LUẬN văn LUẬT HÀNH CHÍNH bồi THƯỜNG THIỆT hại đối tài sản KHI QUYỀN sử DỤNG đất bị THU hồi để THỰC HIỆN QUY HOẠCH xây DỰNG

TRƯỜNG ĐẠI HỌC CẦN THƠ

KHOA LUẬT

Luận văn tốt nghiệp Cử nhân Luật
Khóa 30 (2004 – 2008)

BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI ĐỐI VỚI TÀI SẢN
KHI QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT BỊ THU HỒI
QUY
HOẠCH
DỰNG
Trung tâm ĐỂ
Học THỰC
liệu ĐH HIỆN
Cần Thơ
@ Tài
liệu họcXÂY
tập và
nghiên cứu

Giảng viên hướng dẫn

Sinh viên thực hiện

NGUYỄN VĂN HẬU

NGUYỄN THỊ KIỀU LAM

Bộ môn Hành chính

MSSV: 5044177
Lớp: Luật Hành chính K30

Cần Thơ, 5 - 2008


NHẬN XÉT CỦA GIẢNG VIÊN
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
Trung tâm
Học liệu ĐH Cần Thơ @ Tài liệu học tập và nghiên cứu
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................

.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................


NHẬN XÉT CỦA GIẢNG VIÊN
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
Trung tâm
Học liệu ĐH Cần Thơ @ Tài liệu học tập và nghiên cứu
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................

.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................
.....................................................................................................................


MỤC LỤC
Trang

LỜI MỞ ĐẦU ...................................................................................................1

Chương I: KHÁI QUÁT BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI VỀ TÀI SẢN
KHI QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT BỊ THU HỒI.....................................4

1.1.Một số khái niệm.........................................................................................4
1.1.1. Thu hồi đất .......................................................................................4
1.1.2. Tài sản ..............................................................................................5
1.1.3. Bồi thường thiệt hại...........................................................................6
1.2.Mục đích, ý nghĩa .......................................................................................8
1.2.1.Mục đích .............................................................................................8

Trung tâm Học liệu ĐH Cần Thơ @ Tài liệu học tập và nghiên cứu
1.2.2.Ý nghĩa................................................................................................8

1.3.Đối tượng bồi thường và đối tượng phải bồi thường.................................9
1.3.1. Đối tượng được bồi thường .................................................................9
1.3.2.Đối tượng phải bồi thường .................................................................12
1.4 Điều kiện và nguyên tắc bồi thường .........................................................15
1.4.1. Điều kiện bồi thường.........................................................................15
1.4.1.1. Hành vi ...................................................................................15
1.4.1.2. Hậu quả .................................................................................16
1.4.1.3 Mối quan hệ nhân quả giữa hành vi và hậu quả.......................17
1.4.2. Nguyên tắc bồi thường.......................................................................17
1.4.2.1. Những nguyên tắc chung của công tác bồi thường,
giải phóng mặt bằng khi thu hồi đất..........................................18
1.4.2.2. Những nguyên tắc riêng của việc bồi thường thiệt hại
đối với tài sản ..............................................................................18


1.5. Thực hiện việc bồi thường thiệt hại đối với tài sản.................................25
1.5.1. Thẩm quyền .......................................................................................25
1.5.1.1. Cơ quan hành chính nhà nước cấp Trung ương .........................25
1.5.1.2. Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương .............................25
1.5.2. Hội đồng bồi thường ..........................................................................27
1.5.3. Trình tự, thủ tục thực hiện việc bồi thường ........................................30
1.5.4. Phương án bồi thường........................................................................30
1.5.4.1. Lập, thẩm định và xét duyệt phương án tổng thể
về bồi thường..............................................................................31
1.5.4.2. Lập, thẩm định và xét duyệt phương án bồi thường....................32
1.6. Lược sử chính sách bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất ......34

Chương II: BỒI THƯỜNG ĐỐI VỚI CÁC LOẠI TÀI SẢN.......................40

Trung tâm Học liệu ĐH Cần Thơ @ Tài liệu học tập và nghiên cứu

2.1. Công trình xây dựng ................................................................................40
2.1.1. Công trình xây dựng thuộc sở hữu Nhà nước .....................................40
2.1.2 Công trình xây dựng không thuộc sở hữu Nhà nước............................43
2.1.2.1 Những quy định chung về bồi thường đối với công trình
xây dựng không thuộc sở hữu Nhà nước ......................................43
2.1.2.2. Xử lý các trường hợp bồi thường, hỗ trợ cụ thể về nhà,
công trình xây dựng....................................................................48
2.1.2.3 Bồi thường công trình xây dựng trong một số trường hợp
đặc thù.........................................................................................54
2.2. Bồi thường đối với cây trồng, vật nuôi....................................................57
2.2.1. Bồi thường đối với cây trồng .............................................................57
2.2.1.1. Cây hàng năm............................................................................57
2.2.1.2. Cây lâu năm ..............................................................................59


2.2.1.3. Cây rừng ...................................................................................61
2.2.2. Bồi thường đối với vật nuôi ...............................................................62
2.3. Bồi thường đối với công trình văn hoá, di tích lịch sử,
nhà thờ, đình, chùa, am, miếu........................................................64
2.4. Bồi thường đối với mồ mả........................................................................64
2.5. Bồi thường thiệt hại trong một số trường hợp đặc thù ..........................67
2.5.1. Bồi thường thiệt hại đối với vật vô chủ ..............................................67
2.5.2. Bồi thường thiệt hại đối với vật không xác định được chủ sở hữu ......68
2.5.3. Bồi thường thiệt hại tài sản đang trong quá trình xác lập
quyền sở hữu theo thời hiệu...............................................................68

KẾT LUẬN .....................................................................................................70

TÀI LIỆU THAM KHẢO ..............................................................................72

Trung tâm Học liệu ĐH Cần Thơ @ Tài liệu học tập và nghiên cứu


Bồi thường thiệt hại đối với tài sản khi quyền sử dụng đất bị thu hồi…

LỜI MỞ ĐẦU

Kể từ khi thực hiện cải cách kinh tế đến nay diện mạo nước ta thay đổi
từng ngày. Những thửa ruộng, mảnh vườn, những khu đất hoang sơ, những mái
nhà tranh đã được thu hẹp dần thay vào đó là những đại lộ, công viên, những khu
công nghiệp, những căn nhà khang trang, biệt thự, cao ốc… Trên dải đất hình
chữ S thân thương, biết bao sự phát triển kỳ diệu đã xảy ra.
Khi dạo bước trên những đại lộ thênh thang, ngắm nhìn những ngôi nhà
khang trang, tự hào về những khu công nghiệp, trung tâm thương mại tạo nên
diện mạo một đô thị hiện đại, có bao giờ bạn tự hỏi có bao nhiêu người đã phải
rời bỏ nhà cửa, nơi chôn rau cắt rốn để nhường đất cho sự thăng hoa của đô thị
chưa?
Nhu cầu xây dựng, chỉnh trang bộ mặt đô thị, nông thôn là nhu cầu có
thực và cần thiết để xây dựng đất nước “ngày càng to đẹp hơn, đàng hoàng hơn”.
Đáp ứng nhu cầu đó, Nhà nước đã tiến hành giải phóng mặt bằng và thu hồi đất
dành một tỷ lệ đất cho quy hoạch xây dựng. Khi đó, một bộ phận dân cư sẽ phải

