Văn bản quy phạm pháp luật do bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành – thực trạng và hướng hoàn thiện

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

VƯƠNG THỊ HÀ

VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO BỘ TRƯỞNG, THỦ TRƯỞNG CƠ
QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH - THỰC TRẠNG VÀ HƯỚNG HOÀN THIỆN

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Chuyên ngành: Hành chính Nhà nước
Mã số: 60380102

Người hướng dẫn khoa học: TS. Đoàn Thị Tố Uyên

HÀ NỘI - NĂM 2016


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết
quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác.
Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy
và trung thực, có trích dẫn đầy đủ nguồn tài liệu theo đúng quy định.
Tôi xin chân thành cảm ơn!

NGƯỜI CAM ĐOAN

Vương Thị Hà


LỜI CẢM ƠN

Qua thời gian học tập và nghiên cứu tại Trường Đại học Luật Hà Nội, đến nay
tôi đã hoàn thành bản Luận văn thạc sĩ luật học với đề tài “Văn bản quy
phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành –
Thực trạng và hướng hoàn thiện”. Tôi xin được gửi lời cảm ơn chân thành
đến các thầy, cô Trường Đại học Luật Hà Nội đã tận tình giảng dạy, truyền
đạt kiến thức cho tôi trong suốt thời gian học tập, nghiên cứu tại trường cũng
như đã tạo điều kiện tốt nhất để tôi hoàn thành luận văn tốt nghiệp của mình.
Đặc biệt tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc tới cô giáo TS. Đoàn Thị Tố Uyên –
người đã trực tiếp hướng dẫn, tạo điều kiện và tận tình chỉ bảo, góp ý cho tôi
trong suốt quá trình nghiên cứu và thực hiện luận văn này.
Tôi cũng xin gửi lời cảm ơn đến bố mẹ tôi, gia đình tôi cùng toàn thể các bạn
đã luôn bên tôi và động viên trong suốt thời gian tôi học tập và hoàn thiện
luận văn này.
Tôi xin chân thành cảm ơn!


MỤC LỤC
Trang
LỜI MỞ ĐẦU

1

1. Tính cấp thiết của đề tài

1

2. Tình hình nghiên cứu

3

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

5

4. Nhiệm vụ nghiên cứu

5

5. Phương pháp nghiên cứu

5

6. Kết quả nghiên cứu mới của Luận văn

6

7. Cơ cấu của Luận văn

7

CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO BỘ TRƯỞNG, THỦ TRƯỞNG CƠ
QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH.

8

1.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng
cơ quan ngang bộ ban hành.

8

1.1.1 Định nghĩa văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ
trưởng cơ quan ngang bộ ban hành.

8

1.1.2 Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ
trưởng cơ quan ngang bộ ban hành.

11

1.2 Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng,
Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

13

1.2.1 Thẩm quyền về hình thức

14

1.2.2 Thẩm quyền về nội dung

15

1.3 Trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ

trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

18

1.3.1 Lập đề nghị xây dựng thông tư

18

1.3.2 Soạn thảo thông tư

22


1.3.3 Thẩm định dự thảo thông tư

30

1.3.4 Thông qua, ban hành thông tư

32

1.4 Chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ
trưởng cơ quan ngang bộ ban hành.

34

1.4.1 Tiêu chí về tính hợp hiến, hợp pháp

35

1.4.2 Tiêu chí về tính hợp lý

39

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP
LUẬT DO BỘ TRƯỞNG, THỦ TRƯỞNG CƠ QUAN NGANG BỘ
BAN HÀNH.

43

2.1 Những kết quả đạt được về văn bản quy phạm pháp luật do Bộ
trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành.

43

2.1.1 Về số lượng văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ
trưởng cơ quan ngang bộ ban hành.

43

2.1.2 Về chất lượng văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ
trưởng cơ quan ngang bộ ban hành.

47

2.2 Những hạn chế về văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ
trưởng cơ quan ngang bộ ban hành.

53

2.3 Nguyên nhân của những hạn chế về văn bản quy phạm pháp luật do
Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành.
CHƯƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO CHẤT

65

LƯỢNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO BỘ TRƯỞNG,
THỦ TRƯỞNG CƠ QUAN NGANG BỘ BAN HÀNH.

71

3.1 Các giải pháp về hoàn thiện các quy định của pháp luật về hoạt
động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng
cơ quan ngang bộ.

71

3.2 Các giải pháp khác nhằm nâng cao chất lượng văn bản và hoạt
động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng
cơ quan ngang bô.

76

3.2.1 Nâng cao trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang

76


bộ trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
3.2.2 Hoàn thiện đội ngũ cán bộ, công chức tham gia vào quá trình xây

dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

77

3.2.3 Tăng cường công tác kiểm tra, rà soát hệ thống hóa văn bản quy
phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

79

3.2.4 Phối hợp chặt chẽ giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang
bộ với các cơ quan hữu quan khác trong trong công tác xây dựng pháp
luật nói chung và văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ
trưởng cơ quan ngang bộ nói riêng.

