Thực trạng thực hiện luật đất đai năm 2013 trong lĩnh vực thu hồi đất trên địa bàn quận long biên, thành phố hà nội

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI
--------------***--------------

LUẬN VĂN THẠC SỸ

THỰC TRẠNG THỰC HIỆN LUẬT ĐẤT ĐAI NĂM 2013 TRONG LĨNH
VỰC THU HỒI ĐẤT TRÊN ĐỊA BÀN QUẬN LONG BIÊN, THÀNH
PHỐ HÀ NỘI

NGUYỄN THỊ PHƯƠNG

CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ
MÃ SỐ: 60380107

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. Hoàng Thế Liên

HÀ NỘI – Tháng 10 năm 2016


LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt quan trọng, là
nền tảng để xây dựng cơ sở kinh tế, khu dân cư, công trình văn hóa – xã hội, an
ninh quốc phòng của mỗi quốc gia.
Để thực hiện mục tiêu “sớm đưa nước ta ra khỏi tình trạng kém phát triển, tạo
nền tảng để đến năm 2020 cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại”
như Nghị quyết Đại hội IX đề ra, Nhà nước ta đã tiến hành thu hồi đất để sử dụng
cho việc xây dựng các khu công nghiệp, đô thị, cơ sở hạ tầng và phục vụ cho các
mục đích quốc phòng – an ninh. Việc thu hồi đất đã đem lại những hiệu quả tích
cực trong yêu cầu phát triển cơ sở hạ tầng, góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế, cơ

cấu lao động từ nông, lâm nghiệp sang công nghiệp, dịch vụ, các dự án thu hồi đất
để xây dựng các công trình an sinh xã hội cũng góp phần đảm bảo hơn cho đời sống
của nhân dân.
Luật Đất đai 2013 được Quốc hội thông qua là sự kiện quan trọng đánh dấu
những đổi mới về chính sách đất đai, nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế -xã
hội trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Chế định về thu
hồi đất cũng có nhiều đổi mới tích cực, các quy định về căn cứ thu hồi đất chặt chẽ
hơn, cụ thể hơn, tránh việc thu hồi tùy tiện, xâm phạm đến quyền lợi ích hợp pháp
của người sử dụng đất.
Thu hồi đất là vấn đề phức tạp và nhạy cảm, còn nhiều tồn tại và vướng mắc bởi
liên quan đến quyền và lợi ích của nhiều chủ thể. Trên thực tế, công tác thu hồi đất
gặp nhiều khó khăn, tồn tại nhiều vướng mắc, hiệu quả thấp, kể cả việc thu hồi đất
để xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ cho chính cộng đồng dân cư có đất bị thu hồi.
Các quy định pháp luật về thu hồi đất nhiều và thường xuyên thay đổi nhưng còn
thiếu đồng bộ, chưa hoàn chỉnh, chưa thống nhất và chưa đầy đủ căn cứ pháp lý để
triển khai trong thực tiễn, đặc biệt là cơ chế thực hiện pháp luật về thu hồi đất

2


không được đảm bảo thống nhất, thiếu dân chủ, thiếu công khai, công bằng và minh
bạch.
Quận Long Biên, thành phố Hà Nội có vị trí tự nhiên thuận lợi cho phát triển
giao lưu kinh tế, văn hóa xã hội. Là nơi tập trung nhiều mới giao thông quan trọng
với nhiều đường giao thông huyết mạch như đường sắt, đường thùy, đường quốc lộ.
Tại đây đang diễn ra quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế, phân bố lại đất đai cho
các nhu cầu phát triển cụm công nghiệp, khu công nghiệp, khu đô thị mới tập trung
rất mạnh mẽ. Trên địa bàn quận Long Biên với nhiều dự án lớn được đầu tư, triển
khai thực hiện. Công tác thu hồi đất trên địa bàn cũng có những thuận lợi nhất định
bên cạnh đó cũng gặp nhiều khó khăn, vướng mắc do nhiều nguyên nhân khác

nhau.
Với ý nghĩa trên, tác giả lựa chọn đề tài: “Thực trạng thực hiện luật đất đai
năm 2013 về thu hồi đất trên địa bàn quận Long Biên, thành phố Hà Nội” làm
luận văn tốt nghiệp của mình. Qua những kiến thức lý luận và thực tiễn tìm hiểu
nguyên nhân, cùng việc đóng góp ý kiến nhằm thực thi có hiệu quả pháp luật về thu
hồi đất trên địa bàn quận Long Biên, thành phố Hà Nội.
2. Tình hình nghiên cứu của đề tài
Trong thời gian gần đây, với tốc độ đô thị hóa tăng nhanh, nhu cầu phát triển
kinh tế lớn đã dẫn đến hàng loạt các dự án cần đến mặt bằng đất để xây dựng cơ sở
hạ tầng. Do đó, tình hình thu hồi đất để thực hiện các dự án đầu tư đã dẫn đến việc
người dân mất đất sản xuất, không có nơi sinh sống ổn định kéo theo nhiều hậu quả
tiêu cực đã tạo nên sự bức xúc trong xã hội. Nhiều vụ cưỡng chế thu hồi đất xảy ra,
nhiều vụ khiếu kiện cũng do nguyên nhân thu hồi đất gây ra. Luật đất đai 2013 mới
có hiệu lực một thời gian ngắn, trong đó cũng có những đổi mới về thu hồi đất. Do
đó, vấn đề thu hồi đất và pháp luật về thu hồi đất đang được các nhà khoa học, nhà
quản lý quan tâm. Thời gian qua đã có nhiều công trình khoa học nghiên cứu về vấn
đề này như: Vũ Hải Anh, Pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
từ thực tiễn thực hiện tại Quận Long Biên, Thành phố Hà Nội, Người hướng dẫn:
3


PGS.TS Phạm Hữu Nghị, Viện đại học Mở Hà Nội 2015; Nguyễn Đình Long, Thực
hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa
bàn Huyện Thanh Trì, Thành phố Hà Nội, Người hướng dẫn: PGS.TS Đinh Văn
Thanh, Viện Đại học Mở Hà Nội 2015; Phùng Quang Thắng, Pháp luật về thu hồi
đất cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội theo luật đất đai 2013, Người hướng
dẫn: TS. Trần, Quang Huy, Viện Đại học Mở 2014; Đỗ Xuân Trọng, Quá trình hình
thành, phát triển và nội dung quản lý nhà nước về định giá đất theo Luật đất đai
năm 2013, Tạp chí Luật học số Đặc san Luật đất đai 2014, trường Đại học Luật Hà
Nội; TS Nguyễn Thị Nga, Tổng quan pháp luật về giá đất, Đề tài nghiên cứu khoa

học cấp cơ sở, Trường Đại học Luật Hà Nội, 2013;…
Tuy nhiên, chưa có công trình khoa học nào nghiên cứu một cách toàn diện
và cụ thể về thu hồi đất theo Luật đất đai 2013. Vì vậy, từ việc nghiên cứu thực
trạng thực hiện Luật đất đai 2013, kết hợp với thực tiễn tại Long Biên, Hà Nội, tác
giả đã nghiên cứu một cách nghiêm túc để từ đó phân tích và đưa ra những nhận
định, đánh giá của mình về thực trạng thực hiện Luật đất đai 2013 về thu hồi đất, từ
đó đưa ra những kiến nghị và giải pháp nhằm góp phần khắc phục những khó khăn,
bất cập trong việc thu hồi đất ở nước ta hiện nay.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1.

