Hoàn thiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức của CHDCND lào những kinh nghiệm từ pháp luật quản lý cán bộ, công chức việt nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƢ PHÁP

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

LITTAPHONE PHOUMMAKEO

HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT QUẢN LÝ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC
CỦA CHDCND LÀO - NHỮNG KINH NGHIỆM TỪ
PHÁP LUẬT QUẢN LÝ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC VIỆT NAM

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 60 38 01 02

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. NGUYỄN VĂN QUANG

HÀ NỘI – 2013

LITTAPHONE PHOUMMAKEO

LUẬN VĂN THẠC SĨ


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả
nêu trong luận văn là trung thực và chưa được công bố trong các công trình khác.
HỌC VIÊN CAO HỌC

LITTAPHONE PHOUMMAKEO

LITTAPHONE PHOUMMAKEO

LUẬN VĂN THẠC SĨ


LỜI CẢM ƠN
Trước tiên, em xin chân thành cảm ơn Tiến sĩ Nguyễn Văn Quang đã tận tình
hướng dẫn, giúp đỡ, góp ý và động viên em trong quá trình thực hiện luận văn tốt
nghiệp.
Xin chân thành cảm ơn sự quan tâm, tạo điều kiện của các thầy, cô chuyên
ngành đào tạo cao học Luật Hiến pháp và Luật Hành chính – Trường Đại học Luật Hà
Nội, các bạn lớp Cao học Luật Hành chính khóa 19b đã nhiệt tình giúp đỡ em trong
suốt khóa học.
Em cũng xin gửi lời cảm ơn đến tập thể cán bộ, công chức, viên chức Đại sứ
quán Lào tại Việt Nam, các bạn Du học sinh Lào tại Việt Nam đã giúp đỡ, tạo điều
kiện để em hoàn thành nghiên cứu luận văn này.
Những lời cảm ơn sau cùng xin dành cho gia đình, các đồng chí, đồng nghiệp ở
cơ quan công tác đã quan tâm, tạo điều kiện để tôi hoàn thành luận văn này.
Do thời gian và kiến thức có hạn nên luận văn cũng không thể tránh khỏi
những sai sót. Em rất mong nhận được sự góp ý của thầy cô và các bạn để luận văn
được hoàn chỉnh. Cuối cùng, em xin kính chúc các thầy cô cùng gia đình luôn mạnh
khỏe, hạnh phúc và đạt được nhiều thành công trong cuộc sống.
Tác giả

LITTAPHONE PHOUMMAKEO

LITTAPHONE PHOUMMAKEO

LUẬN VĂN THẠC SĨ


MỤC LỤC
TIÊU MỤC

TRANG

PHẦN MỞ ĐẦU

1

1. Tính cấp thiết của đề tài

1

2. Tình hình nghiên cứu đề tài

3

3. Phạm vi nghiên cứu đề tài

4

4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu đề tài

5

5. Mục đích và nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài

5

6. Những kết quả nghiên cứu mới của luận văn

6

7. Kết cấu của luận văn

7

PHẦN NỘI DUNG

8

Chƣơng 1 – MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT QUẢN

8

LÝ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CỦA CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN
DÂN LÀO
1.1.

Khái niệm cán bộ, công chức và quản lý cán bộ, công chức

8

1.2.

Khái niệm pháp luật quản lý cán bộ công chức

15

1.3.

Vai trò của pháp luật quản lý cán bộ, công chức

18

1.4.

Yêu cầu đối với pháp luật quản lý cán bộ, công chức

21

Chƣơng 2 – THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THI HÀNH PHÁP

28

LUẬT QUẢN LÝ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CỦA CỘNG HÒA DÂN
CHỦ NHÂN DÂN LÀO VÀ NHỮNG KINH NGHIỆM XÂY DỰNG,
THỰC HIỆN PHÁP LUẬT QUẢN LÝ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CỦA
CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM
2.1.

Thực trạng pháp luật và thi hành về pháp luật quản lý cán bộ, công

28

chức cuả nước Cộng hòa Dân chủ nhân dân Lào
2.2.

Những kinh nghiệm trong xây dựng và thực hiện pháp luật cán bộ,

44

công chức của Việt Nam.
Chƣơng 3 – QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT

55

QUẢN LÝ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CỦA CỘNG HÒA DÂN CHỦ
NHÂN DÂN LÀO TỪ KINH NGHIỆM CỦA VIỆT NAM
LITTAPHONE PHOUMMAKEO

LUẬN VĂN THẠC SĨ


3.1.

Quan điểm chỉ đạo hoàn thiện pháp luật cán bộ, công chức Cộng

55

hòa Dân chủ nhân dân Lào
3.2.

Những giải pháp cụ thể để hoàn thiện về pháp luật và nâng cao hiệu

56

quả thực hiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức Cộng hòa Dân chủ nhân
dân Lào
PHẦN KẾT LUẬN

LITTAPHONE PHOUMMAKEO

69

LUẬN VĂN THẠC SĨ


1

PHẦN MỞ ĐẦU
I. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI
Cán bộ, công chức là nguồn nhân lực cơ bản của nhà nước Lào. Đây là đội ngũ
đông đảo làm việc trong cơ quan nhà nước, trực tiếp tổ chức thực hiện các công việc
của quản lý nhà nước ở Lào. Quản lý nguồn nhân lực trong khu vực nhà nước nói
chung và quản lý cán bộ, công chức nói riêng là những nhiệm vụ quan trọng, bảo đảm
bảo cho bộ máy nhà nước hoạt động tích cực và hiệu quả.
Cũng giống như Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Cộng hòa dân chủ nhân
dân Lào theo đuổi mục tiêu quản lý xã hội bằng pháp luật. Do đó, nhà nước quản lý
cán bộ, công chức – nguồn nhân lực của mình cũng bằng công cụ pháp luật và để
nâng cao hiệu quả quản lý trong lĩnh vực này, pháp luật về cán bộ, công chức nói
chung, pháp luật về quản lý cán bộ, công chức nói riêng ngày càng phải được hoàn
thiện.
Trên thực tế, trong những năm qua, hoạt động quản lý cán bộ, công chức của
Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào đã đạt được những thành tựu đáng khích lệ. Về cơ
bản, Nhà nước đã quan tâm ban hành nhiều quy định pháp luật quản lý cán bộ, công
chức; trong đó đã điều chỉnh nhiều nội dung cơ bản và quan trọng của quản lý cán bộ,

công chức như nghiên cứu, ban hành, hướng dẫn thực hiện các quy định pháp luật
quản lý cán bộ, công chức; lập quy hoạch, kế hoạch, đào tạo xây dựng đội ngữ cán bộ,
công chức… Trên thực tế, công tác quản lý cán bộ, công chức cũng đạt được nhiều
thành tựu đáng kể như việc quản lý cán bộ, công chức được thực hiện một cách bài
bản, khoa học, có tổ chức và hạn chế được sự tùy tiện; trình độ của đội ngũ cán bộ,
công chức được nâng cao hơn; xây dựng được cơ sở dữ liệu về cán bộ, công
chức…Bên cạnh những thành tựu này thì quản lý cán bộ, công chức ở Cộng hòa Dân
chủ nhân dân Lào vẫn còn nhiều khó khăn, bất cập, trong đó phải kể đến: việc quản lý
cán bộ cấp cao hiện nay vẫn theo các quy định của Đảng, các quy định pháp luật hiện
nay chưa điều chỉnh quản lý loại cán bộ này; các quy định của pháp luật quản lý cán
bộ, công chức còn được thể hiện ở các văn bản có hiệu lực pháp lý thấp như nghị định
mà chưa được pháp điển hóa thành văn bản luật; các nội dung pháp luật về quản lý
cán bộ, công chức còn chưa đầy đủ và sự phân chia chưa mang tính khoa học; hệ