80

3.2.5 Tăng cường các điều kiện bảo đảm khác đối với hoạt động ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan
ngang bộ ban hành.

80

KẾT LUẬN

84


1

LỜI MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Với công cuộc đổi mới toàn diện đất nước từ năm 1986, bắt đầu từ Hội
nghị đại biểu toàn quốc giữa nhiệm kỳ khoá VII (01/1994), Đảng ta đã khẳng
định sự cần thiết phải xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt
Nam. Sau đó, chủ trương này liên tục được khẳng định tại các kỳ đại hội của
Đảng. Tại Đại hội đại biểu toàn quốc của Đảng lần thứ XI (01/2011) cũng đã
nhấn mạnh: “Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của
nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân”, đến ngày 21/01/2016, tại phiên khai
mạc Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng, Tổng Bí thư Nguyễn
Phú Trọng đã trình bày Báo cáo của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa
XI về các văn kiện Đại hội lần thứ XII của Đảng. Báo cáo gồm nhiều nội
dung quan trọng, trong đó có nêu cần “Hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã
hội chủ nghĩa, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và định hướng phát triển
của Nhà nước; tạo môi trường thuận lợi cho sáng tạo, phát huy dân chủ, bảo
vệ quyền con người, quyền công dân”.1
Nhìn từ thực tiễn 30 năm đổi mới vừa qua cho thấy, chủ trương xây
dựng Nhà nước pháp quyền dưới sự lãnh đạo của Đảng là xu thế tất yếu,
mang tính quy luật khách quan của quá trình đi lên chủ nghĩa xã hội. Với mục
đích nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước và xã hội, một trong những tiêu chí
quan trọng mà nhà nước pháp quyền đòi hỏi là phải có hệ thống pháp luật
hoàn thiện. Pháp luật do nhà nước ban hành được tồn tại dưới hình thức nhất
định, trong đó văn bản quy phạm pháp luật là nguồn chủ yếu và quan trọng
nhất trong hệ thống pháp luật của nước ta, đồng thời cũng là hệ thống pháp
luật tiến bộ và hiện đại nhất được sử dụng trong tất cả các nhà nước trên thế
giới.
Nâng cao chất lượng của các văn bản quy phạm pháp luật góp phần
quyết định đến hiệu quả của công tác quản lý Nhà nước bằng pháp luật và xây
1

Xem báo cáo của Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng trình bày tại phiên khai mạc Đại hội XII

2

dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn hiện
nay là việc làm cần thiết.
Trong số các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành để điều chỉnh
các quan hệ xã hội hiện nay thì các văn bản quy phạm pháp luật do các Bộ
trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành chiếm số lượng lớn và có tác
động nhiều đến hoạt động của các cơ quan, tổ chức và cá nhân trên nhiều lĩnh
vực khác nhau của đời sống, kinh tế-xã hội. Đặc biệt là trong hoạt động ban
hành các văn bản quy định chi tiết hướng dẫn thi hành luật, nhờ đó các quy
định của Luật mới được triển khai trên thực tế.
Từ khi thực hiện Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996
(sửa đổi, bổ sung năm 2002), Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
2008 và đến nay là Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015,
mặc dù các văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan
ngang bộ đã có những chuyển biến tích cực, chất lượng văn bản ngày càng
được nâng lên, cơ bản đạt yêu cầu về số lượng cũng như đảm bảo tiến độ xây
dựng các văn bản quy phạm pháp luật.
Tuy nhiên, trước những yêu cầu đổi mới, phát triển đất nước và yêu cầu
hội nhập quốc tế, chất lượng các văn bản quy phạm pháp luật do các Bộ
trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành hiện nay còn nhiều yếu kém,
chồng chéo, mâu thuẫn và bất cập, hiệu quả chưa cao... Ngoài ra thì việc
chậm ban hành, nợ đọng thông tư hướng dẫn chi tiết luật cũng là một vấn đề
đang xảy ra phổ biến hiện nay gây không ít những bức xúc trong dư luận.
Đồng thời khiến cho công tác quản lý Nhà nước, quản lý xã hội bằng pháp
luật không được đảm bảo.
Vì vậy việc nghiên cứu, đánh giá đúng thực trạng, tìm rõ nguyên nhân
và đưa ra những giải pháp để có thể nâng cao chất lượng các văn bản quy

phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quang ngang bộ là việc làm cần