Đối tượng nghiên cứu

Đề tài tập trung nghiên cứu, đánh giá thực thi Luật đất đai 2013 về thu hồi đất
trên địa bàn quận Long Biên.
Đề tài nghiên cứu thực trạng áp dụng những quy định của pháp luật về thu hồi
đất để làm rõ những kết quả đạt được và đưa ra những khó khăn, vướng mắc trong
quá trình thu hồi đất. Nghiên cứu để tìm ra những nguyên nhân, khó khăn tồn tại và
đề xuất những giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về thu hồi đất.

4


3.2.

Phạm vi nghiên cứu

Trong khuôn khổ có hạn của luận văn thạc sĩ Luật học, đề tài tập trung nghiên
cứu hệ thống pháp luật thực định, các nguyên tắc pháp lý cũng như các quy định
của pháp luật Việt Nam hiện hành về thu hồi đất.

Luận văn đã tiếp cận và phân tích, bình luận các quy định của Luật đất đai năm
2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành như: Nghị định số 43/NĐ-CP ngày
15/05/2014 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật đất đai,… Bên cạnh đó,
Luận văn còn tìm hiểu các quy định khác của pháp luật có liên quan đến thu hồi đất
trên địa bàn thành phố Hà Nội như Luật thủ đô năm 2012, Luật Quy hoạch đô thị
2009… Qua việc nghiên cứu những quy định của pháp luật, tác giả mong muốn làm
rõ, cụ thể các vấn đề liên quan đến thu hồi đất để làm rõ những kết quả đạt được
trong công tác thực thi pháp luật. Đồng thời, tác giả cũng đưa ra những đánh giá,
nêu ra những khó khăn, nguyên nhân và đưa ra giải pháp nhằm nâng cao hơn nữa
hiệu quả trong công tác thu hồi đất.
4. Mục đích nghiên cứu
Luận văn đặt ra những mục đích nghiên cứu cơ bản sau:
- Làm rõ một số vấn đề lý luận về thu hồi đất theo Luật Đất đai 2013.
- Nghiên cứu, đánh giá thực trạng pháp luật về thu hồi đất nói chung và thực
tiễn thi hành Luật đất đai 2013 về thu hồi đất trên địa bàn quận Long Biên.
- Đưa ra những định hướng và đề xuất các giải pháp góp phần hoàn thiện quy
định pháp luật về thu hồi đất.
5. Phương pháp nghiên cứu
Để đạt được mục tiêu nghiên cứu, luận văn dựa trên: Phương pháp luận về duy
vật biện chứng, lịch sử chủ nghĩa Mác – Lenin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan
điểm, đường lối chính sách của Đảng về xây dựng Nhà nước pháp quyền.

5


Trên cơ sở đó, với mục tiêu tìm hiểu và đánh giá thực tiễn thực hiện Luật đất đai
2013 về thu hồi đất trên địa bàn quận Long Biên, luận văn còn sử dụng các phương
pháp sau:
-

Phương pháp thống kê, tổng hợp, phân tích và đánh giá: Phân tích, tổng hợp
số liệu, dữ liệu thu thập được trên địa bàn quận Long Biên để đánh giá, phân
tích thực trạng thu hồi đất.

-

Phương pháp so sánh: Phương pháp này sử dụng để đối chiếu với các quy
định của pháp luật, tìm ra những bất cập, chưa phù hợp, chưa thống nhất
trong Luật đất đai 2013 về thu hồi đất, điểm chưa phù hợp của quy định pháp
luật với thực tiễn thi hành.

-

Pháp pháp tổng hợp, phân tích, quy nạp, diễn dịch: được sử dụng khi nghiên
cứu một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về vấn đề này. Luận văn đã tiếp
cận, thu thập, thừa kế những thông tin, tài liệu tổng kết thi hành Luật đất đai
2013 của Bộ tài nguyên và môi trường, các số liệu thực tế trên địa bàn quận
Long Biên đã công bố để trên cơ sở đó phân tích, đánh giá pháp luật về thu
hồi đất, đồng thời nhận diện những tồn tại, bất cập của pháp luật về vấn đề
này, đề xuất giải pháp phù hợp theo mục tiêu đề ra.

6. Tính mới của đề tài
Tiếp tục kế thừa những thành quả nghiên cứu của các công trình đi trước, Luận
văn đi tìm hiểu một cách có hệ thống, toàn diện và tập trung về pháp luật thu hồi đất
theo quy định của pháp luật Việt Nam. Trong đó tập trung đi sâu vào nghiên cứu
quá trình thực hiện Luật đất đai 2013 về thu hồi đất trên địa bàn quận Long Biên,
thành phố Hà Nội. Bên cạnh đó, luận văn cũng nghiên cứu, phân tích những quy
định mới của Luật đất đai 2013 so với những quy định cũ để thấy được ưu điểm
cũng như hạn chế về thu hồi đất.

6


7. Bố cục của luận văn
Ngoài phần lời nói đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của
luận văn gồm ba chương chính sau
Chương 1: Cơ sở lý luận và cơ sở pháp lý của thực hiện pháp luật về thu hồi đất
Chương 2: Tình hình thực hiện Luật đất đai 2013 về thu hồi đất trên địa bàn
quận Long Biên, thành phố Hà Nội
Chương 3: : Định hướng hoàn thiện pháp luật và giải pháp

7


NỘI DUNG
CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ CƠ SỞ PHÁP LÝ CỦA THỰC HIỆN
PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT
1.1.

Khái quát về thu hồi đất

1.1.1. Khái niệm, đặc điểm và nội dung của thực hiện thu hồi đất
• Khái niệm thu hồi đất
Theo Từ điển Tiếng Việt định nghĩa: “Thu hồi là việc thu về lại, lấy lại cái
trước đó đã đưa ra, đã cấp phát hoặc bị mất vào tay kẻ khác”. Từ đó, ta có thể hiểu
thu hồi đất là việc Nhà nước lấy lại đất đã giao, đã cho thuê vì lý do nào đó. Thu hồi
đất thể hiện quyền lực Nhà nước, người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai. Vì
vậy, để thực thi nội dung này, quyền lực nhà nước được thể hiện nhằm đảm bảo lợi
ích của Nhà nước, của xã hội, lặp lại trật tự kỷ cương trong quản lý Nhà nước về đất
đai trên cơ sở bảo vệ và bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất.

