ĐIỀU CHỈNH PHÁP LUẬT đối với HOẠT ĐỘNG KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ nước ở VIỆT NAM

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

KHƯƠNG THỊ QUỲNH HƯƠNG

ĐIỀU CHỈNH PHÁP LUẬT ĐỐI VỚI HOẠT ĐỘNG
KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
Ở VIỆT NAM

Chuyên ngành: Luật Kinh tế
Mã số: 60 38 50
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. NGUYỄN VĂN TUYẾN

HÀ NỘI - 2006


Mục Lục
Chương 1: những vấn đề lý luận về kiểm soát chi ngân
sách nhà nước và pháp luật về kiểm soát chi ngân sách
nhà nước ....................................................................................................... 1
1.1. Những vấn đề lý luận về kiểm soát chi ngân sách Nhà nước ................ 1
1.1.1. Khái niệm và những đặc trưng cơ bản của hoạt động kiểm soát chi
ngân sách nhà nước ................................................................................... 1
1.1.1.1. Khái niệm chi ngân sách nhà nước .............................................. 1
1.1.1.2. Khái niệm và những đặc trưng cơ bản của hoạt động kiểm soát chi
ngân sách nhà nước .................................................................................. 4

1.1.2. Nội dung kiểm soát chi ngân sách nhà nước và những yêu cầu cơ
bản đối với hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước .......................... 8
1.1.2.1. Nội dung kiểm soát chi ngân sách nhà nước ................................ 8
1.1.2.2. Những yêu cầu cơ bản đối với hoạt động kiểm soát chi ngân sách
nhà nước ................................................................................................ 10
1.1.3. Các yếu tố cấu thành cơ bản của quan hệ kiểm soát chi ngân sách
nhà nước ................................................................................................... 11
1.1.3.1. Các chủ thể tham gia quan hệ kiểm soát chi ngân sách nhà nước
............................................................................................................... 11
1.1.3.2. Đối tượng của quan hệ kiểm soát chi ngân sách nhà nước ......... 14
1.2. Vấn đề điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động kiểm soát chi ngân
sách Nhà nước ............................................................................................. 15
1.2.1. Khái niệm pháp luật về kiểm soát chi ngân sách nhà nước ........... 15
1.2.1.1. Nhu cầu điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động kiểm soát chi
ngân sách nhà nước ở Việt Nam ............................................................. 15
1.2.1.2. Khái niệm và phạm vi điều chỉnh của pháp luật về kiểm soát chi
ngân sách nhà nước ................................................................................ 17
1.2.1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến việc điều chỉnh bằng pháp luật đối với
hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước .......................................... 18
1.2.2. Những nội dung cơ bản của pháp luật về kiểm soát chi ngân sách
Nhà nước .................................................................................................. 20


1.2.2.1. Chế độ kiểm soát chi ngân sách qua hệ thống hành pháp .......... 20
1.2.2.2. Chế độ kiểm soát chi ngân sách qua hệ thống lập pháp ............. 21
1.2.3. Kinh nghiệm điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động kiểm soát chi
ngân sách nhà nước ở Cộng hoà Pháp và một số bài học kinh nghiệm cho
Việt Nam ................................................................................................... 21
1.2.3.1. Kinh nghiệm điều chỉnh bằng pháp luật đối với hoạt động kiểm
soát chi ngân sách nhà nước ở Cộng hoà Pháp ...................................... 21

1.2.3.2. Một số bài học kinh nghiệm có thể áp dụng cho Việt Nam ......... 27
Chương 2: Thực trạng pháp luật về kiểm soát chi Ngân
sách nhà nước ở việt nam và thực tiễn áp dụng .................... 29
2.1. Thực trạng pháp luật về kiểm soát chi thường xuyên từ ngân sách nhà
nước và thực tiễn áp dụng ........................................................................... 29
2.1.1. Thực trạng pháp luật về kiểm soát chi thường xuyên từ ngân sách
nhà nước ................................................................................................... 29
2.1.1.1. Nguyên tắc cấp phát, thanh toán các khoản chi thường xuyên từ
ngân sách nhà nước ................................................................................ 30
2.1.1.2. Điều kiện thanh toán các khoản chi thường xuyên từ ngân sách nhà
nước........................................................................................................ 32
2.1.1.3. Phương thức cấp phát, thanh toán chi thường xuyên từ ngân sách
nhà nước ................................................................................................ 34
2.1.2. Thực tiễn áp dụng pháp luật về kiểm soát chi thường xuyên ......... 36
2.1.2.1. Những kết quả đạt được ............................................................. 36
2.1.2.2. Những hạn chế chủ yếu trong thực tiễn áp dụng pháp luật về kiểm
soát chi thường xuyên hiện nay............................................................... 37
2.2. Thực trạng pháp luật về kiểm soát chi đầu tư Xây dựng cơ bản và
thực tiễn áp dụng ở việt nam ...................................................................... 42
2.2.1. Thực trạng pháp luật về kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản ..... 42
2.2.1.1. Nguyên tắc kiểm soát và thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản
............................................................................................................... 43
2.2.1.2. Điều kiện cấp phát, thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản ...... 44
2.2.1.3. Nội dung kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản ......................... 46


2.2.1.4. Phương thức cấp phát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản... 47
2.2.2. Thực tiễn áp dụng pháp luật về kiểm soát chi đầu tư XDCB.......... 48
2.2.2.1. Những kết quả đạt được ............................................................. 48
2.2.2.2. Những bất cập chủ yếu trong thực tiễn áp dụng pháp luật về kiểm

soát chi đầu tư xây dựng cơ bản ............................................................. 51
Chương 3: Các giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát
chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam .............................................. 55
3.1. Những yêu cầu cơ bản của việc hoàn thiện pháp luật về kiểm soát chi
ngân sách nhà nước ở Việt Nam ................................................................. 55
3.2. Các giải pháp nhằm hoàn thiện Pháp Luật về kiểm soát chi Ngân sách
nhà nước ở việt nam .................................................................................... 57
3.2.1. Tiêu chuẩn hoá quy trình quản lý, kiểm soát chi ngân sách theo
hướng phù hợp với thông lệ quốc tế ......................................................... 57
3.2.2. Hoàn thiện các khuôn khổ pháp lý đối với quy trình kiểm soát chi
ngân sách nhà nước ................................................................................. 59
3.2.3. Hoàn thiện hệ thống kế toán Nhà nước theo thông lệ và chuẩn mực
quốc tế....................................................................................................... 61
3.2.4. Hoàn thiện các quy định của Luật ngân sách nhà nước và các luật
lệ có liên quan........................................................................................... 62
3.2.4.1. Hoàn thiện các quy định của Luật NSNN .................................. 62
3.2.4.2. Quy định rõ trách nhiệm của các chủ thể có liên quan trong quá
trình sử dụng nguồn vốn NSNN cho đầu tư xây dựng cơ bản .................. 65
3.2.5. Hiện đại hoá công nghệ quản lý và phát triển nguồn nhân lực ..... 66
Kết luận ...................................................................................................... 68