3

thiết hiện nay, do đó tác giả chọn đề tài: “Văn bản quy phạm pháp luật do
Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành. Thực trạng và
hướng hoàn thiện” làm đề tài Luận văn thạc sĩ của mình.
2. Tình hình nghiên cứu
Từ khi có Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 đến
nay đã có nhiều công trình nghiên cứu về văn bản quy phạm pháp luật của các
cơ quan nhà nước, tuy nhiên thì việc nghiên cứu về văn bản quy phạm pháp
luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành còn có rất ít đề tài.
Qua nghiên cứu tác giả đã tiếp cận được một số bài viết như:
“Về quy chế xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
cấp bộ ở nước ta hiện nay” của tác giả Nguyễn Quốc Việt đăng trên tạp chí
Quản lý nhà nước, Học viện Hành chính, Số 4/2006. Tác giả đã nêu ra một số
ưu điểm cũng như hạn chế trong các quy chế xây dựng và ban hành văn bản
quy phạm pháp luật ở cấp Bộ nước ta trong giai đoạn có luật ban hành văn
bản quy phạm pháp luật năm 1996 và đưa ra một số hướng hoàn thiện những
hạn chế trong quy chế xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở
cấp bộ.
“Đổi mới cơ chế kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp các văn bản quy
phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ” của tác giả
Nguyễn Thị Phượng đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Văn phòng Quốc
hội, Số 7/2011. Bài viết đã đưa ra một số văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trái với các quy định của Hiến pháp,
pháp luật từ đó chỉ ra một số nguyên nhân dẫn đến những sai phạm trong văn
bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và đưa ra các giải pháp
nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật

của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
“Nâng cao chất lượng ban hành và thực thi văn bản quy phạm pháp
luật cấp bộ” của tác giả Trần Thị Bích Ngọc đăng trên tạp chí Quản lý nhà
nước. Học viện Hành chính, Số 7/2012. Tác giả đã nêu một số nội dung mà


4

các Bộ, Cơ quan ngang bộ tập trung chỉ đạo để nhằm nâng cao hiệu quả, chất
lượng ban hành và thực thi văn bản quy phạm pháp luật và những hạn chế
trong văn bản quy phạm pháp luật của cấp bộ ban hành làm ảnh hưởng đến
chất lượng của nội dung văn bản quy phạm pháp luật. Đưa ra nguyên nhân và
giải pháp nhằm nâng cao các văn bản quy phạm pháp luật do cấp bộ ban hành.
“Bàn về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy
phạm pháp luật” Đăng trên tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số chuyên đề
5/2011, tác giả Cao Kim Oanh đã nêu và phân tích những nội dung cụ thể của
hoạt động thẩm định, thẩm tra về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất
của văn bản quy phạm pháp luật qua đó khẳng định sự cần thiết phải đảm bảo
tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất trong một văn bản quy phạm pháp
luật góp phần vào việc nâng cao chất lượng văn bản được ban hành và hướng
tới xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân
dân và vì nhân dân.
Ở những khía cạnh khác nhau, việc nghiên cứu về văn bản và hoạt
động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ
quan ngang bộ đã được các tác giả trên đây đề cập đến nhưng mới chỉ dừng
lại ở việc nghiên cứu từng nội dung cụ thể mà không có điều kiện để giải
quyết toàn diện và sâu sắc mọi vấn đề về văn bản. Vì vậy, nghiên cứu một
cách chuyên sâu hơn, đầy đủ, toàn diện và có hệ thống hơn về văn bản quy
phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ trong giai đoạn
hiện nay là thực sự cần thiết.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu:
Những vấn đề lí luận, pháp lý và thực trạng về văn bản quy phạm pháp
luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành.
Phạm vi nghiên cứu:
Nghiên cứu về văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng
cơ quan ngang bộ ban hành từ khi có Luật ban hành văn bản quy phạm pháp


5

luật năm 2008 đến nay, đặc biệt là các văn bản được ban hành trong khoảng
05 năm trở lại đây.
4. Nhiệm vụ nghiên cứu
Luận văn đặt ra các nhiệm vụ nghiên cứu sau:
- Phân tích cơ sở lý luận, cơ sở pháp lý của văn bản và hoạt động ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang
bộ bằng việc làm rõ khái niệm văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng,
Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành, thẩm quyền ban hành, trình tự, thủ
tục ban hành và tiêu chuẩn đánh giá chất lượng văn bản quy phạm pháp luật
do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành.
- Nghiên cứu quy định của pháp luật hiện hành về văn bản và hoạt động
ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan
ngang bộ.
- Phân tích, đánh giá thực trạng văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, chỉ ra được những thành tựu, hạn chế
cũng như nguyên nhân dẫn đến những hạn chế, bất cập trong văn bản quy
phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ làm nền tảng đề
ra giải pháp phù hợp.
Đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng của văn bản quy phạm

pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành trong giai
đoạn hiện nay.
5. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn được nghiên cứu dựa trên phương pháp luận của Chủ nghĩa
Mác-Lênin với phép biện chứng duy vật và lịch sử, gắn kết với tư tưởng Hồ
Chí Minh và quan điểm, đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước về vấn
đề xây dựng hệ thống pháp luật nói chung và văn bản quy phạm pháp luật nói
riêng.
Bên cạnh đó, các phương pháp nghiên cứu khoa học chuyên ngành
được sử dụng để thực hiện đề tài như: phương pháp lịch sử, phương pháp


