Mô hình PPP ở Việt NamThực trạng và giải pháp

MỤC LỤC
LỜI MỞ ĐẦU.......................................................................................................3
CHƯƠNG I: NHỮNG CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG
TƯ PPP..................................................................................................................4
1.1. Khái niệm mô hình PPP............................................................................4
1.2. Phân loại các mô hình PPP.......................................................................4
1.3. Các nhân tố tác động đến mô hình PPP....................................................5
1.3.1. Các nhân tố tác động tích cực đến mô hình PPP................................5
1.3.2. Các nhân tố tác động tiêu cực đến mô hình PPP................................7
1.4. Các nghiên cứu về mô hình PPP và kinh nghiệm áp dụng mô hình PPP
trên thế giới........................................................................................................7
CHƯƠNG II: THỰC TRẠNG ÁP DỤNG MÔ HÌNH PPP Ở VIỆT NAM.......12
2.1. Thực trạng áp dụng mô hình PPP ở Việt Nam........................................12
2.1.1. Về cơ cấu các dự án PPP..................................................................12
2.1.2. Về nguồn vốn của chính phủ trong các dự án PPP...........................16
2.1.3. Về khung pháp lí điều chỉnh PPP.....................................................17
2.1.4. Về công tác điều hành quản lí các dự án PPP của chính phủ...........19
2.2. Thuận lợi và khó khăn khi áp dụng mô hình PPP ở Việt Nam...............20
2.3. Đánh giá hiệu quả và những mặt hạn chế của việc áp dụng mô hình PPP
ở Việt Nam.......................................................................................................23
CHƯƠNG III: MỘT SỐ KIẾN NGHỊ, ĐỀ XUẤT TRONG VIỆC ÁP DỤNG
MÔ HÌNH PPP Ở VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN TỚI...............................27
3.1. Các điểm cần thận trọng khi lựa chọn dự án PPP...................................27
3.2. Các giải pháp đồng bộ nâng cao hiệu quả các dự án PPP......................30
3.3. Đề xuất chương trình khung vận hành PPP tại Việt Nam.......................34
KẾT LUẬN.........................................................................................................36

1


DANH SÁCH NHÓM 13 – KINH TẾ VĨ MÔ 2

1. Hoàng Hải Anh
2. Nguyễn Đào Thùy Dương
3. Nguyễn Thị Thúy Hằng
4.
5. Đỗ Thùy Linh
6. Vũ Thị Ngân
7. Trần Thị Lệ Quyên
8. Trần Thị Thùy Trang

: 1411110015
: 1411110123
: 1411110203
: 1418110402
: 1411110461
: 1411110537
: 1411110653

2


LỜI MỞ ĐẦU
Chính phủ ở hầu hết các nước đang phát triển (trong đó có Việt Nam)
phải đối mặt với thách thức phải đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng trong việc
đầu tư và nâng cấp cơ sở hạ tầng kỹ thuật phục vụ cho công tác xúc tiến và
kêu gọi đầu tư, đặc biệt là các dự án FDI. Trong khi đó, kinh phí có sẵn từ
các nguồn vốn truyền thống mà chủ yếu dựa vào thuế và năng lực quản trị
của khu vực công để thực hiện các dự án đầu tư hạ tầng vẫn còn hạn chế.
Mặt khác, tốc độ tăng trưởng nhanh của Việt Nam đã khiến phát triển hạ
tầng không theo kịp và tạo ra rào cản lớn cho tiếp tục tăng trưởng và đầu tư

hướng vào xuất khẩu. Từ nay đến năm 2020, ước tính cần phải đầu tư 200 tỉ
USD cho xây mới đường sá, cầu cống, cảng, nước sạch, điện và các hạ tầng
khác để có thể duy trì tốc độ tăng trưởng. Chính vì vậy, quan hệ đối tác với
khu vực tư nhân là một thay thế hấp dẫn để tăng cường và cải thiện cơ sở hạ
tầng phục vụ phát triển.
Trong những năm gần đây, tại Việt Nam việc áp dụng mô hình hợp tác
công tư PPP đang trở nên phổ biến nhưng còn quá khiêm tốn và khi triển
khai cũng cần những điều kiện nhất định khác, đặc biệt là vấn đề pháp lý.
Vì vậy, nhóm em quyết định chọn đề tài: “Mô hình PPP ở Việt Nam-Thực
trạng và giải pháp” để có thể tìm hiểu rõ hơn về thực trạng áp dụng mô hình
PPP ở Việt Nam hiện nay, từ đó đưa ra những đánh giá khách quan và một
số kiến nghị có thể góp phần đưa việc áp dụng mô hình này ở nước ta phát
huy hiệu quả hơn, thúc đẩy kinh tế tăng trưởng nhanh, mạnh và bền vững
theo hướng tích cực.
Trong quá trình nghiên cứu và viết đề tài, chắc chắc chúng em không
thể tránh khỏi những sai sót, nhầm lẫn đáng tiếc. Vì vậy, chúng em mong
thầy xem xét và sửa chữa để bài làm của chúng em thêm hoàn thiện và có
đóng góp tích cực hơn.
3


CHƯƠNG I: NHỮNG CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ MÔ HÌNH
HỢP TÁC CÔNG TƯ PPP
1.1.

Khái niệm mô hình PPP

PPP (public -private partnership) là việc nhà nước và nhà đầu tư cùng
phối hợp thực hiện dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công
trên cơ sở hợp đồng dự án.

Với mô hình PPP, Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch
vụ và tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo
chất lượng dịch vụ. Đây là hình thức hợp tác tối ưu hoá hiệu quả đầu tư và
cung cấp dịch vụ công cộng chất lượng cao, mang lại lợi ích cho cả nhà
nước và người dân.
1.2.

Phân loại các mô hình PPP

Hiện nay trên thế giới có 5 hình thức phổ biến thực hiện mô hình PPP
như sau:
1) Mô hình nhượng quyền khai thác (Franchise) là hình thức mà theo
đó cơ sở hạ tầng được nhà nước xây dựng và sở hữu nhưng giao
(thường là thông qua đấu giá) cho tư nhân vận hành và khai thác.
2) Mô hình thiết kế - xây dựng - tài trợ - vận hành DBFO (Design Build - Finance - Operate), khu vực tư nhân sẽ đứng ra xây dựng, tài
trợ và vận hành công trình nhưng nó vẫn thuộc sở hữu nhà nước.
3) Mô hình xây dựng - vận hành - chuyển giao BOT (Build - Operate Transfer) là hình thức do công ty thực hiện dự án sẽ đứng ra xây
dựng và vận hành công trình trong một thời gian nhất định sau đó
chuyển giao toàn bộ cho nhà nước.
4) Mô hình BTO (xây dựng - chuyển giao - vận hành) là mô hình sau
khi xây dựng xong thì chuyển giao ngay cho nhà nước sở hữu nhưng
công ty thực hiện dự án vẫn giữ quyền khai thác công trình.

