được hiểu là những tranh chấp hành chính.
Có thể nói tranh chấp hành chính hiểu theo nghĩa này rất đa dạng về

tính chất và lĩnh vực phát sinh, có thể giữa các chủ thể quản lý hành chính nhà
nước với nhau như tranh chấp về thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính; có
thể giữa những đối tượng quản lý hành chính nhà nước với nhau như tranh
chấp về quyền sử dụng đất; hoặc có thể là xung đột, mâu thuẫn giữa chủ thể
quản lý hành chính nhà nước với đối tượng quản lý hành chính nhà nước. Tuy
nhiên, nếu như loại tranh chấp diễn ra giữa các chủ thể quản lý hành chính
nhà nước với nhau được giải quyết trên cơ sở phân định thẩm quyền theo quy
định của luật hành chính và loại tranh chấp diễn ra giữa các đối tượng quản lý
hành chính nhà nước được giải quyết tương tự như đối với tranh chấp dân sự
thì loại tranh chấp giữa chủ thể quản lý hành chính nhà nước với đối tượng
quản lý hành chính nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước

1

Hoàng Phê, 2002, Từ điển Tiếng Việt, Trung tâm Từ điển học – Viện Ngôn ngữ học, Hà Nội, tr. 1024.


8

được xem xét như một loại tranh chấp có tính chất khác biệt so với các loại
tranh chấp còn lại.
Như vậy theo cách hiểu trên, tranh chấp hành chính là những tranh
chấp phát sinh khi cá nhân, tổ chức cho rằng quyết định hành chính, hành vi
hành chính gây phương hại tự do, quyền, lợi ích hợp pháp của họ và họ yêu
cầu cơ quan hành chính nhà nước, cá nhân có chức vụ trong cơ quan đó bồi
thường thiệt hại bằng việc thực hiện hành vi khiếu nại, khiếu kiện thì xuất
hiện tranh chấp giữa cơ quan, chức vụ có thẩm quyền ra quyết định hoặc thực
hiện hành vi hành chính đối với cá nhân, tổ chức2.
Từ cách hiểu này, tranh chấp hành chính có những đặc điểm sau:
Thứ nhất, tranh chấp hành chính phát sinh giữa cơ quan công quyền,

mà chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước và các cá nhân có thẩm quyền
trong cơ quan đó, với bên kia là cá nhân, tổ chức trong xã hội. Như vậy, khác
với tranh chấp dân sự, giữa hai bên chủ thể trong tranh chấp hành chính
không có sự bình đẳng về quyền lực nhà nước, trong đó một bên là cơ quan,
chức vụ có thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước, mang quyền lực nhà
nước để thực hiện quyền hành pháp, với bên còn lại là công dân, tổ chức chịu
sự quản lý hành chính của quyền lực đó.
Thứ hai, đối tượng trong tranh chấp hành chính là các quyền và nghĩa
vụ của đối tượng quản lý hành chính được phát sinh khi ban hành quyết định
hành chính và thực hiện hành vi hành chính. Quyết định hành chính được hiểu
là “kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của cơ quan nhà nước có
thẩm quyền, những người có chức vụ, các tổ chức và cá nhân được Nhà nước
trao quyền, thực hiện trên cơ sở và để thi hành pháp luật, theo trình tự và
hình thức do pháp luật quy định hướng tới việc thực hiện nhiệm vụ quản lí
hành chính trong lĩnh vực hoặc vấn đề được phân công phụ trách3”. Tuy
nhiên không phải mọi quyết định hành chính đều là đối tượng của việc giải
quyết tranh chấp hành chính. Bởi đối tượng của tranh chấp hành chính là các
Đinh Văn Mậu (2004), “Quan niệm và vấn đề hoàn thiện thể chế, cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính”,
Quản lý nhà nước, (11), tr. 6.
3 Nguyễn Ngọc Hòa (chủ biên, 1999), Từ điển giải thích thuật ngữ luật học, Nxb Công an nhân dân Hà Nội.
2


9

quyền và nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức, do đó chỉ những quyết định hành
chính nào xác định rõ quyền và nghĩa vụ cho một cá nhân, tổ chức cụ thể
trong trường hợp nhất định mới có thể trở thành đối tượng cho các bên đưa ra
giải quyết tranh chấp. Ngoài ra, các hành vi hành chính làm phát sinh quyền
và nghĩa vụ của các chủ thể trong quan hệ pháp luật hành chính cũng được