6

thống kê, phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp và so sánh…Đặc
biệt, các phương pháp phân tích, tổng hợp và so sánh luật sẽ được sử dụng
triệt để nhằm làm sáng tỏ những vấn đề lý luận cũng như các quy định của
pháp luật hiện hành về văn bản và hoạt động ban hành văn bản quy phạm
pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành.
6. Kết quả nghiên cứu mới của Luận văn
Về mặt lý luận, luận văn làm rõ hơn một số vấn đề cơ bản về văn bản
và hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng
cơ quan ngang bộ ban hành. Trong đó, đưa ra được khái niệm văn bản quy
phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành, đặc
điểm, các tiêu chí đánh giá chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật do Bộ
trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành.
Về mặt pháp lý, luận văn cũng đã hệ thống hóa được các quy định về
văn bản và hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng,
Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành theo Luật ban hành văn bản quy phạm
pháp luật năm 2015, có so sánh, đối chiếu với Luật ban hành văn bản quy

phạm pháp luật năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002) và Luật ban hành văn
bản quy phạm pháp luật năm 2008. Qua đó phân tích một số điểm mới và tiến
bộ của Luật năm 2015 so với luật 2008, tìm ra những hạn chế của Luật năm
2015 đối với hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng,
Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và đưa ra giải pháp khắc phục nhằm nâng cao
hơn nữa chất lượng văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ
quan ngang bộ ban hành.
Về mặt thực tiễn, luận văn cho thấy thực trạng về văn bản quy phạm
pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành trong
khoảng 05 năm trở lại đây về số lượng văn bản quy phạm pháp luật, chất
lượng văn bản quy phạm pháp luật đã ban hành và chỉ ra được những kết quả
cũng như hạn chế của văn bản và hoạt động ban hành văn bản của Bộ trưởng,
Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Trên cơ sở đó tìm ra các nguyên nhân và giải


7

pháp khắc phục những hạn chế nhằm nâng cao chất lượng của các văn bản
của các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
7. Cơ cấu của Luận văn
Ngoài phần mở đầu, phần kết luận, và danh mục tài liệu tham khảo,
luận văn được chia làm ba chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận chung về văn bản quy phạm pháp luật
do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành.
Chương 2. Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ
trưởng cơ quan ngang bộ ban hành.
Chương 3. Một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng văn bản quy
phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành.

8

Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM
PHÁP LUẬT DO BỘ TRƯỞNG, THỦ TRƯỞNG CƠ QUAN NGANG
BỘ BAN HÀNH.
1.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ
quan ngang Bộ ban hành.
1.1.1 Định nghĩa văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng
cơ quan ngang Bộ ban hành.
Ở Việt Nam, trước khi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật ra
đời, trong Hiến pháp và các luật về tổ chức bộ máy nhà nước ở Việt Nam chỉ
nói tới tên các loại văn bản được cơ quan Nhà nước ban hành mà không có sự
phân biệt đâu là văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL), đâu không phải là
VBQPPL. Cho đến khi ra đời Luật ban hành VBQPPL năm 1996 thì
VBQPPL đã trở thành một thuật ngữ pháp lý được sử dụng thống nhất trong
nghiên cứu và thực tiễn ban hành văn bản. Sau đó khái niệm VBQPPL được
hoàn thiện hơn trong Luật ban hành VBQPPL năm 2008, thay thế Luật ban
hành VBQPPL năm 1996 và nay là Luật ban hành VBQPPL năm 2015.
Lần đầu tiên trong lịch sử lập pháp của nước ta, định nghĩa văn bản quy
phạm pháp luật đã được quy định tại Điều 1, Luật ban hành VBQPPL năm
1996 “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm
quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có các quy tắc xử xự
chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã
hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều
Luật ban hành VBQPPL năm 2002, thì định nghĩa VBQPPL ngoài bỏ đi một
từ “các”, nhà làm luật vẫn giữ nguyên khái niệm như luật năm 1996. Đến quy
định tại Khoản 1 Điều 1 Luật ban hành VBQPPL năm 2008 thì “1. Văn bản
quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp
ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong

Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội


9

đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu
lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các
quan hệ xã hội.”
Luật ban hành VBQPPL năm 2008 đã bổ sung dấu hiệu “hình thức”,
“có hiệu lực bắt buộc chung” vào định nghĩa VBQPPL. Có thể nói việc định
nghĩa này có ý nghĩa quan trọng cho hoạt động xây dựng và ban hành
VBQPPL. So với định nghĩa của Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 sửa đổi,
bổ sung năm 2002 thì khái niệm VBQPPL nêu ra tại Điều 1 Luật ban hành
VBQPPL năm 2008 đã phù hợp hơn khi bổ sung cụm từ “phối hợp ban hành”
để khẳng định sự tồn tại của các VBQPPL được ban hành liên tịch, và bỏ cụm
từ “định hướng xã hội chủ nghĩa” để đơn giản hơn, vì bản chất của các văn
bản quản lý nhà nước đều là công cụ và phương tiện phục vụ cho hoạt động
quản lý nhà nước theo định hướng nên không cần thiết phải nêu cụm từ “định
hướng xã hội chủ nghĩa”.
Luật năm 2015 đã đưa ra một định nghĩa mới về VBQPPL nhằm khắc
phục những hạn chế từ thực tiễn triển khai và làm rõ hơn trong việc xác định
văn bản nào là văn bản quy phạm pháp luật. Luật năm 2015 đã tách khái niệm
“Văn bản quy phạm pháp luật” và khái niệm “Quy phạm pháp luật”, cụ thể
như sau:
“Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc
chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá
nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan
Nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được
Nhà nước bảo đảm thực hiện” (Khoản 1, Điều 3).
“Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật,

được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định
trong Luật này [...]” (Điều 2).


