Giáo trình Hành chính công Bài 1

Bài 1
Khái quát về hành chính nhà nước
1.1. Khái niệm, bản chất, vai trò của HCNN
1.1.1. Một số khái niệm cơ bản
a. Đảng chính trị
- Là một đoàn thể trong đó, những người cùng một chủ nghĩa về chính

b.
-

c.
-

-

d.
-

e.

trị, kết hợp với nhau dưới một kỉ luật đã định, để thực hiện chính kiến
chung (thông qua việc chiếm đoạt chính quyền và hành xử chính
quyền một cách hợp pháp).
Chính sách
Được hiểu là những tư tưởng, những định hướng, những mong muốn
cần hướng tới, cần đạt được. Còn chiến lược hay kế hoạch, thậm chí
pháp luật chẳng qua chỉ là hình thức, là phương tiện để chuyển tải, để
thể hiện chính sách mà thôi.(TS. Đinh Dũng Sỹ - Vụ Pháp luật,
VPCP)
Quản lý nhà nước
Quản lý (Management) là gì? Là một phương thức hoạt động hướng

tới mục tiêu được hoàn thành với hiệu quả cao, bằng người khác và
thông qua người khác. Phương thức này bao gồm những chức năng cơ
bản mà quản trị sử dụng, đó là hoạch định, tổ chức, điều khiển và
kiểm soát. (Giáo trình Quản trị học – Khoa Quản trị kinh doanh,
Trường ĐH Kinh tế TP. HCM)
Quản lý nhà nước (theo nghĩa rộng) là một dạng của quản lý XH đặc
biệt; mang tính quyền lực NN và sử dụng quyền lực NN để điều chỉnh
các hành vi của cá nhân, TC trên tất cả các mặt của đời sống XH; do
các CQ trong bộ máy NN thực hiện; nhằm phục vụ ND, duy trì sự ổn
định và phát triển của XH. (Giáo trình Hành chính nhà nước, Học
viện HCQG)
Hành chính nhà nước
Theo nghĩa từ Hán-Việt: Có nghĩa thực hiện chính sách.
Theo nghĩa tiếng Latin (Administratio): Là quản lý, lãnh đạo.
Theo định nghĩa khoa học: HCNN là hoạt động thực thi quyền hành
pháp, là hoạt động chấp hành và điều hành của hệ thống HCNN theo
khuôn khổ PL; nhằm phục vụ ND, duy trì sự ổn định và phát triển của
XH.
+ Chủ thể của HCNN: Là các cơ quan HCNN, CBCC, các tổ chức, cá
nhân được trao quyền.
+ Khách thể của HCNN: Là trật tự QL trong lĩnh vực chấp hành và
điều hành.
+ Đối tượng của HCNN: Là các CQNN, TC, cá nhân chịu sự tác động
của chủ thể quản lý.
Hành chính NN mới
1


HCNN cũ: Chú trọng những thủ tục để đạt đến mục tiêu.
HCNN mới: Chú ý đến mục tiêu cuối cùng.

1.1.2. Bản chất của HCNN
-

Thể hiện qua hai khía cạnh chính: Chấp hành và điều hành.
a. Chấp hành
- Là sự thực hiện trên thực tế các luật, VB dưới luật của các CQNN

cấp trên nói chung. Bao gồm tuân thủ, thi hành, sử dụng và áp
dụng.
- Nó mang tính thụ động vì đó là chấp hành đúng nội dung và mục
đích của VB cấp trên.
b. Điều hành
- Là dựa trên cơ sở luật để ban hành các VB dưới luật, các văn bản
áp dụng pháp luật và tổ chức thực hiện nhằm chỉ đạo trực tiếp hoạt
động của đối tượng quản lý. Nó mang tính chủ động, sáng tạo cao:
+ Khách thể và đối tượng của hoạt động HCNN phức tạp, phong phú,
đa dạng; luôn có sự biến động, phát triển; đòi hỏi HCNN phải ứng
phó nhanh nhạy, kịp thời.
+ Vì luật chỉ điều chỉnh các quan hệ XH ổn định và chung nhất nên
luôn có một khoảng trống so với cuộc sống, đòi hỏi HCNN phải sáng
tạo để vận dụng cái chung đó vào từng trường hợp cụ thể.
+ Biểu hiện qua các hoạt động: (i) Ban hành ra các quy định “tiên
phát” nhằm điều chỉnh các QHXH mới phát sinh, chưa có luật điều
chỉnh. (ii) Giải thích luật bằng việc ban hành nghị định (quy định chi
tiết luật, pháp lệnh) hay thông tư (hướng dẫn việc thi hành luật, pháp
lệnh).
1.1.3. Vai trò của HCNN
- Hiện thực hóa các mục tiêu của các chính trị gia – người đại diện