LITTAPHONE PHOUMMAKEO

LUẬN VĂN THẠC SĨ


2
thống công nghệ thông tin phục vụ quản lý cán bộ, công chức còn lạc hậu và chưa
được xây dựng thành hệ thống từ Trung ương đến cấp cơ sở; trình độ cán bộ, công
chức tuy có chuyển biến nâng cao nhưng vẫn chưa đáp ứng đủ yêu cầu của quản lý
nhà nước…
Có nhiều nguyên nhân dẫn đến thực trạng này trong đó phải kể đến nguyên
nhân về pháp luât. Hiện nay, pháp luật quản lý cán bộ, công chức của Cộng hòa dân
chủ nhân dân Lào vẫn chưa hoàn thiện, trình độ pháp điển hóa chưa cao, mới chỉ có
Nghị định điều chỉnh về vấn đề này mà chưa có Luật cán bộ, công chức như Việt
Nam. Việc tổ chức thực hiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức cũng chưa đạt được
hiệu quả cao…

Việt Nam và Lào là có những nét tương đồng về công tác cán bộ, công chức.
Việc ban hành pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức
hiện nay ở Việt Nam đã đạt được những thành tựu đáng kể và có những kinh nghiệm
nhất định để Lào cần tiếp thu trong việc hoàn thiện pháp luật cán bộ, công chức của
mình. Bên cạnh đó, những bất cập của pháp luật quản lý cán bộ, công chức của Việt
Nam cũng sẽ là những kinh nghiệm giúp Lào tránh được những sai lầm trong xây
dựng và hoàn thiện pháp luật của mình về lĩnh vực này. Do đó, Đề tài “Hoàn thiện
pháp luật về quản lý cán bộ, công chức của Cộng hòa Dân chủ nhân dân Lào – những
kinh nghiệm từ pháp luật quản lý cán bộ, công chức Việt Nam” là hết sức cần thiết.
Hoàn thiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức của Cộng hòa dân chủ nhân
dân Lào góp phần hoàn thiện về cơ chế, chính sách đối với cán bộ, công chức của
Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào, hoàn thiện pháp luật hành chính cũng như phù hợp
với xu hướng phát triển chung của luật hành chính trên thế giới, góp phần tăng cường
hiệu lực và hiệu quả của quản lý hành chính đáp ứng yêu cầu của nền kinh tế thị
trường mà Lào đang xây dựng và đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế.
Chính vì vậy, học viên đã chọn đề tài “Hoàn thiện pháp luật quản lý cán bộ,
công chức Cộng hòa Dân chủ nhân dân Lào – những kinh nghiệm từ pháp luật
quản lý cán bộ, công chức Việt Nam” làm đề tài nghiên cứu luận văn của mình
nhằm giải quyết các vấn đề đã được nêu, góp phần hoàn thiện pháp luật và nâng cao
hiệu quả thực hiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức của Cộng hòa dân chủ nhân
dân Lào.
LITTAPHONE PHOUMMAKEO

LUẬN VĂN THẠC SĨ


3
II. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI
Việc nghiên cứu về cán bộ, công chức và pháp luật cán bộ, công chức nói
chung trong đó có nội dung về quản lý cán bộ, công chức dành được nhiều sự quan

tâm của các nhà quản lý và khoa học ở nhiều nước trên thế giới trong đó có Việt Nam
và Lào.
Ở Việt Nam, đã có nhiều bài viết, công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài này như
“Công chức và vấn đề xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức hiện nay” của tác giả Tôn
Tử Hạ, “Hoàn thiện pháp luật công chức – Nội dung cơ bản của cải cách nền hành
chính nhà nước” của Thạc sĩ Hà Thị Bàn, “Trách nhiệm vật chất đối với công chức
theo pháp luật Việt Nam hiện nay” của Tiến sĩ Trần Thị Hiền, tài liệu hội thảo khoa
học “Một số vấn đề về công chức và quản lý nhà nước” của Trung tâm nghiên cứu
pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước” và rất nhiều bài viết trên các tạp chí chuyên
ngành như Tạp chí Luật học, Tại chí Nghiên cứu lập pháp… Các bài viết, công trình
nghiên cứu này đã đề cập đến nhiều phương diện khác nhau về hành chính học, luật
học… của pháp luật cán bộ, công chức nói chung và pháp luật về quản lý cán bộ công
chức nói riêng ở Việt Nam. Đây là những nguồn tư liệu quý giá, khá đầy đủ và toàn
diện để nghiên cứu tìm ra các kinh nghiệm của Việt Nam trong việc xây dựng, ban
hành và tổ chức thực hiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức. Mặt khác, du học sinh
và các nghiên cứu sinh của Lào khi tham gia học tập và nghiên cứu ở Việt Nam cũng
đã có đề cập đến nội dung liên quan đến cán bộ, công chức và pháp luật quản lý cán
bộ, công chức ở Lào trong các bài viết, công trình nghiên cứu của mình như “Bộ máy
hành chính nhà nước nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào” – Luận văn thạc sĩ luật
học của Thạc sĩ Pathana Suck Aloun năm 2003, “Đổi mới tổ chức và hoạt động của
bộ máy hành chính nhà nước Cộng hòa dân chủ nhân dân lào hiện nay” – Luận án tiến
sĩ luật học của Tiến sĩ Pathana Souk Aloun năm 2007 đã đề cập đến thực trạng của
cán bộ, công chức và thực trạng và những điểm cần sửa đổi pháp luật cán bộ, công
chức trong đó có nội dung pháp luật quản lý cán bộ, công chức ở Lào và đưa ra các
giải pháp về vấn đề này…
Ở Lào, cũng đã có các bài viết, công trình nghiên cứu về thực trạng của đội ngũ
cán bộ, công chức và pháp luật cán bộ, công chức dưới những cách tiếp cận khác nhau
như Hoàn thiện về việc quản lý cán bộ, công chức theo Nghị định số 82/CP, ngày 19
LITTAPHONE PHOUMMAKEO

LUẬN VĂN THẠC SĨ


4
tháng 5 năm 2003 ở thủ đô Viêng Chăn của tác giả Vixay Phandanuvong (khóa luận
tốt nghiệp Khóa quản lý Nhà nước năm 2004 tại Học viện chính trị - hành chính quốc
gia Lào), Quản lý cán bộ, công chức trong cơ chế kinh tế thị trường ở tỉnh Champasac
của tác giả Siphasat Sensavath (khóa luận tốt nghiệp Khóa quản lý Nhà nước năm
2009 tại Học viện chính trị - hành chính quốc gia Lào), Hoàn hiện về việc quản lý cán
bộ ở Học viện chính trị-hành chính quốc gia Lào của tác giả Baixien Mounteavong
(khóa luận tốt nghiệp Khóa quản lý Nhà nước năm 2008 tại Học viện chính trị - hành
chính quốc gia Lào), Hoàn thiện quản lý cán bộ, công chức theo hướng hành chính
hiện đại ở tỉnh Phôngsaly của thạc sĩ Khamtoun Vongsa (Luận văn thạc sĩ năm 2001
tại Học viện chính trị - hành chính quốc gia Lào)…
Tuy nhiên, những công trình này chỉ mới mang tính đánh giá trong nước hoặc
đề cập đến những kinh nghiêm chung của các nước trên thế giới trong đó có Việt Nam
để đưa ra các giải pháp hoàn thiện pháp luật cán bộ, công chức của Lào mà chưa có
bài viết, công trình nào nghiên cứu so sánh, toàn diện và đầy đủ những kinh nghiệm
của Việt Nam trong việc xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện pháp luật quản lý
cán bộ, công chức để Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào tiếp thu trong việc hoàn thiện
trong việc xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện pháp luật quản lý cán bộ, công
chức của mình.
III. PHẠM VI NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI
Pháp luật quản lý cán bộ, công chức có thể được nghiên cứu dưới nhiều góc độ
khác nhau. Trong khuôn khổ luận văn thạc sĩ luật học này, tác giả tập trung nghiên
cứu các vấn đề lý luận về pháp luật quản lý cán bộ, công chức; đánh giá thực trạng
ban hành và tổ chức thực hiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức của Cộng hòa dân
chủ nhân dân Lào để tìm ra những điểm bất cập, còn thiếu cần phải hoàn thiện cũng
như những thách thức mà Lào đang và sẽ gặp phải trong việc hoàn thiện pháp luật
quản lý cán bộ, công chức; tập trung phân tích việc xây dựng, ban hành và tổ chức

