HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT về các LOẠI PHÍ TRONG điều KIỆN VIỆT NAM HIỆN NAY

BỘ TƯ PHÁP

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

-------------&-------------

TRƯƠNG THỊ THƯƠNG HUYỀN

HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ CÁC LOẠI PHÍ
TRONG ĐIỀU KIỆN VIỆT NAM HIỆN NAY
Chuyên ngành: Luật kinh tế
Mã số: 60.38.50

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN: TS.PHẠM THỊ GIANG THU

HÀ NỘI - 2006


LỜI CẢM ƠN

Tôi xin trân trọng gửi lời cảm ơn sâu sắc tới Cô giáo hướng dẫn – TS.Phạm
Thị Giang Thu người đã tận tình chỉ bảo, hướng dẫn tôi hoàn thành cuốn luận văn
này. Đồng thời, tôi cũng xin được các bày tỏ lòng biết ơn chân thành nhất tới sự
dạy bảo, dìu dắt, quan tâm của các thầy, cô giáo Khoa Sau đại học, Trường Đại
học Luật Hà Nội cùng toàn thể gia đình và bạn bè đã giúp tôi hoàn thành khoá
Cao học 11 (2003-2006) và luận văn này.

Hà Nội, ngày 15 tháng 5 năm 2006

Học viên

Trương Thị Thương Huyền


MỤC LỤC
LỜI MỞ ĐẦU ........................................................................................................... .1
Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ PHÍ ................................................ .4
1.1. KHÁI NIỆM VỀ PHÍ ....................................................................................... .4

1.1.1. Định nghĩa về phí ....................................................................................... .4
1.1.2. Đặc điểm, vai trò của phí.............................................................................. 10
1.1.2.1. Đặc điểm của phí.......................................................................................... 10
1.1.2.2. Vai trò của phí .............................................................................................. 15
1.1.3. Phân loại phí................................................................................................... 17
1.1.4. Sự chuyển hoá giữa phí và thuế .................................................................. 19
1.2. KHÁI NIỆM PHÁP LUẬT VỀ PHÍ ................................................................... ..21

1.2.1. Định nghĩa ...................................................................................................... 21
1.2.2. Cấu trúc pháp luật về phí............................................................................. 22
1.2.3. Lịch sử pháp luật về phí .......................................................................... ..24
Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ PHÍ ............................................ 29
2.1. NHỮNG KẾT QUẢ CHUNG ............................................................................ ..29
2.2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ PHÍ TRONG MỘT SỐ LÍNH VỰC QUAN
TRỌNG ................................................................................................................. ..35

2.2.1. Lĩnh vực giao thông vận tải ......................................................................... 35
2.2.1.1.Phí sử dụng cầu đường, bộ ........................................................................... 35

2.2.1.2.Phí hàng hải................................................................................................... 38
2.2.2. Lĩnh vực giáo dục .......................................................................................... 41
2.2.3. Lĩnh vực môi trường ..................................................................................... 43
Chương 3: CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ PHÍ TRONG
ĐIỀU KIỆN VIỆT NAM HIỆN NAY................................................................... 49
3.1. CÁC ĐIỀU KIỆN CỦA VIỆT NAM TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY ............... ..49

3.1.1. Điều kiện kinh tế- chính trị- xã hội ............................................................. 49


3.1.2. Điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế........................................................... 50
3.2. CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN HỆ THỐNG PHÁP LUẬT VỀ PHÍ ................... ...56

3.2.1. Chuyển một số loại phí có tính chất thuế sang hệ thống chính sách thuế
..................................................................................................................................... 56

3.2.2. Tiếp tục hoàn chỉnh chính sách một số loại phí để góp phần thực hiện
các chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước, phù hợp với thông lệ quốc
tế. ................................................................................................................................ 60
3.2.3. Nâng cấp Pháp lệnh Phí và lệ phí lên thành Luật Phí và lệ phí ............. 63
3.2.4. Tăng cường quản lý Nhà nước đối với các hoạt động thu, chi nguồn thu
từ phí .......................................................................................................................... 64
3.2.5. Đẩy mạnh công tác tuyên truyền phổ biến, giáo dục pháp luật về phí . 65
KẾT

LUẬN

..................................................................................................................................... 66

7

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .............................................................. 68


LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Phí là khoản tiền mà tổ chức, cá nhân phải trả khi được một tổ chức, cá
nhân khác cung cấp dịch vụ, vì thế về bản chất, phí là “giá cả” của dịch vụ mà đối
tượng thụ hưởng dịch vụ phải trả cho đối tượng thực hiện dịch vụ đó. Như vậy,
phí xuất hiện kể từ khi các dịch vụ mang tính kinh tế, thương mại ra đời đáp ứng
nhu cầu của con người, do đó phí là một hiện tượng tồn tại khách quan trong đời
sống kinh tế xã hội, hay nói cách khác: Phí là một hiện tượng kinh tế tài chính
mang tính tất yếu khách quan. Tuy nhiên, nhà nước bằng quyền lực công cộng đã
thâu tóm trong tay mình khả năng chi phối, kiểm soát về phí và điều chỉnh nó
thông qua các chính sách về phí và cụ thể hoá các chính sách đó bằng các quy
định pháp luật. Theo nguyên lý chung nhất, pháp luật là thực thể gắn bó chặt chẽ
với các hiện tượng kinh tế, trong khi các quan hệ kinh tế luôn luôn vận động, phát
triển không ngừng, pháp luật lại là hiện tượng có tính ổn định nên pháp luật luôn
lạc hậu hơn so với các quan hệ kinh tế. Vì vậy, hoàn thiện hệ thống pháp luật nói
chung và các quy định pháp luật về phí nói riêng là vấn đề cấp bách được đặt ra
trong mọi giai đoạn phát triển kinh tế, nhằm đảm bảo sự phù hợp với thực tiễn
kinh tế - xã hội.
Ở nước ta, phí đã hình thành từ rất lâu, tuy nhiên chỉ thực sự phát triển khi
nền kinh tế chuyển từ kế hoạch hoá tập trung, quan liêu bao cấp sang kinh tế thị
trường có sự quản lý của nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Trong thời
kỳ kế hoạch hóa tập trung, các hoạt động cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cộng
được coi là khu vực sản xuất phi vật chất nên được Ngân sách nhà nước (NSNN)
bao cấp, do đó diện thu phí còn hẹp, mức thu nhỏ (chủ yếu là học phí, viện phí,
thuỷ lợi phí…). Tuy nhiên, cùng với sự chuyển đổi kinh tế nói trên, Nhà nước đã
từng bước thực hiện xã hội hoá nhiều lĩnh vực: y tế, văn hoá, giáo dục, thể thao
theo phương châm Nhà nước và nhân dân cùng làm. Cùng với cơ chế kinh tế thị

trường gắn liền với việc đa dạng hoá các thành phần sở hữu, các chủ thể kinh

1


doanh, Nhà nước không còn là chủ thể duy nhất trong nền kinh tế thực hiện việc
cung ứng dịch vụ. Bên cạnh nhà nước là các tổ chức kinh tế tư nhân, cá thể kinh
doanh cũng được quyền thực hiện cung ứng các dịch trong khuôn khổ các quy
định của pháp luật nhằm đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng của xã hội. Vì vậy, phí
cũng ngày càng phát triển phong phú, đa dạng hơn. Gắn liền với thực tế đó là việc
phát sinh, phát triển các hiện tượng tiêu cực từ quá trình thu và sử dụng phí.
Trước tình hình đó, ngày 28/7/1992, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết
định số 276-CT “Về việc thống nhất quản lý các loại phí, lệ phí” nhằm từng bước
chẩn chỉnh và đưa việc quản lý về phí vào nề nếp. Cho đến nay, hàng loạt văn bản
quy phạm pháp luật đã được ban hành nhằm tăng cường điều chỉnh đối với lĩnh
vực này, trong đó phải kể đến sự ra đời của Pháp lệnh phí và lệ phí (Uỷ ban
thường vụ Quốc hội thông qua ngày 28/ 8/2001 và có hiệu lực thi hành từ ngày
01/01/2002) và các văn bản hướng dẫn thi hành. Các văn bản này đã góp phần
thiết lập hành lang pháp lý, lập lại trật tự kỷ cương trong việc ban hành, quản lý,
sử dụng phí, tăng nguồn thu cho NSNN. Tuy nhiên, thực tế qua ba năm thực hiện
cho thấy vẫn còn phát sinh nhiều vấn đề cần được tiếp tục nghiên cứu, giải quyết.
Mặt khác, cùng với thực hiện chủ trương hội nhập kinh tế quốc tế, Đảng và Nhà
nước ta đã và đang không ngừng nỗ lực từng bước đưa nước ta trở thành thành
viên của Tổ chức Thương mại Quốc tế (WTO), việc sửa đổi, bổ sung các quy định
pháp luật đảm bảo phù hợp với thông lệ quốc tế là một trong những nấc thang
quan trọng trong tiến trình đó. Do vậy, việc nghiên cứu đề tài này là rất cần thiết
trong điều kiện Việt Nam hiện nay - điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế.
2. Mục đích nghiên cứu đề tài
Luận văn nhằm làm rõ cơ sở lý luận về phí, vai trò tác dụng của phí đối với
đời sống kinh tế - xã hội, công tác quản lý nhà nước đối với phí, từ đó đối chiếu