Thu hồi đất là nội dung quan trọng trong quản lý đất đai.
Khoản 5 Điều 4 Luật đất đai 2003 quy định: “Thu hồi đất là việc Nhà nước ra
quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ
chức, Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định của Luật này”.
Khoản 11 Điều 3 Luật đất đai 2013 quy định: “Nhà nước thu hồi đất là việc
Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao
quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất
đai”.
Theo đó, thu hồi đất xét về mặt hình thức là văn bản hành chính; nhưng xét về
mặt nội dung là việc sử dụng quyền lực nhà nước để thu lại quyền sử dụng đất để
phục vụ cho các mục tiêu của Nhà nước. Vì vậy, quyết định thu hồi đất có những
đặc điểm sau đây:
- Việc thu hồi đất do cơ quan quản lý hành chính nhà nước tiến hành theo một
trình tự, thủ tục nhất định. Thẩm quyền thu hồi đất được xác định theo thẩm quyền
8


giao đất, cơ quan có thẩm quyền giao đất nào thì có thẩm quyền thu hồi đối với loại
đất đó.
- Thu hồi đất được thực hiện thông qua quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà
nước có thẩm quyền. Xác định rõ chủ thể bị thu hồi, lý do thu hồi, mục đích thu hồi
làm căn cứ cho việc chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai giữa Nhà nước và người sử
dụng đất.
- Phương pháp mệnh lệnh được dùng trong mọi trường hợp thu hồi đất. Đây là
quan hệ một bên là Nhà nước với một bên là người sử dụng đất, hai chủ thể này
không có sự bình đẳng với nhau về mặt pháp lý.
- Thu hồi đất là một biện pháp pháp lý quan trọng nhằm thực hiện quyền sở
hữu toàn dân đối với đất đai mà nhà nước là người đại diện chủ sở hữu. Để thực
hiện nội dung này, quyền lực nhà nước được thể hiện nhằm đảm bảo lợi ích của
Nhà nước, xã hội và lập lại kỉ cương của Nhà nước trong trường hợp vi phạm luật

đất đai.
Như vậy, có thể đưa ra khái niệm thu hồi đất như sau: Thu hồi đất là văn bản
hành chính của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền nhằm chấm dứt một quan hệ
pháp luật đất đai để phục vụ lợi ích của Nhà nước, của xã hội hoặc xử lý hành
chính hành vi vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng đất.
Sau khi Nhà nước thu hồi đất nhằm các mục đích quốc phòng, an ninh và phát
triển kinh tế - xã hội thì Nhà nước phải thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ và tái định
cư cho người dân có đất bị thu hồi nhằm bù đắp cho những mất mát đó. Vậy thế nào
là bồi thường, hỗ trợ, tái định cư?
Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với
diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất1. Có thể hiểu bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất là việc bù đắp thiệt hại về đất và tài sản trên đất do thu hồi đất gây ra cho
người sử dụng đất theo quy định của pháp luật.

1

Khoản 12 Điều 3 Luật đất đai 2013

9


Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất
thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển2.
Bồi thường hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất đều là hậu quả pháp lý trực tiếp do
hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra. Có thể cho rằng bồi thường là chế định
pháp lý độc lập và hệ quả tất yếu cùa việc thu hồi đất còn hỗ trợ được xem như biện
pháp bổ sung và là sự “kéo dài” của quá trình bồi thường, đóng vai trò khỏa lấp
khoảng trống mà các quy định về bồi thường chưa giải quyết được nhằm bù đắp
một cách thỏa đáng những thiệt hại do bị Nhà nước thu hồi đất gây ra3.
Luật đất đai 2013 không định nghĩa thế nào là tái định cư khi Nhà nước thu

hồi đất. Tuy nhiên có thể hiểu: “Tái định cư chỉ đặt ra khi người sử dụng đất bị thu
hồi đất ở, khi đó họ được Nhà nước thu xếp chỗ ở mới bằng việc tái định cư, có thể
là bằng một diện tich đất ở mới hoặc nhà ở mới tại khu tái định cư hoặc bằng tiền
để họ tự lo chỗ ở mới”4. Tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nhằm giúp họ an cư
lạc nghiệp, tái tạo môi trường sống mới khi đã mất đi nơi ở cũ.
• Mục đích và ý nghĩa của việc thu hồi đất
Mục đích của thu hồi đất
Theo quy định của pháp luật đất đai, thu hồi đất có những mục đích sau:
Thứ nhất, thu hồi đất để tạo quỹ đất phục vụ cho các dự án kinh tế - xã hội và
các dự án khác. Quá trình công nghiệp hóa hiện đại hóa đất nước đặt ra yêu cầu lớn
trong việc xây dựng và nâng cấp cơ sở hạ tầng phục vụ cho nhu cầu phát triển.
Đồng thời, với đó quá trình mở cửa hội nhập đã thu hút hàng ngàn dự án đầu tư
nước ngoài đầu tư vào Việt Nam. Vì vậy, yêu cầu thực tiễn đặt ra là cần phải có mặt
bằng cho các nhà đầu tư thực hiện dự án. Để thực hiện được điều này thì Nhà nước
tiến hành thu hồi đất để phân phối lại đất đai đáp ứng nhu cầu phát triển của đất
2

Khoản 14 Điều 3 Luật Đất đai 2013
Xem: Phạm Thu Thủy, Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất theo Luật đất đai 2013, Tạp
chí Luật học số Đặc san Luật đất đai 2014, trường Đại học Luật Hà Nội, tr.54
4
Xem: Phạm Thu Thủy, Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất theo Luật đất đai 2013, Tạp
chí Luật học số Đặc san Luật đất đai 2014, trường Đại học Luật Hà Nội, tr.54-55
3

10


nước. Do vậy, thu hồi đất để phục vụ cho nhu cầu phát triển kinh tế xã hội vì lợi ích
quốc gia, công cộng là một tất yếu.5

Thứ hai, thu hồi đất để thiết lập lại kỉ cương quản lý nhà nước trong các
trường hợp vi phạm pháp luật đất đai.
Thứ ba, Nhà nước thu hồi đất trong các trường hợp khác như tổ chức kinh tế
được Nhà nước giao đất không thu tiền mà giải thể, phá sản, người sử dụng đất tự
nguyện trả lại đất khi không có nhu cầu sử dụng … nhằm đưa đất đai vào sử dụng
có hiệu quả.
Như vậy, thu hồi đất nhằm ngăn chặn và xử lý kịp thời những hành vi vi phạm
pháp luật đất đai và hơn thế nữa nó là biện pháp tăng cường pháp chế xã hội chủ
nghĩa, đồng thời đảm bảo cho việc sử dụng đất đai hợp lý đạt hiệu quả kinh tế cao,
đảm bảo hài hòa lợi ích của các chủ thể trong quan hệ pháp luật đất đai.
Ý nghĩa của việc thu hồi đất
Xét về góc độ chung thì thu hồi đất có ý nghĩa vô cùng quan trọng như sau:
- Về xã hội: khi cơ quan có thẩm quyền thu hồi đất thì phải có phương
án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư nhằm bảo đảm quyền lợi cho người bị thu hồi
đất. Việc thu hồi đất góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế, nhiều khu công nghiệp
hình thành đã giải quyết việc làm cho người lao động, nhiều khu đô thi mọc lên giải
quyết được nơi ở cho người dân góp phần đảm bảo an ninh trật tự cho toàn xã hội.
- Về kinh tế: thu hồi đất có ý nghĩa lớn trong việc thúc đẩy nhanh sự
phát triển của đất nước ta từ một nước nông nghiệp lạc hậu phát triển theo hướng
công nghiệp hóa hiện đại hóa. Khi triển khai xây dựng các dự án để nâng cao cơ sở
vật chất kĩ thuật thu hút nhiều nhà đầu tư vào Việt Nam, nhiều khu đô thị, khu công
nghiệp mọc lên làm thay đổi bề mặt đất nước, góp phần thúc đẩy nền kinh tế phát
triển.