10

“[...] Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng được ban hành
không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này
thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật” (Điều 2).
Như vậy, so với định nghĩa “văn bản quy phạm pháp luật” tại Điều 1
của Luật năm 2008 thì định nghĩa “văn bản quy phạm pháp luật” trong Luật
năm 2015 đã bổ sung 3 tiêu chí về tần số áp dụng, đối tượng áp dụng và
không gian áp dụng để xác định quy phạm pháp luật. Cụ thể là: (1) được áp
dụng lặp đi lặp lại nhiều lần; (2) đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân; (3) trong
phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định. Định nghĩa này là căn cứ
để xác định văn bản nào thực sự là văn bản quy phạm pháp luật, góp phần tiếp
tục làm tinh gọn hệ thống văn bản quy phạm pháp luật.
Theo quy định tại Điều 4 Luật năm 2015, hệ thống văn bản quy phạm
pháp luật ở nước ta được sắp xếp lại theo thứ tự giá trị cao nhất đến giá trị
thấp nhất. Trong đó, Hiến pháp được quy định đúng vị trí cao nhất, không
một văn bản nào được quyền sửa đổi, bổ sung Hiến pháp. Đối với văn bản
quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được sắp
xếp trong nhóm thứ 8 của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật bao gồm
thông tư và thông tư liên tịch.
Bộ, Cơ quan ngang bộ là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước và
là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với
ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công
thuộc ngành, lĩnh vực (Điều 2, Nghị định 36/2012/NĐ-CP của Chính phủ quy
định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan
ngang Bộ ngày 18/4/2012). Đứng đầu mỗi Bộ, cơ quan ngang bộ là Bộ trưởng

và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
Các Bộ, cơ quan ngang bộ hoạt động theo nguyên tắc thủ trưởng. Vì thế,
Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là người đứng đầu và là người chịu
trách nhiệm về các hoạt động của Bộ, Cơ quan ngang bộ. Do đó, căn cứ vào
Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban


11

Thường vụ quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, các văn bản của
Chính phủ và Thủ tướng chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ
có thẩm quyền thay mặt Bộ, Cơ quan ngang bộ ban hành văn bản quy phạm
pháp luật.
Từ định nghĩa về VBQPPL phân tích ở trên và theo quy định của pháp
luật về hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ
trưởng cơ quan ngang bộ ta có thể đưa ra định nghĩa về VBQPPL do Bộ
trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành như sau:
Văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ
ban hành là thông tư và thông tư liên tịch, được ban hành theo thẩm quyền,
hình thức, trình tự, thủ tục pháp luật quy định, trong đó có chứa các quy tắc
xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần
đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân và được Nhà nước bảo đảm thực hiện.
1.1.2 Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ
trưởng cơ quan ngang bộ ban hành.
Từ định nghĩa về văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng
cơ quan ngang bộ ban hành trên, ta có thể rút ra một số đặc điểm cơ bản về
văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban
hành như sau:
Thứ nhất, văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan
ngang bộ ban hành tuân theo trình tự, thủ tục luật định.

Thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật là những cách thức, trình tự
mà các chủ thể có thẩm quyền cần phải tiến hành khi ban hành VBQPPL.
Pháp luật quy định về thủ tục ban hành đối với mỗi loại VBQPPL cụ thể.
Trong mỗi thủ tục đó, có thể có những nét riêng biệt nhưng nhìn chung đều
bao gồm những hoạt động mang tính chuyên môn, nghiệp vụ do các chủ thể
có thẩm quyền thực hiện trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy
phạm pháp luật. Về cơ bản, trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ gồm những hoạt động chủ


12

yếu như: Lập đề nghị xây dựng thông tư; soạn thảo thông tư; thẩm định thông
tư; thông qua, công bố thông tư.
Thứ hai, văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan
ngang bộ ban hành có nội dung quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao
trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường
vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ,
quyết định của Thủ tướng Chính phủ. (Khoản 1, Điều 24, Luật năm 2015).
Có thể thấy, so với nội dung của nghị định của Chính phủ quy định tại
Khoản 1 Điều 19 Luật năm 2015 thì dường như nội dung này được quy định
giống với nội dung của thông tư (Khoản 1 Điều 24 Luật 2015). Nhưng điểm
khác biệt cơ bản giữa nghị định của Chính phủ và thông tư tuy cùng được ban
hành để quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong các văn bản quy
phạm của cơ quan nhà nước cấp trên là Bộ, Cơ quan ngang bộ sẽ được giao
quy định những vấn đề thuộc phạm vi, quản lý chức năng của Bộ, Cơ quan
ngang bộ, còn nghị định của Chính phủ sẽ được giao quy định những vấn đề
chung hoặc những vấn đề liên quan đến hai Bộ, ngành trở lên.
Văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ
ban hành còn để quy định biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước

của mình. Bộ, Cơ quan ngang bộ là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức
năng quản lý nhà nước đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả
nước và Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành thông tư để thực
hiện chức năng quản lý hành chính Nhà nước của mình.
Thứ ba, văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan
ngang bộ được Nhà nước bảo đảm thực hiện.
Để bảo đảm thực hiện các văn bản quy phạm trên thực tế, Nhà nước sử
dụng nhiều biện pháp khác nhau như: tuyên truyền, giáo dục và đặc biệt là
biện pháp cưỡng chế. Nếu các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan không
thực hiện hoặc thực hiện không đúng các nội dung của văn bản quy phạm