với thực trạng hệ thống chính sách pháp luật về phí ở nước ta trong thời gian qua
để đề xuất giải pháp hoàn thiện hướng tới việc xây dựng hoàn chỉnh hơn hệ thống
quy định pháp luật về phí đáp ứng yêu cầu mới của thực tiễn kinh tế - xã hội.

2


3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài
Phí là vấn đề nhạy cảm, có vai trò quan trọng đối với đời sống kinh tế - xã
hội một quốc gia. Thiết lập một hệ thống chính sách hoàn chỉnh về phí và quản lý
nhà nước đối với các khoản thu phí là vấn đề cần thiết tạo nên sự công bằng, bình
đẳng, đảm bảo hài hoà lợi ích kinh tế của các chủ thể có liên quan. Nếu chính
sách về phí và quản lý, sử dụng nguồn thu từ phí không công khai, minh bạch, sẽ
làm phát sinh các hiện tượng tiêu cực, gây thất thoát nguồn thu ngân sách, từ đó
dẫn đến những bất ổn nhất định về kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, thực tế hiện nay,
tồn tại rất nhiều loại phí thuộc các lĩnh vực khác nhau trong nền kinh tế, vì thế đề
tài này `tập trung nghiên cứu các loại phí thuộc Ngân sách nhà nước và giải pháp
hoàn thiện các quy định pháp luật về phí trong một số lĩnh vực quan trọng có ảnh
hưởng trực tiếp đến đời sống kinh tế - xã hội và cuộc sống của người dân, như:
Vận tải, giáo dục, môi trường ….
4. Phương pháp nghiên cứu: Người viết đã sử dụng tổng hợp các phương
pháp như: phân tích, tổng hợp, diễn giải… trên cơ sở phương pháp luận nghiên
cứu: duy vật biện chứng và duy vật lịch sử để thực hiện đề tài.
5. Các điểm mới, đóng góp của Luận văn: Trên cơ sở lý luận và thực
trạng pháp luật về phí, Luận văn đã đưa ra một số giải pháp hoàn thiện pháp luật
về phí trong điều kiện nước ta hiện nay nhằm tăng cường quản lý hiệu quả nguồn
thu về phí, chỉnh đốn hoạt động thu phí nhằm tăng nguồn thu ngân sách nhà nước
và nâng cao chất lượng dịch vụ.
6. Kết cấu luận văn: Luận văn gồm 69 trang, ngoài lời mở đầu, kết luận,
phụ lục, danh mục tài liệu tham khảo, phần nội dung chính được chia thành 03

chương:
Chương I: Những vấn đề chung về phí và pháp luật về phí
Chương 2: Thực trạng pháp luật về phí
Chương 3: Các giải pháp hoàn thiện pháp luật về phí trong điều kiện Việt
Nam hiện nay

3


Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ PHÍ
VÀ PHÁP LUẬT VỀ PHÍ
1.1 KHÁI NIỆM VỀ PHÍ