5

Xem: Nguyễn Thị Nhật Tân, Pháp luật về các trường hợp thu hồi đất : khóa luận tốt nghiệp; PGS. TS.
Nguyễn Thị Nga hướng dẫn; Hà Nội, 2016. Tr 11

11

- Về chính trị: đất đai thuộc sở hữu toàn dân nên khi Nhà nước thu hồi
vì mục đích nào cũng phải bổi thường tương đương với những gì đã lấy, để đảm bảo
quyền và lợi ích của người sử dụng đất. Trong quá trình thu hồi đất Nhà nước cần
có những chủ trương, chính sách sao cho đảm bảo hài hòa lợi ích cho người dân,
nhà đầu tư và Nhà nước trong sự nghiệp xây dựng đất nước.
1.1.2. Bản chất, vai trò của thu hồi đất
Đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt quan trọng, không thể thay thế. Việt Nam là
quốc gia, trong đó nông nghiệp giữ vị trí quan trọng. Do vậy, vấn đề quản lý, sử
dụng tài nguyên đất một cách hiệu quả, tiết kiệm có ý nghĩa rất lớn đối với sự phát
triển kinh tế - xã hội của đất nước. Mặc dù được quy định và áp dụng từ khá lâu
nhưng mãi đến khi Luật Đất đai 2003 được ban hành, thu hồi đất mới được định
nghĩa chính thức tại Điều 4. Kế thừa định nghĩa đó, Luật đất đai 2013 cũng đã tiếp
tục phát triển thêm định nghĩa về thu hồi đất quy định tại Điều 3.
Tuy có những khác biệt nhất định trong định nghĩa của các Luật Đất đai nhưng
thu hồi đất có một điểm chung là dẫn đến hậu quả pháp lý chấm dứt quyền sử dụng
đất của người sử dụng đất hoặc quyền quản lý đất đai của các chủ thể được Nhà
nước giao đất để quản lý (không phải là người sử dụng đất).
Xét trong mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất, thu hồi đất là một
quá trình “ngược” so với hoạt động giao đất, cho thuê đất. Khi bị thu hồi đất, người
sử dụng đất không còn quyền sử dụng đất với đất bị thu hồi và đương nhiên không
còn quyền “chiếm hữu”, tác động vào diện tích đất đó nữa. Do đó, việc thu hồi đất
trước hết có tác dụng bảo vệ quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai vì nó sẽ làm
chấm dứt hành vi xâm hại đất đai của những chủ thể vi phạm pháp luật đất đai. Thu
hồi đất là một “khâu” quan trọng của quá trình điều phối đất đai. Là một quốc gia
đang phát triển, việc “luân chuyển” đất đai từ chủ thể này sang chủ thể khác, từ mục
đích này sang mục đích khác rất thường xuyên xảy ra. Do đó, thu hồi đất là hoạt
động hỗ trợ đắc lực nhất cho Nhà nước để thực hiện quá trình này.

12


Việc thu hồi đất để phát triển mở rộng đô thị, phát triển nền kinh tế công
nghiệp hoá, hiện đại hoá là một việc làm rất cần thiết. Mọi tổ chức, cá nhân đều rất
cần đất để sinh sống và làm việc, ví dụ: doanh nghiệp cần đất để xây dựng các khu
công nghiệp phục vụ cho hoạt động sản xuất kinh doanh, cá nhân cần đất để xây
dựng nhà ở và làm nông nghiệp, ngay cả việc Nhà nước thu hồi đất để xây dựng trụ
sở cơ quan hành chính Nhà nước quốc phòng, an ninh và công cộng. Vấn đề đặt ra
là phải phân chia đất hợp lý để mọi tổ chức, cá nhân đều có đất đầy đủ. Để phát
triển nền kinh tế quốc gia, Nhà nước cần đẩy mạnh phát triển toàn diện, ưu tiên phát
triển công cộng phục vụ cho lợi ích toàn xã hội những vẫn phải đảm bảo việc bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Đây là biện pháp nhằm bù đắp
phần nào mất mát của người bị thu hồi đất, nếu Nhà nước thu hồi đất của người dân
mà không bồi thường là vi phạm quyền của công dân theo tinh thần của Hiến pháp
2013.
1.1.3. Tác động, ảnh hưởng của việc thu hồi đất
Xuất phát từ lý do thu hồi đất là một trong những nội dung của quản lý Nhà
nước về đất đai vì vậy sự can thiệp của Nhà nước dựa trên những quy định cụ thể
của pháp luật có một vai trò vô cùng quan trọng. Việc thu hồi đất là điều mang tính
tất yếu khách quan của sự phát triển. Vì vậy, việc thu hồi đất có liên quan đến
quyền và lợi ích của các chủ thể: Nhà nước, chủ đầu tư, người bị nhà nước thu hồi
đất.
Nhà nước với tư cách là chủ đầu tư lớn nhất có nhiệm vụ xây dựng các cơ sở
kinh tế hạ tầng xã hội, sử dụng đất vào mục đích công cộng, lợi ích của cộng đồng,
bảo vệ chủ quyền quốc gia cũng với các chủ đầu tư khác có nhu cầu sử dụng đất rất
lớn. Trong khi đó, những diện tích Nhà nước có nhu cầu sử dụng lại do tổ chức, hộ
gia đình, cá nhân đang có quyền sử dụng. Việc thu hồi đất giúp cho Nhà nước có
một vốn đất cần thiết để sử dụng vào mục đích quốc phòng an ninh, lợi ích quốc
gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế như xây dựng cơ sở hạ tầng, xây dựng

khu công nghiệp, khu kinh tế… để phát triển kinh tế đất nước hoặc xây dựng các
công trình phòng thủ quốc gia, bảo vệ tổ quốc,… Qua đó, Nhà nước có thể thực
13


