Giáo trình hành chính công bài 3

Bài 3
Chức năng, hình thức và phương pháp
hành chính nhà nước
1. Chức năng HCNN
1.1. Khái niệm
-

Chức năng HCNN: Là những phương diện hoạt động đặc thù của
HCNN.

-

Chức năng HCNN của mỗi quốc gia có những đặc trưng riêng, phụ
thuộc vào địa vị pháp lý của hệ thống hành pháp trong mối tương quan
với lập pháp và tư pháp.

-

Chức năng HCNN được quy định chặt chẽ bằng hệ thống pháp luật,
được phân cấp cho các CQHCNN từ TW đến cơ sở.

1.2. Phân loại chức năng HCNN
Có nhiều cách phân loại theo mức độ tổng quát và chi tiết như sau:
-

Theo phạm vi: Chức năng đối nội, đối ngoại.

-

Theo tính chất hoạt động: CN lập quy và CN điều hành HC.

-

Theo các lĩnh vực chủ yếu: CT, KT, VH, XH.

-

Theo cấp HC: CN hành chính TW; CN hành chính địa phương.

-

Phân loại theo nhóm chức năng bên trong và bên ngoài hệ thống HC:
+ Chức năng bên trong: Là CN vận hành nội bộ nền HC.
+ Chức năng bên ngoài: Là CN quản lý HCNN đối với các lĩnh vực và
chức năng cung cấp dịch vụ công.

1.3. Ý nghĩa của việc nghiên cứu chức năng HCNN
-

Ý nghĩa đối với cả hệ thống HCNN:
+ Thứ nhất: Giúp xác định được nội dung hoạt động của HCNN; phân
biệt với chức năng của hệ thống CQ hành pháp và tư pháp.
+ Thứ hai: Đảm bảo quá trình HC được tiếp cận một cách bao quát,
hoàn chỉnh trong từng lĩnh vực, từng cấp, từng cơ quan, từng chức vụ;
giúp giảm sự chồng chéo hoặc bỏ trống chức năng.
+ Thứ ba: Giúp xác định mối quan hệ giữa các yếu tố cấu thành bộ máy
HCNN.
+ Thứ tư: Tạo CSKH cho việc xây dựng thể chế HC, quy chế công vụ
và các chính sách phát triển nguồn nhân lực HC.

-

Ý nghĩa đối với từng cơ quan
1


+ Thứ nhất: Là căn cứ quan trọng để xem xét việc thành lập CQHCNN.
-

Thứ hai: Là cơ sở để xác định mô hình tổ chức, khối lượng công việc,
định biên nhân sự.

1.4. Nội dung của chức năng HCNN
1.4.1. Nội dung chức năng bên trong
Chức năng bên trong được chia thành 3 nhóm lớn như sau:
-

Hoạch định – Nghĩ đúng

-

Triển khai – Làm đúng

-

Đánh giá – Còn đúng không, đúng đến mức độ nào; bước sau đánh giá
bước trước.

a. Nhóm 1 – chức năng hoạch định (lập kế hoạch)
-

Khái niệm
+ Hoạch định là một quá trình ấn định những mục tiêu, xây dựng và lựa
chọn những biện pháp tốt nhất để thực hiện có hiệu quả mục tiêu đó.
+ Kết quả của việc hoạch định là kế hoạch (chương trình, dự án…) một văn bản được ghi chép rõ ràng và xác định những hành động cụ thể
mà một tổ chức phải thực hiện.

-

Trình tự các bước hoạch định:
+ B1. Nghiên cứu, phân tích, đánh giá những “vấn đề” trong quá khứ
(trừ những vấn đề hoàn toàn mới).
+ B2. Nghiên cứu, phân tích, đánh giá những “vấn đề” trong tương lai.
Sử dụng 2 công cụ: dự đoán, tiên đoán để nhận dạng cơ hội và thách
thức.
+ B3. Nghiên cứu, phân tích, đánh giá “năng lực” của việc triển khai.
Đánh giá điểm mạnh, điểm yếu của TC khi thực hiện vấn đề này.
 Dùng SWOT để đánh giá.
+ B4. Xác định mục tiêu. Nguyên tắc của việc xác định mục tiêu –
SMART.
 Specific - Cụ thể.
 Measurable - định lượng: Đo lường được bằng con số - số tuyệt đối
và số tương đối.
 Achievable- tính khả thi: Tùy theo năng lực của tổ chức thực hiện.
 Relevant- hiện thực: Dự đoán tương đối chính xác các cơ hội và rủi
ro. (môn quản trị rủi ro)
 Time-bound- Thời hạn hoàn thành.
2