4


5) Mô hình xây dựng - sở hữu - vận hành BOO (Build - Own - Operate)
là hình thức công ty thực hiện dự án sẽ đứng ra xây dựng công trình,
sở hữu và vận hành công trình.
1.3. Các nhân tố tác động đến mô hình PPP

1.3.1. Các nhân tố tác động tích cực đến mô hình PPP
 Vai trò và trách nhiệm của Chính phủ
Chính phủ giữ vai trò rất quan trọng trong việc phát triển các dự án PPP.
Để vận hành mô hình PPP thành công, các nhà nghiên cứu đề xuất rằng chính
phủ cần thực hiện một loạt các cải cách bao gồm:
 Hoàn thiện khung pháp lý đầy đủ, tạo sự thuận lợi cho nhà đầu tư
 Chính sách hỗ trợ của chính phủ
 Ổn định môi trường kinh tế vĩ mô
 Phát triển thị trường tài chính
 Lựa chọn đối tác tư nhân phù hợp
Chính phủ cần lựa chọn các tập đoàn tư nhân có năng lực và vững mạnh.
Sự thành công của dự án PPP phụ thuộc nhiều vào sự lựa chọn này. Khi tham
gia dự án, tư nhân có trách nhiệm tài trợ vốn, thiết kế, xây dựng, vận hành,
bảo dưỡng và cung cấp dịch vụ cho đến khi kết thúc thời gian nhượng quyền.
 Nhận dạng và phân bổ rủi ro thích hợp
Phân bổ rủi ro là sự phân chia các công việc giữa các đối tác trong cùng
một dự án, mỗi đối tác có trách nhiệm tài trợ, xây dựng, kinh doanh và gánh
chịu các rủi ro phát sinh từ công việc được giao. Các đối tác công và tư khi
tham gia PPP cần phải xác định và hiểu rõ rất cả các rủi ro tiềm tàng liên
quan đến PPP để đảm bảo rằng các rủi ro được phân chia một cách hợp lý.
Rủi ro sẽ được phân chia cho bên có khả năng tài chính và kỹ thuật tốt nhất
để xử lý chúng.
 Nhận dạng và phân bổ rủi ro hợp lý
Nghiên cứu của Edwards (1991), Flangan và Norman (1993), Merna và
Smith (1996), Zhang (2005), Young (2009) cùng đề cập đến nhân tố này.
Phân bổ rủi ro là sự phân chia các công việc giữa các đối tác trong cùng
một dự án, mỗi đối tác có trách nhiệm tài trợ, xây dựng, kinh doanh và gánh
chịu các rủi ro phát sinh từ công việc được giao. Các đối tác công và tư khi
tham gia PPP cần phải xác định và hiểu rõ rất cả các rủi ro tiềm tàng liên
quan đến PPP để đảm bảo rằng các rủi ro được phân chia một cách hợp lý.

5


Rủi ro sẽ được phân chia cho bên có khả năng tài chính và kỹ thuật tốt nhất
để xử lý chúng. Đặc biệt, đối với các dự án đường bộ là rủi ro cao do thâm
dụng vốn, thời gian thực hiện kéo dài và nhiều bên tham gia, cần phải chia sẻ
rủi ro cho các đối tác tin cậy nhằm đạt đưuọc hiệu quả đầu tư.
Để quản trị rủi ro tối ưu cần xác định và phân loại các rủi ro. Merna và
Smith (1996) chia các rủi ro của mô hình PPP thành 2 nhóm chính: rủi ro nội
tại và rủi ro hệ thống. Nisar (2007) thì chia rủi ro trên 2 khía cạnh: rủi ro tiềm
tàng và rủi ro hiện hữu. Một cách phân loại khác theo Wang (2000) và
Thomas (2003) là phân theo lĩnh
vực có liên quan: như rủi ro doanh thu, rủi ro kinh tế, rủi ro thiếu cạnh
tranh…

 Tài chính cho PPP
Nghiên cứu của Schaufelberger và Wipadapisut (2003) đã cho thấy chiến
lược tài chính, mà cụ thể là thiết lập cấu trúc vốn cho dự án PPP một cách
hợp lý sẽ là quyết định sự thành công của mô hình này. Các nhà nghiên cứu
này lập luận rằng, do đặc thù rủi ro cao của các dự án đường bộ nên tài trợ từ
nợ của tư nhân bị hạn chế, chính phủ cần mở rộng biên độ hỗ trỡ nhằm tăng
tính khả thi về tài chính cho dự án.
Theo đó, một cấu trúc tài trợ tiêu chuẩn cần được xây dựng cho một dự án
PPP bao gồm: vốn khởi tạo, vốn chủ sở hữu và nợ. Vốn khởi tạo là phần góp
vốn ban đầu của Nhà nước khi tham gia PPP nhằm giảm áp lực về vốn cho tư
nhân trong quá trình xây dựng, đồng thời tăng tính hấp dẫn cho dự án PPP.
Đây là một phần trong các hỗ trợ của Chính phủ, phần vốn này Chính phủ
không thu lợi nhuận giúp tư nhân nhanh hoàn vốn. Cấu trúc này đặc biệt phù
hợp với các quốc gia đang phát triển như Việt Nam, nhất là đối với các dự án
có tính hấp dẫn không cao.

1.3.2. Các nhân tố tác động tiêu cực đến mô hình PPP
Có thể thấy, các nghiên cứu về PPP đã được thực hiện từ những thập niên
80, 90 và vẫn thu hút sự quan tâm cho đến những năm gần đây. Ngân hàng
Phát triển châu Á và nhiều quốc gia như Ấn Độ, Trung Quốc đã tổ chức
nhiều hội thảo rút kinh nghiệm về PPP. Bên cạnh các nhân tố quyết định sự

6


thành công, các nhà nghiên cứu cũng chỉ ra những nhân tố có thể là rào cản,
gây thất bại cho việc thực hiện mô hình PPP cụ thể sau đây:
 Tính bất ổn, khó dự đoán của môi trường đầu tư;
 Khả năng thực thi các cam kết của chính phủ kém;
 Thiếu các quy định pháp lý cần thiết;
 Lựa chọn đối tác tư nhân không theo nguyên tắc cạnh tranh mà chịu
tác động của chính trị và sự bảo hộ của chính phủ đối với một số công
ty;
 Cơ chế điều tiết của Chính phủ kém hấp dẫn khiến nhà đầu tư tư nhân
không đạt được kỳ vọng của mình (về lợi nhuận, về chia sẻ rủi ro,…) ;
 Thể chế chính trị không ổn định;
 Tham nhũng, quan liêu, điều hành quản lý của Nhà nước kém hiệu
quả, sự cưỡng chế thực thi hợp đồng hiệu lực thấp;
 Mức độ nhận thức về PPP của cả khu vực công và khu vực tư chưa đầy
đủ;
 Năng lực quản lý dự án của khu vực công yếu kém;
 Chính sách hỗ trợ của Chính phủ chưa tương xứng.
1.4. Các nghiên cứu về mô hình PPP và kinh nghiệm áp dụng mô
hình PPP trên thế giới
Mô hình PPP đã được áp dụng trong việc xây dựng các kênh đào ở Pháp
vào thế kỷ 18, các cây cầu ở London vào thế kỷ 19 hay cây cầu Brooklyn nổi

tiếng ở New York cũng vào thế kỷ 19. Tuy nhiên, mô hình này chỉ thực sự bắt
đầu phổ biến trên thế giới từ đầu thập niên 1980 và nó đã đóng một vai trò
nhất định trong việc phát triển cơ sở hạ tầng ở các nước phát triển.
1) Anh: Chỉ lựa chọn những dự án PPP nếu tạo ra giá trị vượt trội
Anh là một trong những quốc gia đầu tiên xây dựng và triển khai thành
công dự án PPP. Một nghiên cứu của Li và các cộng sự (2005) về các dự án
PPP giao thông đường bộ ở Anh đã tập trung nghiên cứu về vấn đề phân bổ
rủi ro đã cho thấy: các rủi ro liên quan đến môi trường vĩ mô sẽ được phân bổ
cho Chính phủ, là các rủi ro chịu tác động bởi chính trị (như thay đổi chính
sách, năng lực của Chính phủ…), bởi tình hình kinh tế vĩ mô (như lạm phát,
lãi suất…), bởi luật pháp (thay đổi luật, thực thi pháp luật kém…). Còn các
rủi ro liên quan đến dự án (như rủi ro kỹ thuật, rủi ro quản lý,…) sẽ được