thực hiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức của Việt Nam để rút ra kinh nghiệm mà
Lào cần trong việc hoàn thiện pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật quản lý cán bộ,
công chức, từ đó, đưa ra những giải pháp cụ thể về mặt nhận thức, về pháp luật và tổ
chức thực hiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức cho Cộng hòa dân chủ nhân dân
Lào.
LITTAPHONE PHOUMMAKEO

LUẬN VĂN THẠC SĨ


5
IV. PHƢƠNG PHÁP LUẬN VÀ PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI
Luận văn được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác – Lê
nin, trong đó có sự vận dụng tổng hợp các phương pháp duy vật biện chứng, duy vật
lịch sử.
Luận văn vận dụng những quan điểm cơ bản của Đảng nhân dân cách mạng
Lào, Đảng Cộng sản Việt Nam, tư tưởng Hồ Chí Minh, các văn bản pháp luật của Lào
và Việt Nam, kết hợp với các phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, thống
kê…để lý giải các vấn đề lý luận, đánh giá các quy định của pháp luật cũng như đánh
giá các vấn đề thực tiễn có liên quan giúp cho vấn đề nghiên cứu được nhìn nhận dưới
góc nhìn đa chiều và hoàn thành các mục tiêu, nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài.
V. MỤC ĐÍCH VÀ NHIỆM VỤ CỦA VIỆC NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI
5.1 Mục đích nghiên cứu
Luận văn nghiên cứu vấn đề lý luận và thực tiễn pháp luật về quản lý cán bộ,
công chức của Lào và Việt Nam nhằm:
-

Góp phần hoàn thiện lý luận cơ bản về cán bộ, công chức của Lào nói

chung và lý luận về pháp luật quản lý cán bộ, công chức nói riêng, trong đó trọng tâm

là khái niệm về cán bộ, công chức; khái niệm quản lý cán bộ, công chức và pháp luật
quản lý cán bộ, công chức; vai trò và các yêu cầu đối với pháp luật quản lý cán bộ
công chức.
-

Đánh giá và phân thực trạng và tổ chức thực hiện pháp luật quản lý cán

bộ, công chức của Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào để tìm ra những điểm hạn chế,
chưa hoàn thiện của pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật cán bộ, công chức của
Lào. Mặt khác, luận văn cũng đánh giá và phân tích về xây dựng và tổ chức thực hiện
pháp luật cán bộ, công chức của Việt nam để từ đó rút ra những kinh nghiệm mà Lào
cần tiếp thu, đồng thời, cũng đưa ra các giải pháp cụ thể về mặt nhận thức, pháp luật
và tổ chức thực hiện trong việc hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện
pháp luật quản lý cán bộ, công chức của Lào.
5.2 Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục đích nghiên cứu trên, luận văn có các nhiệm vụ nghiên cứu
sau:
-

Nhận thức đầy đủ và sâu sắc hơn những vấn đề lý luận cơ bản về pháp

luật quản lý cán bộ, công chức như khái niệm cán bộ, công chức; khái niệm quản lý
LITTAPHONE PHOUMMAKEO

LUẬN VĂN THẠC SĨ


6
cán bộ, công chức và pháp luật quản lý cán bộ, công chức cũng như vai trò và những
yêu cầu đối với pháp luật quản lý cán bộ, công chức.

-

Nêu và phân tích về pháp luật hiện hành, xây dựng pháp luật cũng như

quá trình thực hiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức ở Lào và Việt Nam, nêu ra
những ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân của những bất cập trong pháp luật và tổ chức
thực hiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức ở Lào hiện nay, nêu được những kinh
nghiệm rút ra từ việc xây dựng và tổ chức thực hiện pháp luật quản lý cán bộ công
chức của Việt Nam để Lào tiếp thu trong việc hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu
quả thực hiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức của mình.
-

Đưa ra được những giải pháp cụ thể về mặt nhận thức, pháp luật và tổ

chức thực hiện trong việc hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp
luật quản lý cán bộ, công chức của Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào.
VI. NHỮNG KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU MỚI CỦA LUẬN VĂN
6.1 Ý nghĩa khoa học
Kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần bổ sung, hoàn thiện lý luận về cán
bộ, công chức nói chung và lý luận về quản lý cán bộ, công chức nói riêng giúp cho
các học giả, các nhà nghiên cứu có góc nhìn toàn diện hơn, đầy đủ hơn về quản lý cán
bộ, công chức và pháp luật quản lý cán bộ công chức.
Luận văn là công trình đầu tiên của học viên Lào được thực hiện tại Việt Nam
nghiên cứu về quản lý cán bộ, công chức dưới góc độ pháp luật – pháp luật về quản lý
cán bộ, công chức của Lào cũng như những kinh nghiệm về xây dựng và thực hiện
pháp luật cán bộ, công chức của Việt Nam. Đây sẽ là nguồn tư liệu để làm tài liệu
tham khảo, giảng dạy, trao đổi kinh nghiệm, nghiên cứu về pháp luật quản lý cán bộ,
công chức giữa Việt nam và Lào.
6.2 Ý nghĩa thực tiễn
Kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần giúp các nhà nghiên cứu, quản lý,

hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật của Lào có cái nhìn cơ bản về mặt lý luận
cũng như có được những đánh giá thực tiễn về pháp luật quản lý cán bộ, công chức
cũng như thực hiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức của Lào. Đây sẽ là cơ sở cho
việc hoàn thiện pháp luật, nâng cao chất lượng thực hiện pháp luật quản lý cán bộ,
công chức của Lào.
LITTAPHONE PHOUMMAKEO

LUẬN VĂN THẠC SĨ


7
Luận văn là công trình nghiên cứu của học viên Lào thực hiện nghiên cứu ở
trình độ thạc sĩ tại Việt Nam. Đây là minh chứng rõ ràng nhất cho sự hợp tác giáo dục
và pháp luật của hai nước, tăng cường tình hữu nghị và đoàn kết Việt – Lào.
VII. KẾT CẤU CỦA LUẬN VĂN
Người phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội
dung của luận văn gồm 3 chương:
Chương 1 - MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT QUẢN LÝ CÁN BỘ,
CÔNG CHỨC CỦA CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO
Chương 2 - THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THI HÀNH PHÁP LUẬT QUẢN LÝ
CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CỦA CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO VÀ
NHỮNG KINH NGHIỆM XÂY DỰNG, THỰC HIỆN PHÁP LUẬT QUẢN LÝ
CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CỦA CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM
Chương 3 - QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT QUẢN LÝ
CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CỦA CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO TỪ
KINH NGHIỆM CỦA VIỆT NAM