Danh mục các chữ viết tắt

KBNN

Kho bạc Nhà nước

NSNN

Ngân sách Nhà nước

NSĐP

Ngân sách địa phương

NSTW

Ngân sách trung ương

ODA

Nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức

XDCB

Xây dựng cơ bản

TABMIS

Hệ thống thông tin quản lý kho bạc và ngân sách

IMF

Quỹ tiền tệ quốc tế

WB

Ngân hàng thế giới

Danh mục các bảng số liệu

Bảng

Tên bảng

Trang

2.1

Tổng hợp tình hình kiểm soát chi NSNN qua KBNN

36

2.2

Tình hình rút dự toán NSNN của các đơn vị qua KBNN

38

2.3

Tình hình thanh toán vốn đầu tư qua các năm

49

2.4

Kết quả kiểm tra dự toán, kiểm tra phiếu giá thanh toán

50

Sơ đồ
2.1

Quy trình thanh toán vốn đầu tư qua KBNN

46


Lời nói đầu
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Nền kinh tế nước ta đang có những chuyển biến mạnh mẽ từ nền kinh tế kế
hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa có
sự quản lý của Nhà nước, đòi hỏi phải có sự đổi mới trong lĩnh vực tài chính.
Trong đó, đổi mới cơ chế kiểm soát chi NSNN có một ý nghĩa đặc biệt quan
trọng, bởi lẽ NSNN là khâu đóng vai trò chủ đạo, chi phối toàn bộ hoạt động của
các khâu khác trong hệ thống tài chính. Trong thời gian qua, công tác quản lý và
kiểm soát chi NSNN đã có những chuyển biến tích cực, đặc biệt là từ khi Nhà
nước ban hành Luật NSNN. Luật NSNN đầu tiên được Quốc hội thông qua ngày
20/03/1996 và bắt đầu có hiệu lực từ năm ngân sách 1997. Đến năm 2002 Quốc
hội đã thông qua Luật NSNN mới (Luật NSNN 2002) có hiệu lực từ năm Ngân
sách 2004 thay thế cho Luật NSNN năm 1996. Đến nay Việt Nam đã có một đạo
luật tương đối hoàn chỉnh để điều chỉnh các mối quan hệ trong lĩnh vực NSNN.
Trong lĩnh vực kiểm soát chi NSNN, Luật NSNN đã quy định rõ ràng về quyền
hạn, trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị trong quá trình thực hiện do vậy các
khoản chi ngân sách đã từng bước theo đúng chính sách, chế độ quy định; công
tác lập, duyệt và phân bổ dự toán đã dần đi vào nề nếp... Tuy nhiên từ khi triển
khai thực hiện Luật NSNN 2002 công tác kiểm soát chi NSNN cũng đã bộc lộ

nhiều tồn tại và hạn chế: Việc cấp phát, chi trả NSNN nhiều khi mới chỉ là xuất
quỹ theo kế hoạch vốn và kinh phí đã được phân bổ, chưa thanh toán trực tiếp
đến người chủ nợ thực sự của Quốc gia. Nhiều cơ quan, đơn vị tìm mọi cách để
sử dụng hết nguồn kinh phí được cấp, không quan tâm đến việc chấp hành đúng
mục đích, đối tượng và dự toán được duyệt; trách nhiệm, quyền hạn của các bộ,
ngành, cơ quan, đơn vị vẫn chưa được phân định một cách rõ ràng, cụ thể.
Xuất phát từ tình hình thực tế đó, tôi mạnh dạn chọn vấn đề Điều chỉnh
pháp luật đối với hoạt động kiểm soát chi NSNN ở Việt Nam làm đề tài nghiên
cứu cho bản luận văn tốt nghiệp của mình.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Trước đây đã có một số đề tài nghiên cứu về kiểm soát chi NSNN dưới
những góc độ khác nhau như:


- Tác giả Nguyễn Đức Thanh với luận án tiến sĩ kinh tế Quản lý chi NSNN
qua KBNN trong cơ chế thị trường (1997);
- Tác giả Trần Mạnh Hà với luận văn thạc sĩ kinh tế Giải pháp nâng cao
chất lượng công tác kiểm soát chi NSNN qua hệ thống KBNN (2004).
- Tác giả Nguyễn Thế Long với luận văn thạc sĩ kinh tế Các giải pháp tăng
cường quản lý, kiểm soát, thanh toán vốn đầu tư XDCB qua hệ thống
KBNN(2005)
- Đề tài khoa học cấp Bộ năm 2002 Nghiên cứu Đổi mới cơ chế kiểm soát
chi NSNN qua hệ thống KBNN.
Ngoài ra cũng còn một số bài viết về quản lý, kiểm soát chi NSNN trên các
tạp chí, báo chuyên ngành như: Tạp chí Tài chính, Tạp chí Ngân quỹ Quốc gia.
Tuy nhiên các đề tài đã nêu chỉ chủ yếu nghiên cứu về kiểm soát chi NSNN từ
góc độ kinh tế hoặc ở góc độ nghiệp vụ kiểm soát chi nhằm xây dựng và hoàn
thiện quy trình kiểm soát chi, chưa có đề tài nào đi sâu nghiên cứu vấn đề này
trên giác độ pháp luật và đưa ra các giải pháp cụ thể về mặt pháp lý.
Như vậy có thể khẳng định đề tài: Điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động

kiểm soát chi NSNN ở Việt Nam là một đề tài mới, không trùng lặp về nội dung
và cách tiếp cận với các đề tài khoa học đã được công bố trước đây.
3. Phạm vi nghiên cứu của đề tài
Trong khuôn khổ một bản luận văn thạc sĩ với một đề tài mới, với khả năng
nghiên cứu và nguồn tài liệu tham khảo còn hạn chế, công trình nghiên cứu này
chưa thể bao quát hết được các vấn đề pháp lý về kiểm soát chi NSNN mà chỉ
dừng lại ở những tiếp cận ban đầu và những giải pháp mang tính gợi mở.
Xuất phát từ ý tưởng như vậy, phạm vi nghiên cứu của luận văn hướng vào
các vấn đề cơ bản sau đây:
- Các vấn đề lý luận về kiểm soát chi NSNN và pháp luật về kiểm soát
chi NSNN. Trên cơ sở các luận giải khoa học về kiểm soát chi và cơ chế điều
chỉnh pháp luật đối với hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước, luận văn
tập trung phân tích làm rõ thực trạng và thực tiễn áp dụng pháp luật về kiểm
soát chi ngân sách trong hai lĩnh vực chi cơ bản và có tính điển hình, đó là chi
thường xuyên và chi đầu tư XDCB. Không có tham vọng nghiên cứu toàn diện


các nội dung và khía cạnh khác nhau của hoạt động kiểm soát chi ngân sách
nhà nước, vốn dĩ rất đa dạng, tinh vi và phức tạp, luận văn chủ yếu đề cập đến
vấn đề kiểm soát chi của hệ thống hành pháp mà cụ thể là hoạt động kiểm soát
chi qua hệ thống KBNN;
- Dựa trên cơ sở lý luận và thực tiễn nêu trên, luận văn hướng tới việc đề xuất
các định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát chi ngân sách nhà
nước ở Việt Nam. Các định hướng và giải pháp này được đề xuất trên quan điểm
phù hợp với hoàn cảnh thực tiễn ở Việt Nam và có tính đến các kinh nghiệm kiểm
soát chi NSNN của nước ngoài, đặc biệt là cộng hòa Pháp, nước có mô hình kiểm
soát chi NSNN tiên tiến và có những điểm tương đồng với Việt Nam.
4. Phương pháp nghiên cứu đề tài
Để làm rõ những vấn đề cần nghiên cứu, luận văn đã sử dụng nhiều phương
pháp nghiên cứu khoa học hiện đại và truyền thống như phương pháp phân tích