quyền và lợi ích của các nhóm cử tri đã bầu họ vào các cơ quan lập

pháp và hành pháp
- Điều hành các hoạt động KT-XH à đạt mục tiêu có hiệu lực (kết
quả/mục tiêu), hiệu quả (KQ/chi phí).
- Duy trì, thúc đẩy XH phát triển theo định hướng. Mỗi NN, mỗi QG
trong mỗi thời kỳ có 1 định hướng khác nhau.
- Đảm bảo cung cấp DV công. DV công là hoạt động vì lợi ích chung,
do CQNN hoặc tư nhân đảm nhiệm (Từ điển Petit Larousse của Pháp
xuất bản năm 1992).
1.2. Đặc điểm của hành chính nhà nước
1.2.1. Tính lệ thuộc vào chính trị
- Các CQHCNN được lãnh đạo bởi các đảng chính trị và các đảng viên,
trong quá trình hoạt động phải thực hiện các chính sách của đảng
chính trị. Do vậy, khi giải quyết một vấn đề nào đó trong lĩnh vực KT,
XH, phải luôn tính đến nhiệm vụ phục vụ mục tiêu chính trị.
2


Ở VN, CQHCNN phải chấp hành quyết định của các CQ quyền lực
NN, dưới sự lãnh đạo của Đảng CSVN.
Tính pháp quyền
- Thuật ngữ “pháp quyền” có nghĩa là “Một phương thức tổ chức xã hội
mà trong đó pháp luật giữ vai trò thống trị. Pháp luật đứng trên Nhà
nước, trên tất cả các tổ chức kinh tế, chính trị xã hội, các công dân và
điều chỉnh tất cả các chủ thể này. Tất cả các chủ thể đều bình đẳng
trước pháp luật” – TS. Nguyễn Sĩ Dũng.
- Như vậy, các chủ thể HCNN (CQHCNN, CBCC, TC-CN được trao
quyền) phải (i) nghiêm túc tuân thủ pháp luật, (ii) tuân thủ các quy
trình chuẩn và (iii) thượng tôn pháp luật - tinh thần pháp luật.
Tính liên tục, ổn định và thích ứng
- Liên tục: Vì là CV thường xuyên, hàng ngày hàng giờ; không bị gián

đoạn trong bất kỳ tình huống nào.
- Ổn định: Ít thay đổi.
- Thích ứng: Nhanh chóng phù hợp với các thay đổi của XH.
Tính chuyên nghiệp
- Thể hiện qua HCNN là một ngành học độc lập, cung cấp cho người
học kiến thức lý luận (luật học, hành chính học, kinh tế học, chính
sách công…), kiến thức chuyên môn về ngành – lĩnh vực mình phụ
trách (thuế, kiểm toán, môi trường…) và những kỹ năng hành chính
nhất định (sử dụng các thiết bị văn phòng, văn thư – lưu trữ, trao đổi
qua điện thoại, tiếp xúc với dân, bảo mật thông tin…).
- Thể hiện qua HCNN là một nghề: Được tuyển dụng vào những vị trí
công việc gắn với mức lương cụ thể; trong quá trình làm việc có thể
luân chuyển qua nhiều vị trí công việc hoặc chức danh khác nhau; nếu
sai sót trong công việc sẽ bị áp dụng các hình thức kỷ luật lao động;
thời gian làm việc theo quy định của luật lao động, có chế độ hưu
bổng.
Tính hệ thống thứ bậc chặt chẽ
- Hệ thống theo hình tháp, từ TW đến ĐP. Cấp trên có quyền lực cao
nhất. Cấp dưới nhận chỉ thị, thi hành và chịu sự kiểm soát của cấp trên
trực tiếp. Cấp dưới muốn làm một điều gì mới chưa có quy định phải
có văn bản xin cấp trên trực tiếp (cấp trên đó không quyết định được
thì phải có VB gửi cấp trên trực tiếp cao hơn).
- Tuy nhiên, cấp dưới vẫn có quyền chủ động nhất định, trong một số
trường hợp được vượt cấp hoặc tự mình quyết định dù chưa xin ý
kiến. Tuy nhiên, cần nhắc lại, chủ động trong giới hạn được phân
công phân cấp; còn vượt cấp hoặc tự mình quyết định chỉ diễn ra
trong những trường hợp cực kỳ hạn chế.
- Đối với CD, nếu CQ, cá nhân có thẩm quyền yêu cầu, phải chấp hành.
Nếu phát hiện CQ, cá nhân đó sai thì tiến hành khiếu nại, khởi kiện
sau đó.

Tính không vụ lợi
-

1.2.2.