LITTAPHONE PHOUMMAKEO

LUẬN VĂN THẠC SĨ

8
PHẦN NỘI DUNG
Chƣơng 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT QUẢN LÝ CÁN BỘ, CÔNG
CHỨC CỦA CỘNG HÒA DÂN CHỦ NHÂN DÂN LÀO
1.1. Khái niệm cán bộ, công chức và quản lý cán bộ, công chức
1.1.1

Khái niệm cán bộ, công chức

Nhà nước là người thay mặt xã hội tổ chức đời sống cộng đồng. Xét dưới
phương diện người sử dụng lao động, nhà nước sử dụng một phần không nhỏ nguồn
lực của xã hội để thực hiện chức năng quản lý của mình. Tùy thuộc vào mỗi chế độ xã
hội, nhận thức, quan niệm về những người được nhà nước tuyển dụng để thực hiện
các công việc của nhà nước có sự khác nhau và điều này phản ánh cụ thể trong pháp
luật về công vụ, công chức của các nước trên thế giới. Như: công chức là những người
làm công tác chuyên môn nghiệp vụ trong bộ máy hành chính của các bộ thuộc Chính
phủ của Anh, Thái -lan, Xin-ga-po...; công chức không chỉ là những người thực hiện
các hoạt động chuyên môn nghiệp vụ quản lý trong bộ máy hành chính của các bộ
(trung ương) mà còn bao gồm cả những người làm công tác chuyên môn nghiệp vụ
quản lý trong bộ máy hành chính thuộc chính quyền của các địa phương của Nga,
Trung Quốc, Ba Lan, Hung-ga-ri...; một số nước khác như Đức, Hà Lan, Tây Ban
Nha... xác định phạm vi công chức bao gồm cả những người thực thi công vụ tại các
tổ chức cung ứng dịch vụ công hoặc cả ngành lập pháp, tư pháp [6].
Vấn đề cán bộ, công chức cũng đã được các tác giả ở Việt Nam quan tâm
nghiên cứu khá sớm. Tuy nhiên, do sự tiếp cận cũng như chịu ảnh hưởng của nhiều hệ
thống quan điểm khác nhau mà ở Việt Nam có nhiều quan điểm về cán bộ, công chức:
Có quan điểm cho rằng công chức là những người làm việc chuyên môn có tính

chất lâu dài và ổn định trong bộ máy nhà nước. Quan điểm này đã được thể hiện trong
cuốn sách “Nền công vụ công chức” do Viện khoa học pháp lý thuộc Bộ Tư pháp ấn
hành năm 1992. Quan niệm này xuất hiện ở Việt Nam vào những năm 1990. Quan
điểm này đã nhấn mạnh việc tách biệt công chức với những người hoạt động mang
tính chính trị như đại biểu quốc hội, đại biểu hội đồng nhân dân… Gốc xuất phát của
quan điểm này là từ các nhà nước tư sản có chế độ đa đảng, các đảng phái chính trị

LITTAPHONE PHOUMMAKEO

LUẬN VĂN THẠC SĨ


9
luôn đấu tranh với nhau giành quyền lực và thay nhau nắm chính quyền. Khi các đảng
phái khác nhau nắm chính quyền thì luôn có nhu cầu thay đổi các nhân sự trong bộ
máy nhà nước, đặc biệt là các chức vụ cao cấp. Tuy nhiên, một đặc tính của công
chức đó là tính ổn định, do đó, chỉ có thể thay đổi hệ thống là chính sách (nhân sự cao
cấp) còn hệ thống thừa hành (công chức) thì phải giữ nguyên để đảm bảo tính ổn định
của nhà nước và xã hội. Quan điểm này cũng đã được thể hiện trong Từ điển tiếng
Việt do Hoàng Phê chủ biên: “Công chức là những người được tuyển dụng, bổ nhiệm
giữ một công vụ thường xuyên trong cơ quan nhà nước, hưởng lương do ngân sách
nhà nước cấp [11, trang 109]”
Quan điểm khác lại cho rằng công chức là những người làm việc trong cơ quan
nhà nước [5]. Quan niệm này hết sức giản đơn, chỉ phân biệt công chức với những
người lao động khác ở duy nhất một dấu hiệu đó là công chức làm việc trong cơ quan
nhà nước. Về cơ bản, quan niệm này gần giống với quan niệm về viên chức ở Việt
Nam trong những năm từ 1960 đến 1991 [7] và định nghĩa công chức trong Từ điển
tiếng Việt in lần thứ hai của Nhà xuất bản Khoa học xã hội năm 1977 [13].
Theo Từ điển Luật học thì Công chức là những người do bầu cử, được tuyển
dụng, bổ nhiệm vào một ngạch công chức hoặc được giao giữ một công vụ thường

xuyên trong các cơ quan nhà nước ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã.
Công chức là công dân Việt Nam, trong biên chế được hưởng lương từ nguồn ngân
sách nhà nước [17, trang 173].
Về phương diện pháp luật, thuật ngữ công chức ở Việt Nam xuất hiện lần đầu
tiên tại Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/05/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng
hòa. Tại điều 1 của Sắc lệnh này quy định “công chức là những công dân Việt Nam
được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ
quan Chính phủ, ở trong hay ngoài nước đều là công chức theo quy chế này, trừ
những trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định”. Như vậy, quan niệm về công
chức ở đây giới hạn ở phạm vi rất hẹp, chỉ là những người được tuyển dụng giữ một
chức vụ thường xuyên trong các cơ quan của Chính phủ, không bao gồm người làm
trong các cơ quan khác của Nhà nước như đơn vị sự nghiệp, Tòa án… Từ đó cho đến
cuối thập kỷ 80 của thế kỷ trước, ở Việt Nam gần như “không tồn tại khái niệm công

LITTAPHONE PHOUMMAKEO

LUẬN VĂN THẠC SĨ


10
chức mà thay vào đó là khái niệm cán bộ, công nhân viên chức nhà nước” chung
chung, không phân biệt công chức và viên chức” [18, trang 14].
Do yêu cầu khách quan của tiến trình cải cách nền hành chính nhà nước và đòi
hỏi phải chuẩn hóa đội ngũ cho phù hợp với thông lệ quốc tế, thuật ngữ và khái niệm
công chức được quy định tại Nghị định số 169/HĐBT ngày 25/05/1991. Theo đó,
công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong
một công sở của Nhà nước ở trung ương hay địa phương, ở trong hay ngoài nước đã
được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước trả gọi là công chức.
Tuy nhiên, tại Điều 2 của Nghị định này,dù có quy định những đối tượng là công chức
và không phải công chức nhưng một số đối tượng như công an, những người làm

nghiên cứu khoa học, giáo viên…chưa được xếp loại nào. Quá trình pháp điển hóa
pháp luật cán bộ, công chức diễn ra và Pháp lệnh cán bộ, công chức được Ủy ban
thường vụ Quốc hội ban hành tháng 2 năm 1998 quy định: cán bộ, công chức quy
định tại Pháp lệnh này là công dân Việt nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân
sách nhà nước… Quy định này mặc dù khẳng định quan điểm và nhận thức mới về
vấn đề cán bộ, công chức của Việt Nam nhưng lại chưa tách bạch được cán bộ với
công chức, vẫn gọi với tên chung và dung các dấu hiệu chung để định nghĩa cán bộ,
công chức. Nghị định 95/CP về “tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức” được
Chính phủ ban hành tháng 11 năm 1998, sau đó Pháp lệnh cán bộ, công chức được
sửa đổi năm 2003 cùng với sự ra đời của các Nghị định, thông tư mới cũng đã làm rõ
hơn khái niệm công chức. Cụ thể: Công chức là những người được tuyển dụng, bổ
nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên, được phân loại theo trình độ đào tạo,
ngành chuyên môn, được xếp vào một ngạch hành chính, sự nghiệp, trong biến chế và
hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc
được giao nhiệm vụ thường xuyên trong các cơ quan, đơn vị thuộc quân đội nhân dân
mà không phải sỹ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; làm việc
trong các cơ quan, đơn vị thuộc công an nhân dân mà không phải sỹ quan, hạ sỹ quan
chuyên nghiệp. Như vậy, về cơ bản, quan niệm công chức như vậy gần giống với
Nghị định 169/HĐBT đã nêu ở trên.
Luật cán bộ, công chức năm 2008 ra đời đã tách bạch cán bộ với công chức.
Theo đó thì tại Điều 2 định nghĩa công chức như sau: Công chức là công dân Việt
LITTAPHONE PHOUMMAKEO