7


chuyển giao cho tư nhân.Các rủi ro nằm trong sự kiểm soát của hai bên (như
rủi ro do cung – cầu…) được chia sẻ giữa tư nhân và Chính phủ.
Nghiên cứu này cũng nêu rằng, mặc dù tư nhân có khả năng xử lý rủi ro tốt
hơn Nhà nước nhưng việc chuyển giao rủi ro cho tư nhân có thể làm cho họ e
ngại đầu tư, vì thế việc san sẻ một cách hợp lý yếu tố rủi ro cho 2 bên sẽ giúp
cân bằng và tối ưu hóa năng lực cũng như nguồn vốn đầu tư của 2 bên.
Theo Ngân khố Vương quốc Anh, hiện nay PPP chiếm 11% trong tổng
đầu tư công ở Anh; môi trường và giao thông vận tải là 2 lĩnh vực áp dụng
PPP nhiều nhất tại đây. Đến tháng 3/2015 tại Anh đã có 772 hợp đồng PPP đã
được ký kết với giá trị vốn 57,7 tỷ bảng Anh và 679 dự án đang thực hiện.
Có thể nói, Anh là quốc gia đứng đầu châu Âu về dự án PPP trong cung
cấp dịch vụ công. Ban đầu, động cơ chính của Chính phủ Anh là thu hút
nguồn vốn tư nhân nhằm hỗ trợ ngân sách Chính phủ. Tuy nhiên theo thời
gian, mục đích thực hiện dự án PPP dần thay đổi. Chính phủ Anh chỉ lựa

chọn những dự án PPP nếu tạo ra giá trị vượt trội so với hình thức đầu tư
truyền thống.
2) Nhật Bản: Phát triển PPP nhắm vào đầu tư cho hàng hóa công
cộng
Giáo sư Fukunari Kimura của trường Đại học Tổng hợp Keio (Nhật Bản)
đã nói: “Không một chính phủ nào có thể kham nổi toàn bộ việc đầu tư cho
hệ thống cơ sở hạ tầng, nhưng cũng không nhà đầu tư tư nhân nào có thể làm
được việc này vì đây là lĩnh vực có hiệu quả kinh tế thấp và nhiều rủi ro”.
Đấy là lý do khiến cho mô hình PPP ra đời, trong bối cảnh châu Á phát triển
nhanh và nhu cầu về dịch vụ công cộng cũng như cơ sở hạ tầng rất lớn.
Nhật Bản là một trong những quốc gia đã phát triển mạnh nhất mô hình
này ở châu Á. Theo kinh nghiệm của nước này, có ít nhất hai lĩnh vực mà mô
hình PPP có thể phát huy hiệu quả, đó là các dự án không thể hoặc khó áp
dụng phương pháp cổ phần hoá và các dự án mà nhà nước không thể tham
gia trực tiếp. Cụ thể như các dự án về sản xuất và phân phối điện, đường cao
tốc, giao thông đô thị, dịch vụ cảng, cấp nước và các dịch vụ công cộng.
Hiệu quả mà mô hình này đem lại là giảm chi phí, giảm rủi ro và tạo ra được
một môi trường cạnh tranh cao.
8


3) Trung Quốc: Tham nhũng là trở ngại lớn nhất cho sự thành công
của PPP
Trung Quốc đã và đang quy hoạch đầu tư cho hệ thống đường bộ, nhưng
Chính phủ không đủ ngân sách cho việc đầu tư này.Sự thiếu hụt 150 tỷ USD
(1998-2020) được bù đắp một phần từ ngân sách nhà nước, phần còn lại cần
sự hỗ trợ của tư nhân. Vì thế, nhiều dự án giao thông đường bộ đã được thực
hiện theo mô hình PPP. Theo nghiên cứu của Qiao và các công sự (2001) về
các dự án PPP được thực hiện tại Trung Quốc trong thời gian qua thì các
nhân tố sau đây đã tạo nên tính thành công cho các dự án: dự án phù hợp,

kinh tế - chính trị ổn định, mức thuế phù hợp, phân bổ rủi ro hợp lý, lựa chọn
các nhà thầu phụ phù hợp, kiểm soát và quản lý các dự án một cách chặt chẽ,
chuyển nhượng công nghệ mới.
Tuy nhiên, cơ cấu tài trợ của nhiều dự án đường bộ theo hình thức PPP ở
Trung Quốc là dựa trên các khoản vay và trái phiếu quốc tế. Điều này tạo ra
rủi ro tỷ giá cho chính phủ. Mức phí thu cao so với thu nhập bình quân đầu
người. Do đó, các lợi ích kinh tế và tài chính để tạo tính hấp dẫn cho đầu tư
vẫn chưa đạt được. Đây là hai bài học kinh nghiệm rất đáng suy ngẫm cho
Việt Nam khi áp dụng mô hình PPP để phát triển giao thông đô thị.
Trong một nghiên cứu về các dự án PPP đường cao tốc ở Trung Quốc,
Yelin Xu và các cộng sự (2010) sử dụng mô hình phân bổ rủi ro mờ (Fuzzy
Risk Allocation Model – FRAM) để xác định mức phân bổ rủi ro giữa chính
phủ và tư nhân. Kết quả nghiên cứu cho thấy mức rủi ro tổng thể của các dự
án đường cao tốc ở Trung Quốc nằm trong khoảng trung bình đến cao.
Nghiên cứu này cũng tiết lộ rằng sự can thiệp của chính phủ và tham nhũng
là trở ngại lớn nhất cho sự thành công của mô hình PPP ở Trung Quốc,
nguyên nhân là do các quy định pháp luật chưa đầy đủ, hệ thống giám sát
yếu, chưa công khai trong quá trình ra quyết định.
4) Hà Lan: Rủi ro doanh thu được Chính phủ chịu trách nhiệm
Hà Lan bắt đầu chương trình PPP năm 1999 bằng việc thành lập Trung
tâm Kiến thức PPP (Kenniscentrum Publiek-Private Samenwerking). Trung
tâm này giữ vai trò quan trọng hướng dẫn cho khu vực Nhà nước lẫn tư nhân
9


các nhiệm vụ trong dự án PPP, xây dựng những tài liệu và công cụ tiêu chuẩn
để đo lường giá trị vượt trội của dự án theo mô hình PPP so với mô hình đầu
tư truyền thống. Nhờ vậy, các dự án đường bộ của Hà Lan đã thành công và
tạo ra giá trị tăng thêm 10 – 15% cho Chính phủ. Đặc trưng của các dự án
giao thông PPP Hà Lan là bất kể lưu lượng giao thông thế nào, rủi ro doanh