1.2.3.

1.2.4.

1.2.5.

1.2.6.

3


NN nói chung và HCNN nói riêng không nên và không được phép nhắm
đến lợi nhuận cho bản thân CQHCNN hay đội ngũ CBCC mà phải nhắm
đến lợi ích của toàn XH.
- Vì sao HCNN không được vụ lợi? Vì nó nắm quyền lực và nguồn lực
to lớn của toàn XH, nếu nó nhắm đến mục tiêu lợi nhuận, không một
tổ chức nào có thể cạnh tranh với nó. Điều này đi ngược lại với bản
chất, tôn chỉ và mục đích của NN, không có lợi cho sự phát triển về
lâu dài của XH.
- Tuy nhiên, trong hoạt động của mình, HCNN phải tuân thủ yêu cầu
hiệu quả, bỏ ra ít nhất, nhưng lợi ích cao nhất.
1.2.7. Tính nhân đạo
- Nhân đạo là một thuật ngữ trong triết học Trung Hoa cổ đại. Ngày nay
nhân đạo được hiểu là “vì dân”. Từ khâu ban hành quy định cho đến
khâu triển khai thực hiện đều phải vì mục tiêu phục vụ con người và

tôn trọng quyền, lợi ích hợp pháp của ND làm xuất phát điểm.
1.3. Nguyên tắc tổ chức và hoạt động của HCNN Việt Nam
1.3.1. Khái niệm
- Nguyên tắc tổ chức và hoạt động của HCNN Việt Nam là những tư
tưởng chỉ đạo, làm nền tảng cho tổ chức và hoạt động HCNN. (Giáo
trình Luật Hành chính – Trường ĐH Luật Tp. HCM)
- Những nguyên tắc này mang tính hệ thống bởi chúng đề cập các mặt
khác nhau của HCNN. Tuân thủ hoặc vi phạm nguyên tắc này sẽ kéo
theo sự tuân thủ hoặc vi phạm các nguyên tắc tương ứng.
- Các nguyên tắc thường được chia thành hai nhóm:
+ Các nguyên tắc chính trị - XH: Đảng lãnh đạo, tập trung dân chủ,
ND tham gia quản lý NN, pháp chế XHCN.
+ Các nguyên tắc tổ chức – kỹ thuật: Kết hợp ngành – lãnh thổ, song
trùng trực thuộc, kết hợp chế độ tập thể lãnh đạo với chế độ thủ
trưởng.
1.3.2. Hệ thống các nguyên tắc cơ bản
a. Nguyên tắc chính trị - XH
a1. Đảng lãnh đạo toàn diện, trực tiếp và tuyệt đối
- Cơ sở pháp lý: Điều 4 Hiến pháp năm 2013
- Nội dung nguyên tắc
Các hình thức lãnh đạo của Đảng
+ Thông qua nghị quyết của cơ quan Đảng các cấp. Trong đó vạch ra
đường lối, chủ trương, chính sách, nhiệm vụ cho hoạt động HCNN.
+ Thông qua công tác tổ chức cán bộ (lựa chọn, đào tạo, giới thiệu
CB cho HCNN).
+ Thông qua công tác kiểm tra Đảng: Kiểm tra con người và kiểm tra
việc thực hiện công việc trên thực tế.
a2. Tập trung dân chủ
Cơ sở pháp lý: Điều 8 HP 2013
- Nội dung nguyên tắc

-

4


+ Tập trung là việc quy quyền lực HCNN vào cơ quan HCNN cấp
trên. Dân chủ là việc mở rộng thẩm quyền cho cấp dưới.
+ Thể hiện qua các nội dung như sau:
(1) Sự phục tùng của CQHCNN cấp dưới đối với CQHCNN cấp trên, địa
phương đối với TW
• Tập trung: CQHCNN cấp trên có quyền chỉ đạo, điều hành, kiểm
tra, giám sát hoạt động của CQHCNN cấp dưới.
• Dân chủ: CQHCNN cấp trên phải tạo mọi điều kiện để CQNN
cấp dưới có quyền chủ động, sáng tạo hoàn toàn trong phạm vi
quyền hạn của mình, có quyền yêu cầu, kiến nghị đối với
CQHCNN cấp trên.
(2) Sự phân cấp quản lý (Phân cấp quản lý là sự chuyển giao thẩm quyền
từ CQHCNN cấp trên xuống CQHCNN cấp dưới, từ TW xuống địa
phương nhằm đạt được hiệu quả cao trong hoạt động HCNN).
• Tập trung: TW, CQHCNN cấp trên thực hiện quản lý vĩ mô,
những lĩnh vực then chốt.
• Dân chủ: TW, CQHCNN cấp trên phân quyền cho địa phương,
các đơn vị cơ sở để phát huy tính chủ động sáng tạo trong
HCNN.
a3. Nhân dân tham gia hành chính nhà nước
- CS pháp lý: Điều 6 HP 2013.
- Nội dung nguyên tắc
+ ND tham gia gián tiếp:
• Làm thành viên của các CQHCNN thông qua con đường bầu cử.
• Tham gia vào hoạt động của các CQHCNN với tư cách là