+ B5. Xác định công cụ để thực hiện mục tiêu

 Chiến lược (đôi khi không có)
 Quy hoạch
 Kế hoạch
 Dự án (bên XD thường dùng)
 Chương trình hành động cụ thể
b. Nhóm 2 – triển khai gồm các chức năng tổ chức, nhân sự, động viên
b1. Tổ chức
-

Khái niệm:
+ Là hoạt động thành lập nên các bộ phận trong TC bao gồm các khâu
và các cấp, tức là quan hệ hàng ngang và hàng dọc để đảm nhận những
hoạt động cần thiết, xác lập các mối quan hệ về nhiệm vụ, quyền hạn và
trách nhiệm giữa các bộ phận đó.
+ Kết quả là sơ đồ TC; bảng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của TC,
các đơn vị trong TC; bảng mô tả công việc của các CB chủ chốt.

-

Trình tự các bước tổ chức:
+ B1. Xác định đầy đủ chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của:
 Toàn tổ chức (từ quy chế, điều lệ, quyết định thành lập);
 Phòng ban, đơn vị trực thuộc;
 Đội ngũ CB chủ chốt.
+ B2. Xác định đầy đủ mối quan hệ:
 Theo chiều dọc: Theo cấp quản lý và giữa các chức danh, chức vụ với
nhau .
 Theo chiều ngang: Mối quan hệ giữa các đơn vị, cá nhân cùng cấp.
+ B3. Bộ máy quản lý: Thể hiện qua sơ đồ TC; bảng chức năng, nhiệm
vụ, quyền hạn; bảng mô tả công việc.

b2. Nhân sự
-

Khái niệm: là quản trị con người, quản trị nguồn nhân lực (QTNNL bao
gồm các hoạt động đượcthiết kế để cung cấp và điều phối các nguồn lực
con người của một tổ chức).

-

Trình tự các bước của chức năng nhân sự:
+ B1. Tuyển dụng
+ B2. Đào tạo
+ B3. Bố trí
3


 Dụng nhân như dụng mộc.
 Nhìn vào cái mạnh nhất.
 Nhìn phải có tốt có xấu.
b3. Động viên
-

Khái niệm:
+ Là hoạt động tạo sự hăng hái, nhiệt tình và trách nhiệm hơn trong quá
trình thực hiện công việc của các cấp dưới, qua đó làm cho công việc
được hoàn thành với hiệu quả cao.
+ Là hoạt động nhằm thu hút con người, giữ lại con người và thúc đẩy
con người.

-

Các yếu tố để động viên:
 Thù lao.
 Thăng tiến, phát triển, đề bạt.
 Chính sách thu hút, phúc lợi, ưu đãi, ưu tiên.

c. Nhóm 3 – Đánh giá gồm chức năng kiểm tra
-

Khái niệm: Là quá trình đo, lường kết quả thực tế và so sánh với những
tiêu chuẩn nhằm phát hiện sự sai lệch và nguyên nhân sự sai lệch. Trên
CS đó, đưa ra các biện pháp điều chỉnh kịp thời nhằm khắc phục sự sai
lệch hoặc nguy cơ sự sai lệch, đảm bảo những tổ chức đạt được những
mục tiêu của nó.

-

Tiến trình kiểm tra
+ Kiểm tra việc hoạch định.
+ Kiểm tra việc triển khai.
+ Kiểm tra việc kiểm tra.

1.4.2. Chức năng HCNN đối với bên ngoài
Là sự cụ thể hóa vai trò và ND HCNN đối với XH thành 3 loại: CNHC tổng
quát, CNHC đối với ngành – lĩnh vực, CN cung ứng DV công.
a. CNHC tổng quát
-

Cung cấp CSHT kinh tế: Cơ sở hạ tầng có thể được hiểu là hệ thống

giao thông vận tải-đường bộ, đường sông, đường biển, đường sắt, đường
hàng không, đường ống; Hệ thống liên lạc viễn thông, hệ thống cung cấp
năng lượng, nước...

