Giáo trình hành chính công Bài 2

Bài 2
Nền hành chính nhà nước
1.1. Những vấn đề chung về nền HCNN
1.1.1. Quan niệm về nền HCNN
- Là tập hợp các yếu tố đảm bảo cho các CQHCNN thực thi vai trò của

mình (chấp hành, điều hành) có hiệu lực và hiệu quả. Bao gồm:
+ Hệ thống thể chế HCNN.
+ Hệ thống cơ quan HCNN.
+ Đội ngũ nhân sự.
+ Các nguồn lực vật chất.
1.1.2. Mối quan hệ giữa các yếu tố cấu thành nền HCNN
- Giữa các yếu tố cấu thành tạo thành một hệ thống, có mối liên hệ gắn
bó hữu cơ, không tách rời và có ảnh hưởng lẫn nhau.
+ Thể chế HCNN có hoàn thiện và đồng bộ cũng không thể tự vận
hành, mà phải phải nhờ đến các cơ quan HCNN. Và ngược lại.
+ CQHCNN có cơ cấu tổ chức tốt, có thẩm quyền rõ ràng cũng
không có giá trị nếu thiếu đội ngũ nhân sự có năng lực và động lực
làm việc. Và ngược lại.
+ Cuối cùng, bất kỳ một hoạt động nào cũng cần phải có nguồn lực
vật chất để tiến hành.
- Mỗi một yếu tố cấu thành nền HC lại là một hệ thống có kết cấu chặt
chẽ, phức tạp.
- Do vậy khi nghiên cứu về nền HC, cần phải đánh giá mối liên hệ và
sự tác động của từng yếu tố cấu thành nói riêng, cũng như toàn bộ nền
HCNN nói chung.
1.2. Các yếu tố cấu thành nền HCNN
1.2.1. Thể chế HCNN (Thể chế, PL, CS)
a. Khái niệm
- Thể chế là mọi luật lệ, quy định, phép tắc, tập tục chi phối hoạt động
của đời sống XH (có thể được viết ra thành văn bản hoặc không). Có

nhiều loại thể chế tương ứng với các lĩnh vực cụ thể của đời sống XH.
- Thể chế HCNN là toàn bộ quy định, quy tắc do NN ban hành để điều
chỉnh các hoạt động HCNN, tạo nên hành lang pháp lý cho các
CQHCNN, CBCC và các cá nhân – TC được trao quyền phải tuân
theo.
b. Nội dung của thể chế HCNN
- Quy định quản lý giữa nền HCNN với bên ngoài như:
 Với các đơn vị kinh tế thuộc các thành phần KT.
 Các tổ chức XH. VD: TC chính trị; tổ chức CT-XH; hội theo nghề
nghiệp, sở thích v.v…
 Các công dân Việt Nam, người nước ngoài, người không quốc
tịch.
1


 Nguyên tắc: Được làm tất cả những gì luật không cấm
-

-

-

Quy định quản lý nội bộ nền HC (bên trong):
 Xác lập thẩm quyền của các CQHCNN.
 Quy định về ban hành quyết định HCNN.
 Quy định về công vụ, công chức.
 Quy định mối quan hệ giữa các CQHCNN cấp trên – cấp dưới –
ngang cấp, thẩm quyền chung – thẩm quyền riêng với nhau.
 Nguyên tắc: Chỉ được làm những gì luật cho phép
Hệ thống thủ tục HC: Là trình tự và cách thức thực hiện trong mọi