thu được Chính phủ Hà Lan gánh chịu. Yếu tố quan trọng thúc đẩy sự phát
triển của các dự án PPP ở Hà Lan là đánh giá giá trị tiền mang lại từ dự án ở
các giai đoạn chuẩn bị và đấu thầu. Ở giai đoạn đầu, người ta sẽ đánh giá
xem mô hình PPP có mang lại giá trị thặng dư cho dự án không. Quá trình
này được lặp lại trước khi đấu thầu, khi quy mô của dự án đã được xác định
chi tiết. Khi các đơn thầu PPP được nhận, người ta sẽ tiến hành so sánh giữa
đầu tư theo mô hình PPP và đầu tư theo truyền thống, từ đó ra quyết định có
thực hiện dự án bằng mô hình PPP hay không. Chỉ những dự án PPP nào có
chi phí rẻ hơn so với đầu tư truyền thống mới được chọn. Chính sách của Hà
Lan là sử dụng PPP để thực hiện các dự án công rẻ, nhanh và hiệu quả hơn.
5) Hàn Quốc: Đơn giản thủ tục, miễn giảm thuế để thúc đẩy PPP
Hàn Quốc đã bắt đầu chương trình PPP vào năm 1994 với 100 dự án cơ sở
hạ tầng được đề xuất. Chương trình này không thành công hoàn toàn bởi
trong 4 năm, chỉ có 42 dự án được thực hiện. Các lý do cho sự không thành
công của mô hình PPP tại Hàn Quốc là không đủ động cơ thu hút tư nhân,
các thủ tục đấu thầu không rõ ràng, thiếu sự minh bạch, không nhất quán với
các tiêu chuẩn của thế giới và cơ chế phân bổ rủi ro không phù hợp. Để ứng
phó với khủng hoảng tài chính châu Á và khắc phục hạn chế, Chính phủ Hàn
Quốc đã ban hành Luật PPL (12/1998) nhằm cải thiện hình thức các hợp
đồng PPP, cách thức xử lý các dự án đơn lẻ, quy định bắt buộc nghiên cứu
khả thi, lập hệ thống hỗ trợ xử lý rủi ro và thành lập Trung tâm Xúc tiến và
phát triển dự án PPP cơ sở hạ tầng Hàn Quốc (Private Infrastructure
Investment Centre of South Korea – PICKO). Luật này đã cải thiện đáng kể,
khơi thông dòng vốn và thu hút đầu tư nước ngoài cho nhiều dự án. Ngoài ra,
Chính phủ còn thực hiện đơn giản thủ tục đấu thầu, miễn giảm thuế, bảo đảm
10


doanh thu tối thiểu 90% nên tư nhân hầu như không có rủi ro doanh thu. Nhờ
vậy, số lượng dự án PPP phát triển hạ tầng tăng lên nhanh chóng.

11


CHƯƠNG II: THỰC TRẠNG ÁP DỤNG MÔ HÌNH PPP
Ở VIỆT NAM
2.1.

Thực trạng áp dụng mô hình PPP ở Việt Nam

2.1.1. Về cơ cấu các dự án PPP
Ở Việt nam, theo thống kê của Ngân hàng Thế giới, từ năm 1990-2011, các
dự án được thực hiện theo mô hình PPP có tổng mức vốn cam kết khoảng gần
10 tỉ USD, trong đó chủ yếu tập trung vào lĩnh vực năng lượng, khoảng gần 5 tỷ
USD; lĩnh vực viễn thông khoảng trên 2 tỷ USD; lĩnh vực giao thông trên 1 tỷ
USD.
Hình 1: Đầu tư tư nhân vào CSHT theo lĩnh vực của Việt Nam
(1990-2011)
Việt Nam: Đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng giai đoạn
1990-2011 (Nguồn: Dữ liệu PPI Ngân hàng Thế giới)
$6,000

$5,000

$4,000

$3,000

$2,000

$1,000

$0

Năng lượng

Viễn thông

Giao thôngNước và chất thải

Nguồn: WB
Khi áp dụng ở Việt Nam, mô hình PPP tồn tại theo các mô hình đầu tư
BOT, BTO, BT. 20 năm thực hiện các dự án đầu tư theo hình thức BOT, BTO,
BT song cho đến nay vẫn chưa có một báo cáo, một cơ chế cụ thể hay một cơ
quan nhà nước có thẩm quyền nào được chỉ định đánh giá, tổng kết đầy đủ về
tình hình thực hiện các dự án đầu tư theo các hình thức này. Việc thu thập số
liệu, tổng kết, đánh giá diễn ra manh mún, nhỏ lẻ, gặp nhiều khó khăn trong
tiếp cận, phân loại, sử dụng số liệu và tài liệu, chưa phản ánh đầy đủ và đúng
mức thực tế loại hình dự án này. Trong một nỗ lực cao nhất, năm 2012, Bộ Kế
12


hoạch và Đầu tư đã tiến hành thanh kiểm tra và tổng hợp số liệu từ các địa
phương và các bộ ngành về vấn đề này. Kết quả của báo cáo tổng kết này có
thể được sử dụng mang tính chất tham khảo, không nhất thiết đã phản ánh
được toàn bộ bức tranh thực hiện các dự án BOT, BTO và BT ở Việt Nam.
Cụ thế, theo hình thức đầu tư như sau:
- Dự án BOT: 129 dự án với số vốn đầu tư 604,389 tỉ đồng.
- Dự án BTO: 2 dự án tương đương 918 tỉ đồng.
- Dự án BT: 211 dự án với tổng số vốn đầu tư 324.129 tỷ đồng.

- Dự án BT kết hợp BOT: 42 dự án.
Hình 2: Tỷ trọng các dự án phân theo hình thức đầu tư (%)
Nguồn: Bộ Kế hoạch và đầu tư

Xét về số dự án, chủ yếu là dự án đầu tư theo hình thức BT, chiếm
54,95%; tiếp đến là dự án theo hình thức BOT, chiếm 33,59%; dự án BT kết
hợp BTO chiếm 10,94%; hình thức dự án BTO chỉ chiếm 0,52%.
Hình 3: Tỷ trọng vốn đầu tư các dự án phân theo hình thức đầu tư

Nguồn: Bộ Kế hoạch và đầu tư
13


Trong khi đó, xét về vốn đầu tư, chiếm tỷ trọng chủ yếu trong tổng vốn
đầu tư là dự án đầu tư theo hình thức BOT, chiếm 54,22%; dự án theo hình
thức BT tuy chiếm tỷ trọng số dự án nhiều nhất, nhưng chiếm 29,08% tỷ
trọng về vốn; dự án BT kết hợp BTO chiếm 16,62%; hình thức dự án BTO
chỉ chiếm 0,08%.
Nhận xét: Khi phân theo hình thức đầu tư, dự án theo hình thức BT
chiếm tỉ trọng số dự án cao nhất, hấp dẫn các nhà đầu tư là do hình thức
này ít rủi ro, nhà đầu tư xây xong là bàn giao ngay cho nhà nước. Hơn
nữa, doanh nghiệp khi đầu tư BT còn được hưởng ưu về thuế thu nhập
doanh nghiệp,.. cũng như được nhà nước tạo điều kiện thực hiện các dự án
khác để thu hồi vốn. Điểm bất cập là việc được nhận một lợi ích từ một
công trình khác của Nhà nước có thể phải chờ trong một thời gian và cũng
có thể lợi ích từ công trình này sẽ không thể bằng được công trình đã bàn
giao cho Nhà nước. Những nhà đầu tư nhỏ, lẻ sẽ chọn lựa hình thức này
với những dự án nhỏ để đơn giản trong khâu thực hiện.
Tuy nhiên, xét về tính hiệu quả mà mang lợi ích cao thì hợp đồng BOT
có những ưu thế hơn hẳn so với hai loại hợp đồng BT và BTO, cho nên nó

nhận được nhiều nguồn vốn đầu tư nhất. Biểu hiện cụ thể: thứ nhất, sau
khi xây dựng xong, nhà đầu tư hoàn toàn chủ động trong khâu kinh doanh,
khai thác công trình để thu hồi vốn và lợi nhuận trong một khoảng thời
gian xác định, trước khi bàn giao cho nhà nước. Thứ hai, do việc nhà đầu
tư lo ngại việc thay đổi chính sách của Nhà nước, như đối với hợp đồng
BTO thì sau khi xây dựng công trình phải chuyển giao cho Nhà nước
trước rồi nhà đầu tư mới được khai thác lợi nhuận công trình, như vậy sau
giai đoạn đã chuyển giao công trình mà Nhà nước lại có sự thay đổi về
chính sách với lĩnh vực này theo hướng bất lợi hơn cho nhà đầu tư thì phía
nhà đầu tư sẽ bị thiệt.