LUẬN VĂN THẠC SĨ


11
Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của
Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp
tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ

quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc
Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ
máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam,
Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập),
trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ
máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ
lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật. Công chức cấp xã
là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ
thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà
nước.
Điều 2 Nghị định 06/2010/NĐ-CP lại có một cách định nghĩa về công chức
mang tính khái quát hơn. Cụ thể: Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng,
bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh, trong biên chế, hưởng lương từ ngân sách
nhà nước hoặc được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy
định của pháp luật, làm việc trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị quy định tại Nghị định
này.
Như trên đã đề cập, ngoài thuật ngữ công chức thì ở Việt Nam cũng như một số
quốc gia khác theo hệ thông xã hội chủ nghĩa còn tồn tại thuật ngữ cán bộ. Khái niệm
cán bộ (cadres) bao hàm một diện rất rộng các loại nhân sự thuộc khu vực nhà nước
và các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. Mãi đến năm 2003, khi Pháp lệnh
cán bộ, công chức được sửa đổi, cùng với việc làm rõ hơn khái niệm công chức, viên
chức đã có sự tách bạch tương đối khái niệm cán bộ. Theo đó thì có thể xem những
người sau đây là cán bộ:
- Những người qua bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong các cơ
quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội.
- Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao nhiệm vụ thường xuyên
làm việc trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội.
- Cán bộ bầu cử tại xã, phường, thị trấn
LITTAPHONE PHOUMMAKEO

LUẬN VĂN THẠC SĨ


12
Luật Cán bộ, công chức ra đời đánh dấu bước chuyển biến rõ ràng về việc phân
định cán bộ với công chức. Theo Luật này thì cán bộ là: Cán bộ là công dân Việt
Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong
cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung
ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở
huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong
biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Cán bộ xã, phường, thị trấn (sau
đây gọi chung là cấp xã) là công dân Việt Nam, được bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm
kỳ trong Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Bí thư, Phó Bí thư Đảng
ủy, người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội.
Như vậy, quan điểm của các học giả ở Việt Nam cũng như các nhà quản lý về
cán bộ, công chức có sự khác nhau cả theo lát cắt dọc và lát cắt ngang theo tiến trình
thời gian.
Ở Lào cũng như ở Việt Nam, thuật ngữ cán bộ, công chức nhiều khi được đánh
đồng, hòa lẫn vào nhau. Thuật ngữ “cán bộ” được sử dụng rộng rãi trong hoạt động tổ
chức lãnh đạo thực hiện nhiệm vụ chính trị trong toàn hệ thống chính trị của đất nước
Lào. Từ điển tiếng Lào phát hành năm 1986 đã ghi rằng: “Cán bộ là công chức, là
nhân viên”. Còn khái niệm về công chức cũng đã được nêu rõ trong chương 1, điều 2
của Nghị định số 82/NĐ-CP, ký ngày 19/5/2003 về Quy định công chức nước Cộng
hòa dân chủ nhân dân Lào, theo đó “Công chức của nước Cộng hòa dân chủ nhân dân
Lào là công dân Lào được biên chế và được bổ nhiệm làm việc thường trực tại các cơ
quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức quần chúng cấp trung ương, cấp địa phương và các
cơ quan đại diện của nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào ở nước ngoài, được nhận
lương, các khoản trợ cấp từ ngân sách của Nhà nước”. Quan niệm rằng “Cán bộ là
công chức” hoặc “Cán bộ là người phục vụ tổ quốc, phục vụ nhân dân, là người đưa
đường lối chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước tới nhân dân thực hiện, đồng

thời báo cáo phản ánh tình hình cơ sở cho Đảng, Chính phủ để đề ra đường lối chính
sách cho đúng đắn, phù hợp với tình hình thực tế” không cho phép chỉ rõ được trong
số các công chức, đối tượng nào mới được coi là cán bộ.
Nhìn chung, cán bộ không chỉ bao hàm công chức, mà còn cả những người làm
việc thường trực tại các cơ quan tổ chức trong hệ thống chính trị được nhận lương,
LITTAPHONE PHOUMMAKEO

LUẬN VĂN THẠC SĨ


13
phụ cấp hàng tháng từ ngân sách nhà nước. Do vậy, cho dù tại điều 3 Sắc lệnh số
82/TTg nói rõ công chức không bao gồm các loại cán bộ: Cán bộ lãnh đạo cấp cao
(tính từ cấp Thứ trưởng và tương đương), bộ đội, công an, cán bộ doanh nghiệp và
cán bộ làm theo hợp đồng. Loại cán bộ này, Chính phủ đã có quy định riêng. Tuy
nhiên, Sắc lệnh trên cũng chỉ rõ: Công chức cũng là cán bộ vì khi nói tới việc biên chế
vào các cấp quy định được ghi tại điều 6 đã giải thích:
Công chức được biên chế cấp bậc loại và

-

gọi là: Cán bộ gi p việc

hành chính.
-

Công chức được biên chế cấp bậc loại

, V và V gọi là: Cán bộ chuyên

môn. Cán bộ chuyên môn đạt được tại m i cấp s được chỉa thành 3 mức, thể hiện
phẩm chất đạo đức, giáo dục và thâm niên công tác:
Người được biên chế bậc 1 đến bậc , gọi là Cán bộ chuyên môn cấp

,

hoặc cấp V hoặc cấp V mức 1.
Người được biên chế bậc

đến bậc 10, gọi là Cán bộ chuyên môn cấp

,

hoặc cấp V hoặc cấp V mức 2.
Người được biên chế bậc 11 đến bậc 1 , gọi là Cán bộ chuyên môn cấp ,
hoặc cấp V hoặc cấp V mức 3 hoặc chuyên viên.
Như vậy, Cán bộ là những người bao gồm cán bộ cấp cao, bộ đội, công an, cán
bộ làm theo hợp đồng, công chức, cán bộ doanh nghiệp. Nhưng ở trong xã hội chúng
ta, cho tới hiện nay, cũng có cách hiểu thông thường “Cán bộ” là để phân biệt những
người làm việc thường trực tại các cơ quan tổ chức trong hệ thống chính trị được nhận
lương, phụ cấp hàng tháng từ ngân sách nhà nước, từ các tổ chức quần chúng, doanh
nghiệp nằm trong hệ thống chính trị với người dân nói chung.
Từ các vấn đề nêu trên, chúng ta có thể khẳng định rằng: “Cán bộ là một tiêu
chuẩn dùng để chỉ tất cả những người làm việc tại các cơ quan tổ chức của Đảng và
Nhà nước, các tổ chức quần chúng, lực lượng vũ trang mà đạt được các cấp bậc, chức
vụ trong bộ máy tổ chức, bao gồm những người có vị trí chức vụ và những người làm
chuyên môn không có chức vụ”…
1.1.2