Trung tâmdiHọc
liệu
Thơ
liệuhoàn
học
tập
nghiên
cứu

dời khỏi
nơi ĐH
đang Cần
sinh sống,
thay@
đổiTài
gần như
toàn
cuộcvà
sống
để giao lại
đất cho Nhà nước nhằm phục vụ phát triển đất nước. Họ là những người đóng
góp cho sự phát triển chung nên lợi ích riêng của họ cần được bảo vệ. Do vậy,
Nhà nước luôn có chính sách bồi thường thiệt hại cho những người bị thu hồi đất.
Chính sách bồi thường là một chính sách quan trọng, có ảnh hưởng rất lớn
đến nhiều đối tượng và lĩnh vực khác nhau, do đó, một khi thực hiện không tốt
chính sách này sẽ tạo ra hậu quả khó lường. Vì vậy, bên cạnh một hệ thống pháp
luật đồng bộ, cần có những nghiên cứu khoa học nghiêm túc về bồi thường thiệt
hại khi thu hồi đất để đảm bảo chính sách này được hiểu và áp dụng đúng trong
thực tế đồng thời đóng góp hoàn thiện chính sách.
Bồi thường thiệt hại về tài sản chỉ là một mảng trong tổng thể chính sách
bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi thu hồi đất. Tuy vậy, bồi thường tài sản
cũng là một vấn đề rất được lưu tâm vì tài sản chiếm vị trí quan trọng trong đời
sống kinh tế của họ. Những quy định pháp lý cũng như việc thực hiện bồi thường
tài sản trên thực tế vẫn còn những bất cập, thiếu sót đáng bàn, cần sửa chữa.
Dưới góc độ khoa học pháp lý, vấn đề bồi thường thiệt hại khi thu hồi đất nói
chung được nhiều nhà nghiên cứu quan tâm. Tuy nhiên, phần bồi thường thiệt hại
Trang 1

Bồi thường thiệt hại đối với tài sản khi quyền sử dụng đất bị thu hồi…

về tài sản lại chưa thu hút được nhiều sự chú ý của những nhà nghiên cứu. Từ đó,
càng cho thấy tính cấp bách và cần thiết của đề tài. Điều đó đã thúc đẩy người
viết đã chọn đề tài:
“Bồi thường thiệt hại đối với tài sản khi quyền sử dụng đất bị thu hồi
để thực hiện quy hoạch xây dựng”
để làm đề tài luận văn tốt nghiệp Cử nhân Luật.
Thực hiện đề tài, trên cơ sở tôn trọng và tuân thủ pháp luật, người viết đi
vào phân tích làm sáng tỏ những quy định về bồi thường thiệt hại về tài sản. Song
song đó, đề tài cũng phản ánh và đánh giá thực trạng công tác bồi thường thiệt
hại về tài sản. Cuối cùng là người viết đưa ra những ý kiến đóng góp góp phần
hoàn thiện hơn vấn đề bồi thường thiệt hại về tài sản.
Thu hồi đất được thực hiện trong nhiều trường hợp theo quy định của
pháp luật. Trong phạm vi đề tài người viết chỉ tìm hiều về bồi thường thiệt hại về
tài sản khi thu hồi đất để thực hiện quy hoạch xây dựng. Tài sản được đề cập đến
trong luận văn không phải là mọi loại tài sản mà chỉ là những loại tài sản được
xem xét bồi thường, đó là tài sản gắn liền với đất, tức là bất động sản (trừ đất) bị
hại liệu
do việc
thu Cần
hồi đấtThơ
để thực
quyliệu
hoạch
xây tập
dựng.và
Thực
hiện đề tài
Trung tâmthiệt

Học
ĐH
@hiện
Tài
học
nghiên
cứu
người viết tập trung tìm hiểu một số vấn đề về bồi thường tài sản cả trên lý luận
và thực tiễn, chẳng hạn như điều kiện, nguyên tắc bồi thường, các loại tài sản cụ
thể được bồi thường.
Để thực hiện luận văn, người viết vận dụng những kiến thức đã có, thu
thập, tổng hợp các tài liệu liên quan đến “bồi thường thiệt hại đối với tài sản
khi thu hồi đất để thực hiện quy hoạch xây dựng” kết hợp với việc khảo sát
thực tiễn, chứng minh nhằm làm rõ vấn đề. Người viết sử dụng phương pháp
luận duy vật biện chứng của triết học Mác – Lênin để nghiên cứu. Đó là các
phương pháp phân tích, so sánh, tổng hợp, phương pháp hệ thống, phân tích luật
viết, kết hợp lý luận với thực tiễn…
Luận văn bao gồm ba phần: lời nói đầu, phần nội dung và kết luận.
Phần nội dung gồm có hai chương:
Chương 1: Khái quát bồi thường thiệt hại về tài sản khi quyền sử
dụng đất bị thu hồi
Mục đích của chương này là mang đến cho người đọc những hiểu biết
chung về bồi thường tài sản khi quyền sử dụng đất bị thu hồi. Cho nên, chương 1
Trang 2


Bồi thường thiệt hại đối với tài sản khi quyền sử dụng đất bị thu hồi…

bao gồm những nội dung cơ bản như khái niệm, đối tượng bồi thường, điều kiện
và nguyên tắc bồi thường, lược sử chính sách bồi thường…

Chương 2: Bồi thường đối với các loại tài sản
Trên cơ sở những kiến thức chung của chương 1, chương này người viết
đi vào phân tích chính sách bồi thường đối với các loại tài sản cụ thể. Để tiện
nghiên cứu, người viết chia tài sản thành các nhóm, bao gồm: công trình xây
dựng, cây trồng, vật nuôi, mồ mả, công trình văn hóa, tôn giáo và một số loại tài
sản đặc thù.

Trung tâm Học liệu ĐH Cần Thơ @ Tài liệu học tập và nghiên cứu

Trang 3


Bồi thường thiệt hại đối với tài sản khi quyền sử dụng đất bị thu hồi…

Chương 1

KHÁI QUÁT BỒI THƯỜNG THIỆT HẠI ĐỐI VỚI TÀI SẢN
KHI QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT BỊ THU HỒI

Điều 38 Luật đất đai năm 2003 quy định 12 trường hợp Nhà nước được thu hồi đất. Trong đó, thu
hồi đất để sử dụng vào mục đích an ninh quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển
kinh tế là trường hợp thu hồi quan trọng và chủ yếu. Ngày nay, cùng với sự phát triển của đất nước, nhu
cầu xây dựng cơ sở hạ tầng ngày một tăng kéo theo sự gia tăng của nhu cầu thu hồi đất để thực hiện quy
hoạch xây dựng. Đây là tất yếu để phát triển đất nước trong tình hình đất đai ngày một hạn hẹp mà nhu
cầu xây dựng gia tăng. Bồi thường thiệt hại về đất, tài sản luôn được đặt ra trong quy trình thu hồi đất để
thực hiện quy hoạch xây dựng. Đây là công việc phức tạp, ảnh hưởng đến nhiều người, nhiều vấn đề kinh
tế - xã hội. Do vậy, để tránh những hệ quả tiêu cực, vấn đề bồi thường thiệt hại về tài sản phải được thực
hiện một cách nghiêm túc trên cơ sở của việc nhận thức đầy đủ và tuân thủ triệt để những quy định của
pháp luật hiện hành.
Trong phạm vi chương I, người viết trình bày một số vấn đề chung về bồi thường thiệt hại đối với

tài sản khi quyền sử dụng đất bị thu hồi nhằm mang đến cho người đọc nội dung tổng quát về bồi thường
thiệt hại về tài sản trong tổng thể chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất để
thực hiện quy hoạch xây dựng.
Với mục đích đó, chương I bao gồm những nội dung sau:

Trung tâm Học 1.1.
liệu
Thơ
@kháiTài
liệu
học
tập
vàtàinghiên
cứu
Một ĐH
số kháiCần
niệm: làm
rõ một số
niệm liên
quan
như: thu
hồi đất,
sản, bồi thường.
1.2. Mục đích, ý nghĩa của chính sách bồi thường thiệt hại về tài sản
1.3. Đối tượng bồi thường: gồm đối tượng được bồi thường và đối tượng phải bồi thường
1.4. Điều kiện và nguyên tắc bồi thường
1.5. Thực hiện việc bồi thường thiệt hại đối với tài sản
1.6. Lược sử chính sách bồi thường thiệt hại về tài sản khi thu hồi đất để thực hiện quy hoạch
xây dựng

1.1.Một số khái niệm
1.1.1. Thu hồi đất
Theo Đại từ điển Tiếng Việt, thu hồi là lấy lại cái đã đưa ra, đã cấp phát
ra hoặc bị người khác lấy.1
Như vậy, tài sản bị thu hồi luôn là tài sản thuộc sở hữu của người thu hồi.
Hay nói cách khác, thu hồi là việc chủ sở hữu lấy lại tài sản của chính mình. Ở
nước ta, đất đai thuộc sở hữu toàn dân2 mà Nhà nước là đại diện chủ sở hữu,