14


Hình 4: Tỷ trọng số dự án phân theo lĩnh vực đầu tư (%)

Nguồn: bộ kế hoạch và đầu tư
Theo lĩnh vực đầu tư, xét về số dự án, chiếm chủ yếu là dự án xây
dựng các công trình giao thông, chiếm 66,15%; tiếp đến là các dự án xây
dựng nhà làm việc, khu công nghiệp, khu đô thị và các dịch vụ công cộng
khác chiếm 15,36%; Xây dựng hệ thống thu gom, xử lý nước thải, chất thải
và cải tạo môi trường chiếm 13,02%; xây dựng nhà máy điện, đường dây
tải điện là 3,39%; xây dựng hệ thống cấp nước sạch là 2,08%.
Hình 5: Tỷ trọng vốn đầu tư các dự án phân theo
lĩnh vực đầu tư (%)

Nguồn: bộ kế hoạch và đầu tư
Xét về tổng vốn đầu tư, tương ứng với đó, vốn đầu tư xây dựng công
trình giao thông chiếm đến 50,52% tổng vốn đầu tư. Trong khi đó, xây dựng
nhà làm việc, khu công nghiệp, khu đô thị và các dịch vụ công cộng khác tuy

chiếm 15,36% về số dự án nhưng chỉ chiếm 3,76% tổng vốn. Ngược lại, xây
dựng nhà máy điện, đường dây tải điện chỉ chiếm 3,39% số dự án, nhưng lại
15


chiếm tới 32,81% tổng số vốn. Xây dựng hệ thống thu gom, xử lý nước thải,
chất thải và cải tạo môi trường chiếm 12,51% tổng vốn. Xây dựng hệ thống
nước sạch chiếm 0,4%.
Nhận xét: Xây dựng công trình giao thông nhận được số dự án cũng như
số vốn đầu tư là lớn nhất là do các dự án thực sự có khả thi và hiệu quả. Các
chính sách ngày càng chặt chẽ nhưng cũng minh bạch hơn, chế hỗ trợ của nhà
nước ngày càng tốt hơn, đặc biệt là nguồn vốn tín dụng của các ngân hàng.
Bên cạnh đó, sự quan tâm chỉ đạo sát sao của bộ GTVT và các cơ quan liên
quan với nhiều chính sách linh hoạt đã giúp các doanh nghiệp có thêm niềm tự
tin đầu tư vào lĩnh vực này. Một lí do nữa là lãi suất ngân hàng đang được
kiểm soát tốt, lãi suất cho vay thấp. Về thu hút vốn đầu tư nước ngoài, mặc dù
khung pháp lý cho việc thu hút nguồn vốn này theo hình thức BOT, BTO và
BT được ban hành không chậm hơn nhiều so với đầu tư trong nước, từ năm
1998 đến nay cũng chỉ có 10 dự án BOT được cấp phép và đang hoạt động,
với tổng vốn đầu tư 5,9 tỷ USD, một con số rất khiêm tốn so với nhu cầu.
2.1.2. Về nguồn vốn của chính phủ trong các dự án PPP
Chính phủ bố trí nguồn vốn ngân sách tập trung ở Trung ương dành riêng để
sẵn sàng phân bổ cho các dự án PPP được lựa chọn. Dự kiến trong giai đoạn
2013-2015, Chính phủ dành riêng 20.000 tỷ đồng ~ 1 tỷ USD cho các dự án
PPP.
Bên cạnh đó, hiện đã thiết lập được hai cơ chế tài chính hỗ trợ thực hiện dự
án PPP bao gồm:
1) Quỹ hỗ trợ phát triển dự án PPP (PDF)
Quỹ PDF, quỹ hỗ trợ phát triển dự án PPP, được thiết lập với các chức năng
chính gồm: hỗ trợ các CQNNCTQ thực hiện chuẩn bị dự án, phân tích rủi ro và

tính khả thi của dự án, v.v…
Quỹ PDF đang được hình thành bởi khoản vay 20 triệu USD của ADB kết
hợp khoản vay 8 triệu EUR (và khoản viện trợ 600 nghìn EUR) từ AFD, để hỗ
16


trợ các phát triển một số lượng dự án PPP nhất định theo cơ chế “quay vòng”.
Tính đến thời điểm tháng 1/2013, khoản vay 20 triệu USD của ADB đã tổ chức
ký kết Hiệp định vay (ngày 17/01/2013) và hiện đang tiếp tục các thủ tục để
công bố hiệu lực của khoản vay. Bên cạnh đó, khoản vay 8 triệu EUR và khoản
viện trợ 600 nghìn EUR từ AFD đã hoàn tất đàm phán khoản vay.
Trong giai đoạn đầu thực hiện chương trình PPP, Quỹ PDF có vai trò đặc biệt
quan trọng đối với các hoạt động nghiên cứu, triển khai các dự án PPP tại Việt
Nam, là đòn bẩy cho tổng thể chương trình PPP tại Việt Nam. Cơ chế vận hành
quỹ PDF đang được hoàn thiện.Tuy nhiên, đến nay các thủ tục vay vốn vẫn chưa
hoàn thành để Quỹ sớm đi vào hoạt động.
2) Quỹ bù đắp để tăng tính khả thi của dự án (VGF)
Quỹ bù đắp để tăng tính khả thi của dự án, hỗ trợ bằng nguồn vốn từ ngân
sách Nhà nước (hoặc vốn vay ODA) có chức năng chính là cung cấp phần trợ
cấp cho các dự án chưa hoàn toàn có khả năng vay vốn ngân hàng. Quỹ VGF
đang trong quá trình hình thành.
2.1.3. Về khung pháp lí điều chỉnh PPP
Đó là quá trình thực hiện và sửa đổi quyết định 71 của thủ tướng chính phủ.
Chiến lược phát triển kinh tế-xã hộiViệt Nam giai đoạn 2010- 2020 với mục
tiêu đưa nước ta trở thành một nước công nghiệp hiện đại vào năm 2020, trong
đó đột phá trọng tâm là xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ với một số
công trình hiện đại, tập trung vào hệ thống giao thông và hạ tầng đô thị lớn. Ước
tính số vốn cần để đầu tư cơ sở hạ tầng vào khoảng 160 - 170 tỷ USD.Tuynhiên,
dự báo nguồn vốn trái phiếu chính phủ và vốn ODA trong khoảng 5 năm tới chỉ
đạt khoảng 100-110 tỷ USD và Việt Nam cần phải huy động thêm 50-60 tỷ USD

trong khoảng thời gian còn lại để đáp ứng nhu cầu đầu tư cơ sở hạ tầng (Bộ Kế
hoạch và Đầu tư (KH&ĐT)). Do vậy, đẩy mạnh thu hút nguồn lực xã hội đầu tư
cơ sở hạ tầng đang là hướng đi trọng tâm của Chính phủ Việt Nam trong giải
quyết vấn đề thiếu hụt nguồn đầu tư vào phát triên cơ sở hạ tầng. Và để đẩy
17