13

pháp luật nói chung và văn bản quy phạm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan
ngang bộ nói riêng thì phải chịu trách nhiệm pháp lí trước Nhà nước.
Ngược lại, nếu những đối tượng liên quan thực hiện tốt thì có thể được
Nhà nước khích lệ về tình thần hoặc vật chất, như: tặng huân, huy chương,
bằng khen, thưởng tiền...
1.2 Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
Theo quy định tại Điều 100 Hiến pháp 2013, Điều 34 Luật Tổ chức Chính
phủ 2015, Nghị định 36/2012/NĐ-CP thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan
ngang bộ có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện
chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực được phân
công; ban hành hoặc trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành chính
sách phát triển ngành, lĩnh vực được phân công. Cũng như những cơ quan nhà
nước và cá nhân có thẩm quyền khác, hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ
trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là một trong những hoạt động chủ yếu
nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn theo luật định. Những

chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang
bộ được Hiến pháp, luật và các VBQPPL khác quy định, cho nên những văn
bản do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành phải căn cứ vào
các quy định của Hiến pháp, luật, pháp lệnh; phải nhằm thi hành Hiến pháp,
luật, pháp lệnh. Với vai trò là văn bản quy định chi tiết thi hành luật nên thông
tư phải nhằm mục đích cao nhất là làm cho các VBQPPL nêu trên được thi
hành nghiêm chỉnh, đúng đắn và nhanh chóng trên thực tế. Hay nói cách khác,
một trong những hoạt động thuộc thẩm quyền của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ
quan ngang bộ là ban hành VBQPPL theo luật định, làm cầu nối cho các văn
bản quy phạm pháp luật như luật, nghị quyết, pháp lệnh... đi vào đời sống
thực tiễn một cách hiệu quả nhất.
Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật đúng thẩm quyền là một tiêu chí
quan trọng ảnh hưởng tới việc đánh giá hiệu lực của văn bản quy phạm pháp


14

luật vì nếu không đáp ứng có thể làm mất hiệu lực pháp lý của văn bản quy
phạm pháp luật, cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ tuyên bố văn bản quy
phạm pháp luật đó vô hiệu. Thẩm quyền ban hành VBQPPL của Bộ, Cơ quan
ngang bộ cần được xem xét dưới hai góc độ là thẩm quyền về hình thức và
thẩm quyền về nội dung.
1.2.1 Thẩm quyền về hình thức
Đây là thẩm quyền của các chủ thể trong việc ban hành những hình thức
văn bản quy phạm pháp luật quy định. Theo đó, mỗi chủ thể có thẩm quyền
chỉ được ban hành một số loại văn bản nhất định.
Giai đoạn trước khi có Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
2008, hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Bộ, cơ quan ngang Bộ ban
hành theo luật ban hành VBQPPL năm 1996 (sửa đổi bổ sung năm 2002)
gồm: Quyết định, chỉ thị, thông tư. Nhưng theo quy định của Luật ban hành

VBQPPL năm 2008 thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ chỉ còn ban
hành VBQPPL dưới hình thức là thông tư hoặc thông tư liên tịch. Thông tư
hiện nay đảm nhiệm vai trò thay cho cả quyết định và chỉ thị. Bên cạnh nhiệm
vụ quy định chi tiết các VBQPPL của cơ quan cấp trên thuộc thẩm quyền của
mình như nó vốn có, thì thông tư còn giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan
ngang bộ quản lý các vấn đề thuộc nội bộ cơ quan mình như đưa ra quy trình,
quy chuẩn kỹ thuật... Đây là quy định nhằm đơn giản hóa hệ thống pháp luật,
tránh hiện tượng chồng chéo trong hệ thống văn bản pháp luật. Và như vậy từ
thời đểm Luật năm 2008 có hiệu lực, nếu Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan
ngang bộ ban hành VBQPPL dưới hình thức quyết định, chỉ thị thì văn bản đó
sẽ không được coi là VBQPPL. Quy định đó còn giúp giảm bớt khó khăn cho
Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trong việc xác định được khi nào, về
vấn đề gì thì cần ban hành VBQPPL dưới hình thức nào. Tuy nhiên, điều đó
không có nghĩa là những văn bản được các chủ thể này ban hành dưới hình
thức quyết định, chỉ thị trước thời điểm luật này có hiệu lực đều bị bãi bỏ, hủy
bỏ hoặc được thay thế bằng VBQPPL.