CBCC.
• Quyền bầu cử
• Thông qua hình thức hoạt động của các tổ chức XH.
+ ND tham gia trực tiếp:
• Biểu quyết toàn dân.
• Tham gia vào hoạt động tự quản ở cơ sở.
• Thực hiện quyền và nghĩa vụ của công dân trong HCNN.
+ CQHCNN phải làm gì để hoạt động này được mở rộng và hiệu
quả?
• Tạo CS pháp lý, điều kiện TC cho các tổ chức XH hoạt động.
• Định ra các hình thức và biện pháp để thu hút sự tham gia của
người dân.
a4. Pháp chế XHCN
- CS pháp lý: Điều 8 HP 2013.
- ND nguyên tắc
+ CQHCNN không được vượt phạm vi thẩm quyền trong hoạt động
ban hành quyết định và thực hiện những hành vi hành chính.
+ Mở rộng các bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, tổ
chức XH, của CQ cấp dưới, TC và đơn vị cơ sở.
5


+ Thiết lập chế độ trách nhiệm nghiêm ngặt đối với mọi chủ thể hoạt
động HC và một chế độ thanh tra, giám sát có hiệu quả để mọi vi
phạm đều được phát hiện và xử lý.
b. Nguyên tắc tổ chức - kỹ thuật
b1. Kết hợp quản lý ngành – lãnh thổ
- Cơ sở lý luận
+ Quản lý theo ngành (biểu hiện mặt tập trung) là hoạt động quản lý
của các CQHCNN đối với các tổ chức có cùng cơ cấu KT – kỹ thuật

hay hoạt động với cùng mục đích.
+ Quản lý theo lãnh thổ (biểu hiện mặt dân chủ) là hoạt độngquản lý
của các CQHCNN ở địa phương căn cứ trên cơ sở sự phân vạch địa
giới HC.
- Nội dung nguyên tắc
+ Kết hợp trong việc XD quy hoạch, KH phát triển ngành.
+ Kết hợp trong việc cung cấp các điều kiện CSVC – kỹ thuật.
+ Kết hợp việc ban hành và thực hiện các VB pháp luật trong QLNN
tại địa phương.
+ Kết hợp về công tác tổ chức bộ máy.
- Ý nghĩa nguyên tắc
+ Bảo đảm sự quản lý thống nhất của HCNN trong phạm vi toàn
quốc.
+ Giúp địa phương khai thác, phát huy những tiềm năng, thế mạnh về
điều kiện tự nhiên, phát triển nguồn nhân lực… trong việc phát triển
ngành, thúc đẩy phát triển KT-XH địa phương.
+ Hạn chế tình trạng phát triển cục bộ địa phương (phân quyền cát
cứ), tạo mối liên hệ chặt chẽ giữa TW với địa phương, giữa ĐP này
với ĐP khác.
+ Giúp cho các đơn vị, tổ chức của ngành phát triển ổn định tại các
địa phương.
b2. Song trùng trực thuộc
- Bảo đảm sự thống nhất giữa lợi ích chung của NN với lợi ích của địa
phương, giữa lợi ích ngành với lợi ích của lãnh thổ.
+ Sự phụ thuộc chiều dọc, là biểu hiện của mặt tập trung.
+ Sự phụ thuộc chiều ngang, là biểu hiện của mặt dân chủ.
b3. Kết hợp chế độ tập thể lãnh đạo với chế độ thủ trưởng
- Chế đột ập thể lãnh đạo là biểu hiện của mặt dân chủ, được tổ chức ở
những cơ quan mà bản thân cơ quan đó là 1 HĐ, UB, ban hoặc đứng
đầu cơ quan là 1 HĐ, UB, ban.

- Chế độ thủ trưởng là biểu hiện của mặt tập trung, được tổ chức ở
những cơ quan mà đứng đầu là một người lãnh đạo.
- Sự kết hợp 2 chế độ này được thực hiện chủ yếu ở CQHCNN có thẩm
quyền chung. Cần phân định rõ thẩm quyền quyết định tập thể ở
những vấn đề chung, cơ bản liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh
6


vực đồng thời cũng phải xác định rõ trách nhiệm cá nhân đối với từng
thành viên, nâng cao vai trò của người lãnh đạo.

7