1
2

Nguyễn Như Ý chủ biên, Đại Từ điển Tiếng Việt, NXB Văn hóa – Thông tin, Hà Nội, 1999, trang 1593
Xem thêm điều 17 Hiến pháp 1992

Trang 4


Bồi thường thiệt hại đối với tài sản khi quyền sử dụng đất bị thu hồi…

người dân chỉ có quyền sử dụng đất. Do đó, chủ thể thực hiện việc thu hồi đất
luôn là Nhà nước. Người bị thu hồi đất là người đang sử dụng đất.
Như vậy, hiểu theo nghĩa thông thường như trên thì thu hồi đất là việc
Nhà nước lấy lại đất đang do người dân chiếm giữ, khai thác và sử dụng.
Về bản chất pháp lý, thu hồi đất3 là một biện pháp chấm dứt quan hệ pháp
luật đất đai giữa một bên là Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu với một
bên là người sử dụng đất. Trong trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu hồi đất
để thực hiện quy hoạch xây dựng và bồi thường thiệt hại cho người bị thu hồi.
Dưới góc độ pháp lý, thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành
chính để thu hồi lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, Ủy
ban nhân dân xã, phường, thị trấn quản lý.4

Từ khái niệm này ta có thể rút ra một số đặc điểm của hoạt động thu hồi
đất. Đó là:
- Về chủ thể, quan hệ thu hồi đất luôn bao gồm hai chủ thể: Nhà nước và
người bị thu hồi đất. Nhà nước - với tư cách đại diện chủ sở hữu - là chủ thể thực
hiện việc thu hồi đất. Chủ thể thứ hai là chủ thể bị thu hồi đất, đó là người đang
dụng hoặc
đất theo
quy định
của pháp
đất đai.
Trung tâmsửHọc
liệuquản
ĐHlýCần
Thơ
@ Tài
liệuluậthọc
tập và nghiên cứu
- Bằng chứng pháp lý để thực hiện việc thu hồi đất là một quyết định
hành chính: quyết định thu hồi đất. Thu hồi đất là hoạt động quản lý hành chính
nhà nước về đất đai. Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất trên cơ sở quy hoạch,
kế hoạch sử dụng đất đã được công bố.5
1.1.2. Tài sản
Tài sản, hiểu một cách đơn giản, là toàn bộ của cải vật chất dùng để sản
xuất và tiêu dùng6.
Dưới góc độ pháp lý, tài sản bao gồm vật, tiền, giấy tờ có giá và quyền tài
sản7.
Vật: với ý nghĩa là một phạm trù vật lý, vật là một bộ phận của thế giới vật chất có
thể đáp ứng một nhu cầu nào đó (vật chất) của con người; với tư cách là tài sản vật phải
nằm trong sự chiếm hữu của con người, có đặc trưng giá trị và trở thành đối tượng của giao
dịch dân sự. Vật bao gồm vật đang có và vật sẽ hình thành trong tương lai.

3

Thực chất là thu hồi quyền sử dụng đất vì đất đai thuộc sở hữu toàn dân, người dân chỉ có quyền sử dụng
Khoản 5 điều 4 Luật Đất đai 2003
5
Xem thêm khoản 1 điều 39 Luật Đất đai 2003.
6
Nguyễn Như Ý chủ biên, Đại Từ điển Tiếng Việt, NXB Văn hóa – Thông tin, Hà Nội, 1999, trang 1483
7
Điều 163 Bộ luật dân sự 2005.
4

Trang 5


Bồi thường thiệt hại đối với tài sản khi quyền sử dụng đất bị thu hồi…
Tiền, theo kinh tế học, là giá trị đại diện cho giá trị thực của hàng hóa và là phương
tiện lưu thông trong đời sống của con người. Về mặt chính trị, đó còn là đại diện cho chủ
quyền của một quốc gia, đòi hỏi người có tiền (là chủ sở hữu) không thể có toàn quyền định
đoạt loại tài sản đặc biệt này mà phải tuân theo những quy định nghiêm ngặt của Nhà nước.
Do đó, tiền có một vị trí đặc biệt trong nền kinh tế quốc dân.
Giấy tờ có giá là những loại giấy tờ có thể trị giá được bằng tiền như: cổ phiếu, trái
phiếu, tín phiếu, kỳ phiếu, công trái, séc, giấy ủy nhiệm chi, sổ tiết kiệm…
Quyền tài sản là quyền trị giá được bằng tiền và có thể chuyển giao được trong giao
lưu dân sự, kể cả quyền sở hữu trí tuệ.

Đó là khái niệm tài sản chung nhất, đầy đủ nhất trong quan hệ dân sự.
Tuy nhiên, trong phạm vi đề tài, tài sản được hiểu theo nghĩa hẹp hơn. Tài
sản là đối tượng của chính sách bồi thường thiệt hại khi thu hồi đất để thực

hiện quy hoạch xây dựng chỉ bao gồm những tài sản gắn liền với đất.
Tài sản gắn liền với đất là tài sản không thể tách rời khỏi đất đai nếu
muốn giữ nguyên giá trị sử dụng của nó8. Các tài sản này bao gồm: công
trình xây dựng, cây trồng trên đất, vật nuôi dưới nước và một số tài sản đặc
thù khác.
1.1.3. Bồi thường thiệt hại
thường
thiệt @
hại Tài
được liệu
sử dụng
từ Luật
1993 (sửa
Trung tâm HọcThuật
liệungữ
ĐHbồiCần
Thơ
học
tập đất
vàđai
nghiên
cứu
đổi, bổ sung năm 2001). Đến Luật đất đai 2003 thuật ngữ này tiếp tục được sử
dụng. Tuy nhiên, cho đến nay chưa có bất kỳ văn bản pháp luật nào định nghĩa
thế nào là bồi thường thiệt hại.
Trong thu hồi đất ta có thể hiểu: bồi thường là bù đắp những thiệt hại về
vật chất và tinh thần cho người có đất do việc thu hồi gây ra; còn thiệt hại là
những tổn thất, mất mát về vật chất (đất, tài sản) và tinh thần do việc thu hồi đất
gây ra. Như vậy, có thể hiểu, bồi thường thiệt hại về tài sản khi thu hồi đất là
việc Nhà nước bù đắp những tổn thất, hư hao về tài sản do việc thu hồi đất gây

ra.
Như đã biết, khái niệm bồi thường thiệt hại được sử dụng từ Luật sửa đổi,
bổ sung một số điều của Luật Đất đai 1993 ban hành năm 2001. Trước đó, các
văn bản pháp luật liên quan đều sử dụng khái niệm đền bù thiệt hại. Ngày nay,
do thói quen, người dân và một số cơ quan nhà nước vẫn sử dụng khái niệm đền
bù thiệt hại thay vì bồi thường thiệt hại theo đúng quy định hiện hành. Mặc dù
8
Khoản 4 điều 3 quy định ban hành kèm theo quyết định 24/2004/QĐ-BTNMT ngày 01/11/2004 của Bộ
trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường về cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.