15

Bên cạnh việc tự mình ban hành thông tư thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ
quan ngang bộ còn có thẩm quyền phối hợp với nhau hoặc phối hợp với
Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối
cao để ban hành thông tư liên tịch đối với những thông tư có nội dung liên
quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực.
Đến Luật ban hành VBQPPL năm 2015 thì VBQPPL do Bộ trưởng,
Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành còn: Thông tư, thông tư liên tịch giữa
Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối
cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Như vậy thì luật ban hành
VBQPPL năm 2015 đã loại bớt một văn bản là thông tư liên tịch giữa các Bộ

trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với nhau. Việc quy định như vậy là hợp
lý bởi việc tiếp tục duy trì hình thức thông tư liên tịch giữa các Bộ, Cơ quan
ngang bộ sẽ làm giảm thẩm quyền cũng như trách nhiệm quản lý nhà nước
trong lĩnh vực được phân công của từng Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan
ngang bộ đã được quy định tại Điều 99 của Hiến pháp năm 2013. Thay vào đó,
căn cứ vào nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan
ngang bộ ban hành thông tư và kiểm tra việc thi hành các thông tư đó trong
phạm vi cả nước theo đúng quy định của Hiến pháp. Đối với những vấn đề
phát sinh liên quan đến trách nhiệm quản lý của nhiều Bộ, Cơ quan ngang bộ,
nếu có thì các Bộ, Cơ quan ngang bộ có thể đề nghị Chính phủ ban hành nghị
định hoặc Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định để điều chỉnh.
1.2.2 Thẩm quyền về nội dung
Thẩm quyền về nội dung là giới hạn quyền lực của các chủ thể trong việc
ban hành VBQPPL để giải quyết công việc thuộc thẩm quyền do pháp luật
quy định.
Theo quy định tại Luật ban hành VBQPPL năm 2008, Bộ trưởng, Thủ
trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành thông tư để quy định về các vấn đề
như:


16

Quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị
quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước;
nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ.
Thông tư còn được ban hành để quy định về quy trình, quy chuẩn kỹ thuật,
định mức kinh tế kỹ thuật ngành, lĩnh vực do mình phụ trách. Cũng như các
biện pháp để thực hiện chức năng quản lý ngành, lĩnh vực do mình phụ trách
và những vấn đề khác do Chính phủ giao (Theo Điều 16 Luật ban hành văn
bản quy phạm pháp luật năm 2008).

Đối với thông tư liên tịch Luật quy định:
Thông tư liên tịch “giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với
Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối
cao được ban hành để hướng dẫn việc áp dụng thống nhất pháp luật trong
hoạt động tố tụng và những vấn đề khác liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn
của các cơ quan đó”. (Khoản 1 Điều 20 Luật năm 2008).
“Thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ
được ban hành để hướng dẫn thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp
lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ
tich nước, nghị định của Chính phủ, Quyết định của thủ tướng chính phủ có
liên quan đến chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của bộ, cơ quan ngang bộ đó”.
( Khoản 2 Điều 20 Luật ban hành VBQPPL năm 2008).
Như vậy so với Điều 58 của Luật ban hành VBQPPL năm 1996, thông tư
của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành ra là “để hướng dẫn
thực hiện những quy định được luật, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc
hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định, nghị quyết của Chính phủ,
quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ giao thuộc pham vi quản lý
ngành, lĩnh vực do mình phụ trách” thì nội dung của Thông tư trong Luật ban
hành VBQPPL năm 2008 có phạm vi rộng hơn, bao quát nội dung của cả chỉ
thị và quyết định trước đây. Ngoài ra, nội dung “để hướng dẫn thực hiện...”
những quy định của cấp trên không còn nữa và thay vào đó là nội dung “Quy


17

định chi tiết...”. Như vậy, vai trò của thông tư cũng như giá trị pháp lý của nó
đã được nâng lên rất nhiều.
Đến Luật ban hành VBQPPL năm 2015, nội dung của thông tư do Bộ
trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành được quy định ngắn gọn
nhưng rõ ràng:

“Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành thông tư để quy định:
1. Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội,
pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của
Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính
phủ;
2. Biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước của mình.”
Có thể thấy rằng việc quy định rõ nội dung của thông tư ban hành để để
quy định “chi tiết điều, khoản, điểm...” cho thấy hiệu quả của thông tư sẽ
được nâng lên rất nhiều so với quy định chung chung như trong Luật năm
2008 chỉ nói là “quy định chi tiết thi hành Luật...”. Ngoài ra thì nội dung ban
hành thông tư còn giảm bớt đi việc quy định về quy trình, quy chuẩn kỹ thuật,
định mức kinh tế - xã hội... Những vấn đề này chỉ được quy định trong thông
tư khi được văn bản của cấp trên ủy quyền. Quy định này của Luật giúp làm
giảm đi số lượng thông tư do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban
hành nhằm đơn giản hóa hệ thống pháp luật, bảo đảm thuận tiện cho cá nhân,
tổ chức khi muốn tìm hiểu, thực thi pháp luật. Luật năm 2015 còn quy định
một cách ngắn gọn nhưng đầy đủ hơn về nội dung của thông tư quy định về
“biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước” của Bộ, Cơ quan ngang
bộ.
So với quy định tại Luật năm 2008 thì nội dung quy định tại Luật năm
2015 về Thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với
Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối
cao có nội dung đơn giản hơn rất nhiều, không còn quy định việc áp dụng
thống nhất pháp luật trong tố tụng và những vấn đề liên quan đến nhiệm vụ,


18

quyền hạn của các cơ quan này nữa mà thay vào đó là chỉ để quy định về việc
phối hợp giữa các cơ quan này trong việc thực hiện trình tự, thủ tục tố tụng.