mạnh thu hút nguồn lực vốn tư nhân, cần có sự thay đổi mạnh về phương thức
thu hút đầu tư so với các hình thức truyền thống (BOT, BTO, BT) vốn chưa phát
huy hiệu quả cao. Quyết định số 71/2010/ QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ
ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công tư ban hành ngày
9/11/2010 có hiệu lực từ ngày 15/1/2011 với thời gian thí điểm từ 3 đến 5 năm,
đã bước đầu vận dụng mô hình PPP hiện đại trong thu hút vốn đầu tư tư nhân.
Mô hình hợp tác công tư (PPP) trong việc nâng cao chất lượng cơ sở hạ tầng
được coi là hướng đi đúng đắn của Việt Nam trong giai đoạn này.
Theo Quyết định số 71/2010/QĐ-TT, có 8 lĩnh vực được thực hiện thí điểm
PPP là đường bộ, đường hang không, đường sắt, đường sông, hệ thống xử lý
chất thải (lỏng và rắn), điện năng và y tế. Đối với các dự án PPP thì vốn nhà
nước tối đa là 30%, còn lại là của tư nhân trong nước hoặc nước ngoài, nhưng
trong 70% còn lại thì30% phải là vốn chủ sở hữu, còn lại thì tư nhân được phép
đi vay nhưng phải đảm bảo không được dẫn đến nợ công.
Ngày 28/11/2012, Văn phòng Chính phủ có văn bản số 388/ TB-VPCP
thông báo ý kiến chỉ đạo của Phó Thủ tướng Hoàng Trung Hải (Trưởng Ban Chỉ
đạo về PPP) giao “Bộ Kế hoạch và Đầu tư rà soát, sửa đổi những nội dung còn
bất cập của Quyết định 71, lấy ý kiến góp ý của các cơ quan liên quan, trình Thủ
tướng Chính phủ”.
Ngày 07/02/2013, tại Thông báo số 67/TB-VPCP của Văn phòng Chính
phủ, Phó Thủ tướng Hoàng Trung Hải tiếp tục chỉ đạo: “Thời gian tới, Bộ Kế
hoạch và Đầu tư và các Bộ, ngành tiếp tục tập trung khẩn trương sửa đổi Quyết
định 71/2010/QĐ-TTg, sau khi thực hiện thành công sẽ nâng cấp thành Nghị

định của Chính phủ”.
Ngày 14/12/2012, Bộ Kế hoạch và Đầu tư có văn bản số 10421/ BKHĐTQLĐT gửi các Bộ, ngành và địa phương tổng hợp những khó khăn, vướng mắc
và kiến nghị sửa đổi Quyết định 71.
Ngày 14/01/2013, Bộ Kế hoạch và Đầu tư có Quyết định số 77/QĐ18


BKHĐT về thành lập Tổ soạn thảo Quyết định sửa đổi Quyết định 71; bao gồm
các thành viên là cán bộ của: Văn phòng Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ
Tư pháp, Bộ Tài chính, Bộ Giao thông vận tải.
Dự thảo lần 1 sửa đổi Quyết định 71 được ban hành lấy ý kiến rộng rãi tại
văn bản số 997/BKHĐT-QLĐT ngày 08/02/2013; Dự thảo được đăng tải trên
Cổng thông tin điện tử của Bộ Kế hoạch và Đầu tư để lấy ý kiến rộng rãi.
Với sự phối hợp của Tư vấn quốc tế (Công ty Luật Hogan Lovells, là đơn vị
có nhiều kinh nghiệm về đầu tư theo hình thức BOT tại Việt Nam), Dự thảo lần
2 đã được Tư vấn xây dựng dựa trên bố cục, nội dung chủ yếu của Dự thảo lần 1
để tiếp tục đăng tải, xin ý kiến rộng rãi.
Trong một diễn biến mới nhất của quá trình sửa đổi bổ sung Quyết định 71
này, ngày 8/5/2013, giám đốc quốc gia của hai tổ chức quốc tế là Ngân hàng Thế
giới WB và Ngân hàng Phát triển Châu Á ADB đã đồng đứng tên trong một kiến
nghị chung gửi tới Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư đề xuất hợp nhất Nghị
định 108/2009/NĐ-CP và Quyết định 71/2010/QĐ-TTg trong một văn bản pháp
lý thống nhất để hỗ trợ mô hình PPP tại Việt Nam. Kiến nghị này đã được Bộ Kế
hoạch và Đầu tư tích cực nghiên cứu và đã báo cáo Thủ tướng Chính phủ về
việc hợp nhất hai văn bản này. Ngày 03/9/2013, Văn phòng Chính phủ đã có
Thông báo số 336/TB-VPCP thông báo kết luận của Phó Thủ tướng Hoàng
Trung Hải - Trưởng Ban chỉ đạo về đầu tư theo hình thức PPP tại cuộc họp Ban
chỉ đạo ngày 22/8/2013, theo đó đồng ý về chủ trương hợp nhất Nghị định
108/2009/NĐ-CP của Chính phủ và Quyết định 71/2010/QĐ-TTg của Thủ tướng
Chính phủ thành Nghị định về đầu tư theo hình thức đối tác công-tư, đồng thời
giao Bộ Kế hoạch và Đầu tư triển khai xây dựng, hoàn thiện, trình Chính phủ

ban hành theo quy định. Phó Thủ tướng lưu ý bổ sung quy định về các hình thức
hợp đồng PPP mới (trong đó có hình thức BOO) để tạo điều kiện thuận lợi và
linh hoạt trong quá trình triển khai thực hiện; đồng thời Nghị định chỉ quy định
những nội dung đặc thù của hình thức đầu tư PPP, không nhắc lại các nội dung
mà các luật đã có quy định. Trong thời gian chờ Nghị định hợp nhất được ban
19


hành, mọi công việc lien quan đến chuẩn bị, triển khai các dự án PPP (bao gồm
cả các dự án BOT, BT, BTO) thực hiện theo quy định hiện hành.
2.1.4. Về công tác điều hành quản lí các dự án PPP của chính phủ
 Tháng 3/2012, Bộ KH&ĐT thành lập Văn phòng PPP thuộc Cục quản lý
đấu thầu với chức năng là đơn vị đầu mối và chuyên trách nhằm tập trung
và thống nhất thực hiện các hoạt động có liên quan Chương trình PPP tại
Việt Nam;
 Tháng 10/2012, Ban Chỉ đạo về đầu tư theo hình thức PPP được thành lập
theo Quyết định số 1624/QĐ-TTg ngày 29/10/2012 của Thủ tướng Chính
phủ;
 Phó Thủ tướng Hoàng Trung Hải là Trưởng ban Ban Chỉ đạo. Ban Chỉ
đạo về đầu tư PPP có chức năng giúp Chính phủ nghiên cứu, chỉ đạo, triển
khai thực hiện mô hình đầu tư theo hình thức đối tác công - tư (PPP) hiện
đang cần đẩy mạnh sau 2 năm thực hiện thí điểm.
 Ban Chỉ đạo đã ban hành Quy chế hoạt động của Ban Chỉ đạo về đầu tư
theo hình thức đối tác công - tư (PPP) theo Quyết định số 161/QĐBCĐPPP ngày11/12/2012.
 Tổ công tác liên ngành về PPP được thành lập với đầu mốilà Bộ Kế hoạch
và Đầu tư. Hiện Bộ Kế hoạch và Đầu tư khẩn trương hoàn thiện việc kiện
toàn Tổ công tác liên ngành về PPP. Đến tháng 1/2013, Tổ công tác liên
ngành về PPP đã có đại diện 5 cơ quan tham gia (gồm Văn phòng Chính
phủ và các Bộ: Giao thong vận tải, Công thương, Giáo dục và Đào tạo,
Tài nguyên và Môi trường) và cho tới tháng 8/2013, 6 Cơ quan nhà nước

có thẩm quyền còn lại bao gồm Ngân hàng Nhà nước Việt Nam và các
Bộ: Tài chính, Xây dựng, Tư pháp, Y tế và Thông tin và Truyền thông đã
tham gia vào tổ công tác này.