tổng hợp, so sánh đối chiếu, thống kê, khái quát hoá bằng sơ đồ... Cụ thể là:
- Phương pháp phân tích, so sánh được dùng để làm rõ khái niệm bản
chất của kiểm soát chi NSNN và những vấn đề lý luận pháp luật về kiểm soát
chi NSNN.
- Phương pháp thống kê được sử dụng để làm rõ thực trạng áp dụng pháp
luật đối với hoạt động kiểm soát chi NSNN, kể từ khi thực hiện Luật NSNN năm
2002 đến nay.
- Phương pháp tổng hợp được sử dụng để khái quát hóa nhằm đưa ra những
đề xuất, kiến nghị của luận văn. Ngoài ra, luận văn cũng áp dụng bảng biểu, sơ
đồ để phân tích chứng minh các nội dung liên quan.
5. Mục đích, nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài
Với mục đích tìm ra các giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát chi
ngân sách nhà nước ở Việt Nam, luận văn có nhiệm vụ nghiên cứu một cách hệ
thống các vấn đề lý luận về kiểm soát chi NSNN và pháp luật về kiểm soát chi
ngân sách nhà nước; phân tích thực trạng pháp luật hiện hành về kiểm soát chi
ngân sách nhà nước và đánh giá thực tiễn áp dụng pháp luật về kiểm soát chi
NSNN ở Việt Nam trong thời gian qua; trên cơ sở đó luận văn đưa ra một số kiến
nghị, đề xuất cụ thể nhằm nâng cao hiệu quả của hoạt động kiểm soát chi NSNN


và hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về kiểm soát chi NSNN ở nước ta trong giai
đoạn hiện nay.
6. Cơ cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được
thiết kế thành 3 chương với các tiêu đề như sau:
Chương 1: Những vấn đề lý luận về kiểm soát chi NSNN và pháp luật về
kiểm soát chi NSNN.
Chương 2: Thực trạng pháp luật về kiểm soát chi NSNN ở Việt Nam và thực
tiễn áp dụng.
Chương 3: Các giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát chi NSNN ở

Việt Nam.


1

Chương 1
Những vấn đề lý luận về kiểm soát
chi ngân sách nhà nước và pháp luật
về kiểm soát chi Ngân sách nhà nước
1.1. những vấn đề lý luận về kiểm soát chi ngân sách Nhà nước

1.1.1. Khái niệm và những đặc trưng cơ bản của hoạt động kiểm soát
chi ngân sách nhà nước
1.1.1.1. Khái niệm chi ngân sách nhà nước
Trong lịch sử phát triển thăng trầm của nhân loại, NSNN được xem là một
hiện tượng kinh tế xã hội gắn liền với Nhà nước và mang tính lịch sử. Xét về
khía cạnh học thuật, danh từ NSNN có hàm nghĩa chỉ các khoản thu và các khoản
chi của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, được thể chế hoá bằng
một đạo luật do cơ quan lập pháp quyết định. Tuy NSNN có ý nghĩa chỉ các hoạt
động thu chi tài chính của bộ máy công quyền nhưng thực chất, các hoạt động
thu chi này đều phản ánh những mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với rất nhiều
chủ thể khác trong xã hội như tổ chức, cá nhân, hộ gia đình, các chính phủ nước
ngoài hay tổ chức quốc tế. Nói một cách cụ thể hơn, NSNN là bức tranh phản ánh
mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể khác trong quá trình phân
phối các nguồn lực tài chính. Trong pháp luật thực định, điều này đã được thừa
nhận chính thức trong điều 1 Luật NSNN năm 2002: NSNN là toàn bộ các
khoản thu chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan Nhà nước có thẩm
quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các
chức năng nhiệm vụ của Nhà nước.
Như vậy, nói đến NSNN có nghĩa là đề cập đến hai loại hình hoạt động tài

chính cơ bản của Nhà nước, đó là hoạt động thu nộp và hoạt động chi tiêu ngân
sách của bộ máy công quyền, trong đó việc kiểm soát chi ngân sách được xem là
một phần không thể thiếu của hoạt động chi NSNN. Điều này cho thấy sự cần
thiết phải làm rõ khái niệm chi NSNN, trên cơ sở đó mới có thể làm rõ bản chất
của hoạt động kiểm soát chi NSNN.
Vậy, có thể hiểu như thế nào về khái niệm chi NSNN?
Xét từ góc độ kinh tế, chi NSNN là hoạt động phân phối lại nguồn tài chính


2

nhà nước, theo đó Nhà nước tiến hành sử dụng quỹ NSNN để tài trợ cho việc thực
hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình trong một thời hạn nhất định. Quá trình này
đồng nghĩa với việc Chính phủ tổ chức thực hiện dự toán chi NSNN đã được Quốc
hội quyết định bằng đạo luật ngân sách hàng năm.
Về phương diện pháp lý, chi NSNN được hiểu là chế độ phân phối đặc thù
các nguồn lực tài chính, trong đó Nhà nước thực thi quyền sở hữu của mình đối
với nguồn vốn quỹ NSNN bằng cách cấp phát không hoàn lại nguồn tài chính
đó cho các đối tượng được hưởng kinh phí ngân sách 32, tr.24. Thông qua việc
thể chế hoá bằng pháp luật đối với hoạt động chi tiêu ngân sách, Nhà nước hướng
tới nhiều mục tiêu khác nhau, trong đó bao gồm mục tiêu quản lý hiệu quả việc
sử dụng công quỹ và tăng cường kỷ luật ngân sách, đồng thời tạo cơ sở pháp lý
cho việc xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về ngân sách nói chung và pháp luật
về chi NSNN nói riêng, góp phần hạn chế tình trạng tham nhũng, lãng phí tài sản
nhà nước.
Tóm lại, mặc dù có thể tiếp cận khái niệm chi NSNN từ nhiều góc độ khác
nhau nhưng tựu trung, cần nhận thức rằng chi NSNN chính là hoạt động sử dụng
quỹ NSNN, là quá trình phân phối lại nguồn tiền tệ nằm trong quỹ NSNN để sử
dụng cho những mục đích khác nhau của Nhà nước, theo một chương trình, kế
hoạch đã được cơ quan có thẩm quyền cao nhất quyết định.

Theo dự liệu tại khoản 2 Điều 2 Luật NSNN năm 2002, chi NSNN bao gồm
các khoản chi phát triển kinh tế xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo
đảm hoạt động của bộ máy nhà nước, chi trả nợ của Nhà nước, chi viện trợ và các
khoản chi khác theo quy định của pháp luật. Việc thiết kế các khoản chi ngân
sách như thế nào trong mỗi năm ngân sách phụ thuộc đáng kể vào quá trình thực
hiện các khoản thu ngân sách trong năm đó. Vì thế, để có được một chính sách
chi tiêu hợp lý, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền không thể bỏ qua việc xem
xét mối quan hệ tương tác giữa phần dự toán chi với phần dự toán thu trong bảng
cân đối NSNN hàng năm. Mặt khác, để quản lý và kiểm soát chi NSNN một cách
hiệu quả thì các quy định pháp luật về chi NSNN nói chung và pháp luật về kiểm
soát chi NSNN nói riêng cũng cần phải được xây dựng dựa trên kết quả phân loại
khoa học về các khoản chi NSNN. Điều đó có nghĩa là, tuỳ thuộc vào tính chất,
đặc điểm của mỗi khoản chi NSNN mà người soạn luật phải thiết kế những quy


