Tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị ở việt nam hiện nay

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN VĂN BÌNH

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN
HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC TẠI CÁC ĐÔ THỊ
Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 60 38 01 02

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. TRẦN MINH HƯƠNG

HÀ NỘI – 2013


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn “Tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính
nhà nước tại các đô thị ở Việt Nam hiện nay’’ là kết quả nghiên cứu của riêng cá
nhân tôi.
Mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn này đã được cảm ơn và các thông
tin trích dẫn trong luận văn đã được chỉ rõ nguồn gốc.
TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Nguyễn Văn Bình

LỜI CẢM ƠN
Để hoàn thành chương trình cao học và luận văn tốt nghiệp, tôi đã nhận
được sự hướng dẫn, giúp đỡ và nhiều góp ý chân thành của các thầy cô giáo tại
Trường Đại học Luật Hà Nội, gia đình và bạn bè.
Trước hết, tôi xin chân thành cảm ơn Ban Giám hiệu, các thầy cô giáo
thuộc Chuyên ngành Luật Hành chính, các thầy cô khoa Sau đại học Trường Đại
học Luật Hà Nội đã tận tình giảng dạy và giúp đỡ tôi trong thời gian học tập tại
Trường.
Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc tới cô giáo, TS. Trần Minh Hương
đã dành nhiều thời gian, công sức trong giảng dạy và hướng dẫn tôi hoàn thành
luận văn tốt nghiệp này.
Cuối cùng, tôi xin gửi lời cảm ơn tới gia đình và bạn bè của tôi, những
người đã hết sức tạo điều kiện, động viên tôi trong suốt thời gian học tập vừa
qua.
Trân trọng!
Hà Nội, ngày 28 tháng 5 năm 2013
HỌC VIÊN

Nguyễn Văn Bình


DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT

HĐND

: Hội đồng nhân dân

UBND

: Ủy ban nhân dân

UBHC

: Ủy ban hành chính


MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN
LỜI CẢM ƠN
DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT
LỜI MỞ ĐẦU ...................................................................................................... 1
CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC TRONG CHÍNH QUYỀN ĐÔ
THỊ ...................................................................................................................... 6
1.1. Khái quát về đô thị và quản lý nhà nước tại đô thị .......................................... 6
1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của đô thị ............................................................ 6
1.1.1.1 Khái niệm đô thị .................................................................................... 6
1.1.1.2. Đặc điểm của đô thị .............................................................................. 7
1.1.2. Khái niệm và đặc điểm của quản lý hành chính nhà nước tại đô thị .......... 9
1.1.2.1. Khái niệm quản lý nhà nước về đô thị ................................................... 9
1.1.2.2. Đặc điểm của quản lý nhà nước về đô thị ............................................ 10
1.2. Chính quyền đô thị và vấn đề phân cấp quản lý cho chính quyền đô thị ........ 12
1.2.1. Chính quyền đô thị và cơ quan hành chính nhà nước tại đô thị ............... 12
1.2.1.1. Quan niệm về chính quyền đô thị ........................................................ 12
1.2.1.2. Khái niệm cơ quan hành chính nhà nước trong chính quyền đô thị ...... 13
1.2.2. Phân cấp quản lý cho chính quyền tại các đô thị ..................................... 14
1.3. Một số kinh nghiệm của nước ngoài về tổ chức và hoạt động của cơ quan hành

chính nhà nước trong chính quyền đô thị ............................................................. 19
1.3.1. Các mô hình chính quyền đô thị trên thế giới ......................................... 19
1.3.1.1. Mô hình tổ chức chính quyền đô thị dân cử theo nguyên tắc phân quyền .. 19
1.3.1.2. Mô hình tổ chức chính quyền đô thị theo nguyên tắc tập quyền............ 20
1.3.1.3. Mô hình tổ chức chính quyền đô thị theo nguyên tắc kết hợp tản quyền và
phân quyền ..................................................................................................... 20
1.3.1.4. Mô hình tổ chức chính quyền đô thị xã hội chủ nghĩa .......................... 21
1.3.2. Cơ quan hành chính nhà nước trong chính quyền đô thị tại một số nước
trên thế giới ..................................................................................................... 22
1.3.2.1. Thành phố New York - Hoa Kỳ............................................................ 22
1.3.2.2. Thành phố Paris - Cộng hòa Pháp ...................................................... 23


1.3.2.3. Thành phố Tokyo - Nhật Bản .............................................................. 24
1.3.2.4. Thành phố Thượng Hải - Trung Quốc ................................................. 25
1.3.3. Một số kinh nghiệm rút ra qua nghiên cứu mô hình chính quyền đô thị của
một số quốc gia ............................................................................................... 26
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN
HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC TẠI CÁC ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM. ....................... 29
2.1. Pháp luật về tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại các đô
thị Việt Nam....................................................................................................... 29
2.1.1. Khái quát sự phát triển những quy định của pháp luật về tổ chức và hoạt
động của cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị Việt Nam ....................... 29
2.1.1.1. Giai đoạn 1945 - 1959 ........................................................................ 29
2.1.1.2. Giai đoạn 1959 - 1980 ........................................................................ 32
2.1.1.3. Giai đoạn 1980 - 1992 ........................................................................ 33
2.1.1.4. Giai đoạn 1992 đến nay ...................................................................... 35
2.1.2. Những quy định cụ thể của pháp luật hiện hành về cơ quan hành chính nhà
nước tại các đô thị ........................................................................................... 35
2.1.2.1. Về tổ chức UBND ở các đơn vị hành chính đô thị ................................ 35

2.1.2.2. Vị trí, tính chất, chức năng của UBND ở các đô thị ............................. 36
2.1.2.3. Tổ chức bộ máy của UBND các cấp ở các đô thị ................................. 36
2.1.1.4. Nhiệm vụ, quyền hạn và hoạt động của UBND ở các đô thị theo quy định
của Hiến pháp và các văn bản pháp luật có liên quan...................................... 39
2.2. Thực trạng tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại các đô
thị ở Việt Nam hiện nay ...................................................................................... 40
2.2.1. Khái quát về tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại
các đô thị ........................................................................................................ 40
2.2.1.1. Về tổ chức của UBND tại các đô thị .................................................... 40
2.2.1.2. Về hoạt động của UBND tại các đô thị ................................................ 41
2.2.2. Tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại một số đô thị ở
Việt Nam ........................................................................................................ 42
2.2.2.1. Thủ đô Hà Nội .................................................................................... 42
2.2.2.2. Thành phố Đà Nẵng............................................................................ 46
2.2.2.3. Thành phố Hồ Chí Minh ..................................................................... 48
2.2.2.4. Thành phố Vĩnh Yên, tỉnh Vĩnh Phúc ................................................... 51


2.3. Đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại
các đô thị hiện nay .............................................................................................. 52
2.3.1. Những ưu điểm về tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước
tại các đô thị hiện nay ...................................................................................... 52
2.3.2. Những hạn chế, bất cập trong tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính
nhà nước tại các đô thị hiện nay....................................................................... 53
2.3.2.1. Sự đồng nhất trong tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà
nước tại đô thị và nông thôn ............................................................................ 53
2.3.2.2. Hạn chế của chế độ hoạt động tập thể của cơ quan hành chính tại các đô
thị ................................................................................................................... 54
2.3.2.3. Cơ cấu tổ chức và hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc cơ quan
hành chính nhà nước tại các đô thị chưa hợp lý và hiệu quả ............................ 54