xem xét là đối tượng của việc giải quyết tranh chấp hành chính. Hành vi hành
chính được hiểu là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có
thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, thực hiện hoặc không thực
hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật.
Thứ ba, hình thức biểu hiện của tranh chấp hành chính là khiếu nại
hành chính hoặc khởi kiện vụ án hành chính. Xuất phát từ tính đặc thù của
tranh chấp hành chính luôn có một bên thực hiện quyền lực nhà nước, pháp
luật của đa số các quốc gia trên thế giới đều quy định hai phương thức giải
quyết tranh chấp hành chính cơ bản, đó là giải quyết khiếu nại hành chính và
giải quyết vụ án hành chính theo thủ tục tố tụng hành chính.
Thứ tư, quyền yêu cầu giải quyết tranh chấp hành chính chỉ thuộc về
chủ thể là đối tượng quản lý hành chính nhà nước. Điều này xuất phát từ đặc
điểm của quan hệ pháp luật hành chính, chủ thể quản lý có quyền áp đặt ý chí
nhà nước và buộc các đối tượng quản lý phải phục tùng, kể cả trong trường
hợp đối tượng quản lý có thực hiện hành vi trái pháp luật xâm phạm lợi ích
Nhà nước thì chủ thể quản lý với quyền lực của mình vẫn có khả năng ngăn
chặn, xử lý các hành vi đó, đồng thời đơn phương quyết định khôi phục các
hậu quả của việc xâm phạm này. Tuy nhiên, trong trường hợp chủ thể quản lý
hành chính nhà nước vi phạm các quy định pháp luật trong việc quản lý hành
chính nhà nước, thì với tư cách là bên yếu thế hơn trong quan hệ pháp luật
hành chính, các chủ thể là đối tượng quản lý hành chính không thể có biện
pháp nào để yêu cầu bên chủ thể quản lý thực hiện đúng các quyết định, mệnh
lệnh của mình. Do đó, để đảm bảo tính dân chủ trong hoạt động quản lý hành
chính nhà nước, cần thiết phải trao cho phía đối tượng quản lý những quyền
hạn cho phép chủ thể này yêu cầu xem xét lại các quyết định, mệnh lệnh hành
chính khi phát sinh sự bất đồng trong quản lý hành chính nhà nước.


10

1.1.2. Phương thức giải quyết tranh chấp hành chính
Trong bối cảnh nền hành chính đang ngày càng trở nên cồng kềnh và
phức tạp thì các tranh chấp hành chính cũng có xu hướng gia tăng. Để tránh
những hậu quả tiêu cực mà những tranh chấp này có thể gây ra, ảnh hướng
lớn tới quyền lợi của các bên và trật tự xã hội, các nhà làm luật đã chủ trương
thể chế hóa các cách thức nhằm giải quyết những loại tranh chấp này, từ đó
hình thành và tổ chức thực hiện một cách hiệu quả các phương thức nhằm giải
quyết tranh chấp hành chính.
Phương thức giải quyết tranh chấp hành chính được hiểu là các cách
thức, biện pháp nhằm giải tỏa các mâu thuẫn, bất đồng hay xung đột về lợi ích
giữa các bên, nhằm tạo ra sự cân bằng về lợi ích mà các bên có thể chấp nhận
được trong quan hệ hành chính. Với bản chất của quan hệ pháp luật hành
chính là sự bất bình đẳng về ý chí giữa một bên là chủ thể quản lý với bên kia
là đối tượng chịu sự quản lý hành chính nhà nước, do đó việc giải quyết tranh
chấp hành chính cần được thực hiện theo những phương thức đặc biệt nhằm
bảo vệ chặt chẽ hơn quyền và lợi ích của các chủ thể trong tranh chấp.
Trên thế giới, quan điểm về tranh chấp hành chính và giải quyết tranh
chấp hành chính tương đối khác nhau. Ở các nước thuộc hệ thống Common
Law, nơi sự phân biệt giữa công pháp và tư pháp không rõ ràng, các tranh
chấp hành chính được giải quyết theo hai phương thức cơ bản là giải quyết
tranh chấp hành chính theo thủ tục tố tụng ở tòa án và giải quyết tranh chấp
hành chính theo thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính. Điển hình như việc
giải quyết tranh chấp hành chính ở Hoa Kỳ, những mâu thuẫn, bất đồng giữa
cá nhân, tổ chức với cơ quan công quyền trong quản lí hành chính nhà nước
trước hết được giải quyết trong nội bộ hệ thống cơ quan hành chính nhà nước
theo cách thức, trình tự, thủ tục được pháp luật quy định. Nếu việc giải quyết
tranh chấp hành chính bằng phương thức này không đạt được kết quả như
mong muốn, tranh chấp hành chính sẽ được chuyển đến Tòa án để giải quyết