2.2.

Thuận lợi và khó khăn khi áp dụng mô hình PPP ở Việt Nam
20


2.2.1. Thuận lợi
Về cơ bản, lợi ích khi áp dụng mô hình PPP là tận dụng được lợi thế, điểm
mạnh của Nhà nước và khu vực tư nhân, điều đó mang lại lợi ích cho cả Nhà
nước, khu vực tư nhân và người dân sử dụng dịch vụ, sản phẩm của sự hợp tác
công tư, cụ thể:
Thứ nhất, tạo ra nhiều khoản đầu tư hơn cho cơ sở hạ tầng. Với cơ chế PPP,
Nhà nước sẽ giảm được gánh nặng phải tìm kiếm, sắp xếp và phân bổ nguồn vốn
đầu tư từ ngân sách cho CSHT. Bởi vậy, Nhà nước có thể tiến hành nhiều dự án
đầu tư hơn hoặc tăng quy mô của các dự án đầu tư cho CSHT.
Thứ hai, tạo ra sự ổn định và tăng trưởng cho khu vực tư nhân. Với việc
tham gia vào cơ chế PPP, khu vực tư nhân có được nhiều cơ hội đầu tư mang
tính dài hạn hơn, có thể ít rủi ro hơn với sự đảm bảo, chia sẻ từ Nhà nước. Từ
đó, tạo sự ổn định, tăng trưởng cho khu vực tư nhân, thúc đẩy sự phát triển của
công nghiệp địa phương cũng như tạo ra nhiều công ăn việc làm hơn cho người
lao động. Đồng thời, khu vực tư nhân có thể tạo ra thêm doanh thu từ bên thứ ba
khác bằng cách sử dụng năng lực còn dư hoặc nhượng lại các tài sản, thiết bị
thừa.
Thứ ba, phân bố và quản lý rủi ro tốt hơn và hiệu quả hơn, nguyên tắc cốt
yếu của cơ chế PPP là rủi ro sẽ được phân bổ cho bên nào giải quyết tốt nhất với
chi phí thấp nhất.Với nhiều trường hợp, Nhà nước sẽ là bên có trách nhiệm giải

quyết những rủi ro liên quan đến cộng đồng, môi trường hoặc bảo lãnh vay vốn
bởi Nhà nước. Ngược lại, khu vực tư nhân ưu việt hơn trong việc xử lý rủi ro
liên quan tới quản lý, sử dụng vốn,…
Thứ tư, tiết kiệm chi phí. Một là, với việc kết hợp hai khâu thiết kế và xây
dựng trong cùng một hợp đồng, cơ chế PPP cho phép nhà thiết kế và nhà xây
dựng thiết lập mối quan hệ gần gũi và sâu sắc hơn. Sự kết hợp này trước hết
giúp việc thiết kế có tính sang tạo cao hơn, tiết kiệm được nhiều chi phí hơn;
đồng thời cũng giúp giảm thời gian của quá trình xây dựng, để dịch vụ được
sớm đưa vào sử dụng hơn qua đó cũng giúp giảm chi phí. Hai là, hầu hết các dự
án PPP cần dịch vụ vận hành và bảo trì trong suốt vòng đời của dự án, và việc
này được giao cho khu vực tư nhân. Do đó, khu vực tư nhân sẽ có động lực và
21


giải pháp (về công nghệ, quản lý, sử dụng nguồn lực,…) nhằm giảm thiểu chi
phí vận hành và bảo trì trong suốt vòng đời của công trình. Trong khi đó, Nhà
nước lại khó có thể đảm bảo được điều này do những hạn chế về ngân sách.
Thứ năm, cải thiện chất lượng dịch vụ cung cấp. Một trong những lợi ích rõ
ràng được nhiều nghiên cứu và kinh nghiệm quốc tế chỉ ra đó là chất lượng các
dự án áp dụng hình thức PPP thường tốt hơn đối với các hình thức đầu tư truyền
thống. Lý do cho điều này là cơ chế PPP tận dụng được những lợi thế nhất của
các bên, với Nhà nước là chính sách và khả năng quản trị, với khu vực tư nhân
là các yếu tố kỹ thuật như thiết kế, xây dựng, vận hành và quản lý.
Thứ sáu, nâng cao khả năng quản lý công. Nhà nước sẽ không phải làm
công việc quản lý hằng ngày liên quan đến dự án vì đã giao cho khu vực tư
nhân, mà tập trung vào việc lập kế hoạch và giám sát việc quản lý hằng ngày.
2.2.2. Khó khăn
Mô hình PPP khi áp dụng ở Việt Nam đang còn gặp phải những khó khăn,
vướng mắc nhất định trong cơ chế quản lý, điều phối vĩ mô hay là triển khai các
dự án về PPP. Cụ thể:

Thứ nhất, khung pháp lý về phương thức PPP chưa đầy đủ, hoàn thiện. Văn
bản hướng dẫn cụ thể thiếu nên các dự án được đề xuất cũng không triển khai
được hoặc không khả thi. Đồng thời, cơ chế quản lý hiện nay đã khiến công tác
điều phối vĩ mô về PPP rất khó khăn, chồng chéo và đạt hiệu quả thấp.
Thứ hai, ở cấp địa phương, năng lực trong quản lý và điều phối về PPP
càng đáng lo ngại. Nhận thức về triển khai PPP cho thấy phương thức này chưa
thực sự được coi là khác biệt, hấp dẫn so với các mô hình đầu tư truyền thống
khác. Bản thân nhận thức của đội ngũ cán bộ làm công tác PPP mà đặc biệt là
đội ngũ cấp địa phương vẫn chưa đũng với bản chất và mục tiêu của mô hình
PPP. Do là phương thức mới, chưa có tiền lệ nên còn nhiều lúng túng trong cơ
chế quản lý, áp dụng.
Thứ ba, việc lựa chọn áp dụng phương thức PPP cho một dự án là một khó
khăn cho cả cơ quan quản lý nhà nước cấp địa phương và trung ương và có khả
năng gây lãng phí lớn nguồn lực công. Bởi lẽ, sử dụng phương thức PPP đặc
biệt tốn kém cho các giai đoạn chuẩn bị dự án do những yêu cầu chặt chẽ và ở
22


mức cao về kỹ thuật, tài chính, pháp luật, tư vấn quốc tế… nhất là việc soạn thảo
một hợp đồng dự án có chất lượng trong Hồ sơ mời thầu. Có nhiều khả năng
chính quyền cấp địa phương không tiên liệu đúng các chi phí này và sẽ đề xuất
áp dụng phương thức PPP tùy tiện trong khi dự án hoặc có quy mô quá nhỏ,
hoặc hoàn toàn có khả năng áp dụng các phương thức đầu tư giản tiện hơn.
Thứ tư, quá trình thực hiện dự án PPP thường kéo dài đem lại rủi ro về tài
chính, chính sách, quy chế thay đổi đối với nước đang phát triển như Việt Nam
khiến nhiều nhà đầu tư còn e ngại.
2.3.