2.3.2.4. Hạn chế trong quan hệ giữa Trung ương và chính quyền đô thị ........... 54
2.3.2.5. Phân cấp quản lý thiếu nhất quán, chưa đáp ứng được yêu cầu của quản
lý đô thị ........................................................................................................... 55
CHƯƠNG 3. ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN HÀNH
CHÍNH NHÀ NƯỚC TẠI CÁC ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM .................................... 57
3.1. Yêu cầu và quan điểm đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính
nhà nước tại các đô thị ở Việt Nam hiện nay ....................................................... 57
3.1.1. Yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước
tại các đô thị hiện nay ...................................................................................... 57
3.1.1.1. Đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại các
đô thị phải gắn liền với việc xây dựng và hoàn thiện mô hình tổng thể của bộ
máy Nhà nước ................................................................................................. 57
3.1.1.2. Nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước, phù hợp với điều
kiện vận hành của cơ chế thị trường và xu hướng hội nhập kinh tế quốc tế ............ 57

3.1.1.3. Bảo đảm phát huy dân chủ, nâng cao tính tự chủ và trách nhiệm của cơ
quan hành chính nhà nước tại đô thị và người đứng đầu.................................. 58
3.1.1.4. Phân định rành mạch và kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành và
theo lãnh thổ, bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất, hiệu quả ................... 58
3.1.1.5. Chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức của cơ quan hành chính nhà nước
tại các đô thị phải phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội, đặc thù của
mỗi đô thị ........................................................................................................ 59


3.1.1.6. Bảo đảm và phát huy quyền tham gia của nhân dân vào quá trình quản
lý nhà nước tại các đô thị ................................................................................ 59
3.1.2. Quan điểm định hướng đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan hành
chính nhà nước tại các đô thị ở Việt Nam hiện nay .......................................... 60
3.1.2.1. Cơ sở chính trị - pháp lý đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan hành
chính nhà nước tại các đô thị .......................................................................... 60

3.1.2.2. Định hướng đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà
nước tại các đô thị........................................................................................... 62
3.2. Một số đề xuất đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước
trong chính quyền đô thị tại Việt Nam giai đoạn hiện nay.................................... 63
3.2.1. Đổi mới tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ phù hợp với đặc điểm của
từng đô thị....................................................................................................... 63
3.3.2. Đổi mới mô hình tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của cơ quan hành chính
nhà nước tại các đô thị theo hướng gọn nhẹ, tập trung, thống nhất.................... 64
3.2.3. Đổi mới phương thức hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại các
đô thị theo hướng nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu ........................... 68
3.2.4. Tăng cường phân cấp quản lý cho chính quyền đô thị............................. 69
3.2.5. Đổi mới bộ máy các cơ quan chuyên môn, giúp việc trực thuộc cơ quan
hành chính tại các đô thị .................................................................................. 70
PHẦN KẾT LUẬN ............................................................................................ 73
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


1
LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong gần 30 năm đổi mới, Việt Nam đã thực hiện một sự chuyển đổi lớn lao
từ cơ chế kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang cơ chế kinh tế thị trường. Mô hình quản
lý kinh tế mới đã làm cho Việt Nam phát triển và hội nhập nhanh chóng. Cùng với
toàn cầu hóa và hội nhập kinh tế quốc tế, quá trình công nghiệp hóa và đô thị hóa đã
hình thành, phát triển các đô thị có vai trò hạt nhân, làm đầu tàu và có tác động, ảnh
hưởng, thúc đẩy đến sự phát triển của từng khu vực, từng vùng và toàn quốc.
Quá trình đô thị hóa diễn ra nhanh chóng đã tạo sự khác biệt về kinh tế, văn
hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng, trật tự, an toàn xã hội giữa đô thị và nông thôn.
Thực tiễn cho thấy sự khác biệt giữa đô thị và nông thôn khá rõ nét trên nhiều
phương diện, được thể hiện trên cơ sở tiêu chuẩn và điều kiện để hình thành đô thị,

như các yếu tố về chức năng đô thị, tỷ lệ lao động phi nông nghiệp, cơ sở hạ tầng,
quy mô dân số, mật độ dân số. Mặt khác, để phân thành các cấp quản lý đô thị còn
dựa theo các tiêu chí về phát triển kinh tế, xã hội; tính tự chủ về ngân sách, mức sống,
thu nhập bình quân của người dân,…. Trong khi đó, ở nông thôn, mật độ dân cư thưa
thớt, đời sống xã hội còn mang nặng tính cộng đồng làng xã, phân tán, ít phức tạp
hơn, kinh tế cá thể, hộ gia đình chiếm đa số,…. Thực tiễn hoạt động quản lý hành
chính nhà nước cho thấy mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền trên địa bàn
một số đô thị đã và đang có những bất cập, hạn chế. Do vậy, nhất thiết phải có cơ chế
quản lý phù hợp với từng loại hình đơn vị hành chính lãnh thổ, đặc biệt là tại các đô thị.
Về mặt lý luận, khi hạ tầng cơ sở thay đổi thì kiến trúc thượng tầng cũng phải
có sự điều chỉnh phù hợp nhằm tạo điều kiện cho đô thị phát triển. Theo đó, việc đổi
mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương đang đặt ra yêu cầu phải làm
rõ sự khác biệt giữa đô thị và nông thôn, từ đó xác định mô hình tổ chức bộ máy, quy
định chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm và cơ chế hoạt động phù hợp đối
với chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn nhằm bảo đảm tính thống nhất,
thông suốt, hiệu lực, hiệu quả quản lý của mỗi cấp chính quyền. Do đó, lý luận về
chính quyền tại đô thị với những đặc trưng của nó đã trở thành vấn đề cấp thiết. Tại
Việt Nam hiện nay, cơ sở lý luận về chính quyền tại đô thị chưa được tập trung
nghiên cứu một cách đầy đủ, pháp luật cũng chưa có quy định cụ thể đề cập đến đặc
trưng riêng của mô hình đô thị mà tuân theo các quy định chung về tổ chức và hoạt
động của các cấp chính quyền địa phương. Vì vậy, việc xây dựng luận cứ về chính
quyền đô thị nói chung và cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị nói riêng là yêu


2
cầu hết sức khách quan, đồng thời đóng góp thực tiễn cho quá trình hoàn thiện thể
chế pháp luật về chính quyền địa phương.
Nghị quyết số 17-NQ/TW ngày 01/8/2007 của Hội nghị lần thứ 5 Ban chấp
hành Trung ương Đảng khóa X về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực
quản lý của bộ máy hành chính nhà nước đã đề ra yêu cầu “Tổ chức hợp lí chính

quyền địa phương, phân biệt rõ những khác biệt giữa chính quyền nông thôn và
chính quyền đô thị”[10]. Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng
khoá X tại Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng khẳng định: “Tiếp tục đổi
mới tổ chức hoạt động của chính quyền địa phương. Nâng cao chất lượng hoạt động
của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp, bảo đảm quyền tự chủ và tự
chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách trong
phạm vi được phân cấp. Nghiên cứu tổ chức, thẩm quyền của chính quyền ở nông
thôn, đô thị, hải đảo...”[11]. Nghị quyết số 30c/NQ-CP ngày 08/11/2012 của Chính
phủ ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 2020, có đề ra nhiệm vụ: “Tổng kết, đánh giá mô hình tổ chức và chất lượng hoạt
động của chính quyền địa phương nhằm xác lập mô hình tổ chức phù hợp, bảo đảm
phân định đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, sát thực tế, hiệu lực, hiệu quả; xây
dựng mô hình chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn phù hợp”[6]. Ngày
15/02/2012, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 192/QĐ-TTg về thành lập
Ban Chỉ đạo Trung ương xây dựng Đề án thí điểm mô hình tổ chức chính quyền đô
thị với mục tiêu “...nghiên cứu đề xuất xây dựng mô hình tổ chức, chức năng, thẩm
quyền, trách nhiệm và cơ chế hoạt động phù hợp đối với chính quyền đô thị, bảo đảm
tính thống nhất, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả”[31]. Trong bối cảnh Hiến pháp năm
1992 đang được nghiên cứu sửa đổi, việc thực hiện đổi mới tổ chức và hoạt động của
cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị còn là cơ sở cho việc đề xuất sửa đổi, bổ
sung các quy định trong Hiến pháp về chính quyền địa phương và các quy định của
Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân hiện hành.
Chính vì những lý do nêu trên, việc nghiên cứu đề tài “Tổ chức và hoạt động
của cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị ở Việt Nam hiện nay’’ là cần thiết,
có ý nghĩa lý luận và giá trị thực tiễn, là cơ sở tạo động lực phát triển mạnh mẽ, hiệu
quả hơn nữa trong quản lý nhà nước trên các lĩnh vực tại đô thị trong thời gian tới.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Vấn đề xây dựng mô hình chính quyền tại các đô thị nói chung và cơ quan
hành chính nhà nước trong mô hình chính quyền đô thị đã được đề cập trong nhiều