1.3 Trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ.
Theo từ điển Tiếng việt, quy trình là: “các bước phải tuân theo khi tiến
hành một công việc nào đó”. Từ đó ta có thể hiểu quy trình xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật của Bộ, Cơ quan ngang bộ là các bước, thủ tục mà Bộ,
Cơ quan ngang bộ phải tuân theo khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Các bước này được quy định bởi văn bản của cơ quan Nhà nước có thẩm
quyền nhằm thống nhất hóa các hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp
luật, làm cho các chủ thể xây dựng và tham gia phải thực hiện đúng, đủ và
nghiêm túc quy trình đó. Bởi chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật và
khả năng áp dụng văn bản trên thực tế phụ thuộc rất nhiều vào việc tuân thủ
chặt chẽ quy trình soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Quy
trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ, Cơ quan ngang bộ được
quy định tại các Điều 101, Điều 102, Điều 103, Điều 104, Luật ban hành
VBQPPL năm 2015. Theo đó, khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Bộ
trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ phải tiến hành theo một trình tự cụ thể
sau:
1.3.1 Lập đề nghị xây dựng thông tư
Đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật được xác định là thủ tục
đầu tiên và có ý nghĩa quan trọng trong quy trình xây dựng và ban hành văn
bản quy phạm pháp luật. Vì vậy hoạt động đầu tiên trước khi ban hành thông
tư, các chủ thể có thẩm quyền phải đề xuất lập chương trình xây dựng thông
tư. Đây là giai đoạn cần có sự nghiên cứu kỹ lưỡng, nhằm xác định nhu cầu,
tìm ra các chính sách, quy định pháp luật phù hợp để giải quyết các vấn đề
của xã hội và quản lý nhà nước.
Các chủ thể có thẩm quyền đề xuất kế hoạch xây dựng thông tư không
được quy định cụ thể trong Luật ban hành VBQPPL năm 2015 nhưng được


19

xác định một cách cụ thể trong văn bản của các Bộ hoặc trong quy chế soạn
thảo, thẩm định và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các Bộ. Ví dụ
tại Thông tư 46/2014/TT-BTNMT của Bộ Tài nguyên và Môi trường ngày 01
tháng 8 năm 2014 quy định về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp
luật thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ tài nguyên và môi trường quy
định “Đơn vị thuộc Bộ căn cứ chức năng, nhiệm vụ được giao, đề xuất, kiến
nghị của các Sở Tài nguyên và Môi trường, tổ chức, cá nhân có liên quan và
yêu cầu thực tế, đề xuất các thông tư, thông tư liên tịch cần xây dựng gửi Vụ
Pháp chế trước ngày 01 tháng 7 năm trước năm dự kiến ban hành” ( Điều 12
Lập chương trình xây dựng thông tư ).
Trong quy định tại Điều 14 của Thông tư số 28/2009/TT-BNN&PTNT
của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn ngày 02 tháng 6 năm 2009, Quy
định trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong
lĩnh vực nông nghiệp và phát triển nông thôn “a) Các đơn vị thuộc Bộ lập
danh mục văn bản quy phạm pháp luật dự kiến xây dựng ban hành trong năm
gửi Vụ Pháp chế, Vụ Tài chính trước ngày 30 tháng 6 của năm trước năm dự
kiến ban hành để lập dự trù kinh phí.
b) Các đơn vị thuộc Bộ dự kiến chương trình xây dựng văn bản thuộc thẩm
quyền ban hành của Bộ trưởng gửi Vụ Pháp chế trước ngày 01 tháng 11 của
năm trước năm dự kiến ban hành để trình Bộ trưởng phê duyệt”.
Còn đối với Thông tư số 02/2013/TT-TTCP của Thanh tra Chính phủ
ngày 02 tháng 4 năm 2013 quy định về việc soạn thảo, thẩm định, ban hành
văn bản quy phạm pháp luật thuộc trách nhiệm của Thanh tra Chính phủ, tại
Điều 6 có quy định: “1.Hằng năm, các đơn vị thuộc Thanh tra Chính phủ căn
cứ chức năng, nhiệm vụ của mình và yêu cầu thực tế có trách nhiệm lập đề
nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, trình Tổng thanh tra Chính phủ
(qua Vụ Pháp chế) vào thời gian như sau:
... c) Trước ngày 01 tháng 8 đối với thông tư của Tổng Thanh tra Chính phủ
hoặc Thông tư liên tịch”.