Đánh giá hiệu quả và những mặt hạn chế của việc áp dụng mô hình

PPP ở Việt Nam
2.3.1. Hiệu quả của việc áp dụng mô hình PPP ở Việt Nam
Gần đây, mô hình PPP hay hợp tác công - tư thường được nhắc đến như là
một cách thức mới và hiệu quả giúp giải quyết vấn đề quá tải cơ sở hạ tầng
(CSHT) - một trong những nút thắt cơ bản của nền kinh tế Việt Nam. Việc áp
dụng mô hình PPP ở Việt Nam đã mang lại nhiều hiệu quả tích cực cho nền
Kinh tế của nước nhà.
Thứ nhất, áp dụng mô hình PPP giúp nền kinh tế Việt Nam thu hút được
nhiều vốn đầu tư tư nhân đặc biệt là nguồn vốn nước ngoài từ đó giảm gánh
nặng cho ngân sách nhà nước. Trong giai đoạn 1994-2009, Việt Nam đã có 32
dự án đầu tư theo mô hình PPP với tổng số vốn cam kết khoảng 6,7 tỉ USD.
Trong 5 năm trở lại đây, các dự án BTO, BOT, BT đã tăng lên 70 dự án nâng
tổng số dự án lên 90, với tổng số vốn khoảng 7,1 tỉ USD, trong đó các dự án về
giao thông chiếm 70%. Từ 1994-2012, số vốn thực hiện đầu tư chiếm 2,49%
tổng số vốn đầu tư nước ngoài. Tổng số vốn đầu tư đăng ký của nước ngoài vào
Việt Nam cũng tăng mạnh:
Bảng : Tổng số vốn đầu tư đăng ký của nước ngoài vào Việt Nam

Hàn Quốc
Trung Quốc
Singapore
Nhật Bản

Số dự án
588
224
119
342

Tổng vốn đăng ký( Triệu USD)

7705
3533,5
2892,8
2299
23


Anh
Hoa Kỳ
Đài Loan

23
43
101

346,3
309,6
1228,9
Nguồn: Tổng cục thống kê
Đặc biệt, các công trình giao thông trọng yếu và có vốn đầu tư lớn, như mở
rộng Quốc lộ 1 đoạn Thanh Hóa – Cần Thơ, với chiều dài 1.319km thì có
606km áp dụng hình thức BOT (chiếm gần 50%); Ngành Điện cũng là ngành có
vốn đầu tư lớn được nhiều nhà đầu tư quan tâm, chẳng hạn như mới đây Tập
đoàn Toyo Ink (Malaysia) và Tổng cục Năng lượng đã ký biên bản phát triển Dự
án BOT Nhiệt điện sông Hậu 2 với công suất dự kiến 2.000 MW, tổng vốn đầu
tư dự kiến khoảng 3,5 tỷ USD, được xây dựng tại huyện Châu Thành, Hậu
Giang. Ngoài ra, theo Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, cả nước hiện có
khoảng 500 hệ thống cấp nước sạch nông thôn trong khuôn khổ hợp tác PPP, cấp
nước cho hơn 500.000 người dân. Bên cạnh đó, số lượng, quy mô và vốn đầu tư
tại các dự án của khu vực tư nhân đang ngày càng tăng lên, điển hình như tỉnh

Hà Nam có 11 DN, Thái Bình có 17 DN đăng ký đầu tư với tổng số vốn 1.085 tỷ
đồng…
Thứ hai, mô hình PPP giúp gia tăng hiệu quả sử dụng các nguồn lực sẵn có.
Mô hình PPP ở Việt Nam đã tận dụng tối đa nhất có thể các nguồn lực giữa tư
nhân và nguồn lực công. Mô hình PPP đã khai thác được nguồn lực tư nhân với
nguồn vốn dồi dào, công nghệ hiện đại, khả năng quản lý tốt các rủi ro kết hợp
với các nguồn lực công giúp đảm bảo pháp lý, thúc đẩy, quản lý dự án đầu tư,..
Thứ ba, mô hình PPP ở Việt Nam đã tạo ra động cơ cũng như nâng cao tính
minh bạch và trách nhiệm giải trình. Mô hình PPP là sự cộng tác giữa khu vực tư
nhân và khu vực Nhà nước. Vì thế, các dự án sử dụng mô hình PPP ở Việt Nam
hiện nay đòi hỏi phải có tính minh bạch cao và giải trình rõ ràng để cả hai bên
có thể hợp tác triển khai dự án hiệu quả nhất đảm bảo quyền lợi và nghĩa vụ của
cả hai bên dự án .
Như vậy, có thể nói mô hình PPP đã giúp cho nước ta hoàn thiện hơn cơ sở
hạ tầng, đường xá và nhiều công trình quan trọng phục vụ cho việc phát triển,
chuyển đổi cơ cấu nền kinh tế nhưng vẫn làm giảm bớt gánh nặng cho đầu tư
24


công và Ngân sách Nhà nước. Đó là những mặt tích cực, hiệu quả mà đầu tư
công đã đen lại cho Việt Nam.
2.3.2. Những hạn chế của việc áp dụng mô hình PPP ở Việt Nam
Mặc dù mô hình PPP đang ngày càng phát triển và nắm giữ vai trò quan
trọng trong nền kinh tế Việt Nam hiện nay nhưng bên cạnh đó PPP vẫn gặp phải
những mặt hạn chế tiêu cực khiến cho việc đầu tư cho mô hình PPP không đạt
được hiệu quả cao như mong đợi.
Thứ nhất, về cơ chế quản lý, điều phối các dự án PPP: Sự thiếu hụt pháp lý
đang là một trong những rào cản hạn chế lớn của mô hình PPP. Hiện nay khung
pháp lý của Việt Nam cho PPP mới đang trong quá trình xây dựng và chưa có
hành lang chắc chắn đảm bảo cho việc triển khai các dự án PPP. Bên cạnh đó là

những yếu tố về thủ tục, cơ chế,… hết sức phức tạp cũng là một rào cảm không
hề nhỏ khiến các nhà đầu tư e dè, lo ngại.
Thứ hai, những vấn đề trong việc triển khai thực hiện các dự án PPP: Việc
lựa chọn áp dụng phương thức PPP cho dự án đầu tư đang là một vấn đề đáng lo
ngại đối với việc triển khai PPP ở nước ta. Nhiều dự án PPP không được xem
xét và lựa chọn phương thức phù hợp đã gây lãng phí nguồn lực của dự án, tốn
kém cao cho các dự án đáng ra có thể áp dụng các phương thức giản đơn nhưng
hiệu quả cao hơn. Trong nhiều dự án đầu tư, cả Nhà nước và nhà đầu tư đều
không đủ năng lực PPP để điều hành dự án đạt hiệu quả. Bên cạnh đó, việc đôn
đốc, quản lý, giám sát thực hiện, triển khai dự án vẫn chưa sát sao, hiệu quả
khiến cho thời gian thực hiện bị kéo dài ra, dự án bị đình trệ, vốn đầu tư bị đội
lên quá cao dẫn đến dự án kém hiệu quả, thiếu khả thi.
Thứ ba, những vấn đề trong trong xây dựng cơ chế hợp tác và phân chia
quyền kiểm soát giữa các bên trong dự án PPP: bản chất của cơ chế PPP chính là
phân chia rủi ro, lợi ích và quyền quyết định giữa các bên liên quan. Đây là vấn
đề mà các dự án PPP của Việt Nam thường hay gặp phải khiến cho các dự án
PPP của nước ta còn chưa thực sự hấp dẫn được các nhà đầu tư tiềm năng trong
và ngoài nước.
25