11

theo thủ tục tố tụng tư pháp4. Tuy nhiên điểm đặc thù trong phương thức giải
quyết tranh chấp hành chính ở các nước Common Law là việc không thành
lập hệ thống Tòa án chuyên trách mà các tranh chấp hành chính được giải
quyết bởi hệ thống Tòa án tư pháp thông thường, theo đó thủ tục tố tụng để
giải quyết các tranh chấp hành chính này cũng là thủ tục tố tụng dân sự.
Đối với các quốc gia thuộc hệ thống Civil Law, nơi có sự phân định
rạch ròi giữa luật công và luật tư, do đó các tranh chấp phát sinh được xác
định rõ thuộc lĩnh vực luật nào. Tranh chấp hành chính là tranh chấp nảy sinh
trong lĩnh vực luật công, do đó được giải quyết theo một cơ chế khác biệt so
với các tranh chấp trong lĩnh vực luật tư. Ở các nước này, các tranh chấp hành
chính cũng được giải quyết theo hai phương thức cơ bản, thứ nhất bằng con
đường giải quyết khiếu nại (cơ chế hành chính) bởi các cơ quan đã ban hành
quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính bị khiếu nại.
Phương thức thứ hai theo quan điểm của các quốc gia thuộc hệ thống Civil
Law là tài phán hành chính, hay nói cách khác là hoạt động xét xử các tranh
chấp hành chính giữa các cá nhân, cơ quan, tổ chức với các cơ quan công
quyền. Tuy nhiên, khác với các nước theo hệ thống Common Law, các nước
thuộc hệ thống Civil Law bên cạnh các Tòa án thường, còn thành lập hệ thống
Tòa án hành chính độc lập, để giải quyết các tranh chấp hành chính theo thủ
tục tố tụng riêng biệt. Điển hình như ở Pháp, Tòa án hành chính đóng vai trò
đặc biệt quan trọng trong việc giải quyết các tranh chấp hành chính. Bên cạnh
phương thức giải quyết khiếu nại hành chính là phương thức cơ bản trong
việc giải quyết tranh chấp hành chính và bảo vệ quyền lợi của người dân, thì
việc giải quyết tranh chấp hành chính thông qua con đường Tòa án cũng được
thừa nhận là phương thức giải quyết hữu hiệu và được áp dụng phổ biến. Về
tổ chức, Tòa án hành chính Pháp tồn tại độc lập, tạo thành hệ thống riêng biệt
so với các tòa án thường (tòa án tư pháp) và bao gồm hai hệ thống: các tòa án

Nguyễn Văn Quang (2010), “Giải quyết tranh chấp hành chính bằng cơ quan hành chính theo quy định của
pháp luật Hoa Kỳ”, Luật học, (12), tr. 26.
4


12

hành chính thông thường (bao gồm tòa án sơ thẩm, tòa án phúc thẩm, Hội
đồng Nhà nước) và các tòa án hành chính chuyên ngành5.
Hiện nay trên thế giới, để đáp ứng ngày một đầy đủ hơn nhu cầu khiếu
kiện hành chính cũng như tránh tình trạng độc quyền trong việc giải quyết các
tranh chấp hành chính, hầu hết các quốc gia đang có xu hướng đa dạng hóa
các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính. Các phương thức giải
quyết tranh chấp hành chính trên thế giới có thể kể đến bên cạnh hai phương
thức giải quyết cơ bản là phương giải quyết khiếu nại hành chính và phương
thức xét xử hành chín là phương thức giải quyết tranh chấp hành chính của cơ
quan tài phán hành chính hay phương thức giải quyết tranh chấp hành chính
của cơ quan trung gian hòa giải hành chính,… Có thể nói sự đa dạng về
phương thức giải quyết tranh chấp hành chính là một trong những yếu tố quan
trọng trong việc hoàn thiện cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính. Mặc dù
phân tích từng phương thức đều có những ưu điểm, nhược điểm riêng, song
các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính đều phải đảm bảo một số
yêu cầu sau:
Thứ nhất, giải quyết tranh chấp hành chính phải thực hiện theo các quy
định của pháp luật. Các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm tiếp nhận và giải quyết các
khiếu kiện kịp thời, đúng pháp luật và chịu trách nhiệm trước pháp luật về
quyết định giải quyết tranh chấp của mình. Bên cạnh đó, các bên tham gia
tranh chấp cùng với các cá nhân tổ chức có quyền và nghĩa vụ liên quan cũng
phải tuân thủ các quy định của pháp luật về việc giải quyết tranh chấp hành

chính, đảm bảo không xâm hại đến các quyền và lợi ích hợp pháp của nhau.
Thứ hai, quá trình giải quyết tranh chấp hành chính phải được thực hiện
một cách kịp thời, nhanh chóng và thuận lợi, tránh lạm quyền gây cản trở thực
hiện quyền công dân. Theo đó, việc giải quyết tranh chấp hành chính phải xác
định thời hạn thực hiện các bước trong quy trình giải quyết tranh chấp hành
chính. Việc xác định thời hạn sẽ góp phần đảm bảo việc giải quyết tranh chấp
5

Nguyễn Hoàng Anh (2011), “Luật Hành chính Cộng hòa Pháp”, Luật Hành chính nước ngoài, tr. 217-219.