hiện các mục tiêu, kế hoạch phát triển kinh tế xã hội đề ra. Bên cạnh đó, nếu thực
hiện tốt chính sách điều tiết, việc thu hồi đất sẽ mang lại nguồn thu đáng kể cho
ngân sách nhà nước. Thực hiện chuyển đổi cơ cấu nền kinh tế, Đảng và Nhà nước ta
đã đặt ra mục tiêu phấn đấu tới năm 2020 đưa đất nước ta trở thành nước công
nghiệp theo hướng hiện đại, nhưng thực tế đã và đang có nhiều bất cập trong việc
thu hồi đất, khó khăn trong việc chuyển đổi cơ cấu ngành nghề, giải quyết việc làm
cho người dân.
Đối với các chủ đầu tư, Luật đầu tư năm 2005 và Luật đầu tư năm 2014 được
ban hành với những chính sách đầu tư thông thoáng nhằm thu hút vốn đầu tư phát
triển kinh tế đất nước. Trong bối cảnh đó, nhiều doanh nghiệp muốn tìm kiếm để
thực hiện dự án của mình. Việc đẩy mạnh phát triển các khu công nghiệp trong thời
gian qua đã tạo ra những bước đột phá trong phát triển công nghiệp nói riêng và
phát triển kinh tế xã hội nói chung, góp phần đẩy mạnh quá trình chuyển dịch cơ
cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hóa và hiện đại hóa. Các khu công nghiệp đã
thu hút được hàng chục ngàn dự án đầu tư trong và ngoài nước, làm tăng đáng kể
sản phẩm kinh tế quốc dân, góp phần giải quyết vấn đề việc làm cho nhiều người
dân với thu nhập ổn định. Tuy nhiên, trên thực tế lại gặp một số khó khăn đối với
chủ đầu tư đó là người dân không chịu di dời ra khỏi khu vực đất đầu tư. Hàng loạt
dự án xây dựng cơ sở hạ tầng, các dự án đầu tư trong nước và nước ngoài bị đình trệ
không thực hiện được theo đúng tiến độ do chính sách bồi thường không được đảm
bảo... Một trong những khó khăn lớn nhất trong việc thực hiện công tác bồi thường,
giải tỏa khi nhà nước thu hồi đất luôn là: giá đất. Giá đất bồi thường hỗ trợ nhìn
chung chưa sát giá thị trường trong điều kiện bình thường, trong nhiều trường hợp
quá thấp so với giá đất cùng loại chuyển nhượng thực tế. Các yếu tố trượt giá hầu
như chưa được tính đến trong định giá bồi thường cho người dân. Thời gian triển

khai công tác thu hồi đất kéo dài cũng là nguyên nhân chính gây bất lợi làm ảnh
hưởng đến tâm lý các nhà đầu tư.
Đối với những người có đất bị thu hồi, việc thu hồi đất để phục vụ cho các
mục đích khác nhau đã và đang có tác động đối với đời sống và việc giải quyết công
14


ăn việc làm cho người dân ở các vùng bị thu hồi đất. Trước hết, việc bị thu hồi đất
đã ảnh hưởng lớn đến đời sống và sinh hoạt của người bị thu hồi. Mặc dù tất cả các
dự án có thu hồi đất đều có các phương án đền bù và ổn định cuộc sống cho người
bị thu hồi. Song, vì nhiều lý do khác nhau, việc đền bù cho người bị thu hồi đất
không đem lại hiệu quả như mục tiêu đề ra. Do vậy, người bị thu hồi đất gặp rất
nhiều khó khăn trong việc ổn định lại sản xuất và thu nhập. Việc thu nhập bị giảm
sút là điều không thể tránh khỏi.
Liên quan đến vấn đề thu nhập, hầu hết người bị thu hồi đất đều được tính
toán đền bù bằng tiền mặt. Việc đền bù này là nhằm giúp cho người bị thu hồi có
được một khoản tiền để ổn định lại chỗ ở, ổn định sản xuất, chuyển đổi ngành
nghề,… Tuy nhiên, trên thực tế không phải ở bất cứ nơi nào việc đền bù cũng được
tính toán một cách hợp lý, người bị thu hồi đất thường bị thiệt thòi. Họ bỗng dưng
nhận được một khoản tiền lớn, trong khi chưa biết sử dụng số tiền đó như thế nào
cho hiệu quả và cũng không có cơ quan, đoàn thể nào hướng dẫn cho người dân sử
dụng số tiền đó như thế nào cho hợp lý, dẫn đến không ít các hộ bị thu hồi đất
không sử dụng tiền để tái đầu tư cho sản xuất, kinh doanh, hay học nghề để chuyển
đổi nghề nghiệp như chính mục tiêu mà việc đền bù đề ra. Thu hồi đất đã ảnh
hưởng lớn đến đời sống và thu nhập của người dân sau khi bị thu hồi đất, làm cho
người cuộc sống của họ sau khi bị thu hồi đất gặp rất nhiều khó khăn.
Bên cạnh đó, người dân ở những khu vực bị thu hồi đất còn phải đối mặt với
một trong những vấn đề nan giải, góp phần làm cho đời sống của họ thêm phần khó
khăn, hiệu quả sản xuất thấp do ô nhiễm môi trường tự nhiên và môi trường xã hội
từ việc xây dựng các khu công nghiệp, khu chế xuất và khu đô thị gây ra. Có thể

nói, trong những năm qua, một số khu công nghiệp, khu chế xuất, nhà máy và khu
đô thị chưa có phương án xử lý tốt việc bảo vệ môi trường; việc xây dựng ồ ạt các
khu công nghiệp, khu ô thị mà thiếu các giải pháp về bảo vệ môi trường một cách
thích đáng đã gây ô nhiễm môi trường, ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống của người
dân ở các vùng bị thu hồi đất, người dân không những bị suy giảm về chất lượng
cuộc sống, tổn hại sức khỏe mà còn ảnh hưởng trực tiếp đến sản xuất, kinh doanh.
15


1.2.

Lịch sử hình thành pháp luật về thu hồi đất
Cùng với lịch sử phát triển đất nước, pháp luật về thu hồi đất cũng dần được

hoàn thiện. Nội dung cơ bản của pháp luật thu hồi đất được thể hiện trong hệ thống
văn bản quy phạm pháp luật. Hệ thống văn bản này dần được hoàn thiện, từ chỗ chỉ
là những văn bản dưới luật, có cả những văn bản chỉ quy định tạm thời đến khi Nhà
nước ban hành Luật Đất đai 1987, Luật Đất đai 1993, Luật Đất đai 2003 và đến nay
là Luật đất đai 2013. Quy định về thu hồi đất ngày càng thay đổi cho phù hợp với
từng giai đoạn phát triển của đất nước. Lịch sử hình thành pháp luật về thu hồi đất
từ năm 1945 đến nay có thể chia thành 5 giai đoạn như sau :
• Giai đoạn từ năm 1945 đến trước năm 1987: Chưa có Luật đất đai.
Giai đoạn này bao gồm toàn bộ thời kỳ Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng
hoà (1945-1975). Trong đó: từ năm 1945-1954, nước ta thực hiện Cách mạng dân
tộc dân chủ; từ năm 1954-1975 nước ta thực hiện xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền
Bắc và tiến hành cách mạng giải phóng dân tộc ở miền Nam. Đặc trưng cơ bản của
chính sách ruộng đất trong thời kỳ này là: khai hoang, vỡ hoá, tận dụng diện tích đất
đai để sản xuất nông nghiệp; tịch thu ruộng đất của thực dân, việt gian, địa chủ,
phong kiến chia cho dân nghèo; chia ruộng đất vắng chủ cho nông dân.
Đồng thời, giai đoạn này còn gồm cả thời kỳ đầu của Nhà nước Cộng hoà xã

hội chủ nghĩa Việt Nam từ khi thống nhất đất nước cho đến khi bắt đầu đổi mới
(1976- 1987), cả nước xây dựng chủ nghĩa xã hội theo nền kinh tế kế hoạch.
Trong thời gian trước năm 1980 quy định về thu hồi đất chưa được đề cập đến
trong các văn bản về công tác quản lý đất đai. Ngày 1 tháng 7 năm 1980, Hội đồng
Chính phủ ban hành Quyết định số 201/CP về việc thống nhất quản lý ruộng đất và
tăng cường công tác quản lý ruộng đất trong cả nước. Lần đầu tiên nội dung về thu
hồi đất được quy định. Thu hồi đất là một trong 7 nội dung về quản lý của nhà nước
đối với ruộng đất. Theo quyết định này, về việc thu hồi đất mới chỉ đưa ra quy định
về: thẩm quyền thu hồi đất; các trường hợp phải thu hồi đất; giải quyết việc thu hồi
đất không phải là do lỗi của người sử dụng đất hoặc bị trưng dụng đất.
16