3

định khác nhau nhằm tạo tiền đề pháp lý cho việc thực hiện và quản lý, kiểm soát
một cách tốt nhất, hiệu quả nhất đối với mỗi khoản chi đó.
Trên thực tế, đã từng tồn tại nhiều cách phân loại khác nhau đối với các
khoản chi NSNN 32, tr. 82 - 85 nhưng đáng chú ý nhất vẫn là hai cách phân
loại sau đây:
i) Phân loại theo tính chất pháp lý của các khoản chi ngân sách.
Cách phân loại này có ảnh hưởng sâu sắc đến việc xây dựng pháp luật về
chi NSNN nói chung và pháp luật về kiểm soát chi NSNN nói riêng, theo đó, các
khoản chi NSNN được phân chia thành ba loại:
Các khoản chi theo luật định là những khoản chi đã được quy định trong
một đạo luật nào đó mà Nhà nước có trách nhiệm phải đảm bảo. Ví dụ ở Cộng
hoà Liên bang Đức, luật của các bang đều quy định: các trẻ em từ 3 6 tuổi đều
có quyền được nhà nước bố trí một chỗ ở nhà trẻ. Do vậy, trong quá trình lập và

thảo luận để thông qua ngân sách về khoản chi này, Bộ Tài chính không có
quyền can thiệp vào những khoản chi này. Bộ chủ quản có trách nhiệm tính toán
tổng số trẻ em trong độ tuổi, trong năm kế hoạch nhân với định mức chi cho một
đầu trẻ em để tính toán dự toán ngân sách chi cho lĩnh vực này. Đối với những
khoản chi theo luật định thường chiếm ít thời gian thảo luận ở cấp Bộ, cấp Chính
phủ cũng như tại Quốc hội 34.
Các khoản chi đã được cam kết là những khoản chi đã được một bên là cơ
quan có thẩm quyền đại diện hợp pháp cho Nhà nước ký với bên thứ ba (người
cung cấp hàng hoá, dịch vụ) nhằm đảm bảo việc thanh toán các hoá đơn theo hợp
đồng đã được ký kết từ những năm trước chuyển sang. Các khoản chi này thường
là những khoản chi đầu tư xây dựng các công trình kéo dài trong nhiều năm, chi
cho những hợp đồng mua sắm những lô hàng hoá có giá trị lớn. Các khoản chi
này tuy tính pháp lý có thấp hơn các khoản chi theo luật định ở trên song cũng đã
được người đại diện hợp pháp của Nhà nước cam kết với bên thứ ba. Do vậy,
trong điều kiện nền kinh tế phát triển bình thường, trình độ kế hoạch hoá cao và
hiệu quả, các khoản chi không bị thay đổi so với dự kiến thì việc lập dự toán các
khoản chi này cũng không tốn nhiều thời gian để thảo luận tại cấp Bộ, cấp Chính
phủ cũng như tại Quốc hội.


4

Các khoản chi có thể điều chỉnh là những khoản chi không bị luật ràng
buộc và cũng chưa được cam kết. Các khoản chi này thường gắn với một số nhu
cầu chi cụ thể, ví dụ như chi chống xuống cấp các di tích văn hoá lịch sử, chi
quản lý hành chính Do tính pháp lý của các khoản chi này thấp nên trong quá
trình thảo luận ngân sách, thường được nghiên cứu mổ xẻ và thảo luận kỹ ở cấp
Bộ, cấp Chính phủ cũng như ở Quốc hội, đặc biệt là những khoản chi mới phát
sinh so với năm trước.
ii) Phân loại theo tiêu chí mục đích kinh tế xã hội của các khoản chi ngân

sách nhà nước.
Với tiêu chí này, có thể phân chia các khoản chi NSNN thành hai loại:
Chi đầu tư phát triển là các khoản chi của Nhà nước có tác dụng làm cho
nền kinh tế tăng trưởng và phát triển như: Chi để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng
kinh tế xã hội, phát triển sản xuất (như xây dựng mới, tu bổ công sở, đường xá,
kiến thiết đô thị, mua sắm thiết bị máy móc, thành lập các doanh nghiệp, góp vốn
vào các đơn vị, tổ chức sản xuất kinh doanh...), dự trữ vật tư hàng hóa.
Chi thường xuyên là các khoản chi để thực hiện những nhiệm vụ thường
xuyên về quản lý kinh tế xã hội của Nhà nước. Xét về tính chất kinh tế, chi
thường xuyên của NSNN bao gồm các khoản chi lương, chi phụ cấp, các khoản
chi hàng hóa và dịch vụ phát sinh thường xuyên của Nhà nước. Các khoản chi
này chủ yếu nhằm trang trải các nhu cầu về quản lý hành chính Nhà nước, về
quốc phòng an ninh, về các hoạt động sự nghiệp và các hoạt động xã hội khác do
Nhà nước tổ chức.
Tác dụng của việc phân loại theo mục đích kinh tế xã hội của các khoản chi
sẽ giúp cho Chính phủ thiết lập các chương trình chi tiêu và kết hợp hài hòa giữa
các nhóm chi đầu tư và chi thường xuyên nhằm nâng cao hiệu quả của chi tiêu từ
NSNN. Ngoài ra, do tính chất của chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên có
những khác biệt cơ bản nên các nguyên tắc quản lý, quy trình quản lý và tổ chức
thực hiện kiểm soát các loại chi này cũng phải khác nhau.
1.1.1.2. Khái niệm và những đặc trưng cơ bản của hoạt động kiểm soát chi
ngân sách nhà nước
Theo từ điển tiếng Việt, danh từ kiểm soát được dùng với ý nghĩa chỉ việc


5

làm một chủ thể có quyền lực tiến hành kiểm tra, xem xét, đánh giá và áp dụng
các biện pháp xử lý (nếu cần) đối với hành vi của một hay nhiều chủ thể khác
33, tr. 622. Còn trong ngôn ngữ thông thường, danh từ kiểm soát lại được hiểu

một cách khá mơ hồ và thường được sử dụng để ám chỉ sự chi phối quyền lực của
một chủ thể kinh tế này đối với chủ thể kinh tế khác, hoặc đối với thị trường. Đặc
biệt, danh từ kiểm soát hay được dùng để chỉ sự chi phối, điều chỉnh của Nhà
nước đối với các chủ thể pháp luật nhằm định hướng cho hành vi của các chủ thể
này được thực hiện phù hợp với lợi ích của Nhà nước.
Theo cách tiếp cận này, khái niệm kiểm soát chi NSNN có thể hiểu là việc
các cơ quan có thẩm quyền thực hiện thẩm định, kiểm tra, soát xét và đánh giá
tính hợp pháp, hợp lý của các khoản chi NSNN do các chủ thể thực hiện, dựa trên
sự đối chiếu với các chính sách, chế độ, định mức chi tiêu do Nhà nước quy định
và trên cơ sở những nguyên tắc, hình thức, phương pháp quản lý tài chính trong
từng giai đoạn. Hiểu một cách đơn giản thì kiểm soát chi NSNN là quá trình thẩm
định và kiểm tra các khoản chi NSNN theo đúng chế độ chi NSNN và theo dự toán
chi tiêu đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thông qua 32, tr. 226.
Mở rộng hơn, nếu tiếp cận và xem xét khái niệm kiểm soát chi ngân sách từ
góc độ pháp lý thì có thể hiểu khái niệm kiểm soát chi ngân sách theo hai nghĩa:
khách quan và chủ quan.
Theo nghĩa khách quan, kiểm soát chi ngân sách có thể được quan niệm như
là một chế định pháp luật, trong đó bao gồm tập hợp các quy phạm pháp luật do
Nhà nước ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình
kiểm soát việc chi tiêu NSNN ở các cấp, các ngành, các đơn vị cơ sở có sử dụng
NSNN. Các quy định này liên quan đến việc kiểm soát chi trong suốt quá trình
ngân sách, cụ thể là việc kiểm soát chi ở khâu lập dự toán ngân sách, khâu phân bổ
dự toán ngân sách, khâu chấp hành dự toán ngân sách và khâu quyết toán ngân
sách nhà nước.
Theo nghĩa chủ quan, kiểm soát chi ngân sách có thể được quan niệm như là
một loại hành vi pháp luật, do chủ thể là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực
hiện trên cơ sở các quy định của pháp luật, nhằm làm phát sinh những quan hệ pháp
luật giữa Nhà nước với các chủ thể khác, trong đó chủ yếu là các đối tượng sử dụng