hình thức hoạt động của HCNN.
 Các giai đoạn của thủ tục HC trong giải quyết các vụ việc cá biệt cụ thể: Khởi xướng – chuẩn bị giải quyết thủ tục – ra quyết định
giải quyết thủ tục HC – thi hành quyết định giải quyết thủ tục HC
– Khiếu nại, tố cáo, khởi kiện và xem xét lại quyết định giải quyết
thủ tục HC.
Quy định về tài phán HC. Là toàn bộ các hoạt động phán quyết tính
hợp pháp các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ
quan nhà nước và những người có thẩm quyền trong cơ quan nhà
nước. Hình thức thể hiện của Tài phán hành chính là việc giải quyết
các khiếu nại hành chính hoặc các vụ kiện hành chính.
 Có thể chia thành 2 loại: (1) Tài phán hành chính về tính hợp pháp
của một quyết định hành chính cá biệt nếu công dân hoặc tổ chức
khiếu kiện; (2) Tài phán về trách nhiệm công vụ (của cơ quan
hành chính, công chức trong bộ máy nhà nước) khi có hành vi trái
pháp luật.
 Quyền tài phán hành chính có thể được thực hiện bởi CQHCNN
theo thủ tục hành chính hoặc có thể được thực hiện bởi Tòa án
hành chính theo thủ tục tố tụng hành chính.

BÀI TẬP
-

-

Trần B là chuyên viên sở XD tỉnh X. B thường xuyên vi phạm kỷ
luật CQ và đã bị xử lý kỷ luật bằng hình thức cảnh cáo. Trong
tháng 6/2014, B tự ý bỏ việc 12 ngày không có lý do chính đáng,
GĐ sở quyết định thành lập HĐ kỷ luật để xử lý . HĐKL gửi giấy
triệu tập B 2 lần nhưng B không có mặt và không có lý do vắng.
HĐKL đã tiến hành xem xét kỷ luật B với hình thức buộc thôi

việc. Sau khi nhận được QĐ kỷ luật, B làm đơn khiếu nại đến GĐ
sở nhưng ông vẫn giữ nguyên quyết định. B làm đơn yêu cầu
TAND giải quyết. Hãy phân tích các hoạt động HCNN được thực
hiện và cho biết các hoạt động HCNN này dựa trên nhóm thể chế
nào?
Nguyễn Văn A sinh năm 90, cư trú tại P3, Q1, TP. HCM là phần
tử côn đồ đã nhiều lần bị xử phạt HC về hành vi ăn cắp vặt. Ngày
15/4/2014, A ném gạch vỡ kính nhà ông N. Khi bị bắt giữ A ông N
2


gây thương tích 7%. Ngày hôm sau A gây sự đánh nhau với 1 số
thanh niên và sử dụng dao lê nên bị CA P3 Q1 tạm giữ và lập BB
vi phạm. Theo quy định của PL, hành vi gây rối có kèm vũ khí bị
phạt 1 – 2 triệu. Trưởng CA P3 đã xử phạt A 1 triệu về hành vi vi
phạm. Hãy phân tích các hoạt động HCNN được thực hiện và cho
biết các hoạt động HCNN này dựa trên nhóm thể chế nào?
c. Những yếu tố tác động đến thể chế HCNN
- Môi trường chính trị.
- Môi trường KT-XH (trình độ phát triển cao hay thấp, có đeo đuổi một
nền KTTT tự do cạnh tranh hay bảo hộ sự độc quyền của DNNN,
mức độ hội nhập với TG).
- Lịch sử phát triển của QG, truyền thống VH, dân tộc.
- Yếu tố quốc tế.
1.2.2. Hệ thống cơ quan HCNN
a. Khái niệm
- CQHCNN là một loại CQNN, được thành lập để thực hiện hoạt động
HCNN.
b. Đặc điểm
Đặc điểm chung