Như vậy, giai đoạn 1945 đến trước năm 1987, tuy chưa có Luật đất đai nhưng
đã có văn bản pháp quy sơ khai quy định về thu hồi đất.
• Giai đoạn từ năm 1988 đến năm 1993: Thực hiện theo Luật Đất đai 1987
Sau 10 năm xây dựng chủ nghĩa xã hội theo kiểu kinh tế kế hoạch, đến năm
1986, dưới sự lãnh đạo của Đảng, đất nước ta bắt đầu công cuộc đổi mới, xoá bỏ
bao cấp, chuyển sang nền kinh tế hạch toán kinh doanh. Trước tình hình đó, ngày
29 tháng 12 năm 1987, Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã
thông qua Luật đất đai đầu tiên - Luật Đất đai 1987. Luật này được công bố ban
hành bằng Lệnh của Chủ tịch Hội đồng Nhà nước ngày 08 tháng 01 năm 1988. Luật
Đất đai 1987 khẳng định: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất
quản lý6. Và vẫn giữ 7 nội dung quản lý nhà nước về đất đai như ở Quyết định số
201/CP năm 1980, nội dung về thu hồi đất được quy định là "Giao đất, thu hồi đất".
Khi Nhà nước cần sử dụng vào mục đích an ninh, quốc phòng hoặc phục vụ cho lợi
ích quốc gia, lợi ích công cộng thì Nhà nước thu hồi đất hoặc có thể trưng dụng đất.
Theo Luật đất đai 1987, quy định về thu hồi đất bao gồm những nội dung sau:
- Khoản 4 Điều 12 quy định: “Việc quyết định giao đất đang sử dụng cho
người khác chỉ được tiến hành sau khi có quyết định thu hồi đất đó của cơ quan

Nhà nước có thẩm quyền, quy định tại Điều 15 của Luật này”.
- Điều 15 quy định: “Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định giao đất
nào thì có quyền thu hồi đất đó. Trong trường hợp có nhu cầu khẩn cấp của chiến
tranh hoặc chống thiên tai thì việc thu hồi đất do Uỷ ban nhân dân cấp huyện,
quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh trở lên quyết định theo đề nghị của cơ quan chỉ
huy quân sự hoặc cơ quan chỉ huy chống bão lụt”.
- Điều 48 quy đinh về nghĩa vụ của người sử dụng đất: “3- Thi hành nghiêm
chỉnh quyết định của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về việc thu hồi đất”.

6

Điều 1 Luật đất đai 1987

17


- Điều 54 quy định về những hình thức xử lý kỷ luật hoặc truy cứu trách
nhiệm hình sự đối với những người lợi dụng chức vụ, quyền hạn hoặc vượt quá
quyền hạn thu hồi đất trái với quy định của pháp luật, thiếu tinh thần trách nhiệm
làm thiệt hại đến tài nguyên đất đai, bao che cho người có hành vi vi phạm pháp
luật đất đai.
Như vậy, trong giai đoạn này quy định về thu hồi đất đã có những quy định cụ
thể hơn so với quy định tại Quyết định 201/CP năm 1980. Đã có quy định về chế tài
xử lý đối với những vi phạm pháp luật về thu hồi đất; quy định về nghĩa vụ của
người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất. Tuy nhiên, vẫn chưa có quy định về
khái niệm thu hồi đất.
Đối với pháp luật định giá đất thì Luật đất đai 1987 vẫn còn ảnh hưởng tình
bao cấp trong quan hệ sử dụng đất, đất đai chưa là đối tượng giao lưu trong nền
kinh tế, đất đai không có giá, không được định giá7.
• Giai đoạn từ năm 1993 đến năm 2003: Thực hiện theo Luật Đất đai 1993

Sau giai đoạn bắt đầu đổi mới (từ 1986-1991), chúng ta vẫn còn thiếu nhiều
quy định và ngay cả hệ thống pháp luật đã ban hành cũng còn nhiều bất cập, chưa
đáp ứng được tình hình đổi mới của đất nước. Vì vậy, Hiến pháp 1992 ra đời, trong
đó quy định: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân (Điều 17), "Nhà nước thống nhất quản
lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật, đảm bảo sử dụng đúng mục đích và
có hiệu quả" (Điều 18). Để phù hợp với giai đoạn mới và thực hiện đổi mới toàn
diện nền kinh tế, cụ thể hoá Hiến pháp năm 1992, khắc phục những hạn chế của
Luật Đất đai 1987, ngày 14 tháng 7 năm 1993, Quốc hội khoá IX thông qua Luật
Đất đai 1993. Thu hồi đất theo Luật đất đai 1993 vẫn là một trong những nội dung
về quản lý nhà nước về đất đai theo như Luật đất đai 1987 và Quyết định 201/CP
năm 1980. Một số nội dung cơ bản về thu hồi đất được Luật đất đai 2003 quy định
như sau:

7

Xem: Đỗ Xuân Trọng, Quá trình hình thành, phát triển và nội dung quản lý nhà nước về định giá đất theo
Luật đất đai năm 2013, Tạp chí Luật học số Đặc san về Luật đất đai, 2014, trường Đại học Luật Hà Nội, tr.66

18


- Điều 21 quy định: “Việc quyết định giao đất đang có người sử dụng cho
người khác chỉ được tiến hành sau khi có quyết định thu hồi đất đó”. Quy định này
về cơ bản giống với quy định tại Khoản 4 Điều 12 Luật đất đai 1987.
- Điều 27 quy định: “Trong trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu hồi đất
đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh,
lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì người bị thu hồi đất được đền bù thiệt hại”.
- Điều 28 quy định: “Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định giao đất
nào thì có quyền thu hồi đất đó.
Việc thu hồi đất để chuyển sang mục đích khác phải theo đúng quy hoạch và

kế hoạch đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xét duyệt.
Trước khi thu hồi đất phải thông báo cho người đang sử dụng biết về lý do thu
hồi, thời gian, kế hoạch di chuyển, phương án đền bù thiệt hại”.
- Khoản 2 Điều 76 quy định: “Hộ gia đình được Nhà nước giao đất nông
nghiệp trồng cây hàng năm, nuôi trồng thuỷ sản, nếu trong hộ có thành viên chết thì
các thành viên khác trong hộ được quyền tiếp tục sử dụng diện tích đất mà Nhà
nước đã giao cho hộ. Trường hợp trong hộ gia đình không còn thành viên nào thì
Nhà nước thu hồi đất”.
- Điều 86 quy định: “Người nào lợi dụng chức vụ, quyền hạn hoặc vượt quá
quyền hạn giao đất, thu hồi đất, cho phép chuyển quyền, chuyển mục đích sử dụng
đất trái với quy định của pháp luật, bao che cho người có hành vi vi phạm pháp
luật đất đai, quyết định xử lý trái pháp luật hoặc có hành vi khác gây thiệt hại đến
tài nguyên đất đai, quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, thì tuỳ theo
mức độ nhẹ hoặc nặng mà bị xử lý kỷ luật hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự”.
Một vấn đề cũng quan trọng trong công tác thu hồi đất đó là định giá đất. Luật
đất đai 1993 đã thừa nhận đất đai là tài sản có giá và được định giá với những
nguyên tăc xác định. Ở Luật đất đai năm 1993: “giá đất do Nhà nước quy định được
áp dụng cho nhiều mục đích khác nhau, vừa áp dụng để thu các nghĩa vụ tài chính
19