6

ngân sách. Hành vi pháp luật này thể hiện sự biểu dương ý chí của chủ thể kiểm soát
chi là Nhà nước (thông qua các cơ quan đại diện của mình để thực hiện) nhằm làm
phát sinh các hệ quả pháp lý nhất định.
Kiểm soát chi không phải là công cụ quản lý riêng có của Nhà nước mà của
tất cả các chủ thể kinh tế, các tổ chức xã hội. Trong bất kỳ hoạt động kinh tế, xã
hội nào có sử dụng các nguồn lực tài chính, chủ thể tiến hành hoạt động đó cũng
đều phải kiểm soát việc sử dụng nguồn tài chính để đảm bảo chi đúng nguyên tắc,
đúng chế độ, tiết kiệm chi phí với mục đích cuối cùng là sử dụng tối ưu hiệu quả
nguồn vốn. Tuy nhiên, hoạt động kiểm soát chi NSNN suy cho cùng vẫn có nhiều
điểm khác biệt, thậm chí đó là những điểm khác biệt mang tính bản chất so với
hoạt động kiểm soát chi tài chính của các chủ thể khác trong xã hội. Điều này
được thể hiện qua những đặc trưng cơ bản sau đây của hoạt động kiểm soát chi
ngân sách nhà nước:
Thứ nhất, hoạt động kiểm soát chi NSNN bao giờ cũng được thực hiện bởi
các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, dựa trên cơ sở quyền lực chính trị của Nhà
nước. Sở dĩ như vậy là bởi vì, chi NSNN là hoạt động tài chính của Nhà nước,
gắn liền với lợi ích của Nhà nước và cộng đồng xã hội nên việc chi ngân sách
như thế nào cũng như việc kiểm soát các khoản chi đó ra sao, nhất thiết phải do
Nhà nước thực hiện thông qua các cơ quan công quyền có năng lực được Nhà
nước lựa chọn. Mặt khác, muốn tiến hành kiểm soát chi một cách hiệu quả, người
kiểm soát cần có quyền uy ở mức độ nhất định đủ để chi phối hành vi của các
chủ thể bị kiểm soát chủ thể sử dụng kinh phí nhà nước cấp. Quyền uy đó chỉ
có thể đạt được khi nó dựa trên mối quan hệ phục tùng giữa công dân (hiểu theo
nghĩa rộng bao gồm cả các chủ thể là tổ chức) đối với Nhà nước mà ở đó pháp
luật có vai trò tối thượng. Nói khác đi, thứ quyền uy mà Nhà nước cần có để thực
hiện vai trò kiểm soát chi ngân sách luôn gắn liền với quyền lực chính trị mà Nhà
nước đang có trong tay. Đây có lẽ là điểm khác biệt quan trọng nhất giữa hoạt
động kiểm soát chi NSNN so với hoạt động kiểm soát tài chính của các chủ thể

khác không phải là Nhà nước. Đặc điểm này cho phép người soạn luật có thể
thiết kế những quy định đặc thù nhằm trao quyền rộng rãi cho các cơ quan công
lực đặc trách vấn đề kiểm soát quá trình sử dụng ngân sách, ví dụ như Bộ Tài
chính hay KBNN.


7

Thứ hai, kiểm soát chi NSNN vừa mang tính chất là một hoạt động quản lý
nhà nước về tài chính, vừa có tính chất như một hành vi quản trị tài chính nhà
nước. Tính chất quản lý hành chính nhà nước của hoạt động đặc biệt này thể hiện
ở chỗ, dựa vào quyền lực công, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền kiểm soát
chi ngân sách có thể đưa ra các quyết định hành chính hoặc thực hiện các hành vi
hành chính đối với những chủ thể sử dụng NSNN, vốn là đối tượng bị kiểm soát
quản lí. Khi cần thiết, các cơ quan hành chính hoàn toàn có thể áp dụng các chế tài
hành chính đối với những chủ thể này do những hành vi vi phạm pháp luật của họ
trong quá trình sử dụng NSNN. Mặt khác, tính chất quản trị tài chính của công vụ
đặc biệt này được thể hiện ở chỗ, chi ngân sách vốn dĩ là hoạt động tài chính của
Nhà nước nên việc Nhà nước tiến hành kiểm soát chi ngân sách chẳng khác nào
một doanh nghiệp hay một tổ chức xã hội tự quản trị tài sản, tài chính của mình.
Xét ở góc độ này, hoạt động kiểm soát chi ngân sách được nhìn nhận chủ yếu
thông qua những biện pháp mang tính kỹ thuật nghiệp vụ quản trị tài chính hơn là
những hành vi mang tính chất hành chính. Đây cũng là điểm khác biệt đáng kể cần
được lưu ý giữa hoạt động kiểm soát chi NSNN so với hoạt động kiểm soát tài
chính của các chủ thể khác, bởi lẽ việc quản lý tài chính của các chủ thể không
phải là Nhà nước chưa bao giờ được xem là hành vi quản lý hành chính nhà nước,
cho dù nó có thể được thực hiện bởi những biện pháp giống như Nhà nước đã từng
áp dụng trong quản lý tài chính nhà nước.
Thứ ba, kiểm soát chi NSNN là một hoạt động mang tính công vụ và do đó
công vụ này luôn được thể chế hoá bằng pháp luật và được giám sát bởi các cơ

quan quyền lực nhà nước. Tính chất công vụ của hoạt động kiểm soát chi NSNN
thể hiện ở chỗ, kiểm soát chi là nhiệm vụ đặc biệt được Nhà nước giao cho một
số cơ quan công quyền thực hiện nhằm đảm bảo kỉ cương pháp luật và kỉ luật
ngân sách, kỉ luật tài chính, góp phần hạn chế tình trạng tham nhũng, lãng phí và
gây thất thoát tài sản nhà nước. Do có tầm quan trọng đặc biệt như vậy nên công
vụ này cần thiết phải được thể chế hoá bằng các quy định của pháp luật và pháp
luật đó phải được giám sát thực hiện bởi những cơ quan quyền lực nhà nước
trung ương và địa phương người đại diện hợp pháp cho quyền lợi của nhân
dân (người đã chia sẻ gánh nặng chi tiêu với Nhà nước bằng nghĩa vụ thuế khoá
và những khoản công trái). Thiết nghĩ, đây cũng có thể xem điểm khác biệt giữa


8

hoạt động kiểm soát chi NSNN so với hoạt động kiểm soát tài chính của các chủ
thể khác không phải là Nhà nước.
Thứ tư, đối tượng của hoạt động kiểm soát chi ngân sách chính là hoạt động
chi ngân sách do các cơ quan chức năng của nhà nước cũng như các chủ thể sử
dụng ngân sách thực hiện. Đặc điểm này chủ yếu để phân biệt giữa hoạt động
kiểm soát chi ngân sách với các hoạt động tài chính khác của Nhà nước như hoạt
động thu ngân sách hay hoạt động chi ngân sách. ở chừng mực nào đó, đặc điểm
này cũng có thể giúp phân biệt sự khác nhau giữa hoạt động kiểm soát chi NSNN
với hoạt động kiểm soát tài chính của các chủ thể khác không phải là Nhà nước.
1.1.2. Nội dung kiểm soát chi ngân sách nhà nước và những yêu cầu cơ
bản đối với hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước
1.1.2.1. Nội dung kiểm soát chi ngân sách nhà nước
Về nguyên tắc, tất cả các khoản chi đều được kiểm tra, kiểm soát trước, trong
và sau quá trình cấp phát, thanh toán, đảm bảo các khoản chi phải có trong dự toán
được duyệt, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan có thẩm quyền quy
định và được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc được người uỷ quyền