- Nhân danh nhà nước.
- Sử dụng quyền lực nhà nước.
- Tổ chức, sắp xếp theo cơ cấu thống nhất từ TW đến địa phương.
- Có thẩm quyền do PL quy định.
Đặc điểm riêng
- Thực hiện chức năng chấp hành - điều hành.
- Có mối quan hệ theo thứ bậc trên dưới chặt chẽ. VD: UBND cấp tỉnh
có quyền “…chỉ đạo, quản lý về TC, biên chế…”; và CQ chuyên
môn cấp trên có quyền “chỉ đạo, kiểm tra, hướng dẫn chuyên môn
nghiệp vụ…” đối với CQ chuyên môn cấp dưới.
- Là hệ thống CQNN lớn nhất trong 3 nhánh quyền lực, có thực quyền
và dễ có xu hướng lạm quyền.
c. Phân loại
- Thứ nhất, theo tiêu chí lãnh thổ HC: (Do vậy VB ban hành phải có địa
danh)
+ CQHCNN ở TW gồm chính phủ, bộ, CQ ngang bộ, CQ thuộc CP
(BQL lăng, BHXH, TTXVN, Tiếng nói VN, Truyền hình VN, HVCTHC, Viện KH&CN, Viện KHXH&NV). Trong đa phần các trường
hợp, VBQPPL do các CQ này ban hành có hiệu lực trên phạm vi toàn
quốc.
+ CQHCNN ở ĐP gồm: UBND các cấp và các cơ quan chuyên môn
của UBND cấp tỉnh (thường được gọi là sở), huyện (thường được gọi
là phòng).VBQPPL do UBND ban hành có hiệu lực trongphạm vi địa
phương.
- Thứ hai, theo tính chất thẩm quyền:
3


+ CQHCNN thẩm quyền chung gồm chính phủ, UBND các cấp. Đây
là các cơ quan có quyền quản lý toàn diện đối với tất cả các ngành,
lĩnh vực công tác trên toàn quốc hoặc tại ĐP.

+ CQHCNN thẩm quyền riêng gồm: bộ, CQ ngang bộ và các cơ quan
chuyên môn của UBND cấp tỉnh. Đây là các cơ quan có quyền quản
lý về ngành, lĩnh vực trên toàn quốc hoặc tại ĐP.
d. Các CQHCNN của Việt Nam
(1) Chính phủ
- Vị trí, tính chất pháp lý: Theo điều 94, Hiến pháp năm 2013, CP là
CQHCNN thẩm quyền chung, có 2 tư cách:
+ Là CQ chấp hành của Quốc hội;
+ Là CQHCNN cao nhất, thực hiện quyền hành pháp.
- Trình tự thành lập CP:
+ Thủ tướng do Quốc hội bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm theo đề nghị
của Chủ tịch nước.
+ Thủ tướng trình Quốc hội phê chuẩn đề nghị về việc bổ nhiệm,
miễn nhiệm, cách chức và từ chức đối với Phó Thủ tướng, Bộ trưởng,
Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội,
Chủ tịch nước bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức, chấp thuận việc từ
chức đối với Phó Thủ tướng, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang
bộ.
+ Nhiệm kỳ theo nhiệm kỳ của Quốc hội.
- Cơ cấu tổ chức, CP gồm Bộ, cơ quan ngang bộ.
- Cơ cấu nhân sự, CP gồm:
+ Thủ tướng là người đứng đầu CP.
+ Các PTT là người giúp việc cho TTg.
+ Bộ trưởng là người đứng đầu và lãnh đạo một bộ, cơ quan ngang
bộ, phụ trách một số công tác của Chính phủ và thủ trưởng cơ quan
ngang bộ.
- Tính chất hoạt động: Hoạt động chủ yếu theo chế độ tập thể, qua các
phiên họp của CP đối với những vấn đề quan trọng được quy định tại
Điều 19 của Luật TCCP (thảo luận tập thể và quyết định theo đa số).
(2) Bộ (17) và CQ ngang bộ (04)

- Vị trí, tính chất pháp lý: Là CQ của CP, là CQ thẩm quyền riêng ở
TW. Có chức năng quản lý về ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nước.
- Trình tự thành lập: ???
- Cơ cấu tổ chức: VP bộ, thanh tra bộ, vụ, cục, tổng cục và các đơn vị
sự nghiệp (viện, trường, báo…).
- Cơ cấu nhân sự: Bộ trưởng, thứ trưởng…
- Hình thức và tính chất hoạt động: Hoạt động theo chế độ thủ trưởng.
(3) UBND các cấp
- Vị trí, tính chất pháp lý: UBND là cơ quan chấp hành của HĐND
cùng cấp, là CQHCNN ở địa phương.
- Trình tự thành lập: (VB số 975/HD-BNV ngày 04/5/2004)
4