-

Giải quyết và hòa giải các mâu thuẫn trong XH nhằm theo đuổi trật
tự, công bằng và ổn định XH.

4


-

Duy trì cạnh tranh: Cạnh tranh là động lực phát triển của XH, bản thân
nền XH không thể duy trì sự cạnh tranh lành mạnh, nên cần đến vai trò
của NN.

-

Bảo vệ các nguồn lực tự nhiên: Bằng việc ngăn chặn lãng phí các
nguồn lực tự nhiên, tìm cách sử dụng hiệu quả, gìn giữ, bồi dưỡng cho
các thế hệ tương lai.

-

BĐ sự tiếp cận tối thiểu của cá nhân đối với hàng hóa và dịch vụ
KT: Trực tiếp làm hoặc khuyến khích XH làm hoặc cùng làm.

-

Duy trì sự ổn định của nền KT bằng CS kinh tế vĩ mô, CS tài khóa, CS
tiền tệ… Giải quyết khủng hoảng, bất thường.

b. CNHC đối với ngành – lĩnh vực
-

Phân biệt thế nào là ngành – lĩnh vực?

-

Đó là việc bộ máy HCNN có những tổ chức chuyên biệt để quản lý
ngành – lĩnh vực đặc thù, từ TW đến địa phương.

-

Chức năng này thể hiện qua một số nội dung:
+ Chức năng định hướng – hoạch định CL, quy hoạch, KH phát
triển: SV xem lại phần hoạch định. NN sẽ khuyến khích hoặc hạn chế
đối với 1 ngành, 1 vùng hoặc 1 mặt hàng cụ thể; đặt ra mục tiêu và biện
pháp để thực hiện việc khuyến khích hay hạn chế đó. Thông thường thất
bại.
+ CN điều chỉnh – ban hành thể chế, CS: Phải cụ thể hóa bằng thể
chế, chính sách, không chỉ đạo miệng, rỉ tai, công văn riêng.
+ Hướng dẫn, tổ chức thực hiện: Tuyên truyền, GD cho người dân; tập
huấn cho CBCC; thành lập các tổ chức, bố trí người làm việc.
+ KT, thanh tra và xử lý vi phạm: Để xem việc chấp hành của người
dân và CBCC có đúng không; nếu sai do cố ý thì kịp thời ngăn chặn, xử
lý; nếu sai do PL, cơ chế, CS bất hợp lý thì hoàn thiện.
+ Cưỡng chế hành chính: Học kỹ hơn trong môn luật Hành chính.

Gồm có:
 Phòng ngừa HC.
 Ngăn chặn HC: Tạm giữ người; Tạm giữ phương tiện; Khám xét
người, phương tiện, nơi cất dấu; Bảo lĩnh HC; QL người nước ngoài
vi phạm trong thời gian chờ trục xuất; Truy tìm đối tượng phải chấp
hành đưa vào trường GD, CSGD, chữa bệnh nhưng bỏ trốn.
 Xử lý HC: Xử phạt gồm phạt chính; phạt bổ sung và khắc phục hậu
quả.

5


 Các biện pháp HC khác (là loại đặc biệt, cao nhất vì tước bỏ quyền tự
do của con người) như GD tại xã, phường, thị trấn; trường giáo
dưỡng; CS giáo dục, CS khám chữa bệnh.
c. CN cung cấp DV công cho XH
-

Khái niệm: Là những hoạt động dịch vụ của các tổ chức nhà nước hoặc
của các doanh nghiệp, tổ chức xã hội, tư nhân được Nhà nước uỷ quyền
thực hiện nhiệm vụ do pháp luật quy định, phục vụ những nhu cầu thiết
yếu chung của cộng đồng, công dân; theo nguyên tắc không vụ lợi, đảm
bảo sự công bằng và ổn định xã hội.