1.1.1. Định nghĩa về phí
Phí là một hiện tượng kinh tế phổ biến, tồn tại ở hầu hết mọi lĩnh vực trong
đời sống kinh tế- xã hội. Cùng với thuế, lệ phí, phí là nguồn thu quan trọng của
NSNN. Ở các góc độ nghiên cứu khác nhau, phí được hiểu khác nhau:
Ở góc độ kinh tế- chính trị học, phí là chi phí phải bỏ ra của một chủ thể
nào đó khi sử dụng dịch vụ do các tổ chức, cá nhân cung cấp. Nói cách khác, phí
là giá cả hàng hoá và dịch vụ mà người sử dụng phải trả cho người cung ứng,
đồng thời được hưởng lợi ích do hàng hoá, dịch vụ đó mang lại. Thực chất đây là
quan hệ trao đổi hàng hoá giữa các chủ thể với nhau, quan hệ đó có thể ngang giá
hoặc không ngang giá vì mức giá có thể được ấn định trực tiếp tương ứng với
mức độ sử dụng hàng hoá hoặc dịch vụ nhất định hoặc do Chính phủ quy định
nếu hàng hóa hoặc dịch vụ do Chính phủ cung cấp. Mức giá này thường được xác
định thông qua những tác động qua lại về mặt chính trị hoặc sự tương tác giữa
cung và cầu trên thị trường. Nếu phí bị chi phối bởi quyền lực nhà nước thì mang
tính bắt buộc còn phí bị chi phối bởi quy luật của kinh tế thị trường thì mang tính
tự nguyện. Hay nói cách khác khi Nhà nước là người cung ứng dịch vụ, thì Nhà

nước đồng thời là người áp đặt giá cả cũng như các điều kiện phải trả phí hoặc
không phải trả phí. Giá ở đây không tương ứng với trị giá của hàng hoá hoặc dịch
vụ mà bên kia được hưởng (không có tính ngang giá). Còn nếu Nhà nước không
phải là người cung ứng dịch vụ thì các bên chủ thể tham gia vào quan hệ đó sẽ
định đoạt giá cả, giá là giá trị của hàng hoá và dịch vụ, lúc này phí mang tính chất
ngang giá. Tuy nhiên, khi phí chứa đựng trong nó yếu tố quyền lực nhà nước thì
đồng thời nó gắn liền với những lợi ích công cộng, tính xã hội, tính bù trừ (vì có
loại dịch vụ công cộng do nhà nước cung cấp nhưng các thành viên trong xã hội

4


không phải trả bất kỳ một khoản phí nào, như hoạt động trồng cây xanh tạo bóng
mát hoặc điện chiếu sáng công cộng. Và nhà nước dùng nguồn tài chính lấy từ
NSNN hoặc từ các nguồn thu khác để cung cấp miễn phí cho cộng đồng các loại
hàng hóa công cộng này), còn phí chứa đựng các yếu tố thị trường thì gắn liền với
tính lợi nhuận.
Ở góc độ nghiên cứu của kinh tế học công cộng, phí là giá dịch vụ, hàng
hoá công cộng. Ở đây cần làm rõ khái niệm về dịch vụ, hàng hoá công cộng, đó là
những loại hàng hoá, dịch vụ không có tính cạnh tranh trong tiêu dùng; việc một
cá nhân này đang hưởng thụ lợi ích do hàng hoá, dịch vụ đó tạo ra không ngăn
cản những người khác cùng đồng thời hưởng thụ lợi ích của nó. Hay nói cách
khác với một lượng hàng hoá, dịch vụ công cộng nhất định được cung cấp, có thể
cho phép nhiều người sử dụng cùng một lúc mà việc sử dụng của người này
không làm giảm khối lượng tiêu dùng của người khác. Chẳng hạn, an ninh quốc
gia do quốc phòng mang lại, khi dân số của một quốc gia tăng lên thì không vì thế
mà mức độ an ninh mỗi người dân được hưởng nhờ quốc phòng bị giảm xuống.
Tuy nhiên, người ta chia hàng hoá, dịch vụ công cộng ra làm hai loại: loại thuần
tuý (là hàng hoá, dịch vụ mà khi nó được tạo ra thì tất cả mọi thành viên trong
cộng đồng đều nhận được tác động tích cực của nó mà không thể loại trừ việc sử

dụng của bất kỳ người nào, đồng thời cũng không thể định giá đối với lợi ích nó
mang lại. Loại hàng hóa, dịch vụ này còn được gọi là hàng hoá, dịch vụ vô hình)
và loại không thuần tuý hay còn gọi là hàng hoá, dịch vụ có thể loại trừ (là loại
hàng hoá, dịch vụ mà việc có thêm người sử dụng sẽ làm lợi ích của người tiêu
dùng khác bị giảm sút, lợi ích của chúng tạo ra có thể định giá đồng thời có thể
loại trừ được những cá nhân từ chối không chịu trả tiền cho việc tiêu dùng của
mình. Ví dụ, việc đi lại qua cầu có thể bị loại trừ bằng giá khi người ta đặt trạm
thu phí ở đầu cầu). Ở đây, chúng ta chỉ đề cập đến các loại hàng hoá, dịch vụ công
công không thuần túy. Loại hàng hoá này không nhất thiết phải do nhà nước cung