3
công trình nghiên cứu khoa học, luận án, luận văn và bài viết khác nhau. Phần lớn các
công trình tập trung vào việc nghiên cứu sự cần thiết, yêu cầu xây dựng một mô hình
cơ quan hành chính trong chính quyền đô thị, đề xuất một số mô hình trên cơ sở phù
hợp với thực tế của Việt Nam và tham khảo những mô hình tiêu biểu trên thế giới. Có
thể kể ra các bài viết, công trình nghiên cứu như:
- “Đổi mới, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền thành
phố trong giai đoạn hiện nay”, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ của Học viện
Hành chính quốc gia do TS. Vũ Đức Đán làm chủ nhiệm, năm 2002;
- “Thiết lập mô hình tổ chức chính quyền đô thị”, đề tài khoa học cấp bộ của
Học viện Hành chính quốc gia nghiên cứu do PGS.TS Phạm Hồng Thái làm chủ
nhiệm đề tài, năm 2003;
- “Đổi mới tổ chức và hoạt động chính quyền đô thị trực thuộc trung ương ở
Việt Nam hiện nay”, Luận văn Thạc sỹ luật học của Nguyễn Bảo Ngọc, năm 2006;
- “Tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
trong điều kiện không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường - Thực tiễn thí
điểm tại Nam Định”, Luận văn Thạc sĩ luật học của Đỗ Thị Thanh Vân, năm 2012;
- “Dự án điều tra thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị ở
nước ta hiện nay”, Viện khoa học tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ, năm 2007;
Nhiều bài viết trên các tạp chí khoa học cũng đã đề cập đến nội dung liên quan
đến việc xây dựng cơ quan hành chính trong mô hình chính quyền đô thị tại Việt
Nam như:
- “Một số vấn đề về phân cấp quản lý cho chính quyền đô thị”, tác giả Trần
Thị Diệu Oanh, Tạp chí Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 12/2011;
- “Tổ chức và hoạt động của uỷ ban nhân dân phường trong bối cảnh đổi mới
mô hình chính quyền đô thị ở nước ta hiện nay”, tác giả Phan Văn Hùng, Tạp chí Tạp
chí Nhà nước và pháp luật, số 10/2011;
- “Những bất cập, hạn chế và yêu cầu xây dựng mô hình chính quyền đô thị
tại các thành phố trực thuộc trung ương hiện nay”, tác giả Lưu Tiến Minh, Tạp chí
Dân chủ và pháp luật, số 234 (9/2011);

- “Chính quyền đô thị - yêu cầu khách quan từ thực tiễn quản lý”, tác giả
Đặng Công Ngữ, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 1/2012;
- “Tổ chức chính quyền đô thị trong cải cách bộ máy nhà nước ở Việt Nam”,
tác giả Nguyễn Hữu Đức, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 1/2012.


4
Các bài viết, công trình nghiên cứu đã đề cập đến nhiều vấn đề có liên quan
đến tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị nói chung, trong đó có cơ quan hành
chính nhà nước tại các đô thị. Tuy nhiên, vấn đề tổ chức và hoạt động của cơ quan
hành chính nhà nước tại các đô thị chưa thực sự được nghiên cứu sâu sắc cả về lý
luận và thực tiễn mà thường chỉ là một phần trong nghiên cứu chung về chính quyền
đô thị. Với mong muốn nghiên cứu sâu hơn về những vấn đề liên quan tới tổ chức và
hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị, từ đó đề xuất mô hình phù
hợp cho chính quyền tại đô thị ở Việt Nam, nhất là trong hoàn cảnh chuẩn bị sửa đổi
Hiến pháp năm 1992 với yêu cầu cải cách mạnh mẽ chính quyền địa phương. Luận
văn này hy vọng sẽ có những đóng góp nhất định trong việc nghiên cứu về chính
quyền tại các đô thị nói chung và cơ quan hành chính nhà nước trong chính quyền đô
thị nói riêng.
3. Phạm vi nghiên cứu
Luận văn làm rõ các đặc điểm khác của đô thị so với nông thôn, từ đó xác định
các đặc trưng, yêu cầu của quản lý nhà nước tại đô thị. Luận văn tập trung nghiên
cứu, đánh giá những quy định của pháp luật và thực tiễn tổ chức, hoạt động của cơ
quan hành chính nhà nước tại các đô thị ở Việt Nam hiện nay, đặc biệt tại các đô thị
là thành phố trực thuộc Trung ương. Trên cơ sở thực tiễn và yêu cầu của quản lý nhà
nước tại đô thị, luận văn đề xuất, kiến nghị một số giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt
động của cơ quan hành chính nhà nước tại đô thị nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà
nước tại các đô thị hiện nay.
4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
Việc nghiên cứu đề tài dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác Lênin, trong đó có sự kết hợp giữa lý luận và thực tiễn để làm sáng tỏ vấn đề cần

nghiên cứu.
Đồng thời trong quá trình nghiên cứu sử dụng kết hợp các phương pháp trong
nghiên cứu luật học như: phân tích, tổng hợp, so sánh, thống kê, lịch sử.
Phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh nhằm làm rõ một cách sâu nhất và
sau đó đưa ra những kết luận cơ bản về những vấn đề lý luận, thực trạng hoạt động
cũng như thực trạng pháp luật, các yêu cầu, kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật có
liên quan.
Phương pháp thống kê, lịch sử được sử dụng khi nghiên cứu về thực trạng tổ
chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị hiện nay. Việc sử


5
dụng kết hợp tất cả các phương pháp nhằm bảo đảm tính khoa học và thực tiễn của
đề tài.
5. Mục đích, nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài
Mục tiêu của luận văn nhằm đánh giá hiện trạng tổ chức và hoạt động của cơ
quan hành chính nhà nước tại các đô thị, sự phân biệt giữa chính quyền đô thị và
chính quyền nông thôn theo quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm
2001), Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 và các văn
bản pháp luật có liên quan;
Phân tích, đánh giá các yêu cầu đặt ra đối với việc quy định mô hình tổ chức,
chức năng, thẩm quyền, trách nhiệm và cơ chế hoạt động của cơ quan hành chính nhà
nước tại các đô thị;
Trên cơ sở những nghiên cứu trên, luận văn đề xuất xây dựng mô hình tổ
chức, chức năng, thẩm quyền, trách nhiệm và cơ chế hoạt động phù hợp của cơ quan
hành chính nhà nước tại các đô thị ở Việt Nam, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt,
hiệu lực, hiệu quả trong quản lý nhà nước.
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài
Kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ bổ sung thêm lý luận và thực tiễn cho việc
tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nước tại các đô thị ở Việt Nam hiện

nay. Trên cơ sở nghiên cứu thực trạng tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính
nhà nước tại các đô thị, luận văn đưa ra một số đề xuất nhằm đổi mới tổ chức và hoạt
động của cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị.
Trong bối cảnh Hiến pháp năm 1992 đang chuẩn bị sửa đổi, bổ sung, những
nghiên cứu của luận văn hi vọng sẽ góp một phần nhỏ vào việc xây dựng căn cứ lý
luận và căn cứ thực tiễn để hoàn thiện pháp luật liên quan đến tổ chức hợp lý chính
quyền địa phương nói chung và cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị nói riêng.
7. Cơ cấu của luận văn
Ngoài phần danh mục các chữ viết tắt, mục lục, lời nói đầu, kết luận, danh
mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm ba chương:
Chương 1. Một số vấn đề lý luận về tổ chức và hoạt động của cơ quan hành
chính nhà nước trong chính quyền đô thị.
Chương 2. Thực trạng tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước
tại các đô thị ở Việt Nam.
Chương 3. Đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước tại
các đô thị ở Việt Nam.