-

Phân loại DVC:
+ DV hành chính công: cấp giấy sở hữu (tài sản, nhà đất), giấy tờ tùy
thân (hộ chiếu, visa, chứng minh thư), giấy chứng nhận (khai sinh, khai
tử, hôn thú), đăng ký thành lập (doanh nghiệp, hiệp hội, tổ chức)…

+ DV sự nghiệp công: các hoạt động cung cấp phúc lợi xã hội thiết yếu
cho người dân như giáo dục, văn hóa, khoa học, chăm sóc sức khoẻ, thể
dục thể thao, bảo hiểm, an sinh xã hội
+ Dịch vụ công ích: Là các hoạt động cung cấp các hàng hoá, dịch vụ
cơ bản, thiết yếu cho người dân và cộng đồng như: vệ sinh môi trường,
xử lý rác thải, cấp nước sạch, vận tải công cộng đô thị, phòng chống
thiên tai, cứu hỏa...

-

Nguyên tắc:NN đảm bảo DV được cung cấp. Chỉ trực tiếp cung cấp khi
+ Không có người làm vì đầu tư lớn hoặc lợi nhuận thấp.
+ Chủ thể khác cung cấp không hiệu quả.
+ Các DV chưa thể chuyển giao.

2. Hình thức hoạt động của HCNN
2.1. Khái niệm
-

Như vậy, hình thức hoạt động của HCNN là sự biểu hiện ra bên ngoài
của các loại hoạt động khi CQHCNN thực hiện chức năng của mình.

2.2. Các hình thức hoạt động HCNN cơ bản
a. Ban hành các QĐHC như: QĐHC chủ đạo, quy phạm và áp dụng
(nghiên cứu trong bài 4)
b. Thực hiện các hoạt động mang tính pháp lý. Gọi nó là hoạt động mang
tính pháp lý vì nó có mẫu, phải thực hiện theo quy trình, thủ tục nhất
định.
c. Áp dụng các biện pháp tổ chức trực tiếp:
-

Bên ngoài: Kiểm tra, hướng dẫn các đối tượng QL trong việc thực hiện
pháp luật; cung cấp thông tin, tuyên truyền giải thích PL; tổ chức các
6


cuộc mít tinh bày tỏ ý kiến, tổ chức chiếu phim, thi đấu thể thao vào
những giờ cao điểm…
-

Bên trong: Các CQHCNN tổ chức nghiên cứu, tổng kết và phổ biến các
kinh nghiệm tiên tiến; tổ chức kiểm tra, chỉ đạo trực tiếp trên thực tiễn;
tổ chức thi đua, khen thưởng, kỷ luật CBCC.

d. Hoạt động nghiệp vụ, kỹ thuật: Sử dụng phần mềm, webite, CSDL tích
hợp; chính phủ điện tử; dùng camera giám sát, máy bắn tốc độ, máy đo độ
cồn…
BÀI TẬP:
Xác định các hình thức QLHCNN
1. Chính phủ trình dự án luật ra quốc hội.
2. HĐND ban hành nghị quyết bảo đảm ATGT tại địa phương.
3. Ủy ban nhân dân ban hành chỉ thị về xây dựng, thực hiện nếp sống văn
minh đô thị.
4. Sở KHĐT tỉnh Y triển khai việc đăng ký qua net cho DN.
5. Chủ tịch UBND quận Z ra quyết định xử phạt VPHC đối với bà B.
6. Hiệu trưởng trường ĐH Đồng Nai cấp bằng tốt nghiệp cho SV.
3. Phương pháp hoạt động HC
3.1. Khái niệm: Là cách thức tác động của chủ thể HCNN lên đối tượng
HCNN, nhằm đạt được những mục tiêu xác định.Vừa là KH, vừa là NT.
3.2. Các phương pháp cụ thể

-

PP giáo dục: Cách tác động vào nhận thức à nâng cao tính tự giác và
khả năng LĐ. PP tổ chức: Đưa con người vào khuôn khổ, kỷ cương
bằng việc lập ra TC giám sát, XD quy chế, thủ tục, quy trình hoạt động.
PP kinh tế: Tác động vào lợi ích KT, để đối tượng lựa chọn PA có hiệu
quả nhất.

-

PP hành chính: Tác động trực tiếp bằng các QĐ HC mang tính bắt
buộc, đòi hỏi phải được phục tùng.
 Kết hợp HC và KT: Phạt hành chính (phạt chính, bổ sung – tước
giấy phép, khắc phục hậu quả); kinh tế (tăng mức phạt, giảm thuế
thiết bị xử lý chất thải)

7


8