Trang 6


Bồi thường thiệt hại đối với tài sản khi quyền sử dụng đất bị thu hồi…

vậy, việc thay thế khái niệm đền bù thiệt hại bằng khái niệm bồi thường thiệt hại
vẫn là việc làm hợp lý.
Về mặt ngữ nghĩa bồi thường và đền bù có sự khác biệt:
- Đền bù là trả lại tương xứng, đầy đủ những thiệt hại, mất mát của
người dân do việc thu hồi đất gây ra.
- Bồi thường là bù đắp bằng tiền, nhà hoặc đất những thiệt hại do thu
hồi đất gây ra.
Bồi thường và đền bù đều là sự đền trả của Nhà nước cho người bị thiệt
hại do thu hồi đất gây ra. Tuy nhiên, bồi thường vẫn hợp lý hơn đền bù vì:
- Đền bù đòi hỏi Nhà nước trả lại đầy đủ, tương xứng những mất mát của
người dân khi thu hồi đất. Như vậy, theo đúng nghĩa của từ nay thì người dân
mất một Nhà nước phải đền một, mất nhà phải đền bằng nhà, mất đất phải đền
bằng đất. Rõ ràng, đây là việc không thể làm được. Những thiệt hại của người
dân khi bị thu hồi đất gồm cả thiệt hại vật chất và thiệt hại tinh thần. Nếu thiệt
hại vật chất là rõ ràng và có thể định lượng (nhưng cũng khó để định lượng chính

xác tuyệt đối - để có thể đền bù đầy đủ thiệt hại) thì thiệt hại tinh thần rất khó
không
xác Cần
định được.
lại đầy đủ
Trung tâmhoặc
Học
liệuthểĐH
ThơNhư
@ vậy,
TàiNhà
liệunước
họckhông
tậpthể
vàtrảnghiên
cứu
những mất mát cho người bị thu hồi đất. Điều này có nghĩa rằng khi thu hồi đất,
Nhà nước chỉ có thể bù đắp thiệt hại (bồi thường) - sự bù đắp này có thể nhiều
hơn hoặc ít hơn giá trị tài sản bị thiệt hại nhưng trong giới hạn chấp nhận được
chứ Nhà nước không thể trả lại đầy đủ thiệt hại (đền bù) cho người dân.
- Việc bồi thường thiệt hại được thực hiện bằng nhiều cách: bằng tiền,
bằng nhà, bằng đất.
- Bồi thường là khái niệm được sử dụng trong luật dân sự, mang tính
ngang giá. Còn thu hồi đất là mang tính hành chính, mệnh lệnh. Cho nên, có vẻ
không hợp lý khi sử dụng khái niệm bồi thường trong hoạt động thu hồi đất.
Nhưng thật ra việc sử dụng khái niệm bồi thường là đúng đắn và hợp lý. Hoạt
động thu hồi đất tuy mang tính mệnh lệnh, người dân luôn ở thế bị động, không
tự nguyện nhưng khi bồi thường thiệt hại cho người dân Nhà nước phải bồi
thường dựa vào giá thị trường trên cơ sở thỏa thuận, ngang giá. Nhà nước không
thể áp đặt một giá nào đó để bồi thường rồi buộc người dân di dời, giao lại đất

cho Nhà nước.

Trang 7


Bồi thường thiệt hại đối với tài sản khi quyền sử dụng đất bị thu hồi…

1.2. Mục đích, ý nghĩa
1.2.1. Mục đích
Chính sách bồi thường, giải phóng mặt bằng ra đời trên cơ sở nhu cầu xây
dựng, chỉnh trang đô thị, nông thôn Việt Nam. Với chính sách này, Nhà nước đã
dành ra một tỉ lệ đất đai nhất định phục vụ việc xây dựng các công trình an ninh
quốc phòng, phục vụ lợi ích công cộng và phát triển kinh tế - xã hội, đồng thời
đảm bảo việc quản lý và sử dụng hiệu quả đất đai - nguồn tài nguyên thiên nhiên
vô giá của quốc gia. Bồi thường thiệt hại về tài sản khi thu hồi đất là một khâu
không thể thiếu trong chính sách bồi thường, giải phóng mặt bằng để thực hiện
quy hoạch xây dựng. Bồi thường thiệt hại về tài sản trước hết là nhằm bù đắp
những thiệt hại về tài sản mà người dân phải gánh chịu do việc thu hồi đất; đồng
thời cũng nhằm thúc đẩy công tác giải phóng mặt bằng nhanh chóng, đảm bảo
tiến độ thực hiện quy hoạch xây dựng. Nhưng trên tất cả mục tiêu cuối cùng của
hoạt động này cũng như mọi hoạt động của Nhà nước là phục vụ quốc kế dân
sinh.
1.2.2.Ý nghĩa
mục đích tốt đẹp như vậy, bồi thường thiệt hại về tài sản khi thu hồi
Trung tâm HọcVới
liệu
ĐH Cần Thơ @ Tài liệu học tập và nghiên cứu
đất mang ý nghĩa thực tiễn và lý luận sâu sắc.

Bồi thường thiệt hại về tài sản nhằm bảo vệ lợi ích chính đáng của nhân

dân, bảo hộ quyền sở hữu tài sản hợp pháp của công dân.Điều 23 Hiến pháp 1992
khẳng định: “Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do an ninh quốc phòng và vì
lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua, hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản
của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trường.” Như vậy, nếu chỉ thu hồi đất
mà không bồi thường là vi phạm Hiến pháp – văn bản pháp luật có giá trị pháp lý
tối cao của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Nếu thu hồi đất mà không
bồi thường thỏa đáng thì xâm phạm đến quyền và lợi ích chính đáng của người
dân. Khi đó, nhiều vấn đề phức tạp phát sinh như khiếu nại, khiếu kiện gia tăng,
người dân khó khăn trong việc tạo lập cuộc sống mới, tình hình an ninh trật tự xã
hội cũng vì thế mà bị ảnh hưởng; thậm chí không có mặt bằng để thực hiện quy
hoạch xây dựng vì người dân không chịu di dời. Từ những phân tích đó cho thấy
rằng bồi thường thiệt hại về tài sản có ý nghĩa sâu sắc trong đảm bảo tiến độ thực
hiện quy hoạch xây dựng, tiết kiệm được thời gian, công sức, tài chính, góp phần
giữ vững quốc phòng an ninh, phát triển kinh tế - xã hội, bảo vệ các giá trị truyền
thống tốt đẹp của dân tộc.
Trang 8


Bồi thường thiệt hại đối với tài sản khi quyền sử dụng đất bị thu hồi…

Điều 23 Hiến pháp 1992 đã khẳng định: “Tài sản hợp pháp của tổ chức,
cá nhân đều không bị quốc hữu hóa”. Đây là sự thay đổi và là bước tiến trong
nhận thức của Nhà nước ta về quyền sở hữu tài sản của mọi tổ chức, cá nhân trên
lãnh thổ Việt Nam9. Thực hiện việc bồi thường cũng có nghĩa là Nhà nước tôn
trọng và tuân thủ Hiến pháp; đồng thời, cũng có nghĩa là Nhà nước thực hiện cam
kết của mình. Và qua đó, lòng tin của người dân vào Nhà nước được củng cố và
nâng cao, làm cho nhân dân và Nhà nước gần nhau hơn và đó là cơ sở quan trọng
để xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân.

1.3. Đối tượng được bồi thường và đối tượng phải bồi thường

1.3.1. Đối tượng được bồi thường
Đối tượng được bồi thường là những người bị thiệt hại về tài sản gắn liền
với đất và được nhận bồi thường bằng tiền, nhà, đất khi Nhà nước thu hồi đất để
thực hiện quy hoạch xây dựng.
Khoản 2 Điều 2 Nghị định 197/2004/NĐ-CP quy định: “Người bị thu hồi
đất, bị thiệt hại về tài sản gắn liền với đất bị thu hồi, được bồi thường đất, tài
sản, được hỗ trợ và bố trí tái định cư theo quy định.”
vậy,ĐH
đối Cần
tượng được
thiệt hại
về tập
tài sản
thu hồi đất
Trung tâm HọcNhư
liệu
Thơbồi
@thường
Tài liệu
học
vàkhinghiên
cứu
bao gồm:
- Người bị thu hồi đất;
- Người bị thiệt hại tài sản gắn liền với đất bị thu hồi.
Người bị thu hồi đất là người đang sử dụng đất mà bị Nhà nước thu hồi
đất. Những người này bao gồm: cá nhân (gồm người Việt Nam, người Việt Nam
định cư ở nước ngoài, người nước ngoài), hộ gia đình, cơ sở tôn giáo, cộng đồng
dân cư, tổ chức (trong nước và nước ngoài). Họ là những người có đất bị thu hồi
theo quyết định của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Khi bị thu hồi đất họ bị

thiệt hại về đất, về tài sản gắn liền với đất bị thu hồi. Và theo đúng quy định họ
được bồi thường thiệt hại về đất, về tài sản gắn liền với đất (nếu có).