13

hành chính được tiến hành nhanh chóng, kịp thời bảo vệ quyền và lợi ích hợp
pháp của các bên. Ngoài ra, việc giải quyết tranh chấp cần phải xác định rõ
trách nhiệm của người có thẩm quyền giải quyết trong việc áp dụng pháp
luật.6
Thứ ba, giải quyết tranh chấp hành chính nhằm mục đích dung hòa giữa
lợi ích tư và lợi ích công, đảm bảo hoạt động quản lý hành chính nhà nước
được thực hiện hiệu quả và đúng pháp luật.
Thứ tư, kết quả giải quyết tranh chấp hành chính có hiệu lực pháp luật
phải có cơ chế bảo đảm thi hành, được các chủ thể có thẩm quyền tôn trọng
và chấp hành nghiêm chỉnh. Người có trách nhiệm thi hành mà không thi
hành phải bị xử lý nghiêm minh, người bị thiệt hại được khôi phục quyền, lợi
ích và được bồi thường theo quy định của pháp luật.
Ở Việt Nam hiện nay, việc giải quyết tranh chấp hành chính cũng có
nhiều nét tương đồng với cách thức giải quyết tranh chấp hành chính ở nhiều
nước trên thế giới. Theo đó các mâu thuẫn, bất đồng giữa cá nhân, tổ chức với
cơ quan công quyền trong quản lý hành chính nhà nước được giải quyết ở
Việt Nam theo hai phương thức, đó là phương thức giải quyết khiếu nại hành

chính theo thủ tục hành chính và phương thức xét xử vụ án hành chính theo
thủ tục tố tụng tại tòa.
Phương thức giải quyết khiếu nại hành chính được hiểu là cách thức tổ
chức và hoạt động của các chủ thể có thẩm quyền trong việc tiếp nhận và giải
quyết các khiếu nại hành chính nhằm bảo đảm quyền khiếu nại của công dân,
tổ chức. Về bản chất giải quyết khiếu nại hành chính là sự kiểm tra và xử lý
trong nội bộ hệ thống hành pháp đối với các quyết định hành chính, hành vi
hành chính của chính mình và cấp dưới theo yêu cầu của các cá nhân, tổ chức
khi họ cho rằng quyền lợi của mình bị xâm hại. Trong phương thức giải quyết
khiếu nại hành chính, chủ thể có thẩm quyền giải quyết chủ yếu là các cơ
quan quản lý hành chính nhà nước và các cơ quan thanh tra trong phạm vi
Trần Thị Hiền (2016), Phương thức bảo vệ quyền công dân trong hoạt động hành chính và sự đáp ứng của
pháp luật khiếu nại hiện hành, Luật học, (06), tr. 41.
6


14

quyền hạn của mình. Đây cũng đồng thời là các chủ thể chủ yếu ban hành ra
quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại trên thực tế. Việc giải
quyết khiếu nại được thực hiện trên cơ sở thủ tục hành chính, và quyết định
giải quyết khiếu nại được thể hiện dưới dạng một quyết định hành chính cá
biệt được đảm bảo thi hành bởi quyền lực nhà nước.
Phương thức xét xử hành chính được hiểu là hoạt động xét xử các vụ án
hành chính phát sinh giữa công dân với các chủ thể công quyền theo thủ tục
tư pháp do Tòa án thực hiện nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các
cá nhân, tổ chức, bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa và nâng cao hiệu lực
quản lí nhà nước. Về bản chất, đây là phương thức giải quyết tranh chấp hành
chính có tính chất thuần túy tư pháp theo phương châm: dùng quyền tư pháp
để kiểm soát quyền hành pháp7. Trong phương thức này, cơ quan có thẩm

quyền giải quyết là Tòa án nhân dân. Đối với tòa án nhân dân cấp huyện
không tổ chức phân tòa hành chính thì thẩm quyền thuộc về các thẩm phán
hành chính chuyên trách; còn đối với tòa án nhân dân cấp tỉnh trở lên thì thẩm
quyền thuộc về các tòa hành chính được thành lập bên cạnh các phân tòa khác
như phân tòa hình sự, dân sự, kinh tế và lao động. Việc giải quyết tranh chấp
theo thủ tục xét xử hành chính được thực hiện theo trình tự, thủ tục tư pháp do
pháp luật tố tụng hành chính quy định; và kết quả giải quyết tranh chấp được
thể hiện dưới hình thức bản án, được đảm bảo thực hiện bởi cơ chế thi hành
án theo quy định pháp luật về tố tụng.
Có thể thấy ở phương thức giải quyết khiếu nại hành chính, do xuất
phát từ sự kiểm soát nội bộ trong hệ thống hành pháp nên đây là phương thức
giải quyết khó đảm bảo sự khách quan và bình đẳng giữa hai bên tranh chấp,
bên cạnh đó cũng không bảo đảm được tính chuyên trách trong quá trình giải
quyết tranh chấp hành chính. Tuy nhiên, so với phương thức xét xử hành
chính, các tranh chấp hành chính được giải quyết theo phương thức giải quyết
khiếu nại hành chính sẽ được giải quyết nhanh chóng và toàn diện hơn về vấn
đề tranh chấp, do pháp luật hành chính thường quy định thời hạn ngắn, và chủ
Nguyễn Mạnh Hùng (2015), Phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử
hành chính ở Việt Nam, Nxb Chính trị Quốc gia, tr.
7