5


cấp mà có nhiều loại do khu vực tư nhân cung cấp như các dự án xây dựng cơ sở
hạ tầng theo hình thức BOT (Xây dựng - Vận hành - Chuyển giao).
Hiện nay, vẫn còn nhiều tranh cãi về việc nên áp dụng hệ thống thu phí sử
dụng để tạo nguồn thu trang trải chi phí sản xuất và cung cấp các hàng hoá, dịch
vụ công cộng hay cung cấp các hàng hoá, dịch vụ đó miễn phí, rồi dùng nguồn
thu từ thuế sang để trang trải cho những chi phí này. Dùng hệ thống phí sử dụng
thường bị coi là phân biệt đối xử với người nghèo, vì chúng ngăn cản người
nghèo khỏi việc sử dụng các hàng hoá, dịch vụ công cộng do Chính phủ cung cấp
chỉ vì họ không đủ khả năng chi trả. Tuy vậy, nếu cung cấp miễn phí và tài trợ
bằng thuế thì không chỉ người nghèo được hưởng lợi ích từ sự miễn phí đó mà
ngay cả người giàu đang sử dụng các hàng hoá, dịch vụ công cộng này cũng được
hưởng. Và nếu tỷ lệ người giàu sử dụng các dịch vụ đó lớn thì thực chất, việc
cung cấp miễn phí đã phân phối lại lợi ích từ người nghèo sang người giàu. Để
vừa tạo được nguồn thu từ phí sử dụng buộc các cá nhân phải so sánh lợi ích và
chi phí bỏ ra khi sử dụng hàng hóa, dịch vụ công cộng, vừa cho phép những nhóm
người đặc biệt vẫn có khả năng thụ hưởng các dịch vụ, hàng hoá đó, người ta đã
áp dụng một cơ cấu phân biệt giá cụ thể. Cơ cấu này cho phép giảm hoặc miễn

phí cho một số đối tượng nhất định như người già, trẻ em, sinh viên, thương
binh…
Thêm nữa, đối với loại hàng hoá, dịch vụ có thể loại trừ thì việc cung cấp
miễn phí sẽ dẫn đến tình trạng lạm dụng tiêu dùng quá mức gây ra lãng phí và xã
hội phải gánh chịu một tổn thất rất lớn. Vì mức tiêu dùng tăng tối đa, công suất sử
dụng, cường độ sử dụng lớn tỷ lệ thuận với tốc độ xuống cấp, hao mòn, hư hỏng
của hàng hoá, điều này ảnh hưởng đến lợi ích của những người tiêu dùng khác.
Nên việc thu phí là cần thiết, nhằm đảm bảo việc sử dụng hiệu quả, đồng thời tạo
ra nguồn thu để tái đầu tư hàng hoá, dịch vụ. Còn đối với hàng hóa, dịch vụ công
cộng thuần tuý thì việc loại trừ tiêu dùng là không thể thực hiện, có nghĩa rằng thu
phí sử dụng là không nên và không thể (ví dụ nền an ninh quốc gia do quốc phòng

6


mang lại) nên Chính phủ sẽ bù đắp chi phí cho việc cung cấp hàng hoá, dịch vụ
này bằng nguồn thu từ thuế.
Thực tế, trong lịch sử tài chính Việt Nam trước những năm 1986, nước ta
chưa xác lập chế độ phí. Điều đó là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình
trạng kinh tế suy thoái, lạc hậu, vì Nhà nước không có đủ khả năng tài chính để
tái đầu tư cho việc sử dụng dịch vụ công cộng không phải trả bất cứ khoản tiền
nào. Chính vì có quá nhiều người sử dụng, gây ra sự “tắc nghẽn” tiêu dùng, dẫn
đến việc cung cấp hàng hoá, dịch vụ công cộng kém hiệu quả và kém chất lượng.
Ví dụ, năm 1987, nước ta có 54.000km đường bộ, 41.000 cây số đường sông,
trong đó nhiều tuyến đường bị hư hỏng, xuống cấp nghiêm trọng, gây ách tắc giao
thông, làm giảm tốc độ vận chuyển, tăng giá thành, tăng phí lưu thông vật tư,
hàng hóa. Trong khi vốn sửa chữa đường bộ, đường sông hoàn toàn do NSNN cấp
bằng vốn sự nghiệp kinh tế và chỉ đáp ứng 50-60% yêu cầu (Quyết định số 211HĐBT ngày 9/11/1987 của Hội đồng Bộ trưởng về việc thu phí Giao thông đường
bộ, đường sông).
Vì vậy, ở thời kỳ kinh tế nào, quy định phải trả một khoản tiền cho nhu cầu