9

Trước đây, theo điều 26 Hiến pháp 1980 thì “Ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, những cơ sở
kinh tế của địa chủ phong kiến và tư sản mại bản đều bị quốc hữu hóa.” Vào thời điểm đó (mới giải
phóng) thì đây là chính sách cần thiết và phù hợp để bảo vệ những thành quả của cách mạng. Đến năm
1986, nước ta thay đổi chính sách kinh tế, “mở cửa”, tiến hành xây dựng nền kinh tế thị trường. Trong
tình hình mới, để thu hút vốn đầu tư nước ngoài nhằm phát triển đất nước nên Nhà nước ta đã thay đổi
nhận thức và chính sách: không quốc hữu hóa tài sản hợp pháp của mọi tổ chức, cá nhân trên lãnh thổ
Việt Nam.

Trang 9


Bồi thường thiệt hại đối với tài sản khi quyền sử dụng đất bị thu hồi…

Người bị thiệt hại về tài sản gắn liền với đất bị thu hồi là những người tuy
không bị thu hồi đất nhưng có tài sản trên đất bị thu hồi và do đó bị thiệt hại về
tài sản. Trường hợp này xảy ra khi chủ sử dụng đất và chủ sở hữu tài sản trên đất
là hai người khác nhau. Có nghĩa là giữa người sử dụng đất (người bị thu hồi đất)
và chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất (người bị thiệt hại tài sản) đã xác lập giao
dịch về quyền sử dụng đất. Theo giao dịch này thì người thứ nhất cho phép người
thứ hai khai thác, sử dụng mảnh đất thuộc quyền sử dụng của mình trong một
thời gian nhất định theo thỏa thuận. Trong thời gian khai thác, sử dụng đất ấy,
người thứ hai đã tạo lập được tài sản gắn liền với đất (chẳng hạn: xây nhà, trồng
cây, nuôi cá…). Nếu Nhà nước thu hồi đất trong khi giao dịch giữa hai người này
đang có hiệu lực thì tài sản của người thứ hai sẽ bị thiệt hại. Bằng cách đó, họ trở
thành người bị thiệt hại về tài sản gắn liền với đất do việc thu hồi đất nhưng lại

không có đất bị thu hồi.
Câu hỏi đặt ra là giao dịch về quyền sử dụng đất được xác lập giữa người
sử dụng đất có đất bị thu hồi (tạm gọi là A) với chủ sở hữu tài sản trên đất bị thu
hồi (tạm gọi là B) là giao dịch gì?
Theo những phân tích trên thì yêu cầu trước tiên đặt ra đối với giao dịch

Trung tâmgiữa
Học
liệu
@ Tài
liệuA học
cứu
A và
B làĐH
giao Cần
dịch đóThơ
phải dẫn
đến việc
chuyểntập
giaovà
chonghiên
B quyền sử
dụng đất (trên thực tế ) của mình trong thời hạn thỏa thuận.
Theo quy định của Luật đất đai 2003, trong thị trường quyền sử dụng đất,
người sử dụng đất có quyền thực hiện 08 loại giao dịch, đó là: chuyển đổi,
chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho, góp vốn, bảo lãnh, thế chấp và cho thuê (hoặc
cho thuê lại) quyền sử dụng đất.
Trong đó, các giao dịch chuyển nhượng, chuyển đổi, thừa kế, tặng cho
quyền sử dụng đất và góp vốn bằng quyền sử dụng đất dẫn đến việc chuyển dịch
hoàn toàn quyền sử dụng đất, tức là quyền sử dụng đất (về pháp lý) và quyền

khai thác, sử dụng đất (trên thực tế) chuyển dịch hoàn toàn từ chủ thể này sang
chủ thể khác. Do đó, không thể dẫn đến việc người có quyền sử dụng đất và
người thực tế khai thác, sử dụng đất là hai người khác nhau.
Trong giao dịch thế chấp và bảo lãnh bằng quyền sử dụng đất thì bên nhận
thế chấp, nhận bảo lãnh chỉ giữ giấy tờ về quyền sử dụng đất, quyền sử dụng đất
vẫn thuộc về bên thế chấp, bảo lãnh và họ cũng là người khai thác, sử dụng đất
trên thực tế. Như vậy, 02 loại giao dịch bảo lãnh và thế chấp quyền sử dụng đất
cũng không phải là giao dịch dẫn đến người bị thu hồi đất và chủ sở hữu tài sản
Trang 10


Bồi thường thiệt hại đối với tài sản khi quyền sử dụng đất bị thu hồi…

trên đất bị thu hồi là hai người khác nhau. Đây không thể là giao dịch có thể phát
sinh giữa A và B.
Theo hợp đồng cho thuê (hoặc cho thuê lại) quyền sử dụng đất thì bên
thuê được khai thác, sử dụng đất thuộc quyền sử dụng của bên cho thuê trong
một thời gian (theo thỏa thuận) và có nghĩa vụ trả tiền thuê quyền sử dụng đất
cho bên cho thuê. Khi thuê đất như vậy, bên thuê có quyền tạo lập tài sản trên đất
thuê. Nếu Nhà nước thu hồi đất của người cho thuê thì tài sản của người thuê trên
đất thuê sẽ bị thiệt hại. Tức là, giao dịch này dẫn đến hệ quả, người bị thu hồi đất
và người bị thiệt hại là hai người khác nhau. Giao dịch này được pháp luật điều
chỉnh nên nó hợp pháp và như vậy bên thuê phải được bồi thường thiệt hại tài sản
khi nhà nước thu hồi đất thuê. Như vậy, giao dịch được giao kết giữa A và B
trong trường hợp này có thể là hợp đồng cho thuê (hoặc cho thuê lại) quyền sử
dụng đất.
Ngoài ra, trong thực tế đời sống còn có hai loại giao dịch về quyền sử
dụng đất dẫn đến hệ quả là tình huống đang phân tích. Đó là: cố đất và cho mượn
quyền sử dụng đất.
Cố đất là giao dịch mà theo đó bên nhận cố đất có nghĩa vụ trả cho

Trung tâm Học liệu
Cần
@cốTài
họckhaitập
nghiên
cứu
bên cốĐH
đất một
khoảnThơ
tiền (tiền
đất) vàliệu
có quyền
thác,và
sử dụng
đất
đó trong một khoảng thời gian thỏa thuận. Trong thời gian này nếu người
cố đất trả lại tiền đã nhận cho người nhận cố đất thì người cố đất được nhận
lại đất, nếu không người cố đất sẽ mất quyền sử dụng đất, và quyền này
được chuyển cho bên nhận cố đất.
Cho mượn quyền sử dụng đất là giao dịch mà theo đó bên cho mượn
giao đất thuộc quyền sử dụng của mình cho bên mượn để sử dụng trong
thời hạn thỏa thuận mà không phải trả tiền, còn bên mượn phải trả lại quyền
sử dụng đất khi hết thời hạn mượn hoặc khi mục đích mượn đã đạt được.