15

thể giải quyết tranh chấp là những chủ thể trực tiếp thực hiện thẩm quyền
hành chính, do đó họ là người nắm bắt nhanh và toàn diện nhất về nội dung
và yêu cầu của giải quyết tranh chấp hành chính của người khiếu nại. Ngoài
ra, với chức năng của mình, người giải quyết khiếu nại hành chính có quyền
xem xét, giải quyết tranh chấp hành chính ở cả phương diện tính hợp pháp và
tính hợp lý của việc thực thi quyền hành pháp, do đó có thể nói, phương thức

giải quyết khiếu nại hành chính có khả năng bảo vệ triệt để, toàn diện và
nhanh chóng các quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại.
Trong khi đó, ở phương thức xét xử hành chính do bản chất là quyền tư
pháp kiểm soát quyền hành pháp, vì vậy đây là phương thức đảm bảo sự bình
đẳng giữa người khởi kiện và người bị kiện, bảo đảm sự khách quan trong
giải quyết tranh chấp hành chính và tăng cường trách nhiệm của nền hành
chính quốc gia. Tuy nhiên, do Tòa án không phải cơ quan có chức năng quản
lý hành chính nhà nước, vì vậy phương thức này gặp khó khăn trong việc giải
quyết một cách nhanh chóng các tranh chấp hành chính cũng như không có
khả năng xem xét và phán quyết về tính hợp lý của việc thực thi quyền hành
pháp hay những vấn đề thuộc phạm vi nội bộ của nền hành chính quốc gia.
Ngoài ra cơ chế bảo đảm thi hành bản án hành chính cũng tỏ ra kém hiệu quả
hơn so với việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại, Tòa án không có
quyền khôi phục trực tiếp các quyền lợi ích hợp pháp bị xâm phạm bởi việc
thực thi quyền hành pháp; vấn đề về tính chuyên trách trong hoạt động xét xử
của Tòa án cũng là một thách thức đặt ra đối với phương thức xét xử hành
chính.
Có thể nói xu hướng đa dạng hóa phương thức giải quyết tranh chấp
hành chính hiện nay là một trong những giải pháp quan trọng cho công cuộc
xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và từng bước hướng tới một
nền hành chính hiện đại. Mặc dù mỗi phương thức đều có những điểm khác
biệt trong quy trình giải quyết tranh chấp hành chính, song cả hai phương
thức giải quyết khiếu nại hành chính và phương thức xét xử hành chính về cơ
bản vẫn cần đảm bảo sự đồng bộ, tính thống nhất chung khi giải quyết một
tranh chấp hành chính cụ thể.


16

1.2. Khái niệm và vai trò của đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành

chính
1.2.1. Khái niệm đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính
Có nhiều cách hiểu, quan niệm về đối thoại. Nếu giải thích ngữ nghĩa
đơn thuần, thì “đối” có nghĩa là “qua lại” hoặc “ngược nhau” - ví dụ như “đối
đầu”, “đối thủ” hay “hát đối”, “câu đối”- và “thoại” có nghĩa là “nói”. Như
vậy, “đối thoại” có nghĩa là nói qua lại hay nói ngược nhau. Như vậy, khi nói
đến đối thoại thì phải có sự đối lập, hay ít ra là có sự khác biệt, nếu không thì
người ta sẽ gọi là “hội thoại”, “chia sẻ”, “trao đổi”, “đàm đạo”…
Theo từ điển tiếng Việt8, thuật ngữ “đối thoại” được hiểu theo hai
nghĩa: Thứ nhất, đối thoại là việc nói chuyện qua lại giữa hai hay nhiều người
với nhau. Thứ hai, đối thoại là việc bàn bạc, thương lượng trực tiếp giữa hai
hay nhiều bên với nhau để giải quyết các vấn đề tranh chấp. Theo đó, với
nghĩa thứ nhất, đối thoại chỉ được hiểu là những cuộc trao đổi miệng thông
thường của hai hay nhiều người với nhau mà không bắt buộc về một chủ đề
nhất định; trong khi đó ở nghĩa thứ hai, đối thoại là sự gặp mặt để bàn bạc,
thương lượng giữa hai hay nhiều bên nhằm mục đích giải quyết các vấn đề
tranh chấp. “Bên” trong trường hợp này có thể là người hoặc nhóm người có
chung quan điểm, còn “tranh chấp” là những mâu thuẫn, xung đột về quyền,
lợi ích giữa các chủ thể tham gia quan hệ nhưng chưa được giải quyết ổn thỏa.
Nếu hiểu theo nghĩa thứ hai, “đối thoại” chính là một trong các hoạt động giải
quyết tranh chấp hành chính.
Như vậy trong giải quyết tranh chấp hành chính, đối thoại có thể hiểu là
việc gặp gỡ, trao đổi thông tin bằng nhiều hình thức khác nhau giữa các bên
trong đó bao gồm chủ thể chịu sự quản lý hành chính nhà nước, chủ thể quản
lý hành chính nhà nước, chủ thể có thẩm quyền giải quyết tranh chấp và
những chủ thể khác có liên quan trong quá trình giải quyết tranh chấp để các
bên hiểu rõ và thống nhất xác định sự thật khách quan của vụ việc tranh chấp,

8

Nguyễn Như Ý (chủ biên, 1999), Đại từ điển Tiếng Việt, Nxb Văn hóa – Thông tin.