của sử dụng đất, vừa là cơ sở để người sử dụng thỏa thuận khi thực hiện các giao
dịch dân sự về đất đai, là căn cứ để xác định bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.
Với các quy định trước đây thì giá đất do Nhà nước xác định thể hiện sự bao cấp
trong giao đất, cho thuê đất. Do vậy, giá đất này được sử dụng để tính bồi thường
cho người bị Nhà nước thu hồi đất đã không nhận được sự đồng thuận của người sử
dụng đất. Hơn nữa, giá đất này lại không thể là giá đất mà các bên thỏa thuận khi
chuyển quyề sử dụng đất. Đây là nguyên nhân làm nảy sinh những vấn đề tiêu cực
và phức tạp trong thực tế như: lách luật để trốn thuế; lậu thuế; khiếu nại; tố cáo …
kéo dài trong lĩnh vực bồi thường, giải phóng mặt bằng”8.

Như vậy, trải qua 10 năm thực hiện Luật đất đai năm 1993 với những quy định
mới thì công tác thu hồi đất đã đạt được những thành tích cũng như có những hạn
chế nhất định. Công tác quản lý nhà nước về thu hồi đất về cơ bản đã được thực
hiện nghiêm túc, dần đi vào nề nếp, tạo điều kiện sử dụng đất đai hợp lý và hiệu quả
hơn, góp phần chuyển đổi cơ cấu kinh tế, thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá
đất nước. Tuy nhiên, bên cạnh đó còn gặp phải những hạn chế sau: công tác thu hồi
đất gặp nhiều ách tắc, bất cập, xử lý những vi phạm về thu hồi đất còn chưa nghiêm
khắc và kịp thời.
• Giai đoạn từ năm 2004 đến 2013: Thực hiện theo Luật Đất đai 2003
Luật Đất đai 1993 (gồm cả Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai
1998 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai 2003) là một trong
những đạo luật quan trọng thể hiện đường lối đổi mới của Đảng và Nhà nước ta.
Những kết quả đã đạt được trong quá trình thực hiện Luật Đất đai 1993 là rất nhiều
và đã thúc đẩy phát triển kinh tế, góp phần ổn định chính trị - xã hội. Tuy nhiên,
trước tình hình phát triển nhanh chóng về kinh tế - xã hội, pháp luật về đất đai mà
nòng cốt là Luật Đất đai 1993 cũng bộc lộ rõ những hạn chế. Kế thừa những nội
dung còn phù hợp của Luật đất đai hiện hành, luật hoá một số quy định tại các văn
bản hướng dẫn thi hành Luật đất đai đã được cuộc sống chấp nhận, đồng thời đưa
8

Xem: TS Nguyễn Thị Nga, Tổng quan pháp luật về giá đất, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở, Trường
Đại học Luật Hà Nội, 2013, tr.151

20


vào Luật đất đai những nội dung mới cần sửa đổi, bổ sung nhằm tạo lập một hệ
thống pháp luật, đáp ứng cho thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất
nước.
Chế định về thu hồi đất cũng được quy định chi tiết hơn. Lần đầu tiên, khái

niệm thu hồi đất được đưa ra. Khoản 6 Điều 4 quy định: “Thu hồi đất là việc Nhà
nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao
cho tổ chức, Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định của Luật
này”.
Ngoài những quy định chung về thu hồi đất thì Luật đất đai 2003 đã có một
mục riêng quy định về việc thu hồi đất. Trong đó có những quy định về các trường
hợp thu hồi đất; bồi thường, tái định cư cho người có đất bị thu hồi; những trường
hợp thu hồi đất không được bồi thường; thẩm quyền thu hồi đất. Bên cạnh đó, quy
định về xử lý vi phạm đối với những người cá nhân, cơ quan, tổ chức có những
hành vi vi phạm pháp luật đất đai về thu hồi đất.
Để thi hành Luật đất đai 2003, Chính phủ và các cơ quan có thẩm quyền đã
ban hành một số những văn bản dưới luật để hướng dẫn thi hành luật liên quan đến
vấn đề thu hồi đất như:
- Nghị định 181/2004/ NĐ – CP của Chính phủ về thi hành luật đất đai trong
đó có hướng dẫn chi tiết về các nội dung liên quan đến thu hồi đất được quy định
trong Luật đất đai 2003.
- Thông 01/2005/TT-BTNMT của Bộ Tài Nguyên và môi trường hướng dẫn
Nghị định 181/2004/NĐ-CP thi hành Luật Đất đai.
- Nghị định 84/2007/NĐ-CP của Chính phủ quy định bổ sung về cấp giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự,
thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu
nại về đất đai.

21


- Nghị Định 69/2009/NĐ-CP của Chính phủ ngày 13/08/2009 quy định bổ
sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định
cư.
- Thông tư 14/2009/TT-BTNMT của Bộ tài nguyên và môi trường ngày

01/10/2009 quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và trình tự, thủ tục
thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất.
Như vậy, trong quá trình thi hành Luật đất đai 2003 và các văn bản hướng dẫn
thi hành về thu hồi đất đã đạt được những kết quả nhất định: Nhà nước đã tiến hành
thu hồi đất để phục vụ cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc
phòng, an ninh. Việc tổ chức thực hiện thu hồi đất phát huy được nhiều hiệu quả tốt,
góp phần đáp ứng nhu cầu "đất sạch" để thực hiện các dự án đầu tư nhất là các dự án
đầu tư nhằm mục đích công cộng. Công tác thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai
cũng đạt được những kết quả tốt. Tuy nhiên, việc thu hồi đất gặp nhiều khó khăn, làm
chậm tiến độ triển khai nhiều dự án đầu tư, gây bức xúc cho cả người sử dụng đất,
nhà đầu tư và chính quyền nơi có đất thu hồi do các nguyên nhân sau:
- Giá đất bồi thường còn thấp hơn so với giá thị trường. Mặc dù, Luật đất đai
2003 đã có những quy định về nguyên tắc giá đất do Nhà nước quy định: “sát với giá
chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình
thường”9. Đồng thời, còn có quy định về phương pháp định giá đất. Nhưng trên thực
tế, vẫn phát sinh những vướng mắc dẫn đến không phát huy được hiệu quả khi thực
hiện bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.
- Việc thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng còn bất cập, chưa có cơ chế
giải quyết một cách rõ ràng, minh bạch, hài hòa về lợi ích giữa Nhà nước, người có
đất bị thu hồi và nhà đầu tư;
- Việc chuẩn bị phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư chưa được các cấp
chính quyền quan tâm đúng mức, nhất là phương án giải quyết việc làm cho người bị
thu hồi đất;
9