Cố đất và cho mượn quyền sử dụng đất là hai loại giao dịch chưa được
pháp luật đất đai công nhận - hợp đồng vô hiệu do vi phạm về hình thức. Vì là
giao dịch bất hợp pháp nên thực tế bên B trong những hợp đồng loại này không
được bồi thường. Tuy nhiên, loại giao dịch này lại khá phổ biến trong dân cư.
Thiết nghĩ, đây cũng là một loại giao dịch dân sự cần được pháp luật điều chỉnh,

để một mặt đảm bảo cho giao dịch phát triển lành mạnh, mặt khác tạo cơ sở pháp
lý để giải quyết tranh chấp phát sinh. Do đó, về lâu dài cần sửa đổi pháp luật đất
đai. Tuy nhiên, trước mắt để bảo đảm lợi ích của người dân thì người bị thiệt hại
tài sản gắn liền với đất trong trường hợp này cũng cần được bồi thường.
Trang 11


Bồi thường thiệt hại đối với tài sản khi quyền sử dụng đất bị thu hồi…

Tóm lại người bị thiệt hại tài sản gắn liền với đất do thu hồi đất có thể là
người thuê (thuê lại) quyền sử dụng (trong giao dịch thuê hoặc thuê lại quyền sử
dụng đất), người nhận cố đất (trong giao dịch cố đất), người mượn quyền sử
dụng đất (trong giao dịch cho mượn quyền sử dụng đất).
Khi Nhà nước thu hồi đất, dù là người bị thu hồi đất hay người không bị
thu hồi đất mà chỉ bị thiệt hại tài sản do thu hồi đất thì điều kiện trước tiên để
được bồi thường thiệt hại về tài sản là phải có tài sản gắn liền với đất bị thiệt hại
do thu hồi đất. Như vậy, đối tượng được bồi thường thiệt hại về tài sản khi Nhà
nước thu hồi đất là người bị thiệt hại về tài sản gắn liền với đất bị thu hồi và
có đủ điều kiện để được bồi thường thiệt hại về tài sản, bất kể người đó có bị
thu hồi đất hay không.
Lưu ý:
- Người có tài sản gắn liền với đất thuộc phạm vi thu hồi đất để thực hiện
quy hoạch xây dựng mà tự nguyện hiến tặng một phần, hoặc toàn bộ tài sản có
trên đất bị thu hồi cho Nhà nước thì người hiến tặng đó sẽ không được bồi
thường thiệt hại về tài sản đối với tài sản đã hiến tặng dù tài sản đó đủ điều kiện
để được bồi thường.

Trung tâm Học liệu ĐH Cần Thơ @ Tài liệu học tập và nghiên cứu
- Người nhận góp vốn liên doanh, liên kết nhưng chưa chuyển quyền sở

hữu tài sản sang tổ chức liên doanh, liên kết thì tổ chức đó sẽ không được bồi
thường thiệt hại về tài sản đó khi bị thu hồi đất.10
1.3.2. Đối tượng phải bồi thường
Đối tượng phải bồi thường thiệt hại về tài sản khi Nhà nước thu hồi đất là
đối tượng phải chi trả tiền bồi thường cho người bị thiệt hại. Theo quy định của
pháp luật hiện hành thì tùy trường hợp cụ thể mà đối tượng phải bồi thường là
các tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất (đã thu hồi) để thực
hiện dự án theo quy hoạch xây dựng (gọi chung là chủ đầu tư dự án) hay là Nhà
nước.
Trường hợp 1: Tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng
đất thì tiền bồi thường được tính vào vốn đầu tư của dự án.

10

Xem thêm mục 2 phần I thông tư số 116/2004/TT-BTC hướng dẫn thực hiện Nghị định số
197/2004/NĐ-CP vể bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.

Trang 12


Bồi thường thiệt hại đối với tài sản khi quyền sử dụng đất bị thu hồi…

Như vậy, người chi trả tiền bồi thường trong trường hợp thu hồi đất để
giao cho tổ chức mà không thu tiền sử dụng đất là tổ chức thực hiện dự án, tức
chủ đầu tư có trách nhiệm chi trả bồi thường.
Thu hồi đất là quá trình dịch chuyển quyền sử dụng đất không tự nguyện
từ người sử dụng sang Nhà nước - đại diện chủ sở hữu đất. Sau khi thu hồi đất,
Nhà nước giao đất đó cho chủ đầu tư để thực hiện dự án theo quy hoạch. Thu hồi
đất được thực hiện theo quy hoạch của Nhà nước và chủ đầu tư cũng phải thực
hiện nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước. Như vậy, theo lẽ thông thường, Nhà

nước với tư cách đại diện chủ sở hữu phải chi trả tiền bồi thường cho người bị
thiệt hại tài sản do thu hồi đất.
Nhưng ở đây, Nhà nước đã giao trách nhiệm bồi thường cho chủ đầu tư dự
án. Điều này có nghĩa là đã có sự dịch chuyển nghĩa vụ từ Nhà nước sang chủ
đầu tư. Trong chừng mực nhất định, sự dịch chuyển này là hợp lý. Trường hợp
này, chủ đầu tư đã được ưu tiên giao đất không thu tiền sử dụng. Do đó, để đảm
bảo công bằng với những chủ đầu tư khác, họ phải chịu trách nhiệm chi trả bồi
thường. Mặt khác, nếu để chủ đầu tư bồi thường thì vừa tiết kiệm ngân sách Nhà
nước vừa đảm bảo cho việc bồi thường được thực hiện nhanh chóng hơn (vì để

Trung tâmgiải
Học
Cầnnước
Thơ
Tàiquy
liệu
học
vàmất
nghiên
cứu
ngânliệu
ngân ĐH
sách Nhà
đòi @
hỏi một
trình
chặttập
chẽ và
nhiều thời
gian).

Trường hợp 2:Tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất có thu tiền sử
dụng, tiền thuê đất có trách nhiệm chi trả trước tiền bồi thường và số tiền bồi
thường, hỗ trợ về đất được trừ vào tiền sử dụng đất, tiền thuê đất phải nộp cho
Nhà nước; mức được trừ không vượt quá số tiền sử dụng đất, tiền thuê đất phải
nộp.
Trường hợp này, chủ đầu tư có trách nhiệm ứng trước tiền bồi thường và
sau đó số tiền đã bồi thường, hỗ trợ về đất được trừ vào khoản tiền sử dụng đất,
tiền thuê đất phải nộp cho Nhà nước, còn khoản tiền bồi thường về tài sản thì
không được trừ mà chủ đầu tư phải chịu. Có nghĩa là, ở đây có sự chia sẻ trách
nhiệm giữa Nhà nước và chủ đầu tư: Nhà nước bồi thường về đất và chủ
đầu tư phải bồi thường về tài sản.
Theo quy định Nghị định 197/2004/NĐ-CP thì trường hợp này chủ đầu tư
chỉ phải ứng trước tiền bồi thường và sau đó sẽ được trừ toàn bộ vào khoản tiền
sử dụng đất, tiền thuê đất phải nộp, tức là chủ đầu tư không phải chịu trách nhiệm
bồi thường. Nghị định 17/2006/NĐ-CP đã sửa đổi quy định này theo hướng tăng
Trang 13


Bồi thường thiệt hại đối với tài sản khi quyền sử dụng đất bị thu hồi…

trách nhiệm cho chủ đầu tư: phải chi trả tiền bồi thường tài sản11. Việc sửa đổi
này sẽ đảm bảo công bằng với trường hợp 1, điều này thể hiện ở chỗ:
- Cả hai trường hợp chủ đầu tư đều phải chịu trách nhiệm bồi thường về
tài sản.
- Trường hợp 1, chủ đầu tư không phải nộp tiền sử dụng đất nên phải chi
trả bồi thường về đất. Trường hợp 2, chủ đầu phải trả tiền sử dụng đất hoặc tiền
thuê đất nên không phảio chi trả tiền bồi thường về đất.
Trường hợp 3: Tổ chức, cá nhân nước ngoài, người Việt Nam định cư ở
nước ngoài đầu tư vào Việt Nam thì không phải chi trả tiền bồi thường; trường
hợp đã trả thì được trừ số tiền đã trả vào tiền sử dụng đất hoặc tiền thuê đất phải