17

biết được quan điểm của nhau về vụ việc và cùng tìm ra một giải pháp để giải
quyết tranh chấp đó.
Có thể thấy một trong các yếu tố đảm bảo hiệu quả của việc giải quyết
tranh chấp hành chính đó là việc tổ chức cho các bên đối thoại, cụ thể là việc
gặp gỡ trao đổi, cùng bàn bạc để tìm ra và thống nhất hướng giải quyết. Trước
hết, việc quy định đối thoại trong quy trình giải quyết tranh chấp hành chính
thể hiện tính công khai dân chủ trong giải quyết khiếu nại hành chính. Mặc dù
quan hệ hành chính có đặc thù về tính bất bình đẳng giữa người quản lý và
người bị quản lý nhưng trong việc giải quyết tranh chấp hành chính, các bên
vẫn có quyền chứng minh cho những yêu cầu của mình. Chủ thể có khiếu
kiện có quyền đưa ra những tài liệu, bằng chứng nhằm chứng minh cho yêu
cầu, nguyện vọng của mình là hợp pháp đối với việc khiếu kiện của mình;
đồng thời chủ thể ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành
chính bị khiếu kiện cũng có quyền đưa ra những chứng cứ để tự bảo vệ và tự
khẳng định cho các quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình là
đúng pháp luật. Thông qua việc các bên cùng đưa ra các tài liệu chứng cứ và
trao đổi với nhau về những tài liệu, chứng cứ này sẽ giúp cho việc giải quyết
tranh chấp được thực hiện thỏa đáng, đúng chính sách pháp luật. Ngoài ra,
việc quy định hoạt động đối thoại trong cả hai phương thức giải quyết tranh
chấp hành chính cũng tạo cho các bên một cơ chế để đến một kết quả chung,
phù hợp với ý chí nguyện vọng của các bên. Có thể nói, đối thoại trong giải
quyết tranh chấp hành chính là sự kết hợp giữa các biện pháp hòa giải, đối
chất, chất vấn để đi đến mục đích cuối cùng là tìm ra một biện pháp giải quyết
vụ việc vừa có tình, vừa có lý trên cơ sở chính sách pháp luật và được các bên
ủng hộ.

Đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính có những đặc điểm
sau:
Thứ nhất, bản chất của đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính
là việc các bên trong quan hệ tranh chấp hành chính gặp gỡ, trao đổi thông tin
sự việc để cùng nhau tìm ra một giải pháp chung nhằm giải quyết tranh chấp


18

hành chính, từ đó củng cố và đảm bảo sự ổn định về mặt chính trị trong nhân
dân, đảm bảo tính công khai dân chủ trong quản lý xã hội. Việc “gặp gỡ, trao
đổi thông tin sự việc để cùng nhau tìm ra một giải pháp chung” ở đây được
hiểu là sự gặp gỡ, trao đổi trực tiếp giữa các bên nhằm đưa ra một giải pháp
mà cả hai bên chấp nhận được mà không cần phải thông qua bên thứ ba và
được tiến hành dưới nhiều hình thức khác nhau. Trong số các hình thức, gặp
mặt và trao đổi trực tiếp bằng lời nói được coi là hình thức đối thoại đảm bảo
hiệu quả và thực chất nhất, song nếu quy định bắt buộc đối thoại phải được
thực hiện với hình thức này trên thực tế chắc chắn sẽ gặp phải nhiều khó
khăn. Nguyên nhân là vì không phải lúc nào các bên tham gia tranh chấp, đặc
biệt về phía chủ thể là người có khiếu kiện, có khả năng gặp gỡ và đối thoại
trực tiếp với bên bị khiếu kiện, ví dụ như do điều kiện đi lại xa xôi, khó khăn
hoặc gây tốn kém quá lớn. Ngoài ra, buổi đối thoại giữa các bên không nhất
thiết chỉ được tổ chức duy nhất một lần. Trong thời hạn nhất định, nếu các
bên có nhu cầu hoặc buổi đối thoại chưa diễn ra trọn vẹn, các bên tranh chấp
hoàn toàn có quyền tham gia đối thoại nhiều lần, miễn sao nội dung giữa các
lần đối thoại không trùng lặp và đều đạt được kết quả nhất định. Điều này
đảm bảo cho hoạt động đối thoại được tiến hành một cách trọn vẹn và hiệu
quả cao nhất trong công tác giải quyết tranh chấp hành chính. Do đó, khi quan
niệm đối thoại là sự gặp gỡ, trao đổi trực tiếp giữa các bên tham gia tranh
chấp thì không nhất thiết hay bắt buộc phải là sự gặp mặt trực tiếp giữa các