Khái niệm quản lý cán bộ, công chức

Chúng ta biết, quản lý là hoạt động có mục đích của chủ thể có quyền lực tác
động vào đối tượng quản lý. Chủ thể quản lý sử dụng tài nguyên con người, vật chất,
LITTAPHONE PHOUMMAKEO

LUẬN VĂN THẠC SĨ


14
ngân sách và các thông tin tin tức để đạt được mục đích nào đó mà tổ chức đề ra,
trong đó có các bộ phận: kế hoạch, xác định bộ máy, bổ sung cán bộ, chỉ đạo quản lý,
kiểm tra đánh giá và đúc rút kinh nghiệm. Nghĩa là xác định mục đích, đối tượng và
hướng hoạt động đúng đắn nhằm đạt được mục tiêu đã đề ra. Việc quản lý khi nào
cũng phải thể hiện về mặt nguyên tắc và lý tưởng giai cấp một cách chặt chẽ, dứt
khoát, có phán quyết, dám làm, dám hành động và dám chịu trách nhiệm. Khi các
hoạt động quản lý phù hợp với quy luật khách quan của đối tượng quản lý thì được coi
rằng việc quản lý đã làm là đúng, mục đích quản lý đã đạt được và hiệu quả quản lý
cao.
Theo cách nói của những nước đã có bề dày lịch sử về xây dựng chế độ công
chức và nền công vụ thì quản lý công chức chính là “sự tự quản lý của chính phủ”,
trong quá trình củng cố, xây dựng hệ thống hành chính nhà nước. Đó là hoạt động mà
thông qua các nội dung, biện pháp “dùng người” thu hút và lựa chọn được những con
người ưu tú, nhiều nhân tài, đào thải, loại bỏ những công chức không đáp ứng yêu
cầu, nhiệm vụ, nâng cao trình độ, phẩm chất của đội ngũ công chức… Trên cơ sở đó,
bảo đảm cho công tác điều hành, chỉ đạo triển khai của Chính phủ đạt được kết quả
tốt.
Để thực thi có hiệu quả công tác quản lý công chức, có nhiều công việc và hoạt
động cần phải triển khai. Song có ba vấn đề lớn, rất cơ bản cần phải được thực hiện
mới bảo đảm cho công tác quản lý công chức có tính toàn diện, bao gồm: các nội
dung quản lý cán bộ, công chức cần phải đẩy đủ và phù hợp; tổ chức bộ máy quản lý

cán bộ, công chức phải được thiết lập và hoạt động có hiệu quả; việc đánh giá cán bộ,
công chức phải được thực hiện đúng quy định và có hiệu quả. Về nội dung quản lý
cán bộ, công chức cần phải ban hành đầy đủ các quy định về quản lý cán bộ, công
chức về các mặt phân cấp quản lý cán bộ, công chức; tiêu chuẩn cán bộ, công chức;
tuyển dụng, sử dụng, đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức; chế độ tiền lương và các
chính sách đãi ngộ… Thêm vào đó, cần có kế hoạch phát triển đội ngũ cán bộ, công
chức một cách toàn diện và khả thi; thực hiện việc thống kê cán bộ, công chức và
thanh tra, kiểm tra, thi hành các quy định về cán bộ, công chức. Về tổ chức, bộ máy
quản lý công chức cần xác định cơ quan quản lý cán bộ, công chức; phân cấp quản lý
cán bộ, công chức một cách phù hợp. Đối với công tác đánh giá cán bộ, công chức
LITTAPHONE PHOUMMAKEO

LUẬN VĂN THẠC SĨ


15
cần phải được tiến hành thường xuyên, liên tục, đúng quy định và đánh giá một cách
dân chủ, khách quan.
Quản lý cán bộ, công chức là một hoạt động rất rộng. Đó là sự quản lý của nhà
nước đối với những người làm việc cho nhà nước để thực hiện các chức năng của nhà
nước. Trên phương diện lao động, có thể xem nhà nước là một chủ sử dụng lao động
và cán bộ, công chức là người lao động, như vậy, nhà nước sẽ quản lý cán bộ, công
chức như chủ sử dụng lao động quản lý người lao động. Trên phương diện tổ chức
quản lý nhà nước, nhà nước quản lý cán bộ, công chức bằng nhiều phương tiện khác
nhau, từ cơ chế, chính sách, pháp luật đến việc bố trí công việc cho cán bộ, công chức,
đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức cũng như tổ chức bộ máy của mình để quản lý
cán bộ, công chức. Quản lý cán bộ, công chức là hoạt động của nhà nước mà đại diện
là các cơ quan, cá nhân được nhà nước trao quyền thực hiện việc tác động đến đối
tượng quản lý là cán bộ, công chức để thực hiện mục đích quản lý là tuyển dụng, sử
dụng có hiệu quả nguồn nhân lực của nhà nước. Hoạt động này bao gồm các lĩnh vực:

tạo thể chế pháp lý cho hoạt động quản lý cán bộ, công chức; xây dựng kế hoạch phát
triển đội ngũcán bộ, công chức; tổ chức thực hiện các quy định quản lý cán bộ, công
chức; và sử dụng các kỹ năng quản lý để thực hiện việc quản lý cán bộ, công chức.
Nói một cách chung nhất, đây là các công việc, cách thức, biện pháp quản lý cán bộ,
công chức của nhà nước vừa ở dạng thức trừu tượng (các quy phạm) vừa ở dạng thức
cụ thể (thực hiện trên thực tế).
1.2. Khái niệm pháp luật quản lý cán bộ công chức
Pháp luật quản lý cán bộ, công chức là hệ thống các quy phạm, bao quát toàn
bộ các công việc, cách thức, biện pháp quản lý cán bộ, công chức nhưng dưới dạng
thức trừu tượng. Đó là những văn bản pháp luật chứa đựng quan điểm chính trị, tư
tưởng chỉ đạo của Nhà nước về cán bộ, công chức như luật công chức, điều lệ, quy
chế công chức, các chính sách, chế độ về tiêu chuẩn, tuyển chọn, đào tạo, đánh giá,
đãi ngộ, kiểm soát công chức. Như vậy, pháp luật quản lý cán bộ, công chức chính là
một bộ phận của hoạt động quản lý cán bộ, công chức của nhà nước. Nhiệm vụ của
pháp luật quản lý cán bộ, công chức là phải làm cơ sở pháp lý cho việc thực hiện quản
lý cán bộ, công chức.