nộp.
Như vậy, trong trường hợp này chủ đầu tư không có trách nhiệm chi trả
cũng như ứng trước tiền chi trả bồi thường. Nhà nước chịu trách nhiệm chi trả
bồi thường (tiền từ ngân sách Nhà nước). Trường hợp này Nhà nước không
chuyển giao hay chia xẻ trách nhiệm cho chủ đầu tư mà tự chi trả bồi thường. Có
vẻ như chủ đầu tư là tổ chức, cá nhân nước người, người Việt Nam định cư ở
người được ưu tiên hơn chủ đầu tư trong nước. Xét ở một khía cạnh thì
Trung tâmnước
Học
liệu ĐH Cần Thơ @ Tài liệu học tập và nghiên cứu
đúng là có sự ưu tiên. Tuy nhiên, sự ưu tiên này không phải là phân biệt đối xử
hay “sính ngoại” mà ưu tiên là để tạo đầu kiện cho chủ đầu tư nước ngoài khi đầu
tư ở nước ta ưu tiên để phục vụ mục tiêu thu hút vốn đầu tư nước ngoài vào nước
ta nhằm phát triển kinh tế đất nước. Khi nhà đầu tư nước ngoài đến nước ta họ
sẵn sàng đầu tư nhưng họ lại rất sợ việc chờ đợi giải phóng mặt bằng. Cho nên,
Nhà nước thực hiện việc bồi thường, giải phóng mặt bằng để họ có thể nhanh
chóng nhận được đất đầu tư. Mặt khác, Nhà nước quy định cho chủ đầu tư là
người nước ngoài không có trách nhiệm ứng trước tiền bồi thường cũng là để
tránh trường hợp người dân đòi tiền bồi thường cao khi thấy chủ đầu tư nước
ngoài, gây khó khăn cho việc giải phóng mặt bằng.
Tuy nhiên, chủ đầu tư vẫn có thể chi trả trước tiền bồi thường. Khi đó, số
tiền đã chi trả được trừ vào số tiền sử dụng đất phải nộp. Và dĩ nhiên, mức được
trừ không vượt quá số tiền sử dụng đất, tiền thuê đất phải nộp cho Nhà nước.

11

Xem thêm khoản 1 điều 3 Nghị định số 17/2006/NĐ-CP ngày 27 tháng 01 năm 2006 về sửa đổi, bổ
sung một số điều của các nghị định hướng dẫn thi hành Luật đất đai và Nghị định số 187/2004/NĐ-CP về
việc chuyển công ty nhà nước thành công ty cổ phần.

Trang 14


Bồi thường thiệt hại đối với tài sản khi quyền sử dụng đất bị thu hồi…

Tóm lại, về nguyên tắc trách nhiệm chi trả bồi thường thiệt hại đối với
tài sản khi thu hồi đất để thực hiện quy hoạch xây dựng là trách nhiệm của
Nhà nước (dùng Ngân sách Nhà nước để chi trả bồi thường). Tuy nhiên, để
cho việc bồi thường diễn ra thuận lợi, trong thời gian nhanh nhất có thể,
trong một số trường hợp Nhà nước chuyển giao trách nhiệm này cho chủ
đầu tư dự án.

1.4. Điều kiện và nguyên tắc bồi thường
1.4.1. Điều kiện bồi thường
Như đã biết, người bị thiệt hại về tài sản do thu hồi đất và có đủ điều kiện
để được bồi thường thì được bồi thường thiệt hại về tài sản. Như vậy, điều kiện
đề được bồi thường thiệt hại về tài sản khi Nhà nước thu hồi đất là gi?
Pháp luật hiện hành chưa có quy định điều kiện cụ thể để được bồi thường
thiệt hại về tài sản khi thu hồi đất. Tuy nhiên, căn cứ vào những nguyên tắc
chung của pháp luật ta vẫn có thể suy ra được những điều kiện để được bồi
thường thiệt hại về tài sản khi thu hồi đất.
Nhìn từ phía người bị thu hồi đất thì thu hồi đất là một quá trình không tự
mang ĐH
tính mệnh
hành
phải là hoạt
Trung tâmnguyện,
Học liệu
Cầnlệnh
Thơ

@chính.
Tài Tuy
liệunhiên,
học đây
tậpkhông
và nghiên
cứu
động mang tính hành chính đơn thuần. Để đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp
của người bị thu hồi đất, Nhà nước vẫn cho phép có sự trao đổi, thỏa thuận khi
định giá tài sản để xây dựng phương án bồi thường. Có nghĩa là thu hồi đất theo
quyết định hành chính nhưng vẫn chấp nhận những nguyên tắc của dân sự, cụ thể
là trong việc bồi thường thiệt hại về tài sản.
Như vậy, ta có thể áp dụng điều kiện để được bồi thường thiệt hại về tài
sản trong dân sự để xác định điều kiện bồi thường thiệt hại về tài sản khi thu hồi
đất.
Điều 604 Bộ luật dân sự 2005 có quy định “Người nào… xâm phạm… mà
gây thiệt hại, thì phải bồi thường”. Theo đó, luật dân sự đã xác định một nguyên
tắc là “có hành vi xâm phạm mà gây thiệt hại thì phải bồi thường”. Có nghĩa là
vấn đề bồi thường thiệt hại chỉ được đặt ra khi có ba yếu tố: hành vi, hậu quả, và
mối quan hệ nhân quả giữa hành vi và hậu quả.
1.4.1.1. Hành vi
Tức là phải có người thực hiện hành vi xâm phạm thì vấn đề bồi thường
mới được đặt ra. Hành vi trong trường hợp thu hồi đất là một hành vi hành chính
Trang 15


Bồi thường thiệt hại đối với tài sản khi quyền sử dụng đất bị thu hồi…

của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền mà sản phẩm là một quyết định hành
chính: quyết định thu hồi đất. Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu được

quyền ra quyết định thu hồi đất. Nhưng Nhà nước không được tùy tiện sử dụng
quyền lực của mình mà việc thu hồi đất phải được thực hiện vì mục đích an ninh
quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế. Hành vi thu
hồi đất phải được thực hiện trên cơ sở quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Khi thực
hiện hành vi thu hồi đất, để đảm bảo dung hòa giữa lợi ích chung (của đất nước,
lợi ích công cộng) với lợi ích riêng của người bị thu hồi đất, Nhà nước tiến hành
bồi thường thiệt hại cho người dân.
Cũng cần lưu ý một trường hợp ngoại lệ: Nhà nước không thu hồi đất
nhưng vẫn bồi thường thiệt hại tài sản cho người dân. Đó là trường hợp tài sản
nằm trong phạm vi hành lang an toàn xây dựng bị thiệt hại do phải giải tỏa.
Trường hợp này, Nhà nước không có hành vi thu hồi đất nhưng người dân lại bị
thiệt hại từ quy hoạch xây dựng nên cũng phải được bồi thường.
1.4.1.2. Hậu quả
Yếu tố thứ hai, rất quan trọng để bồi thường thiệt hại là hậu quả tức có
thiệt hại xảy ra. Nếu không có thiệt hại thì không có vấn đề bồi thường thiệt hại

Trung tâmmặc
Học
liệu ĐH Cần Thơ @ Tài liệu học tập và nghiên cứu
dù có thể có hành vi xâm phạm. Theo đó, nếu Nhà nước thực hiện hành vi
thu hồi đất nhưng không gây thiệt hại về tài sản thì vẫn không có trách nhiệm bồi
thường thiệt hại về tài sản. Như vậy, bồi thường thiệt hại về tài sản chỉ được đặt
ra khi có hành vi thu hồi đất để thực hiện quy hoạch xây dựng và có thiệt hại về
tài sản xảy ra.
Tuy nhiên, không phải mọi tài sản bị thiệt hại và mọi thiệt hại về tài
sản đều được bồi thường.
Tài sản được xem xét bồi thường phải là tài sản gắn liền với đất bị thiệt
hại do thu hồi đất. Đó là những tài sản không thể tách rời khỏi đất, nó được liên
kết định vị với đất; đất là cơ sở, là nền tảng để nó tồn tại, phát huy tác dụng, hoặc
có thể phát triển được. Tài sản gắn liền với đất bao gồm: công trình xây dựng,

cây trồng trên đất, vật nuôi dưới nước và một số tài sản gắn liền với đất khác.
Thiệt hại là những tổn thất, hư hao tài sản mà người bị thu hồi đất phải
gánh chịu. Để được bồi thường thì thiệt hại phải chắc chắn, phải trực tiếp và
chính đáng.