bên mà có thể sử dụng mọi hình thức giao tiếp khác như trao đổi qua thư từ,
điện thoại, hoặc qua email, điện thoại qua mạng internet… không phải chỉ
một lần mà có thể nhiều lần, miễn là các bên đều có cơ hội bày tỏ quan điểm
của mình và biết được quan điểm của phía bên kia một cách nhanh nhất và
đầy đủ nhất. Có thể nói, bản chất của đối thoại trong giải quyết tranh chấp
hành chính có nhiều nét tương đồng với hòa giải trong giải quyết tranh chấp
dân sự. Tuy vậy, việc gặp gỡ, trao đổi trực tiếp này cũng có điểm khác biệt cơ
bản so với các hoạt động tương tự như thương lượng hay hòa giải trong giải
quyết tranh chấp dân sự. Nếu như ở thương lượng hay hòa giải, các bên gặp
gỡ, trao đổi với nhau nhằm thỏa thuận các vấn đề trong tranh chấp, cùng


19

quyết định một giải pháp có lợi nhất cho cả hai bên mà không vi phạm pháp
luật, thì ở đối thoại, việc gặp gỡ, trao đổi chỉ đơn thuần là sự trao đổi các tài
liệu, thông tin và các chứng cứ trong sự việc tranh chấp để từ đó nắm bắt
những yêu cầu của nhau trên cơ sở mối quan hệ pháp luật hành chính. Hai bên
sẽ hướng tới một giải pháp chung để giải quyết tranh chấp hành chính nhưng
giải pháp này không chỉ có lợi cho cả hai bên mà còn phải đảm bảo đường lối
chính sách pháp luật chung về quản lý hành chính nhà nước, từ đó đảm bảo cả
lợi ích chung của xã hội. Điều này xuất phát từ đối tượng của tranh chấp hành
chính là các quyết định hành chính và hành vi hành chính, với phạm vi tác
động của những đối tượng này không chỉ ảnh hưởng tới hai chủ thể tham gia
tranh chấp. Nếu tồn tại sự thỏa thuận như trong hòa giải hay thương lượng thì
rất có thể nội dung thỏa hiệp giữa hai bên có thể xâm hại đến lợi ích Nhà
nước hoặc quyền lợi hợp pháp của người thứ ba. Có thể nói, mặc dù đối thoại
có nhiều điểm tương đồng so với thương lượng hay hòa giải, song trong giải
quyết tranh chấp hành chính, đối thoại vẫn là một hoạt động riêng biệt và đặc
thù so với các hoạt động trên.

Thứ hai, đối thoại là một hoạt động bắt buộc trong quy trình giải quyết
hầu hết các tranh chấp hành chính. Như đã phân tích ở trên, bản chất của đối
thoại là việc các bên tranh chấp gặp gỡ, cùng trao đổi các tài liệu, thông tin,
chứng cứ chứng minh cho yêu cầu của mình nhằm sáng tỏ sự việc và cùng
hướng đến một giải pháp chung. Trong khi đó, một trong những nguyên tắc
cơ bản trong giải quyết tranh chấp nói chung và giải quyết tranh chấp hành
chính nói riêng là khuyến khích và tạo điều kiện cho các bên tự giải quyết
những mâu thuẫn, xung đột trước khi vụ việc này được giải quyết bởi một
quyết định hay mệnh lệnh được ban hành và bảo đảm thực hiện bởi các thiết
chế mang tính quyền lực nhà nước như cơ quan hành chính nhà nước hay cơ
quan tư pháp. Điều này đảm bảo cho hoạt động giải quyết tranh chấp được
tiến hành một cách hiệu quả, tránh sự lãng phí và giúp giảm tải áp lực lên cơ
quan nhà nước (chỉ trừ trường hợp những tranh chấp có tính chất hình sự). Vì
vậy, trong việc giải quyết tranh chấp hành chính, đối thoại được coi là một
hoạt động hay thủ tục mang tính chất bắt buộc mà các chủ thể có thẩm quyền


20

giải quyết tranh chấp hành chính sẽ có nghĩa vụ phải tiến hành giữa các bên
tranh chấp. Tuy nhiên điều này không có nghĩa trong mọi trường hợp đều bắt
buộc tổ chức đối thoại; sẽ có những ngoại lệ mà việc tổ chức đối thoại không
thể tiến hành được hoặc không cần thiết phải tiến hành, lúc này chủ thể có
thẩm quyền có quyền không tổ chức đối thoại. Nhưng đối thoại về cơ bản là
hoạt động cần thiết và đóng vai trò như một nguyên tắc trong giải quyết tranh
chấp hành chính.
Thứ ba, đối thoại được tiến hành với mục đích tạo cơ hội cho các bên
cùng nhau thống nhất một giải pháp chung nhằm giải quyết sự việc tranh
chấp. Giải pháp chung ở đây được hiểu là cách giải quyết sự việc tranh chấp
hành chính mà được cả hai bên trong tranh chấp thống nhất thực hiện, ví dụ