6
CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ
HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC TRONG
CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ
1.1. Khái quát về đô thị và quản lý nhà nước tại đô thị
1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của đô thị
1.1.1.1 Khái niệm đô thị
Quá trình phân công lao động xã hội đã tạo ra một tầng lớp lao động tách khỏi
sản xuất nông nghiệp chuyển sang làm nghề thủ công, buôn bán hàng hóa và quản lý
xã hội. Bộ phận những lao động này sống tập trung trong những khu vực dân cư với
hình thức cư trú mới, lao động, sinh hoạt mang tính chuyên môn hóa cao. Đó là
những mầm mống đầu tiên hình thành đô thị trong lịch sử loài người. Trải qua hàng

ngàn năm phát triển, con người đã tạo lập và phát triển nơi định cư tập trung phù hợp
với đặc điểm định cư của các lao động chuyên môn phi nông nghiệp, đó là khu vực
đô thị. Cùng với sự lớn mạnh của lực lượng sản xuất, đô thị cũng biến đổi về quy mô,
nội dung và hình thức. Đặc trưng của đô thị đòi hỏi khu vực này phát triển nhanh
chóng những thiết chế, quy tắc làm nền tảng vững chắc cho sự thoát ly khỏi mô hình
tổ chức xã hội nông thôn mang tính truyền thống và tự cấp, tự túc. Yếu tố cơ bản thúc
đẩy sự hình thành và phát triển đô thị là hành chính (đô) và thị trường (thị).
Theo cách hiểu chung, đô thị là điểm dân cư tập trung với hoạt động chủ yếu
không phải là nông nghiệp. Từ điển Bách khoa Việt Nam định nghĩa đô thị là “không
gian cư trú của cộng đồng người sống tập trung và hoạt động trong những khu vực
kinh tế phi nông nghiệp” [18, tr.1046]. Tiến sĩ Khoa học Nguyễn Ngọc Châu trong
cuốn “Quản lý đô thị” định nghĩa “đô thị là nơi tập trung đông đúc dân cư, chủ yếu
là lao động phi nông nghiệp, họ sống và làm việc theo phong cách và lối sống thành
thị” [4, tr.5].
Khoản 1, Mục I Thông tư liên tịch số 31/TTLT ngày 20/11/1990 của Bộ Xây
dựng và Ban Tổ chức - Cán bộ Chính phủ định nghĩa “đô thị là điểm tập trung dân
cư với mật độ cao, chủ yếu là lao động phi nông nghiệp, có hạ tầng cơ sở thích hợp,
là trung tâm tổng hợp hay trung tâm chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự nghiệp
phát triển kinh tế xã hội của cả nước, của một miền lãnh thổ, của một tỉnh, của một
huyện hoặc một vùng trong tỉnh, trong huyện”[1].
Khoản 1 Điều 3 Luật Quy hoạch đô thị năm 2009 định nghĩa tương tự: “Đô
thị là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong


7
lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hoá
hoặc chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia
hoặc một vùng lãnh thổ, một địa phương, bao gồm nội thành, ngoại thành của thành
phố; nội thị, ngoại thị của thị xã; thị trấn”[23].
1.1.1.2. Đặc điểm của đô thị

Quá trình đô thị hoá đang diễn ra với quy mô lớn, tốc độ nhanh, thông qua sự
mở rộng và hình thành mới của nhiều đô thị. Các đô thị đã và đang ngày càng khẳng
định vai trò quan trọng trong hệ thống các đơn vị hành chính và thể hiện rõ nét những
đặc thù riêng có của mình.
Khi nói về đô thị, người ta thường đặt trong mối tương quan với phần đối
ngược của nó là nông thôn. Đô thị và nông thôn là những vùng lãnh thổ mà giữa
chúng không có một ranh giới rõ rệt, nhưng cả hai lại có một mối liên hệ khăng khít
với nhau. Các khu vực nông thôn luôn gắn liền với một trung tâm của nó - đó là
những vùng đô thị, hay ít ra cũng mang những nét căn bản của đô thị và ngược lại
trong đô thị vẫn có những khu vực nông thôn hay những khu vực đang trong quá
trình đô thị hóa. Tuy nhiên, khác với các vùng nông thôn, đô thị có những đặc điểm
chủ yếu sau:
- Thứ nhất, về vị trí, vai trò: Đô thị là trung tâm kinh tế, chính trị, văn hóa, xã
hội, khoa học, công nghệ của một địa phương, vùng, miền, của cả nước, là động lực
cho sự phát triển đối với địa phương, vùng, miền đó hoặc cả nước. Ngay trong khái
niệm về đô thị đã khẳng định vị trí đặc biệt của nó, là yếu tố cơ bản, đầu tiên để phân
biệt với khu vục nông thôn. Đô thị là trung tâm kinh tế vì đây là nơi diễn ra những
hoạt động sản xuất, kinh doanh sôi động, sầm uất nhất của một khu vực; đô thị là
trung tâm chính trị vì ở đó tập trung các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa
phương, là đầu mối của nhiều cấp, nhiều ngành quản lý đồng thời tồn tại. Đô thị là
trung tâm văn hóa, xã hội, khoa học, công nghệ vì đó là nơi tập trung và diễn ra
những hoạt động văn hóa, thể thao sôi động của khu vực; là nơi tập hợp những trường
đại học, những đơn vị nghiên cứu và ứng dụng khoa học công nghệ hàng đầu.
- Thứ hai, về dân cư: Đô thị là nơi tập trung dân cư, mật độ dân số cao, gồm
nhiều thành phần, có phong tục, tập quán, lối sống khác nhau, tham gia các hoạt động
kinh tế - xã hội đa dạng. Mặt bằng dân trí của dân cư đô thị nhìn chung cao hơn nông
thôn, quản lý dân cư đô thị có nhiều khó khăn, phức tạp. Dân cư đô thị được tập hợp
từ nhiều vùng, miền khác nhau vì những mục tiêu khác nhau, có cuộc sống khá độc
lập với nhau, điều này khác với nông thôn. Dân cư nông thôn có cơ cấu đơn giản, gắn

8
kết theo làng, xã, tạo nên những phong tục, tập quán riêng, trong khi dân cư đô thị
không có các truyền thống, tập quán riêng theo từng đơn vị hành chính nội bộ (quận,
phường).
- Thứ ba, về kinh tế: Kinh tế ở đô thị chủ yếu là phi nông nghiệp, đa ngành, đa
lĩnh vực, có tốc độ phát triển cao, là địa bàn hoạt động chính của các loại thị trường
tài chính - tiền tệ, bất động sản.... Kinh tế nông thôn chủ yếu là nông nghiệp và tiểu
thủ công nghiệp; kinh tế thương mại, dịch vụ chưa phát triển mạnh.
- Thứ tư, về cơ sở hạ tầng: Đô thị là nơi tập trung những cơ sở hạ tầng vật chất
quan trọng, như giao thông, liên lạc, viễn thông, điện nước, công trình xây dựng. Cơ
sở hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội của đô thị có tính thống nhất, liên thông và phức
tạp, tạo thành những mạng lưới, hệ thống đồng bộ, xuyên suốt địa bàn, không phụ
thuộc vào địa giới hành chính (quận, phường), đòi hỏi phải có sự quản lý tập trung,
thống nhất. Cơ sở hạ tầng ở nông thôn nhìn chung còn đơn giản, chưa liên hoàn và
chưa đồng bộ.
- Thứ năm, về lối sống: Ở nông thôn, quan hệ ứng xử xã hội của các thành
viên trong cộng đồng đề cao những chuẩn mực của tục lệ truyền thống hơn là quy tắc
pháp luật được đặt ra bởi nhà nước. Lối sống đô thị là lối sống hợp cư, luôn biến
động, hầu như không có sự liên kết về huyết thống, tập quán, truyền thống... luôn tôn
trọng những chuẩn mực có tính pháp lý hơn là những quy tắc có tính cộng đồng. Đời
sống dân cư nông thôn chủ yếu là tự túc, tự cấp; đời sống của dân cư đô thị hoàn toàn
phụ thuộc vào thị trường, những nhu yếu phẩm cần cho cuộc sống hàng ngày của dân
cư đô thị chủ yếu do thị trường cung cấp.
- Thứ sáu, về địa giới hành chính: Mỗi đô thị, dù lớn hay nhỏ đều là một chỉnh
thể thống nhất về địa lý - lãnh thổ; việc phân chia địa giới hành chính trong nội bộ đô
thị chỉ có ý nghĩa hành chính, không mang nhiều tính chất kinh tế - xã hội, người dân
có thể sinh sống ở một nơi và làm việc ở một nơi khác. Ở nông thôn, địa giới hành
chính là địa giới hành chính - lãnh thổ, mọi hoạt động kinh tế - xã hội chủ yếu diễn ra
trong phạm vi địa giới hành chính - lãnh thổ đó.