chuẩn chi.
Xét từ khía cạnh quản trị tài chính, hoạt động kiểm soát chi NSNN được
tiến hành trong suốt quá trình từ khâu lập dự toán chi đến khâu phân bổ dự toán
chi và thực hiện dự toán chi ngân sách, trong đó việc kiểm soát ở giai đoạn thực
hiện dự toán chi ngân sách có vai trò trung tâm và quan trọng nhất. Việc kiểm
soát chi trong giai đoạn này có thể hiểu bao gồm ba nội dung cơ bản:
Kiểm soát trước khi chi là việc kiểm tra, kiểm soát của cơ quan Nhà nước có
thẩm quyền về các điều kiện chi trước khi thực hiện việc thanh toán, chi trả từ
quỹ NSNN cho đơn vị thụ hưởng kinh phí. Các điều kiện chi thường bao gồm:
Khoản chi phải có trong dự toán được duyệt, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức
chi tiêu do Nhà nước quy định; đã có lệnh chuẩn chi; có đầy đủ hồ sơ chứng từ
liên quan Hiểu một cách đơn giản thì kiểm soát trước khi chi là việc các cơ
quan có thẩm quyền thực hiện hành vi soát xét trước khi trả tiền cho người cung
cấp hàng hoá, dịch vụ - đối tác trong quan hệ giao dịch với đơn vị sử dụng ngân
sách. Kiểm soát trước khi chi không phải bao giờ cũng dẫn đến việc cấp phát,


9

thanh toán, bởi lẽ nhiều khi do các điều kiện chi không thoả mãn nên cơ quan có
thẩm quyền sẽ từ chối cấp phát, thanh toán theo yêu cầu của đơn vị sử dụng ngân
sách. Do vậy, sẽ rất có lý khi cho rằng kiểm soát trước khi chi là hình thức kiểm
soát quan trọng nhất, vì thông qua hoạt động này sẽ giúp Nhà nước ngăn ngừa và
loại bỏ những khoản chi tiêu không đúng chế độ quy định, không đúng định
mức, tiêu chuẩn, đơn giá, không đúng mục đích, đảm bảo sử dụng đồng vốn của
NSNN có hiệu quả, chống lãng phí thất thoát.
Kiểm soát trong khi chi là quá trình kiểm soát việc thanh toán các khoản chi
của NSNN cho các đối tượng thụ hưởng. Kiểm soát trong khi chi phải đảm bảo
việc xuất quỹ NSNN thanh toán trực tiếp cho đối tượng đích thực là chủ nợ của
quốc gia người cung cấp hàng hoá, lao vụ. Việc trả tiền trực tiếp cho người

thụ hưởng theo quy tắc nêu trên chính là trả tiền cho sự vụ hoàn thành. Kiểm
soát trong khi chi cũng là bước xác định phương thức cấp phát, thanh toán sẽ là
cấp tạm ứng hay là cấp thanh toán. Đơn vị thụ hưởng ngân sách được hưởng
phương thức chi nào là tuỳ thuộc vào tính chất từng khoản chi mà họ sẽ thực
hiện.
Kiểm soát sau khi chi là việc cơ quan Nhà nước có thẩm quyền kiểm tra
tình hình sử dụng kinh phí NSNN của các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách
thông qua các báo cáo kế toán, quyết toán. Kiểm soát sau khi chi thực chất là giai
đoạn kiểm tra việc chấp hành pháp luật NSNN, kiểm tra hoạt động quản lý tài
chính ở các đơn vị sử dụng ngân sách 32, tr.233. Tính hợp pháp, hợp lý, đúng
đắn và trung thực trong việc chi tiêu của đơn vị sử dụng ngân sách sẽ được thể hiện
rõ nhất ở khâu này. Khi phát hiện đơn vị sử dụng kinh phí sai mục đích, cơ quan
có thẩm quyền có thể yêu cầu đơn vị này cung cấp những tài liệu, hồ sơ, chứng từ
có liên quan để tra soát và tuỳ theo từng trường hợp cụ thể mà xử lý theo các quy
định của pháp luật. Việc kiểm soát sau khi chi nhằm chấn chỉnh việc sử dụng kinh
phí ở các đơn vị sử dụng ngân sách, bảo đảm việc sử dụng kinh phí đúng chế độ
quản lý tài chính của Nhà nước đồng thời ngăn chặn hiện tượng tham ô, lãng phí
làm thất thoát tài sản của Nhà nước.
ở Việt Nam hiện nay, do khả năng nguồn vốn Ngân sách dùng để đầu tư
cho phát triển kinh tế, xã hội còn hạn chế nên việc kiểm soát các khoản chi tiêu
ngân sách là rất quan trọng nhằm đảm bảo sử dụng nguồn công quỹ một cách tiết


10

kiệm và hiệu quả. Thực hiện tốt công tác này có ý nghĩa quan trọng trong việc
thực hành tiết kiệm, tập trung nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế xã hội,
chống các hiện tượng tiêu cực, chi tiêu lãng phí, góp phần kiềm chế lạm phát, ổn
định tiền tệ và lành mạnh hoá nền tài chính quốc gia.
1.1.2.2. Những yêu cầu cơ bản đối với hoạt động kiểm soát chi ngân sách

nhà nước
Hoạt động kiểm soát chi ngân sách ở mọi quốc gia trên thế giới luôn được
xem là công vụ đặc biệt quan trọng của chính quyền trong quá trình quản lý công
quỹ, giữ vững kỷ luật tài chính nhà nước, ngăn ngừa và hạn chế tình trạng tham
nhũng, lãng phí tiền bạc của nhân dân. Vì lẽ đó, việc đặt ra các yêu cầu có tính
nguyên tắc đối với hoạt động kiểm soát chi ngân sách là điều cần thiết đối với mọi
quốc gia trên thế giới. Đối với Việt Nam, thiết nghĩ hoạt động kiểm soát chi NSNN
cần đảm bảo các yêu cầu cơ bản sau đây:
- Hoạt động kiểm soát chi phải bao quát được hết các khoản chi cho các đối
tượng thụ hưởng NSNN, bảo đảm các khoản chi phải nằm trong dự toán được
duyệt, đúng mục đích và đúng định mức.
- Chính sách và cơ chế kiểm soát chi ngân sách phải làm cho hoạt động của
NSNN đạt hiệu quả cao, có tác động tích cực tới sự phát triển của nền kinh tế xã
hội. Cơ chế kiểm soát chi phải quy định rõ điều kiện, trình tự, thủ tục kiểm soát
đảm bảo tăng cường kỷ cương, kỷ luật tài chính nhưng cũng không khắt khe máy
móc, không gây ách tắc, phiền hà cho các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN cấp.
- Tổ chức bộ máy kiểm soát chi NSNN phải được thiết kế gọn nhẹ, năng
động theo hướng thu gọn các đầu mối các cơ quan quản lý và đơn giản hoá thủ tục
hành chính. Mặt khác, cũng cần phân định rõ vai trò trách nhiệm và quyền hạn của
các cơ quan quản lý ngân sách, các cơ quan nhà nước, các đơn vị sử dụng kinh phí
ngân sách trong quá trình thực hiện chi NSNN; đảm bảo sự công khai kiểm tra,
giám sát lẫn nhau giữa những cơ quan đơn vị đó trong quá trình kiểm soát chi
NSNN.
- Kiểm soát chi NSNN cần đựợc thực hiện đồng bộ, nhất quán và thống nhất
với việc quản lý NSNN từ khâu lập, chấp hành đến khâu quyết toán NSNN. Đồng
thời, hoạt động này cần có sự thống nhất với việc thực hiện các chính sách, cơ
chế quản lý tài chính khác.