-

-

-

-

-

-

+ Tại kỳ họp thứ nhất, HĐND khoá mới bầu Chủ tịch UBND trong
số các đại biểu HĐND theo sự giới thiệu của Chủ tịch HĐND.
+ Sau khi bầu xong chức danh Chủ tịch UBND, HĐND bầu các Phó
Chủ tịch UBND theo danh sách đề cử chức vụ từng người của Chủ

tịch UBND.
+ Sau khi bầu xong chức danh Phó Chủ tịch UBND, HĐND bầu các
Uỷ viên UBND theo danh sách đề cử chức vụ từng người của Chủ
tịch UBND.
+ Kết quả bầu các thành viên của UBND phải được Chủ tịch UBND
cấp trên trực tiếp phê chuẩn; kết quả bầu các thành viên của UBND
cấp tỉnh phải được TTg phê chuẩn.
Cơ cấu tổ chức:
+ UBND cấp tỉnh: 15 sở và 02CQ tương đương (VP UBND, Thanh
tra tỉnh).
+ UBND cấp huyện: 08 phòng và 02 CQ tương đương.
Cơ cấu nhân sự: Chủ tịch, các PCT và các ủy viên
+ Cấp tỉnh: 9-13 thành viên
+ Cấp huyện: 7-9 thành viên
+ Cấp xã: 3-5 thành viên
Tính chất hoạt động: Hoạt động chủ yếu theo chế độ tập thể, qua các
phiên họp của UBND đối với những vấn đề quan trọng.
(4) Các cơ quan chuyên môn của UBND cấp tỉnh(NĐ 13/2008/NĐCP)
Vị trí, tính chất pháp lý:
+ Tham mưu, giúp UBND cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà
nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương và thực hiện một số nhiệm vụ,
quyền hạn theo sự ủy quyền của UBND cấp tỉnh và theo quy định của
pháp luật.
+ Chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của
UBND cấp tỉnh, đồng thời chịu sự chỉ đạo, kiểm tra, hướng dẫn
chuyên môn nghiệp vụ của CQQLNN về ngành, lĩnh vực cấp trên.
Trình tự thành lập???
Cơ cấu tổ chức: VP, Thanh tra, Phòng nghiệp vụ, chi cục, tổ chức sự
nghiệp.
Cơ cấu nhân sự: GĐ Sở, các Phó GĐ…

Tính chất hoạt động: Hoạt động theo chế độ thủ trưởng.
(1) Các cơ quan chuyên môn của UBND cấp huyện(NĐ
14/2008/NĐ-CP)
Vị trí, tính chất pháp lý:
+ Tham mưu, giúp UBND cấp huyện thực hiện chức năng quản lý
nhà nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương và thực hiện một số nhiệm
vụ, quyền hạn theo sự ủy quyền của UBND cấp huyện và theo quy
định của pháp luật.
5


+ Chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của
UBND cấp tỉnh, đồng thời chịu sự chỉ đạo, kiểm tra, hướng dẫn
chuyên môn nghiệp vụ của CQ chuyên môn cấp tỉnh.
- Trình tự thành lập???
- Cơ cấu nhân sự: Trưởng phòng, phó trưởng phòng.
1.2.3. Nhân sự trong bộ máy HCNN
a. Khái niệm
- Cán bộ
+ Cấp huyện trở lên (K1, Đ4, Luật CBCC 2008):
 Là những người được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm theo nhiệm kỳ.
 Giữ chức vụ, chức danh nhất định trong CQ của Đảng, CQNN, tổ
chức CT-XH ở TW, cấp tỉnh, cấp huyện.
+ Cấp xã (K3, Đ4)
 Được bầu cử theo nhiệm kỳ.
 Giữ chức vụ trong HĐND, UBND, Bí thư, Phó BT Đảng ủy, người
đứng đầu các tổ chức CT-XH.
- Công chức
+ Cấp huyện trở lên (K2, Đ4, Luật CBCC 2008):
 Được tuyển dụng, bổ nhiệm.