- Thứ bảy, về quản lý: Ở nông thôn, việc quản lý nhà nước về nhà ở, xây dựng,
cấp - thoát nước, giao thông, bảo vệ môi trường, an ninh công cộng,... ít phức tạp,
nhưng đây lại là những vấn đề bức xúc hàng ngày trong quản lý nhà nước ở đô thị.
- Thứ tám, về xã hội: Đô thị là nơi tập hợp của dân cư đến từ các vùng miền
khác nhau, nhiều thành phần xã hội, cùng với sự phát triển của kinh tế - xã hội nên dễ
nảy sinh các tệ nạn xã hội, các hiện tượng làm mất ổn định an ninh chính trị, trật tự,


9
an toàn xã hội. Những vấn đề xã hội lớn thường xuất hiện tại các đô thị như tình trạng
thất nghiệp, tội phạm hình sự, ma túy, mại dâm và hàng loạt vấn đề xã hội khác. Sự
phát triển thiếu đồng bộ của các đô thị dẫn đến việc quá tải các trường học, bệnh viện,
ùn tắc giao thông đô thị, ....
Mỗi đô thị dù nhỏ hay lớn đều là một đơn vị hành chính - lãnh thổ thống nhất,
không thể chia cắt về mặt lãnh thổ, kết cấu hạ tầng và các hoạt động kinh tế - xã hội
trên địa bàn đô thị. Đặc điểm này quy định nội dung, phương thức quản lý nhà nước ở
đô thị và do đó chi phối trực tiếp mô hình tổ chức chính quyền đô thị theo hướng tập
trung, thống nhất, không được phân cắt thành nhiều tầng, cấp khác nhau; quản lý điều
hành các hoạt động kinh tế - xã hội phải thống nhất, xuyên suốt, nhanh nhạy, có hiệu
lực cao và được quản lý, điều hành bởi một bộ máy hành chính thống nhất trên địa
bàn đô thị.
Chính bởi tính chất của quản lý đô thị khác với quản lý nông thôn đã đặt ra
yêu cầu tổ chức bộ máy chính quyền đô thị phải có những đặc thù riêng để đảm bảo
cho việc quản lý nhà nước và cung ứng dịch vụ công ở đô thị được thực hiện tập
trung thống nhất, thông suốt, nhanh nhạy, giảm thiểu các tầng nấc trung gian và thực
sự có hiệu lực, hiệu quả.
Mặt khác, tại các đô thị có sự đan xen giữa khu vực nội thị (đã đô thị hóa) với
các khu vực ngoại ô (đang được đô thị hóa) với nhiều nét, nhiều yếu tố nông thôn (về
kết cấu hạ tầng, kiến trúc xây dựng, hoạt động kinh tế xã hội, cách sinh hoạt, lối
sống...), hoặc là các đơn vị hành chính nông thôn trực thuộc, chính vì vậy tại các đô

thị cần phải phân biệt sự khác nhau về mô hình tổ chức và phương thức quản lý của
bộ máy chính quyền ở những khu vực này.
1.1.2. Khái niệm và đặc điểm của quản lý hành chính nhà nước tại đô thị
1.1.2.1. Khái niệm quản lý nhà nước về đô thị
Quản lý là một chức năng đặc biệt nảy sinh từ bản chất xã hội của quá trình
lao động [2, tr.29], ở đâu có sự hợp tác của nhiều người thì ở đó cần có quản lý với
những thiết chế quản lý nhất định. Khi nhà nước ra đời thì phần cơ bản và quan trọng
nhất của quản lý xã hội được nhà nước thực hiện, đó là phần quản lý xã hội mang tính
chất nhà nước, do nhà nước và các cơ quan, tổ chức, cá nhân được nhà nước trao
quyền thực hiện mục đích, nhiệm vụ của nhà nước - đó là quản lý nhà nước. Quản lý
nhà nước là một dạng quản lý xã hội đặc biệt, mang tính quyền lực nhà nước và sử
dụng pháp luật và chính sách để điều chỉnh hành vi của cá nhân, tổ chức trên tất cả


10
các mặt của đời sống xã hội do các cơ quan trong bộ máy nhà nước thực hiện, nhằm
phục vụ nhân dân, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội [16, tr.3].
Hoạt động quản lý nhà nước được thực hiện bởi những cơ quan hành chính
nhà nước được gọi là quản lý hành chính nhà nước. Quản lý hành chính nhà nước là
một hình thức hoạt động của nhà nước được thực hiện trước hết và chủ yếu bởi các
cơ quan hành chính nhà nước, có nội dung là bảo đảm sự chấp hành luật, pháp lệnh,
nghị quyết của các cơ quan quyền lực nhà nước, nhằm tổ chức và chỉ đạo một cách
trực tiếp và thường xuyên công cuộc xây dựng kinh tế, văn hóa - xã hội và hành
chính - chính trị [33, tr.12].
Đô thị là một hình thức cư trú đặc biệt của loài người. Trong quá trình hình
thành và phát triển của các đô thị đòi hỏi phải tăng cường vai trò của nhà nước trong
quản lý đối với đô thị trên mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội nhằm góp phần vào tiến trình
xây dựng một nhà nước dân chủ, công bằng, để phục vụ vì lợi ích của người dân.
Quản lý đô thị là quá trình tác động của các chủ thể quản lý đô thị (các cấp chính
quyền, các sở, ban, ngành chức năng) vào các hoạt động đô thị nhằm thay đổi hoặc

duy trì hoạt động đó. Trên góc độ nhà nước, quản lý nhà nước đối với đô thị là sự can
thiệp bằng quyền lực của mình (bằng pháp luật, thông qua pháp luật) vào các quá
trình phát triển kinh tế - xã hội ở đô thị nhằm phát triển đô thị theo định hướng nhất
định [32, tr.22].
Như vậy, quản lý hành chính nhà nước về đô thị là hoạt động của cơ quan
hành chính nhà nước thực thi pháp luật, can thiệp vào các quá trình phát triển kinh tế
- xã hội như tổ chức khai thác và điều hoà việc sử dụng các nguồn lực (bao gồm tài
nguyên thiên nhiên, tài chính và con người) nhằm đảm bảo pháp luật về lĩnh vực
quản lý đô thị được thực hiện, tạo dựng, duy trì, và phát triển các điều kiện thuận lợi
cho hình thức định cư con người ở đô thị hướng tới sự phát triển bền vững.
1.1.2.2. Đặc điểm của quản lý nhà nước về đô thị
Đô thị có những đặc trưng riêng biệt so với những khu vực khác của một quốc
gia, vì vậy, hoạt động quản lý nhà nước tại các đô thị cũng mang những đặc điểm
được hình thành một cách khách quan bởi đặc điểm, tính chất của đô thị, đó là:
- Thứ nhất, quản lý nhà nước tại đô thị mang tính tập trung, thống nhất, đồng
bộ và liên thông. Đô thị có tính tập trung rất cao với các điều kiện sinh sống đa dạng
và phức tạp. Mỗi đô thị là một trung tâm tổng hợp hay trung tâm chuyên ngành, có cơ
sở hạ tầng thích hợp. Tính tập trung rất cao của đô thị, xét trên nhiều phương diện:
tập trung về dân cư; tập trung các đầu mối giao thông, hành chính, hàng hóa, dịch vụ,