Điều 56 Luật đất đai 2013

22

- Thẩm quyền thu hồi đất đã phân cấp cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện,
trong đó có nhiều dự án thu hồi diện tích lớn, thu hồi đất trồng lúa, đất rừng để
chuyển sang đất phi nông nghiệp ảnh hưởng đến đời sống và việc làm của nhiều hộ
dân nhưng thực hiện còn thiếu cân nhắc, tính toán, trong khi việc kiểm tra, giám sát
của cơ quan cấp trên còn thiếu chặt chẽ.
- Các quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư thường xuyên thay đổi dẫn
tới tình trạng so bì, khiếu nại của người có đất bị thu hồi qua các dự án hoặc trong
một dự án nhưng thực hiện thu hồi đất qua nhiều năm.
- Luật Đất đai đã quy định các trường hợp không sử dụng, chậm sử dụng hoặc
sử dụng đất không đúng mục đích thì Nhà nước thu hồi và không bồi thường về đất,
nhưng được bồi thường đối với tài sản đã đầu tư gắn liền với đất. Quy định này đã
gây khó khăn cho Nhà nước trong việc thu hồi đất trong các trường hợp trên (xác
định chi phí đã đầu tư, kinh phí để bồi thường) để giao lại cho các nhà đầu tư có
năng lực, đồng thời làm cho việc thực thi pháp luật về đất đai của nhà đầu tư thiếu
nghiêm minh; dẫn đến còn tình trạng lãng phía đất đai và gây bất bình trong dư
luận.
- Mặc dù, chính sách, pháp luật về khiếu nại, tố cáo, tố tụng hành chính, tố
tụng dân sự đã được đổi mới từ khi Quốc hội ban hành Luật Đất đai năm 2003
nhưng bất cập chủ yếu tại địa phương hiện nay là tình trạng khiếu kiện về thu hồi
đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, trong đó có vướng mắc trong thực hiện cưỡng
chế thu hồi đất.
• Giai đoạn từ năm 2013 đến nay: Thực hiện theo Luật đất đai 2013
Các Luật Đất đai qua các thời kỳ, kể từ khi Hiến pháp 1980 được ban hành
đến nay, đều quy định về hoạt động thu hồi đất như là một công cụ quản lý nhà
nước và cũng nhằm để thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu của nhà nước đối với
đất đai. Trong điều kiện kinh tế thị trường, thu hồi đất còn được xem như là một
“khâu” của quá trình “điều phối” đất đai. Cùng với quá trình phát triển của pháp
luật đất đai, chế định thu hồi đất cũng dần được hoàn thiện. Tuy nhiên, những đổi
23

mới của nó vẫn chưa đủ sức đáp ứng sự đòi hỏi của xã hội về nhiều mặt, như: sự
công bằng, tính hiệu quả... Thậm chí thu hồi đất trong một số trường hợp còn gây ra
nhiều bất ổn trong đời sống kinh tế - chính trị - xã hội.
Ngày 29 tháng 11 năm 2013, tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội Khóa XIII đã thông
qua Luật đất đai năm 2013. Luật đất đai năm 2013 có 14 chương với 212 điều, tăng
07 chương và 66 điều so với Luật đất đai năm 2003, đã thể chế hóa đúng và đầy đủ
những quan điểm, định hướng nêu trong Nghị quyết số 19-NQ/TW Hội nghị lần thứ
6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng, đồng thời khắc phục, giải quyết được những
tồn tại, hạn chế phát sinh trong quá trình thi hành Luật đất đai năm 2003. Những
quy định về thu hồi đất cũng được sửa đổi để khắc phục những hạn chế còn tồn tại
phù hợp với tình hình thực tiễn. Cụ thể:
Thứ nhất, Luật xác định rõ và quy định cụ thể những trường hợp mà Nhà nước
phải thu hồi đất: Thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; Thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai;
Thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có
nguy cơ đe dọa tính mạng con người (Khoản 1 Điều 16). Quy định này nhằm khắc
phục, loại bỏ những trường hợp thu hồi đất làm ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của
người sử dụng đất đồng thời khắc phục một cách có hiệu quả những trường hợp thu
hồi đất mà không đưa vào sử dụng, gây lãng phí, tạo nên các dư luận xấu trong xã
hội.
Thứ hai, Luật quy định cụ thể và đầy đủ từ việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ
tái định cư đảm bảo một cách công khai, minh bạch và quyền lợi của người có đất
thu hồi; đồng thời khắc phục và điều tiết một cách hài hòa lợi ích giữa Nhà nước là
chủ sở hữu về đất đai, người sử dụng đất và nhà đầu tư.
Bên cạnh những quy định mới của Luật đất đai 2013, Chính phủ và các ban
ngành liên quan cũng ban hành nhiều văn bản hướng dẫn thi hành luật.
- Nghị định 43/2014/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số
điều của luật đất đai.
24

- Nghị định 44/2014/NĐ-CP của Chính phủ quy định về giá đất.
- Nghị định 47/2014/NĐ-CP của Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư khi nhà nước thu hồi đất.
Từ khi ban hành Luật đất đai 2013 đến nay thì việc triển khai thực hiện Luật
nói chung và thực hiện những quy định về thu hồi đất nói riêng đạt được nhiều kết
quả quan trọng: Đã xây dựng và ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật hướng
dẫn thi hành Luật đất đai 2013; đã kịp thời hướng dẫn, tháo gỡ những khó khăn,
vướng mắc trong quá trình chuyển tiếp thi hành Luật đất đai; Phối hợp chặt chẽ
giữa trung ương với các địa phương nhằm tháo gỡ kịp thời các khó khăn, vướng
mắc trong công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng đối với các dự án lớn, các công
trình trọng điểm; Tập trung chỉ đạo công tác lập, rà soát, điều chỉnh quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất các cấp; đặc biệt là việc kế hoạch sử dụng đất hàng năm cấp
huyện để làm cơ sở cho việc thu hồi đất; ...
Tuy nhiên, việc thi hành Luật cũng như các văn bản hướng dẫn vẫn còn một
số những tồn tại, hạn chế. Công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng vẫn còn kéo
dài, làm ảnh hưởng đến tiến độ triển khai của các công trình, dự án; việc khiếu nại,
khiếu kiện liên quan đến bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
vẫn còn xảy ra và khá phổ biến.
Nguyên nhân của tình trạng này là do:
1) Việc chuẩn bị phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư chưa được các cấp
chính quyền quan tâm đúng mức, nhất là phương án giải quyết tạo việc làm mới,
chuyển đổi nghề cho người có đất nông nghiệp bị thu hồi;
2) Một số địa phương chưa có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cấp, các ngành;
chưa làm tốt công tác tuyên truyền, vận động, giải thích cho nhân dân hiểu rõ quy
định của pháp luật hoặc né tránh, thiếu cương quyết, không giải quyết dứt điểm, làm
cho việc giải phóng mặt bằng bị kéo dài nhiều năm;

25