Trang 16


Bồi thường thiệt hại đối với tài sản khi quyền sử dụng đất bị thu hồi…

Thiệt hại chắc chắn tức là thiệt hại phải hiện hữu trên thực tế (có thật),
phải xác định được, chứ không phải là những thiệt hại giả định hoặc thiệt hại dự
kiến trong những hoàn cảnh không chắc chắn xảy ra trong tương lai.
Thiệt hại khi thu hồi đất có thể là thiệt hại trực tiếp hoặc gián tiếp từ việc
thu hồi đất. Tuy nhiên, chỉ bồi thường thiệt hại trực tiếp phát sinh từ việc thu hồi
đất gây ra. Bởi vì, những thiệt hại gián tiếp (thiệt hại vô hình) tuy có thật nhưng
rất khó xác định. Chẳng hạn như những thiệt hại về mất vị trí kinh doanh, số
lượng khách hàng giảm sút do phải chuyển đến địa điểm khác…
Thiệt hại phải chính đáng. Trong nhiều trường hợp, thiệt hại là có thật
nhưng việc yêu cầu bồi thường tỏ ra không chính đáng. Chẳng hạn, tài sản được
tạo lập sau khi quyết định thu hồi đất được công bố, khi tiến hành thu hồi đất sẽ
bị thiệt hại nhưng rõ ràng yêu cầu bồi thường trong trường hợp này là không thể
chấp nhận được.
1.4.1.3 Mối quan hệ nhân quả giữa hành vi và hậu quả
Nhà nước thu hồi đất gây thiệt hại không nhất thiết phải bồi thường tất cả
các thiệt hại phát sinh sau khi thu hồi đất. Chỉ những thiệt hại nào là hệ quả tất
của hành vi thu hồi đất thì mới được bồi thường.
Trung tâmyếuHọc
liệu ĐH Cần Thơ @ Tài liệu học tập và nghiên cứu
1.4.2. Nguyên tắc bồi thường

Nguyên tắc pháp lý là những tư tưởng pháp lý chỉ đạo toàn bộ các quy
phạm pháp luật, các chế định pháp luật cũng như hệ thống các ngành luật cụ thể.
Các nguyên tắc pháp luật do con người đặt ra nhưng nó không phải là những suy
nghĩ chủ quan của con người mà được con người khái quát lên từ những yêu cầu,
quy luật khách quan của thực tiễn.
Thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng là một nghiệp vụ hành chính
phức tạp, liên quan đến nhiều đối tượng, nhiều vấn đề kinh tế - xã hội. Vì vậy,
khi thực hiện, nó cần được đặt trên cơ sở pháp lý rõ ràng, với tính chuyên nghiệp
và tinh thần trách nhiệm cao.
Để đảm bảo cho việc bồi thường thiệt hại về tài sản khi thu hồi đất được
thực hiện nghiêm túc, công bằng, tránh những hậu quả tiêu cực thì cần tuân thủ
hai nhóm nguyên tắc sau:

Trang 17


Bồi thường thiệt hại đối với tài sản khi quyền sử dụng đất bị thu hồi…

1.4.2.1. Những nguyên tắc chung của công tác bồi thường, giải phóng
mặt bằng khi thu hồi đất.
Bồi thường thiệt hại về tài sản là một phần, một khâu trong công tác bồi
thường, giải phóng mặt bằng nên dĩ nhiên nó cũng phải tuân theo những nguyên
tắc chung này.
Nguyên tắc chung trong bồi thường, giải phóng mặt bằng bao gồm:
- Nguyên tắc bồi thường phải đảm bảo công bằng, bình đẳng giữa những
người bị thu hồi đất không phân biệt lứa tuổi, chức vụ, dân tộc, tôn giáo… nếu đủ
điều kiện thì bồi thường. Trong những trường hợp đặc biệt, hoàn cảnh quá khó
khăn thì được xem xét, hỗ trợ, trợ cấp thêm để họ có thể ổn định cuộc sống sau
khi bị thu hồi đất.
- Nguyên tắc bồi thường phải đảm bảo dung hòa lợi ích chung đạt được

với lợi ích của người bị thu hồi đất. Đây là nguyên tắc rất quan trọng, thể hiện
bản chất dân chủ của Nhà nước trong việc bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu
hồi đất. Nhà nước Việt Nam là Nhà nước của dân, do dân và vì dân cho nên mọi
ích của
nhân
dânCần
cần được
xem@
xétTài
trướcliệu
tiên,học
phải luôn
tôn trọng và
Trung tâmlợiHọc
liệu
ĐH
Thơ
tập được
và nghiên
cứu
bảo vệ.
- Nguyên tắc bồi thường thiệt hại phải đảm bảo trật tự, kỷ cương xã hội,
tính nghiêm minh của pháp luật. Không bồi thường, hỗ trợ cho những trường hợp
sai phạm sau khi quy hoạch xây dựng được công bố. Những ai thực hiện tốt chủ
trương quy hoạch như nhanh chóng di dời, bàn giao mặt bằng thì được biểu
dương, khen thưởng.
1.4.2.2. Những nguyên tắc riêng của việc bồi thường thiệt hại về tài sản
Bồi thường thiệt hại về tài sản cũng có những đặc thù riêng khác với bồi
thường thiệt hại về đất. Do đó, để đảm bảo công bằng và hiệu quả, khi bồi
thường thiệt hại về tài sản, ngoài những nguyên tắc chung, còn cần tuân thủ hai

phân nhóm nguyên tắc sau:

Trang 18


Bồi thường thiệt hại đối với tài sản khi quyền sử dụng đất bị thu hồi…

Phân nhóm 1: Những nguyên tắc chung trong bồi thường thiệt hại về tài
12

sản :
- Việc bồi thường tài sản để giải phóng mặt bằng xây dựng phải bảo đảm lợi
ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân có liên quan.
Đối với nhà ở của tổ chức, cá nhân phải giải quyết chỗ ở mới ổn định, có điều
kiện chỗ ở bằng hoặc tốt hơn chỗ ở cũ, hỗ trợ tạo việc làm, ổn định cuộc sống
cho người phải di chuyển, trừ trường hợp có thoả thuận khác giữa các bên liên
quan.
- Việc bồi thường tài sản để giải phóng mặt bằng xây dựng được thực hiện
thông qua một hoặc kết hợp các hình thức bằng tiền, quyền sử dụng đất, quyền sở
hữu nhà ở và phải bảo đảm công bằng, công khai, minh bạch, đúng pháp luật.
- Trong trường hợp bồi thường tài sản để giải phóng mặt bằng xây dựng các
công trình hạ tầng kỹ thuật trong đô thị thì phương án giải phóng mặt bằng phải
bảo đảm vừa xây dựng được công trình mới, vừa chỉnh trang được các công trình
mặt phố theo quy hoạch chi tiết xây dựng được duyệt; bảo đảm Nhà nước điều
tiết được giá trị chênh lệch về đất sau khi giải phóng mặt bằng và đầu tư xây
dựng công trình.

Trung tâm Học liệu ĐH Cần Thơ @ Tài liệu học tập và nghiên cứu
Phân nhóm 2: Những nguyên tắc cụ thể đảm bảo cho việc bồi thường thiệt

hại về tài sản khi thu hồi đất:
Nguyên tắc 1: Chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất khi Nhà nước thu
hồi đất mà bị thiệt hại thì được bồi thường.
Về câu chữ thì đây là nguyên tắc khá mơ hồ. Với cách diễn đạt của
nguyên tắc này ta có thể hiểu vấn đề theo hai cách khác nhau.
Một là, chủ sở tài sản bị thiệt hại do thu hồi đất thì được bồi thường thiệt
hại cho những tài sản gắn liền với đất. Như vậy, thiệt hại được tính cho chủ sở
hữu chứ không tính cho bản thân tài sản. Chỉ cần chủ sở hữu tài sản bị thiệt hại
do thu hồi đất thì được bồi thường thiệt hại đối với tài sản gắn liền với đất bị thu
hồi đất.
Cách hiểu thứ hai là, khi tài sản gắn liền với đất bị thiệt hại do thu hồi
đất thì chủ sở hữu tài sản đó được bồi thường. Tức là, thiệt hại được tính trên bản
thân tài sản và người được bồi thường là chủ sở hữu tài sản đó. Rõ ràng, cách
diễn đạt này mới là ý chí thực của nhà làm luật đối với quy định này. Do đó, cần
12

Điều 70 Luật xây dựng 2003

Trang 19