11
thông tin, giao lưu trong sản xuất và thương mại; tập trung các hiện tượng tích cực
cũng như tập trung các vấn đề xã hội tiêu cực. Chính vì vậy, hoạt động quản lý nhà
nước tại các đô thị cần bảo đảm tính thống nhất, không phân tán, tản mạn.
Bên cạnh đó, đô thị có tính đồng bộ và thống nhất. Cơ sở hạ tầng đô thị là
những mạng lưới xuyên suốt, không bị phụ thuộc bởi ranh giới hành chính. Mỗi đô
thị dù lớn hay nhỏ đều chỉ là một đơn vị hành chính, lãnh thổ thống nhất, các quận,
huyện, phường, xã trong nội bộ một đô thị thực chất chỉ là các đơn vị hành chính
thuần túy, có tính quy ước để thực thi công việc quản lý hành chính. Chính vì vậy,

hoạt động quản lý nhà nước tại đô thị phải bảo đảm tính thống nhất và liên thông trên
địa bàn về quy hoạch đô thị, hạ tầng kỹ thuật (điện, giao thông công cộng, cây xanh,
cấp thoát nước, xử lý rác thải), hạ tầng xã hội (chính sách về y tế, giáo dục - đào tạo,
văn hoá…), đất đai, nhà ở, an ninh trật tự, phòng cháy chữa cháy, bảo vệ môi trường,
phòng chống thiên tai, biến đổi khí hậu,….
- Thứ hai, hoạt động quản lý nhà nước tại đô thị đòi hỏi có sự phân cấp giữa
chính quyền Trung ương và chính quyền đô thị, phân công chức năng, phân định
nhiệm vụ, quyền hạn cho từng cấp hành chính để việc quản lý được thuận lợi và hiệu
quả hơn. Đô thị với những đặc trưng của nó đòi hỏi chủ thể quản lý phải có những
quyền lực nhất định để giải quyết những vấn đề phát sinh trong quá trình quản lý.
Việc phân cấp, phân quyền cho chính quyền đô thị là một công cụ, biện pháp thúc
đẩy và bảo đảm hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước, tăng cường sự chủ động,
minh bạch, trách nhiệm giải trình và năng lực giải quyết các công việc của chính
quyền đô thị, đem lại những lợi ích thiết thực trong thực thi quyền lực nhà nước ở
đô thị.
Vấn đề phân cấp quản lý không chỉ đặt ra giữa chính quyền Trung ương và
chính quyền đô thị mà còn thể hiện ở ngay trong chính quyền đô thị đó với sự phối
hợp hoạt động tại các cấp quản lý. Việc quản lý các hoạt động kinh tế, văn hóa, xã
hội và đời sống nhân dân ở đô thị chỉ có thể thực hiện một cách thống nhất, đồng bộ,
nhanh nhạy khi có sự quản lý, điều hành bởi các chủ thể tạo ra được một sự liên kết
phối hợp và tập trung, không lệ thuộc nhiều vào điều kiện sống, địa lý, lãnh thổ, họ
tộc... của cư dân trên địa bàn lãnh thổ như nông thôn. Vai trò quản lý đô thị của cấp
hành chính quận, huyện chủ yếu tập trung vào công tác chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra
việc thực thi pháp luật chính sách phát triển kinh tế - xã hội và nâng cao đời sống
nhân dân trên địa bàn.


12
- Thứ ba, quản lý nhà nước tại các đô thị yêu cầu tính chuyên nghiệp, hiện đại
và sáng tạo trong quá trình tổ chức quản lý. Muốn nâng cao hiệu lực, hiệu quả hành

chính nhà nước, yêu cầu những người làm việc trong các cơ quan hành chính cần
phải có trình độ chuyên môn nghề nghiệp cao trên các lĩnh vực được phân công quản
lý. Tính chuyên môn hoá và nghề nghiệp cao là đòi hỏi bắt buộc đối với hoạt động
quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước và là yêu cầu cơ bản đối với nền hành
chính hiện đại. Đô thị là trung tâm của các chuyển biến về kinh tế - xã hội, bên cạnh
đó, quá trình tập trung và dân trí của dân cư đòi hỏi quá trình quản lý đô thị luôn
trong xu thế thỏa mãn nhu cầu ngày càng cao của xã hội đô thị. Quá trình quản lý
phải bảo đảm sự phát triển sản xuất, chú trọng đến các lĩnh vực thương mại, dịch vụ,
sản xuất công nghiệp, giao lưu hợp tác kinh tế, văn hóa với các vùng, miền và cả
nước,…. Quản lý nhà nước tại đô thị phải tạo điều kiện cho khu vực kinh tế tư nhân
phát triển mạnh; tạo điều kiện cho sự tham gia của người dân, các tổ chức xã hội, các
tổ chức phi chính phủ vào quá trình quản lý đô thị. Sự phức tạp, không ngừng gia
tăng nhu cầu và biến đổi liên tục của xã hội đô thị đòi hỏi chủ thể quản lý phải thể
hiện sự chuyên nghiệp, hiện đại và sáng tạo trong quá trình quản lý.
1.2. Chính quyền đô thị và vấn đề phân cấp quản lý cho chính quyền đô thị
1.2.1. Chính quyền đô thị và cơ quan hành chính nhà nước tại đô thị
1.2.1.1. Quan niệm về chính quyền đô thị
Chính quyền đô thị là khái niệm phái sinh từ khái niệm hệ thống các cơ quan
nhà nước ở địa phương. Thực tế, khái niệm “chính quyền địa phương” được sử dụng
phổ biến trong hoạt động quản lý, điều hành hằng ngày. Tuy nhiên, chưa có văn bản
pháp luật định nghĩa đầy đủ khái niệm “chính quyền đô thị” ở nước ta bao gồm
những thiết chế nào, mối quan hệ và cơ chế hoạt động cụ thể của các bộ phận cấu
thành.
Chính quyền đô thị và chính quyền địa phương là hai khái niệm có nhiều điểm
tương đồng vì đều là cấp dưới của chính quyền Trung ương. Trên thực tế thì chúng ta
luôn sử dụng khái niệm địa phương để chỉ cấp chính quyền dưới cấp quốc gia và để
phân biệt nó với chính quyền Trung ương - đại diện cho quyền lực nhà nước ở tầm
quốc gia. Tại tất cả các nước, ngay bên dưới chính quyền trung ương là chính quyền
cấp dưới với những thẩm quyền về pháp lý và hành chính khác nhau, các cơ quan
chính quyền này thường được chia thành nhiều cấp. Thuật ngữ “chính quyền địa

phương” thường được hiểu là những đơn vị của chính quyền trực tiếp cung cấp dịch
vụ cho công dân tại cấp trung gian thấp và thấp nhất [28, tr.148]. Chính quyền địa