11

1.1.3. Các yếu tố cấu thành cơ bản của quan hệ kiểm soát chi ngân
sách nhà nước
Hoạt động kiểm soát chi NSNN thực chất là việc xác lập và thực hiện các
quan hệ pháp luật giữa chủ thể kiểm soát chi (Nhà nước và người đại diện các
cơ quan nhà nước có thẩm quyền) với các chủ thể khác là đối tượng bị kiểm soát
(các cơ quan nhà nước chuyên ngành về tài chính và những đơn vị sử dụng ngân
sách). Nói cách khác, hình thái tồn tại của hoạt động kiểm soát chi NSNN chủ
yếu là thông qua các quan hệ pháp luật hình thành giữa chủ thể kiểm soát và chủ
thể bị kiểm soát. Vì lẽ đó, chúng tôi cho rằng khi nghiên cứu lý thuyết về kiểm
soát chi NSNN, không thể bỏ qua vấn đề cấu trúc bản chất của quan hệ kiểm soát
chi ngân sách, với ý nghĩa là những quan hệ pháp luật.
Tuy nhiên, trong khuôn khổ hạn chế của luận văn này, chúng tôi chỉ tập trung
phân tích hai yếu tố cơ bản là chủ thể và đối tượng của quan hệ kiểm soát chi
NSNN, thông qua đó nhằm làm rõ hơn bản chất pháp lý của hoạt động kiểm soát
chi NSNN.
1.1.3.1. Các chủ thể tham gia quan hệ kiểm soát chi ngân sách nhà nước
Như đã đề cập, quan hệ kiểm soát chi NSNN được hình thành giữa hai chủ
thể, đó là bên kiểm soát chi ngân sách và bên bị kiểm soát.
a) Chủ thể kiểm soát chi ngân sách nhà nước
Theo thông lệ chung, chủ thể có thẩm quyền kiểm soát chi ngân sách chính
là Nhà nước nhưng để đảm bảo tín hiệu quả của công vụ này, Nhà nước bao giờ
cũng tìm cách trao quyền cho các cơ quan thích hợp của mình đứng ra thực hiện
công vụ, trên cơ sở trao thẩm quyền cụ thể cho các cơ quan đó.
Trên thế giới, hệ thống các cơ quan công quyền được lựa chọn để trao
quyền kiểm soát chi ngân sách thường bao gồm hai nhóm:
(i) Nhóm các cơ quan hành pháp, trực tiếp tiến hành kiểm soát chi đối với
các đơn vị sử dụng ngân sách. Nhóm này thường bao gồm Chính phủ, Bộ Tài
chính, KBNN, trong đó KBNN có vai trò trực tiếp và đặc biệt quan trọng;
(ii) Nhóm các cơ quan thuộc hệ thống lập pháp, có thẩm quyền kiểm soát,

giám sát đối với hoạt động kiểm soát chi của hệ thống hành pháp. Nhóm này
đóng vai trò là cơ quan giám sát ở tầng bên trên, trong khi các cơ quan hành


12

pháp như Chính phủ, Bộ Tài chính và KBNN lại đóng vai trò là cơ quan giám sát,
kiểm soát chi trực tiếp ở tầng bên dưới.
Có thể nhận thấy, hệ thống giám sát hai tầng là mô hình kiểm soát chi tốt
nhất từng được biết đến ở nhiều quốc gia trên thế giới, kể cả ở Việt Nam. Tuy
nhiên, trong đời sống thường nhật, khi nói đến vai trò kiểm soát chi NSNN, người
ta thường chỉ nghĩ đến nhóm chủ thể thứ nhất là các cơ quan hành pháp và thậm
chí chỉ quan tâm đến hai cơ quan hành pháp chuyên trách là Bộ Tài chính và
KBNN, với công vụ chuyên môn được đảm trách quản lý công quỹ và kiểm soát
quá trình thu, chi NSNN. Mặc dù ít được công chúng và các nhân viên công
quyền biết đến như một chủ thể có thẩm quyền trong lĩnh vực kiểm soát chi ngân
sách nhưng trên thực tế các cơ quan thuộc khối lập pháp, bao gồm Quốc hội, Hội
đồng nhân dân và các cơ quan trực thuộc hệ thống này như Kiểm toán nhà nước,
thanh tra Quốc hội (cơ quan đặc biệt tồn tại ở Thuỵ Điển) lại có những thẩm
quyền to lớn, đôi khi vượt qua thẩm quyền của các cơ quan hành pháp.
Theo quy định chung của nhiều quốc gia trên thế giới, vai trò kiểm soát chi
ngân sách được tập trung nhấn mạnh ở khâu xuất quỹ ngân sách tại KBNN hay
Bộ Ngân khố. Vì lẽ đó, cơ quan KBNN ở các nước thường được biết đến như một
chủ thể có vai trò chính yếu trong quá trình kiểm soát chi ngân sách và cơ quan
này có thể được Nhà nước trao cho những thẩm quyền đặc biệt mà những cơ
quan nhà nước khác không thể có (ví dụ thẩm quyền kiểm tra các điều kiện chi
ngân sách; thẩm quyền từ chối cấp phát, thanh toán các khoản chi ngân sách của
các đơn vị sử dụng NSNN). Với vai trò là cơ quan thực hiện chức năng quản lý
quỹ NSNN, quản lý trực tiếp quá trình hình thành và sử dụng quỹ NSNN, KBNN
là cơ quan được thiết kế nằm trong hệ thống hành pháp để tiến hành cấp phát,

thanh toán trực tiếp các khoản chi NSNN cho những đơn vị thụ hưởng và sử dụng
ngân sách. Để thực hiện chức năng này, KBNN ở các nước thường được thiết kế
những nhiệm vụ cơ bản sau đây:
- Tập trung toàn bộ các khoản tiền của Nhà nước. Nhiệm vụ này gồm có
việc tổ chức hành thu ngay lập tức các khoản tiền do các pháp nhân, thể nhân nộp
(các khoản thuế, phí, lệ phí) vào NSNN theo lệnh thu (thông báo nộp thuế, giấy
nộp tiền vào NSNN, quyết định xử phạt của cơ quan có thẩm quyền) của cơ
quan thu và người có thẩm quyền.


13

- Chi trả, cấp phát kinh phí cho các đơn vị thụ hưởng Ngân sách. Dựa vào
quyết định phân bổ kế hoạch chi, các cơ quan chủ quản lập dự toán chi gửi cơ
quan tài chính để xem xét, chấp thuận và thông báo cấp phát. Khi nhận được
thông báo dự toán, đơn vị sử dụng ngân sách thực hiện chi cho từng công việc
theo đúng những quy định về thủ tục chi tiêu do cơ quan có thẩm quyền quy định
và chi trả tiền cho người thụ hưởng thông qua KBNN. Với nhiệm vụ này, KBNN
phải chịu trách nhiệm về sự hợp pháp, hợp thức của việc xuất tiền ra khỏi công
quỹ.
- Vay nợ trong và ngoài nước. Kho bạc Nhà nước được Chính phủ giao
nhiệm vụ vay nợ để đảm bảo chi tiêu ngân sách theo kế hoạch chi được Quốc hội
phê chuẩn. Nếu chi tiêu ngân sách trong một giai đoạn nào đó lớn hơn số thu
ngân sách thì KBNN được chính phủ cho phép vay (dưới hình thức phát hành trái
phiếu Chính phủ, tín phiếu kho bạc). Giới hạn của thẩm quyền vay là mức bội chi
ngân sách được Quốc hội phê chuẩn.
- Kế toán NSNN. Căn cứ vào chế độ kế toán nhà nước, KBNN tổ chức thực
hiện hạch toán, kế toán chi NSNN. Nhiệm vụ này xuất phát từ chức năng của cơ
quan Kho bạc là xuất, nhập và quản lý quỹ NSNN. KBNN phải hạch toán ngay
lập tức mọi nghiệp vụ xuất, nhập công quỹ một cách đầy đủ rõ ràng, trung thực