LITTAPHONE PHOUMMAKEO

LUẬN VĂN THẠC SĨ


16
Vương quốc Anh là nước ra đời rất sớm chế độ công chức nhưng việc xây
dựng và ban hành văn bản pháp luật về công chức cũng phải trải qua chặng đường dài
hàng trăm năm [15, trang 8-12]. Lúc đầu, ở Anh, văn bản pháp quy về quản lý công
chức chủ yếu do Chính phủ ban hành, bao gồm: lệnh của Viện cơ mật, các văn bản
quy định khác của Bộ Tài chính và một số cơ quan khác của Chính phủ. Tuy nhiên,
giá trị các văn bản này chỉ có hiệu lực đối với công chức, tòa án không buộc phải tuân
theo các văn bản này khi xét xử. Sau đó, kể từ cuộc cải cách năm 1968, các văn bản

pháp lý điều chỉnh về công chức được hoàn chỉnh theo hướng là văn bản của Quốc hội
như sự ra đời của các luật: Luật tiền lương bình đẳng; Luật giữ bí mật ra đời năm
1970, sửa đổi năm 1972; Luật tăng tiền lương hưu năm 1971, Luật bảo đảm về nghề
năm 1978… Đến lúc này, không chỉ công chức phải tuân theo pháp luật về công chức
này mà cả tòa án khi xét xử các tranh chấp liên quan đến công chức cũng phải tuân
theo các quy định này.
Đối với Pháp, tuy có nền hành chính phát triển nhưng việc hoàn thiện các văn
bản pháp luật về quản lý công chức cũng phải mất đến khoảng một trăm năm. Các văn
bản có tính pháp luật đầu tiên về công chức là các văn bản liên quan đến chế độ lương
hưu ra đời năm 1853 và văn bản về kỷ luật công chức ra đời năm 1905, cùng với đó là
các quyết định của Tòa hành chính liên quan đến quy tắc công chức cũng được áp
dụng phổ biến. Đến thời kỳ chính phủ Visi, “Chương trình chung về công chức” ra
đời tháng 9/1941 là văn bản pháp luật đầu tiên về chế độ công chức. Văn bản này
cũng quy định các quy định của tòa án cũng trở thành quy định của pháp luật. Giai
đoạn sau đó, đã có sự sửa đổi, bổ sung nội dung của văn bản pháp luật về công chức,
như là Luật chung về công chức ra đời năm 1946 và năm 1959 chỉ điều chỉnh về công
chức trung ương, đối với công chức địa phương thì được điều chỉnh ở Thiên 4 Luật thị
trấn. Tuy nhiên, đến giai đoạn 1983 – 1984 thì đã gộp chung công chức trung ương và
công chức địa phương vào chịu sự điều chỉnh của Luật chung về công chức. Theo quy
định về xây dựng pháp luật điều chỉnh công chức ở Pháp thì Hiến pháp quy định lập
pháp và chế độ công chức do Quốc hội quyết định, những vấn đề khác thuộc phạm vi
hành chính do Chính phủ quy định bằng mệnh lệnh. Tuy nhiên, trên thực tế, phần lớn
các quy phạm cụ thể về công chức do lại cơ quan hành chính đặt ra.

LITTAPHONE PHOUMMAKEO

LUẬN VĂN THẠC SĨ


17

Ở Hoa kỳ, năm 1883, Luật chế độ công chức được Quốc hội phê chuẩn theo sự
đề nghị của Hạ nghị sĩ bang Ohio Păngtuđơn. Tuy nhiên, lúc đầu luật này chỉ được áp
dụng đối với 10% các chức vị trong chính phủ liên bang. Dần dần, qua các đời Tổng
thống, phạm vi áp dụng của luật này được mở rộng và đến cuối thập kỷ 80 của thế kỷ
XX, luật này được áp dụng tới phạm vi 90% người làm thuê cho chính phủ liên bang.
Sau đó, để phù hợp với thực tiễn, Luật chế độ công chức đã bị thay thế bởi Luật cải
cách chế độ công chức ra đời và có hiệu lực từ ngày 01/01/1979.
Ở Cộng hòa liên bang Đức, văn bản pháp luật quản lý công chức đầu tiên là
Luật công chức liên bang ra đời năm 1953, và hai năm sau đó, tức năm 1955 được bổ
sung thêm văn bản “Nguyên tắc chung về Luật công chức”. Đến năm 1977, Cộng hòa
liên bang Đức mới ban hành “Luật công chức” để thống nhất điều chỉnh về vấn đề
công chức, tạo cơ sở cho việc quản lý công chức được thống nhất và hiệu quả.
Ở Trung Quốc, năm 1949, nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa ra đời. Trong
nhiều năm liền, Trung Quốc quản lý nhân sự theo chế độ cán bộ, do đó, các quy định,
chế độ, chính sách còn thiếu đồng bộ, chặt chẽ. Đến tận năm 1989, tại Đại hội lần thứ
13 Đảng Cộng sản Trung quốc mới đề ra chủ trương xây dựng chế độ công chức nhà
nước kiểu mới. Theo đó, Đại hội đải biểu nhân dân toàn quốc (tức Quốc hội) Trung
Quốc nêu ra nhiệm vụ xây dựng “Luật chung về công chức nhà nước” làm cơ sở cho
việc hoàn thiện thể chế quản lý cán bộ, công chức. Trong khi Quốc hội chưa ban hành
được luật trên thì Quốc vụ viện (tức Chính phủ) Trung Quốc đã ban hành “Điều lệ
tạm thời về công chức nhà nước”. Văn bản này có ý nghĩa và tầm quan trọng như luật
pháp về công chức của Trung quốc.
Ở Việt Nam, sau khi nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ra đời, nhà
nước rất chú trọng việc ban hành pháp luật quản lý cán bộ, công chức. Năm 1950,
Chủ tịch nước Hồ Chí Minh đã ký ban hành sắc lệnh 76/SL ban hành kèm theo quy
chế công chức Việt Nam. Sau đó, trong một thời gian dài, ở Việt Nam thực hiện chế
độ cán bộ, công nhân, viên chức nói chung đối với tất cả những người làm công ăn
lương trong cơ quan nhà nước và các đơn vị sản xuất kinh doanh. Đến Đại hội Đảng
lần thứ VI (năm 1986) đã đặt ra vấn đề đổi mới công tác cán bộ, củng cố nhà nước.
Ngày 25/5/1991, Hội đồng bộ trưởng đã ban hành Nghị định 169-HĐBT về công chức

nhà nước. Sau đó, thực hiện chủ trương chỉ đạo của Đảng tại Hội nghị Trung ương
LITTAPHONE PHOUMMAKEO

LUẬN VĂN THẠC SĨ


18
Đảng lần thứ 2 khóa VII, lần thứ 8 khóa VII, lần thứ 3 khóa VIII về xây dựng pháp
lệnh cán bộ, công chức; Ủy ban thường vụ quốc hội khóa X đã ban hành pháp lệnh
cán bộ, công chức vào năm 1998. Tiếp sau đó, cùng với việc bổ sung, sửa đổi hoàn
thiện pháp lệnh này thì một loạt các văn bản quy định cụ thể pháp lệnh cũng được ban
hành. Đến năm 2008, trước yêu cầu của tình hình mới, Luật cán bộ, công chức được
ban hành và có hiệu lực kể từ ngày 01/01/2010 thay thế cho Pháp lệnh cán bộ, công
chức.
Ở Lào, Đảng và Nhà nước cũng rất quan tâm đến công tác ban hành pháp luật
quản lý cán bộ, công chức. Năm 1993, Chính phủ ban hành Nghị định 171/NĐ-CP và
172/NĐ-CP phục vụ cho việc quản lý cán bộ, công chức. Đến năm 2003, các Nghị
định này đã được thay thế bằng Nghị định 82/NĐ-CP. Nghị định 82/NĐ-CP đã quy
định các nguyên tắc thủ tục, cơ quan tổ chức phụ trách công tác quản lý cán bộ của
Cộng hòa Dân chủ nhân dân Lào và quy định cơ chế thực hiện chính sách đối với cán
bộ trên cơ sở nguyên tác bình đẳng công khai khách quan và công bằng. Để thực hiện
nghị định trên một cách thống nhất trên cả nước, Cơ quan phụ trách quản lý cán bộ
(Cục hành chính và quản lý cán bộ tức Vụ hành chính quản lý cán bộ trước đây) cũng
đã có hướng dẫn và các thông cáo như: hướng dẫn số 508/VPTT ngày 30/10/2003, số
01/VHC ngày 22/9/2005 về đánh giá kết quả thực hiện công tác cán bộ, công chức.
Ngoài ra, để hoàn thiện pháp luật quản lý cán bộ, công chức, các văn bản quy phạm
pháp luật liên quan đến quản lý cán bộ, công chức cũng được ban hành như Nghị định
số 99/NĐ-CP về chức vụ hành chính của cán bộ ban hành năm 2008, Nghị định số
468/NĐ-CP về chính sách đối với cán bộ thực hiện công tác tại vùng sâu vùng xa ban
hành 2010...