 Làm việc trong các CQ của của Đảng, CQNN, tổ chức CT-XH từ
cấp huyện trở lên; trong CQ, đơn vị thuộc QĐND, CA mà không
phải là sỹ quan, hạ sỹ quan; người làm việc trong bộ máy lãnh đạo,
quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập.
+ Cấp xã (K3, Đ4)
 Được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ.
 Làm việc tại UBND cấp xã.
- Viên chức
+ Được tuyển dụng.
+ Làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập.
+ Theo chế độ HĐ làm việc.
+ Hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập.
Cán bộ
Công chức
Viên chức
1. Điều kiện: 1 quốc tịch 1 quốc tịch
Nhiều QT (phải có quốc
tịch VN)
2. Hình thành: bầu, phê Tuyển dụng, bổ nhiệm Tuyển dụng (có bổ
chuẩn, bổ nhiệm
(GĐ Sở)
nhiệm)
3. Nơi làm việc: CQ Như CB, cộng thêm đơn ĐV sự nghiệp (trừ người
Đảng, CQNN, TCCTXH vị sự nghiệp
đứng đầu hoặc cấp phó)
ở TW, quân đội, CA (trừ
sỹ quan (tướng, tá, úy),
hạ sỹ quan (sỹ)
4. Thời gian làm việc: Bổ nhiệm theo nhiệm Hợp đồng
Theo nhiệm kỳ

kỳ.
Chức danh, biên chế
6


5. Lương NSNN

(không có HĐ)
NSNN, từ nguồn thu của Từ nguồn thu của ĐV sự
ĐV sự nghiệp.
nghiệp.

b. Đặc điểm
- CBCC phải là công dân VN (nghĩa là phải có quốc tịch VN và chỉ có

1 quốc tịch, VC có nhiều quốc tịch, trong đó có 1 quốc tịch VN).
- Là người thi hành công vụ (là một hoạt động do công chức nhân danh
nhà nước thực hiện theo quy định của pháp luật và được pháp luật bảo
vệ nhằm phục vụ lợi ích của nhân dân và xã hội).
- Thuộc biên chế NN và hưởng lương từ NSNN hoặc từ NSNN và
nguồn thu sự nghiệp.
c. Phân loại
- Cán bộ
+ Cấp huyện trở lên (Đ21, Luật CBCC 2008).
+ Cấp xã (K2, Đ61, Luật CBCC 2008).
- Công chức
+ Chia theo cấp: CC cấp xã và CC cấp huyện trở lên.
+ Chia theo ngạch: CV cao cấp (loại A), CV chính (loại B), CV (loại
C), cán sự (loại D), nhân viên (loại D).
+ Theo vị trí công tác: CC lãnh đạo; CC chuyên môn, nghiệp vụ.