như hai bên cùng nhau thống nhất việc chủ thể khiếu kiện sẽ rút đơn khiếu
kiện kèm theo việc chủ thể quản lý hành chính nhà nước phải hủy bỏ các
quyết định hành chính của mình. Tuy nhiên, giải pháp chung mà các bên cùng
thống nhất thực hiện này phải đảm bảo điều kiện không trái với các quy định
pháp luật và các chính sách quản lý hành chính nhà nước. Đây là một đặc
trưng cơ bản của đối thoại nhằm phân biệt đối thoại với các hoạt động khác
trong quy trình giải quyết tranh chấp hành chính như đối chất hay việc tranh
luận tại phiên tòa. Trong nhiều trường hợp, việc tổ chức đối chất hay tranh
luận tại phiên tòa có hình thức tương đối giống với một phiên họp đối thoại,
tức là các bên đương sự được trình bày về nội dung sự việc, trình bày các tài
liệu chứng cứ nhằm chứng minh cho yêu cầu của mình hay các bên đương sự
có thể đưa ra những quan điểm của mình về đường lối giải quyết vụ việc…
Tuy nhiên, khác với mục đích của đối thoại nhằm giúp các bên cùng nhau
thống nhất được một giải pháp nhằm giải quyết sự việc tranh chấp, hoạt động
đối chất lại có mục đích chủ yếu là thu thập tài liệu, chứng cứ nhằm sáng tỏ
sự việc tranh chấp; đối với việc tranh luận tại phiên tòa thì các bên trình bày
các vấn đề trên chủ yếu nhằm bảo vệ yêu cầu của mình, phản bác lại quan
điểm của phía đối diện và nhằm thuyết phục Hội đồng xét xử giải quyết sự
việc theo mong muốn của mình.


21

Thứ tư, đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính phải được tiến
hành theo các quy định của pháp luật. Các quy định pháp luật này bao gồm
các trường hợp tổ chức đối thoại, thành phần tham gia đối thoại, quy trình tiến
hành đối thoại cũng như kết quả của đối thoại đều phải được thực hiện trên cơ
sở quy định của pháp luật. Bởi lẽ, đối thoại được coi là một hoạt động mang
tính chất pháp lý và được tiến hành bởi các chủ thể có thẩm quyền theo quy
định của pháp luật. Theo đó, trong phương thức giải quyết khiếu nại hành

chính, chủ thể có trách nhiệm tổ chức và tiến hành đối thoại có thể đồng thời
là người bị khiếu nại hoặc là cấp trên trực tiếp của người bị khiếu nại; còn đối
với phương thức xét xử hành chính, chủ thể có thẩm quyền tiến hành đối thoại
chính là Tòa án. Khi tiến hành đối thoại, dù ở bất cứ phương thức giải quyết
nào, chủ thể có thẩm quyền tổ chức đối thoại phải thực hiện việc thông báo
tới những bên tham gia đối thoại theo quy định của pháp luật, tiến hành các
bước đối thoại và việc xử lý kết quả đối thoại cũng phải tuân theo các quy
định pháp luật. Đây là đặc điểm phân biệt cơ bản giữa hoạt động đối thoại
trong giải quyết tranh chấp hành chính với việc các bên tranh chấp tự đối
thoại hoặc thỏa thuận bên ngoài các phương thức giải quyết tranh chấp hành
chính. Cụ thể, đối với việc các bên tranh chấp tự đối thoại hoặc thỏa thuận với
nhau bên ngoài các phương thức giải quyết tranh chấp hành chính, chủ thể
tiến hành không nhất thiết phải là người bị khiếu nại, cấp trên trực tiếp của
người bị khiếu nại hay Tòa án mà có thể là bất cứ chủ thể nào, một số trường
hợp Ủy ban nhân dân cũng có thể mời các bên tranh chấp đến để thảo luận
đưa ra giải pháp chung, hay các bên tự đến gặp gỡ trao đổi với nhau nhằm
giải quyết các khúc mắc. Ngoài ra ở các trường hợp này, các bên có thể tự do
quyết định thành phần tham gia thảo luận, tự đối thoại và quy trình tiến hành
cũng hoàn toàn do các bên tự sắp xếp thực hiện mà không bị ràng buộc phải
tuân theo một quy định cụ thể nào. Điều này cũng dẫn tới kết quả của việc tự
đối thoại, thỏa thuận bên ngoài với nhau hầu như không có giá trị pháp lý làm
căn cứ để giải quyết tranh chấp hành chính, kết quả này sẽ hoàn toàn do các
bên tự nguyện chấp hành và không có cơ chế bảo đảm thực hiện.
1.2.2. Vai trò của đối thoại trong giải quyết tranh chấp hành chính