1.3. Vai trò của pháp luật quản lý cán bộ, công chức
1.3.1 Pháp luật quản lý cán bộ, công chức tạo lập cơ sở pháp lý để quản lý cán
bộ, công chức
Trong nhà nước hiện đại, quản lý nhà nước phải dựa trên cơ sở pháp luật.
Nguyên tắc pháp chế và nguyên tắc pháp quyền là nền tảng cơ bản cho hoạt động của
mỗi nhà nước. Khác với trước kia, việc quản lý có thể tùy tiện và không thực hiện trên
cơ sở pháp luật. Nhưng xuất phát từ yêu cầu dân chủ, minh bạch, pháp chế, pháp

LITTAPHONE PHOUMMAKEO

LUẬN VĂN THẠC SĨ


19
quyền mà ngày nay, toàn bộ hoạt động quản lý của nhà nước nói chung, trong đó có
quản lý cán bộ, công chức nói riêng đều phải thực hiện trên cơ sở pháp luật.
Pháp luật quản lý cán bộ công chức giới hạn phạm vi quản lý cán bộ, công
chức của nhà nước cũng như của các chủ thể có liên quan. Trong pháp luật quản lý
cán bộ công chức, quy định rõ các công việc được làm và không được làm, những
công việc cần phải thực hiện và ai phải thực hiện nó, những hậu quả pháp lý phải gánh
chịu khi không thực hiện đúng, đầy đủ các công việc thuộc phạm vi trách nhiệm của
mình.
Quản lý nhà nước là hoạt động của nhà nước sử dụng quyền lực của mình để
tác động đến đối tượng quản lý là cán bộ, công chức nhằm đạt được mục tiêu quản lý
là xây dựng, củng cố và phát triển đội ngũ cán bộ, công chức đảm bảo được hiệu quả
sử dụng nguồn nhân lực để thực thi các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. Là một
hoạt động sử dụng quyền lực nhà nước áp đặt ý chí, do đó, hoạt động này cần phải có
cơ sở pháp lý cho việc thực hiện. Và pháp luật quản lý cán bộ, công chức được ban
hành chính là để thực hiện yêu cầu này. Mọi hoạt động quản lý cán bộ, công chức
được thực hiện trên thực tế phải xuất phát từ pháp luật quản lý cán bộ, công chức và

nhằm để thực hiện, áp dụng, đưa vào thực tiễn các quy định của pháp luật quản lý cán
bộ, công chức. Chẳng hạn như, việc tuyển dụng cán bộ, công chức đã được quy định
với các điều kiện, trình tự thủ tục tiến hành cụ thể, rõ ràng trong pháp luật quản lý cán
bộ, công chức; do đó, các chủ thể quản lý nhà nước căn cứ vào các điều kiện, trình tự
thủ tục này để tiến hành tuyển dụng cán bộ, công chức bổ sung vào nguồn biên chế
nhà nước. Đây chính là hoạt động đưa các quy phạm pháp luật quản lý cán bộ, công
chức vào thực tế cuộc sống (áp dụng pháp luật) của các chủ thể quản lý nhà nước
được giao nhiệm vụ quản lý cán bộ, công chức.
Không những làm cơ sở cho việc thực hiện các hành vi của nhà nước tác động
vào đối tượng quản lý là cán bộ, công chức mà pháp luật quản lý cán bộ, công chức
còn là cơ sở cho việc thực hiện các hành vi của đối tượng quản lý và các đối tượng có
liên quan. Chẳng hạn như, chúng ta đã biết, quyền quản lý cán bộ, công chức thuộc về
nhà nước và nhà nước sử dụng quyền lực đơn phương để thực hiện việc quản lý của
mình, tuy nhiên, để đảm bảo lợi ích của đối tượng quản lý thì pháp luật quản lý cán
bộ, công chức cũng quy định cho phép đối tượng quản lý là cán bộ, công chức có thể
LITTAPHONE PHOUMMAKEO

LUẬN VĂN THẠC SĨ


20
có những quyền và hành vi nhất định để chống lại sự lạm quyền, lộng quyền từ phía
chủ thể được giao quản lý của nhà nước như việc khiếu nại, tố cáo….
Như vậy có thể thấy, pháp luật quản lý cán bộ, công chức làm cơ sở cho toàn
bộ hoạt động quản lý cán bộ, công chức. Điều này cũng xuất phát từ chức năng chung
của pháp luật. Bằng việc đặt ra các quy tắc mang tính khuôn mẫu, pháp luật xác định
trước cho các chủ thể trong xã hội phải có những ứng xử tương ứng với những tình
huống xảy ra trong xã hội theo ý chí của nhà nước với những quyền và nghĩa vụ pháp
lý tương ứng theo điều kiện kinh tế xã hội [14, trang 111]. Đã là pháp luật nói chung
thì nó được đặt ra để các chủ thể trong xã hội đó thực hiện. Khi nào và trong hoàn

cảnh nào tương ứng với điều kiện thực tế đã được pháp luật dự liệu thì các chủ thể đó
phải có những hành vi thuộc phạm vi mà pháp luật điều chỉnh.
1.3.2 Pháp luật quản lý cán bộ, công chức tạo lập cơ sở pháp lý xây dựng
mục tiêu, định hƣớng cho quản lý cán bộ, công chức
Lý luận chung về pháp luật của hệ thống lý luận Mác – Lênin khẳng định pháp
luật là hệ thống quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung do nhà nước ban hành hoặc
thừa nhận nhằm điều chỉnh các mối quan hệ xã hội theo mục tiêu, định hướng cụ thể
[14, trang 98]. Như vậy, về mặt bản chất, đã là pháp luật thì phải có mục tiêu, định
hướng cụ thể.
Về mặt tổng quát, chúng ta có thể xem pháp luật là một bản kế hoạch, trong đó,
nó xác định mục tiêu và định hướng rõ ràng. Từ mục tiêu, định hướng đó xây dựng
nên những công việc cụ thể cần phải thực hiện được chứa đựng trong các quy phạm
pháp luật riêng rẽ. Nếu không có mục tiêu, định hướng thì sẽ dẫn đến việc xây dựng
các công việc cần phải thực hiện theo nhiều hướng khác nhau, ở lĩnh vực này, mảng
công việc này thì thực hiện theo mục tiêu, định hướng này, ở lĩnh vực khác, mảng
công việc khác lại thực hiện theo mục tiêu, định hướng khác làm cho thiếu thống nhất,
thiếu nhất quán và tạo ra sơ hở cho quản lý một vấn đề thống nhất.
Từ đó, chúng ta thấy, pháp luật quản lý cán bộ, công chức xây dựng các mục
tiêu, định hướng rõ ràng, cụ thể cho việc quản lý cán bộ, công chức. Đấy là một bản
kế hoạch trong việc quản lý cán bộ, công chức. Việc thực hiện pháp luật quản lý cán
bộ, công chức chính là việc cụ thể hóa các công việc của bản kế hoạch về cán bộ,
công chức để đạt được những mục tiêu, mục đích nhất định. Pháp luật ban hành xuất
LITTAPHONE PHOUMMAKEO

LUẬN VĂN THẠC SĨ