+ Theo trình độ đào tạo: CĐ, ĐH trở lên, GD nghề nghiệp, dưới
GDNN.
d. Cách thức tổ chức nhân sự trong CQHCNN
- Theo hệ thống chức nghiệp: Trong mô hình công vụ chức nghiệp,
công chức được phân loại theo trình độ đào tạo để làm cơ sở cho việc
xếp ngạch. Mỗi một ngạch lại bao gồm nhiều bậc khác nhau. Mỗi một
bậc tương ứng với một chỉ số tiền lương. Các chỉ số tiền lương tăng
dần theo chiều tăng của bậc và không gắn liền với vị trí hay nội dung
công việc mà công chức đảm nhận.
- Theo hệ thống việc làm: Nền công vụ bao gồm một hệ thống thứ bậc
công việc được thiết lập dựa trên việc phân tích một cách hệ thống nội
dung các công việc đó. Các vị trí công việc khác nhau được xếp vào
các mức (level) khác nhau căn cứ vào mức độ phức tạp của công việc.
Vấn đề được quan tâm nhất trong mô hình này là đảm bảo việc trả
lương công bằng theo các vị trí công việc.
e. Tham gia vào con đường chức nghiệp
- Thi công chức
+ Môn kiến thức chung, môn nghiệp vụ chuyên ngành, môn ngoại
ngữ và môn tin học văn phòng.
+ Kết quả thi tuyển là tổng số điểm của các bài thi môn kiến thức
chung và môn nghiệp vụ chuyên ngành cộng với điểm ưu tiên (nếu
có).
+ Người trúng tuyển trong kỳ thi công chức phải có đủ các bài thi của
các môn thi; có điểm của mỗi bài thi đạt từ 50 điểm trở lên và có kết
7


-

-

-

-

-

-

quả thi tuyển cao hơn lấy theo thứ tự từ cao xuống thấp trong phạm vi
chỉ tiêu tuyển dụng của từng vị trí làm việc.
Những điều được làm, không được làm:
+ Trong lĩnh vực QL: không được mở cty, kể cả sau khi nghỉ hưu;
nhưng được mua CP, miễn không quá 51%; cha mẹ, anh chị em, con
vẫn được mở.
+ Về hưu được tham gia tư vấn không?
+ Con TTg có mở bank được không? Được vì TTg quản lý chung,
Đ37 luật PC tham nhũng không cấm.
+ Con cấp phó ký HĐ với cấp trưởng vẫn được.
+ Đảng viên được làm KT tư nhân, nhưng CBCC không được làm,
vậy CBCC là ĐV thì theo cái nào?
Hình thức kỷ luật CBCC
+ CB: Khiển trách, cảnh cáo, cách chức, bãi nhiệm. Hiện nay chưa có
VB quy định kỷ luật CB, chủ yếu căn cứ trên kỷ luật Đảng.
+ CC lãnh đạo: Khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương (không được hạ
ngạch từ CVC xuống CV), giáng chức, cách chức, buộc thôi việc.
+ CC chuyên môn, nghiệp vụ: Khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương,
buộc thôi việc.
+ Trách nhiệm VC: Trừ % lương.
Nguyên tắc xem xét, xử lý kỷ luật với CBCC:

 Mỗi hành vi vi phạm chỉ bị xử lý 1 hình thức kỷ luật.
 Trường hợp tăng nặng: Trong thời gian thi hành QĐ kỷ luật (12
tháng), nếu tiếp tục vi phạm thì áp dụng hình thức kỷ luật nặng hơn
một mức đối với hành vi vi phạm mới.
 Ghi vào hồ sơ của CC.
Chưa xem xét xử lý: Nghỉ được CQ đồng ý, điều trị bệnh, mang thai,
nghỉ thai sản, nuôi con dưới 12 tháng, đang bị tạm giam, tạm giữ chờ
điều tra, truy tố, xét xử
Miễn trách nhiệm kỷ luật: Mất năng lực hành vi dân sự, phải chấp
hành QĐ của cấp trên theo quy định tại K5, Đ9, Luật CBCC, vi phạm
trong tình thế bất khả kháng khi thi hành công vụ.
Thủ tục xử lý kỷ luật CBCC:
+ B1. Tổ chức họp kiểm điểm CC vi phạm.
+ B2. Thành lập, tổ chức họp HĐ kỷ luật. Gởi giấy mời trước 7 ngày
làm việc, triệu tập 03 lần.
+ B3. Ra QĐ kỷ luật.Trong 05 ngày làm việc kể từ ngày kết thúc
cuộc họp ra VB gửi người có thẩm quyền ra QĐ.Người này trong
vòng 15 ngày từ khi nhận VB phải ra QĐ kỷ luật.

8