13
phương ở nước ta là một bộ phận hợp thành của chính quyền Nhà nước thống nhất
của nhân dân, bao gồm các cơ quan đại diện quyền lực Nhà nước ở địa phương do
nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra (Hội đồng nhân dân) và các cơ quan hành chính
nhà nước (Ủy ban nhân dân) nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa
phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích của
nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước. Chính quyền địa phương không
bao gồm các cơ quan kiểm sát và xét xử là những cơ quan thực hiện quyền tư pháp
độc lập đặt tại địa phương.
Như vậy, chính quyền đô thị là chính quyền địa phương (chính quyền thành
phố trực thuộc Trung ương), hoặc là một bộ phận của chính quyền địa phương (chính
quyền thành phố thuộc tỉnh; thị xã; thị trấn) thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở
địa bàn đô thị.
Ở các nước trên thế giới, chính quyền đô thị là chính quyền địa phương tại
một đô thị của một nước. Tuỳ thuộc vào việc phân chia đơn vị hành chính của một
nước và quy mô, đặc thù của đô thị, chính quyền đô thị có thể là chính quyền đô thị quốc gia (Singapore), chính quyền đô thị - thủ đô (Paris), chính quyền đô thị - thủ phủ
bang (Munich), chính quyền đô thị - thành phố trực thuộc Trung ương (Thượng Hải),
chính quyền đô thị - thành phố trực thuộc bang (New York), chính quyền đô thị thành phố, thị xã thuộc tỉnh (Quảng Châu),...
Kinh nghiệm của Việt Nam qua các thời kỳ cho thấy chính quyền đô thị là
chính quyền địa phương tại các thành phố trực thuộc trung ương, hoặc thành phố, thị
xã trực thuộc tỉnh, bao gồm cơ quan quyền lực nhà nước tại địa phương, cơ quan
chấp hành và hành chính tại địa phương, cùng với hệ thống các cấp hành chính trực
thuộc. Chính quyền đô thị là bộ phận cấu thành hữu cơ của hệ thống chính quyền nhà
nước, có vai trò quan trọng trong việc thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước và phục
vụ nhân dân tại các đô thị. Quá trình thể chế hóa khái niệm “chính quyền đô thị” ở
Việt Nam cần tiếp tục được nghiên cứu để xác định nội hàm cụ thể bao gồm những

thiết chế nào, mối quan hệ và cơ chế hoạt động cụ thể của các bộ phận cấu thành.
1.2.1.2. Khái niệm cơ quan hành chính nhà nước trong chính quyền đô thị
Bộ máy nhà nước là một chỉnh thể thống nhất, được tạo thành bởi các cơ quan
nhà nước. Chính quyền đô thị là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước với hệ
thống cơ quan đại diện và cơ quan hành chính nhà nước. Cơ quan hành chính nhà
nước là một bộ phận hợp thành của bộ máy nhà nước được thành lập để thực hiện
chức năng quản lý hành chính tại các đô thị. Cơ quan hành chính nhà nước ở đô thị có


14
chức năng quản lý hành chính nhà nước trong mọi lĩnh vực trên phạm vi lãnh thổ
tương ứng được giới hạn trên cơ sở phân chia địa giới hành chính - lãnh thổ của một
đô thị.
Cơ quan hành chính nhà nước tại các đô thị hiện nay của nước ta là Ủy ban
nhân dân (UBND) thành phố trực thuộc Trung ương; UBND quận, thành phố, thị xã
trực thuộc tỉnh và UBND phường, thị trấn.
1.2.2. Phân cấp quản lý cho chính quyền tại các đô thị
a) Một số phương thức (nguyên tắc) tổ chức cơ bản trong mối quan hệ giữa
trung ương và địa phương
Mối quan hệ giữa trung ương và địa phương là một vấn đề chính trị - pháp lý,
liên quan đến việc xác định hình thức nhà nước và nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà
nước trong mô hình nhà nước tương ứng. Tuy nhiên, có ba nguyên tắc chính chi phối
hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước, cụ thể là mối quan hệ giữa trung ương
và địa phương là: Tập quyền, phân quyền và tản quyền.
Tập quyền là nguyên tắc tổ chức trong đó chính quyền trung ương nắm giữ
mọi quyền hành đối với địa phương. Theo nguyên tắc này, chính quyền trung ương
nắm giữ toàn bộ quyền lực, là cơ quan duy nhất để quyết định và điều hành mọi công
việc quốc gia. Cơ quan hành chính trung ương điều khiển, kiểm soát cấp dưới nên các
cơ quan địa phương không có quyền sáng tạo, chỉ tuân thủ, phục vụ mọi quyết định
của cấp trên đưa xuống. Nguyên tắc tập quyền thuần tuý hiện nay rất hiếm, vì không

phù hợp với xu thế dân chủ hoá, “phi tập trung hóa”.
Phân quyền có nghĩa là quyền lực nhà nước được phân chia rõ ràng giữa cấp
trên và cấp dưới. Phân quyền có hai loại: Phân quyền lãnh thổ và phân quyền chuyên
môn. Ở đây chúng ta chỉ xem xét khía cạnh phân quyền lãnh thổ, đó là sự phân giao
quyền hạn, nhiệm vụ, trách nhiệm, phương tiện vật chất, tài chính, nhân sự, ... cho
chính quyền địa phương. Trong chế độ phân quyền địa phương, chính quyền trung
ương công nhận quyền tự quản trong những phạm vi và mức độ khác nhau của các
đơn vị hành chính địa phương các cấp. Trong phạm vi được giao, các vùng lãnh thổ
địa phương chủ động giải quyết theo quy định của pháp luật. Địa phương có ngân
sách và tài chính riêng. Những người sống định cư trong lãnh thổ địa phương trực
tiếp bầu ra những cơ quan hoặc những người thay mặt nhân dân quản lý địa phương.
Cơ chế này tạo nên tính tự trị của các lãnh thổ địa phương. Trong một chừng mực
nhất định các lãnh thổ tự trị có quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp riêng rẽ, tạo
thành hệ thống pháp luật riêng, có cơ quan lập pháp riêng, có hiến pháp riêng, có bộ


15
máy các cơ quan hành chính riêng và tư pháp riêng. Những lãnh thổ phải chịu sự
giám sát của các cơ quan nhà nước trung ương, bằng một hệ thống các quyết định phê
chuẩn của các cơ quan chính quyền cấp trên. Các lãnh thổ tự trị này về nguyên tắc chỉ
được phép toàn quyền giải quyết các công việc nội bộ, mà không có quyền ngoại giao
chính trị và không được phép thành lập quân đội riêng.
Tản quyền là nguyên tắc nằm giữa hai thái cực phân quyền và tập quyền, là
biện pháp chính quyền trung ương chuyển một phần quyền lực của mình cho các đơn
vị hành chính hoặc các công chức do mình bổ nhiệm nằm ở địa phương, chịu trách
nhiệm trước chính quyền trung ương. Tuy nhiên, các đơn vị hành chính đó không có
tư cách pháp nhân, không được quyền pháp lý về kiện tụng, không có tài sản và ngân
sách riêng. Về bản chất tản quyền là sự biểu hiện của tập quyền, nhưng hạn chế được
những nhược điểm của tập quyền, hạn chế tình trạng quan liêu của chính quyền trung
ương trong việc giải quyết những vấn đề phát sinh tại các cộng đồng lãnh thổ vừa

khắc phục khuynh hướng sai lệch phân tán, địa phương chủ nghĩa của phân quyền.
b) Vấn đề phân cấp quản lý cho chính quyền tại các quyền đô thị
Mỗi quốc gia thường được hình thành từ rất nhiều những vùng đất, những tộc
người khác nhau với diện tích lãnh thổ khá lớn, trong những điều kiện như vậy chính
quyền trung ương không đủ khả năng quản lý và điều hành tốt mọi công việc của
quốc gia. Vì vậy, các quốc gia buộc phải phân chia đất nước thành các đơn vị lãnh
thổ nhỏ hơn và cùng với việc phân chia đó là thành lập các cơ quan chính quyền địa
phương thích ứng để thuận lợi cho việc quản lý, điều hành trên các lĩnh vực khác
nhau của đời sống xã hội. Từ đó đặt ra vấn đề phân cấp quản lý đối với chính quyền
các địa phương, phải giải quyết mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính
quyền các địa phương. Như vậy, trong tổ chức quyền lực nhà nước thì quyền lực
không chỉ được phân chia theo chiều ngang thành các quyền lập pháp, hành pháp và
tư pháp mà còn phải tiếp tục phân chia ở chiều dọc giữa trung ương và địa phương,
giữa chính quyền cấp trên và chính quyền cấp dưới. Ở mọi cấp chính quyền quyền
lực nhà nước đều phải được phân định một cách rõ ràng, làm cho quyền lực đó không
có một cơ hội tập trung tạo ra sự độc tài chuyên chế. Đó là cơ sở của sự phân cấp
quản lý nhà nước.
Hiện nay, phân cấp đang là một xu thế không chỉ ở nước ta mà còn ở nhiều nước
trên thế giới. Khái niệm phân cấp được sử dụng thông dụng ở nhiều tài liệu trong và
ngoài nước, về thực chất mang một nội hàm phức tạp với bốn nội dung chủ yếu: phân
cấp về chính trị; phân cấp về không gian; phân cấp về hành chính; phân cấp về thị