và chính xác theo những quy định của Bộ Tài chính và phải báo cáo cho các cơ
quan hữu quan.
ở nước ta, hệ thống KBNN được thành lập và đi vào hoạt động từ 1/4/1990
theo Quyết định số 07/HĐBT ngày 1/4/1990 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng
(nay là Thủ tướng Chính phủ). Để phù hợp với chức năng nhiệm vụ được giao, cơ
quan KBNN ở Việt Nam được tổ chức theo nguyên tắc tập trung, thống nhất thành
hệ thống dọc từ trung ương đến địa phương và bao gồm 3 cấp: KBNN trung ương;
KBNN tỉnh và cấp tương đương; KBNN huyện và cấp tương đương. Mỗi đơn vị
KBNN là một pháp nhân, có tài khoản, con dấu riêng và được giao nhiệm vụ quản lý
ngân sách chính quyền cùng cấp, đồng thời chịu sự quản lý về chuyên môn nghiệp
vụ theo ngành dọc của KBNN trung ương.
b) Các chủ thể chịu sự kiểm soát chi ngân sách nhà nước
Về nguyên tắc, bất kỳ đơn vị nào có sử dụng kinh phí nhà nước cấp từ ngân
sách để hoạt động đều được xem là đối tượng bị kiểm soát chi ngân sách từ phía


14

Nhà nước. Tuy nhiên, trong thực tế, hoạt động kiểm soát chi NSNN (hiểu theo
nghĩa rộng) còn hướng tới hành vi kiểm soát chi của chính các cơ quan công
quyền có chức năng kiểm soát chi ngân sách, ví dụ như Chính phủ, Bộ Tài chính
hay KBNN. Điều đó cho thấy rằng các chủ thể chịu sự kiểm soát chi từ phía Nhà
nước sẽ bao gồm hai nhóm:
(i) Nhóm các đơn vị sử dụng ngân sách (hay còn gọi là đơn vị dự toán ngân
sách). Nhóm này bao gồm hầu hết các tổ chức là cơ quan nhà nước; các tổ chức
chính trị xã hội được NSNN đài thọ kinh phí để hoạt động; các đơn vị sự nghiệp
công; các tổ chức kinh tế được Nhà nước thành lập và cấp vốn để hoạt động.
(ii) Nhóm các cơ quan nhà nước có chức năng chuyên môn về kiểm soát chi
ngân sách. Nhóm này thường bao gồm Chính phủ, Bộ Tài chính, KBNN, với tư cách
là những cơ quan chức năng có thẩm quyền trực tiếp kiểm soát chi ngân sách đối với

các đơn vị sử dụng ngân sách. Theo thông lệ chung, nhóm chủ thể này chịu sự kiểm
soát, giám sát từ phía các cơ quan thuộc hệ thống lập pháp như Quốc hội và các cơ
quan trực thuộc Quốc hội như Kiểm toán Nhà nước, Thanh tra Quốc hội (nếu có).
1.1.3.2. Đối tượng của quan hệ kiểm soát chi ngân sách nhà nước
Về lý thuyết, đối tượng tác động của quan hệ pháp luật thường được quan
niệm như là một nhân tố gắn liền với khách thể của quan hệ pháp luật đó. Đối với
quan hệ kiểm soát chi ngân sách (hay nói đúng hơn là quan hệ pháp luật về kiểm
soát chi NSNN) thì đối tượng tác động chính là những hành vi hay hoạt động do
các bên thực hiện nhằm đạt được các lợi ích (khách thể) mà họ mong muốn.
Như đã phân tích ở trên, do thành phần chủ thể bị kiểm soát chi ngân sách
thường bao gồm hai nhóm (các đơn vị sử dụng ngân sách và các cơ quan hành
pháp có chức năng kiểm soát chi ngân sách) nên đối tượng của quan hệ kiểm soát
chi ngân sách cũng sẽ bao gồm hai loại hành vi (hoạt động) sau đây:
(i) Hành vi sử dụng kinh phí NSNN cấp (chi NSNN). Hành vi này do các đơn
vị sử dụng ngân sách thực hiện trong quá trình hoạt động, bằng cách sử dụng
nguồn kinh phí được cấp từ ngân sách theo các chế độ, thể lệ do pháp luật quy
định. Về nguyên tắc, hành vi (hoạt động) này sẽ chịu sự kiểm soát trực tiếp bởi các
cơ quan hành pháp có chức năng kiểm soát chi ngân sách như Bộ Tài chính và
KBNN.


15

(ii) Hành vi (hoạt động) kiểm soát chi ngân sách. Hành vi này do các cơ
quan hành pháp có chức năng chuyên môn về kiểm soát chi ngân sách thực hiện
và chịu sự giám sát, kiểm soát bởi các cơ quan nhà nước thuộc hệ thống lập pháp
như Quốc hội và các cơ quan chuyên môn trực thuộc Quốc hội (Kiểm toán nhà
nước, Thanh tra Quốc hội).
1.2. Vấn đề điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động kiểm soát chi
ngân sách Nhà nước

1.2.1. Khái niệm pháp luật về kiểm soát chi ngân sách nhà nước
1.2.1.1. Nhu cầu điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động kiểm soát chi ngân
sách nhà nước ở Việt Nam
Hơn bất cứ lĩnh vực nào, chi NSNN luôn được xem là lĩnh vực chứa đựng
nhiều nguy cơ tham nhũng và lãng phí nhất. Xuất phát từ quan niệm tiền công là
tiền chùa nên hầu hết các đơn vị thụ hưởng ngân sách đều có xu hướng chi tiêu
thoả mái, lãng phí, không tính đến hiệu quả của đồng vốn được NSNN đầu tư.
Điều này khiến cho Nhà nước, với tư cách là chủ sở hữu tài sản công, luôn phải
tính đến khả năng kiểm soát việc chi tiêu ngân sách như thế nào cho hiệu quả và
tiết kiệm, trong đó, việc sử dụng công cụ pháp luật để điều chỉnh hoạt động chi
tiêu ngân sách nói chung và hoạt động kiểm soát chi ngân sách nói riêng luôn
được xem là vấn đề then chốt, góp phần ngăn chặn tệ tham nhũng, lãng phí trong
quá trình sử dụng công quỹ.
Có thể cho rằng sự cần thiết phải điều chỉnh bằng pháp luật đối với hoạt
động kiểm soát chi NSNN được thể hiện trên một số khía cạnh cơ bản sau đây:
- Đảm bảo việc kiểm soát chi ngân sách phải tuân theo một quy trình cụ thể,
rõ ràng, tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền kiểm
soát một cách chính xác nhất các khoản chi tiêu. Mặt khác, việc điều chỉnh bằng
pháp luật đối với hoạt động kiểm soát chi ngân sách cũng góp phần đảm bảo tính
minh bạch, tạo điều kiện cho các đơn vi sử dụng ngân sách nắm rõ được quy trình
kiểm soát chi mà cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ tiến hành để họ chuẩn bị đầy
đủ các điều kiện hỗ trợ trong quá trình thực hiện chi NSNN, từ khâu lập dự toán,
cấp phát ngân sách, thực hiện chi đến khâu cung cấp thông tin, báo cáo, quyết toán
chi NSNN.