16
trường [29, tr.46]. Việc phân cấp về chính trị xác định một cách điển hình sự chuyển
quyền ra quyết định cho các công dân hoặc do các đại diện do họ bầu ra. Việc phân
cấp về không gian là thuật ngữ thường được các nhà quy hoạch vùng sử dụng trong
việc hoạch định các chính sách và chương trình nhằm giảm bớt sự tập trung quá đáng
về đô thị vào trong một số ít các thành phố lớn, bằng cách đẩy mạnh các cực phát
triển vùng có tiềm năng trở thành các trung tâm vệ tinh. Phân cấp thị trường nhấn

mạnh vào việc tạo điều kiện cho phép hàng hoá và dịch vụ được sản xuất và cung cấp
bởi các cơ chế thị trường nhạy cảm với sở thích của các cá nhân. Phân cấp hành chính
tập trung vào việc phân bố theo trật tự thứ bậc và chức năng, các quyền hành và chức
năng giữa các đơn vị chính quyền trung ương và địa phương. Ở đây chúng ta tập
trung phân tích vấn đề phân cấp hành chính - lãnh thổ.
Phân cấp quản lý hành chính - lãnh thổ (Decentralization) là một vấn đề không
mới trong lịch sử tổ chức quyền lực nhà nước của nhân loại nhưng chỉ được chú tâm
nghiên cứu trong một vài thập kỷ trước đây. Cũng trong thời gian gần đây, phân cấp,
phân quyền đã trở thành một xu hướng phổ biến ở nhiều quốc gia, khu vực trên thế
giới. Mặc dù vậy, do tính chất rộng lớn và phức tạp của nó, vẫn còn rất nhiều khía
cạnh lý luận và thực tiễn về nó cần được nghiên cứu làm rõ, đặc biệt là về những yêu
cầu của nó trong bối cảnh đặc thù của mỗi quốc gia.
Việc phân cấp quản lý hành chính - lãnh thổ phụ thuộc vào nhiều yếu tố,
nhưng trước hết vào việc hình thành ra các đơn vị lãnh thổ - hành chính trực thuộc.
Các đơn vị lãnh thổ địa phương trên thế giớí hiện nay được hình thành theo hai
nguyên tắc cơ bản là tự nhiên và nhân tạo [30, tr.75].
Lãnh thổ hành chính tự nhiên tức là lãnh thổ hình thành một cách tự nhiên
trong quá trình định cư, tổ chức xã hội. Nhà nước phải công nhận các ranh giới hình
thành một cách tự nhiên theo các đặc điểm dân cư, địa lý, phong tục, tập quán, truyền
thống văn hoá và lịch sử,.... Đó là các cộng đồng dân cư bền vững, nhà nước phải
thừa nhận trong quá trình thực hiện sự cai trị - quản lý của mình trên toàn vẹn lãnh
thổ quốc gia, ví dụ như xã (commun/commune) ở Pháp hay các làng, xã ở Việt Nam
.... Thường những đơn vị lãnh thổ này là những đơn vị lãnh thổ cơ sở, nhà nước
không nên chia nhỏ ra thành nhiều đơn vị cơ sở khác, trừ những trường hợp đặc biệt.
Việc tổ chức quản lý những vùng lãnh thổ này cần thiết phải tính đến nguyện vọng và
ý chí của cộng đồng dân cư. Vì vậy, tham gia vào cơ chế vận hành bộ máy chính
quyền địa phương, ngoài các cơ quan quản lý còn có cả các cơ quan do dân cư hợp


17

thành trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra. Việc tổ chức chính quyền ở đây mang nhiều tính
chất tự quản, tự trị.
Khác với các đơn vị hành chính tự nhiên, các đơn vị lãnh thổ - hành chính
nhân tạo là những đơn vị được nhà nước trung ương chia lãnh thổ thành các đơn vị
hành chính trực thuộc theo nhu cầu quản lý hay còn được gọi là nhu cầu “cai trị” của
trung ương, ví dụ như quận tại Paris, Pháp; các quận, phường ở Việt Nam. Đối với
các lãnh thổ hành chính nhân tạo, việc tổ chức và hoạt động của các cơ quan địa
phương chủ yếu để thực hiện chức năng quản lý. Trong nhiều nền hành chính hiện
nay đã bỏ qua những ranh giới “cổ truyền”, kể cả những ranh giới chính trị, trong
việc thi hành các nhiệm vụ mới. Một số các khu vực lãnh thổ hành chính được thành
lập để thực hiện các công việc hành chính được thuận lợi hơn, ví dụ như các khu bầu
cử, khu tư pháp, khu thuế quan, khu cảnh sát, khu phòng hoả, khu học đường,... Mỗi
một địa giới đáp ứng được một yêu cầu quản lý nhất định. Các khu vực nói trên hoàn
toàn có tính chất hành chính, việc tổ chức các cơ quan nhà nước ở đây đơn giản chỉ
cần những cơ quan hành chính để đảm nhiệm chức năng hành chính như mục tiêu của
nó đã đề ra. Khác với các lãnh thổ được hình thành một cách tự nhiên, chúng thường
được gọi là cấp chính quyền không hoàn chỉnh. Theo đó các nhân viên đảm nhiệm
các công việc hành chính của khu vực được bổ nhiệm, mà không cần có sự lựa chọn
bằng phương pháp bầu cử từ cử tri địa phương. Ở đây không nhất thiết phải thành lập
hay tổ chức ra các cơ quan đại diện dân cử. Sự không hoàn chỉnh của các đơn vị này
là cơ sở cho việc không tổ chức ra các cơ cấu đầy đủ để thực hiện các chức năng “lập
pháp, hành pháp và tư pháp” như ở trung ương. Các đơn vị hành chính không có
quyền độc lập chính trị. Để tổ chức thực hiện những vấn đề về phát triển địa phương,
các đơn vị hành chính theo quy định của pháp luật có quyền thành lập các hội đồng tự
quản địa phương. Nhưng các cơ quan tự quản này phải chịu sự kiểm tra của đại diện
cơ quan quyền lực nhà nước cấp trên. Ở một số nước khác không tổ chức ra các cơ
quan tự quản địa phương, mọi hoạt động nhà nước ở địa phương do các cơ quan đại
diện trung ương trực tiếp thực hiện. Đa phần các nước đơn nhất có một dân tộc,
nhưng bên cạnh đó cũng có không ít các nước đơn nhất có nhiều dân tộc. Giải quyết
vấn đề dân tộc, các nước này đã tổ chức khu tự trị, tỉnh tự trị. Các khu, tỉnh tự trị có

thể có hệ thống pháp luật, toà án riêng, nhưng không có chủ quyền quốc gia. Chính
việc tổ chức ra các khu tự trị, tỉnh tự trị làm cho quyền lực của nhà trung ương bị
giảm đi một cách đáng kể. Đó là một cách hạn chế quyền lực của nhà nước.