sử dụng hàng hóa, dịch vụ công cộng (bất kể do Nhà nước hay tư nhân cung ứng)
đều cần thiết, song phụ thuộc vào đường lối chính trị của từng thời kỳ mà việc thu
phí có hay không được quy định
Ở góc độ pháp lý, phí là khoản tiền mà tổ chức cá nhân phải trả khi được
một tổ chức, cá nhân khác cung cấp dịch vụ (Điều 2, Pháp lệnh phí, lệ phí). Như
vậy, việc cung ứng dịch vụ không chỉ là Nhà nước mà bất kỳ tổ chức, cá nhân nào
đủ điều kiện theo quy định của pháp luật đều có thể kinh doanh các dịch vụ có thu
phí. Tuy nhiên, các tổ chức, cá nhân này không được phép tuỳ tiện đặt ra các loại
phí mà chỉ được phép thu phí theo quy định trong danh mục chi tiết ban hành kèm
Pháp lệnh phí và lệ phí. Như vậy, Nhà nước là chủ thể duy nhất có quyền đặt ra
các loại phí. Ở khía cạnh này phí chứa đựng trong nó yếu tố quyền lực công cộng,
vì vậy các thành viên trong xã hội đều phải tuân thủ nghiêm ngặt. Đối với chủ thể

7


cung ứng dịch vụ chỉ được phép thu những loại phí có trong danh mục phí, những
loại phí không có trong danh mục phí thì không được phép thu, nếu đang tiến
hành thu phải chấm dứt và nộp khoản tiền phí đã thu vào NSNN. Còn đối với chủ
thể sử dụng dịch vụ thì phải trả một khoản tiền nhất định. Yếu tố quyền lực này
được bảo đảm bằng các biện pháp cưỡng chế hành chính trong lĩnh vực phí.
Ở góc độ tài chính, cùng với các nguồn thu thuế, lệ phí, và các nguồn thu
khác, phí là một bộ phận cấu thành NSNN, tạo ra quỹ tiền tệ, cấu thành nền tài
chính nhà nước. “NSNN được cân đối theo nguyên tắc tổng số thu từ thuế, phí, lệ
phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên và góp phần tích lũy ngày càng cao
vào chi đầu tư phát triển” (Điều 8, Luật NSNN)
Trên cơ sở việc nghiên cứu ở các góc độ khác nhau, người ta đưa ra các
khái niệm khác nhau về phí. Thực tiễn quản lý nhà nước trong thời gian qua ở
Việt Nam cho thấy, khái niệm về phí cũng luôn có sự thay đổi và được hoàn thiện
dần cho phù hợp với thực tiễn của đời sống kinh tế xã hội, gắn với các chủ

trương, đường lối của Đảng và chính sách của Nhà nước.
Khái niệm về phí được xác định đầu tiên vào năm 1993 tại Thông tư số 46/
TC/TCT ngày 24/6/1993 của Bộ Tài chính hướng dẫn chế độ quản lý thu phí, lệ
phí ở xã, phường với nội hàm và phạm vi điều chỉnh khá hẹp, cụ thể mới chỉ đề
cập đến “phí ở xã phường” và chưa có sự phân biệt giữa phí và lệ phí. Trong khi
các hoạt động thu phí được tiến hành ở tất cả các cơ quan Nhà nước, bao gồm các
Bộ, ngành, địa phương. Nếu phí, lệ phí ở xã phường được xác định là gắn với việc
thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở xã, phường nhằm động viên sự đóng góp
của các tổ chức, cá nhân có liên quan để góp phần bù đắp một phần chi phí cần
thiết cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của xã, phường hoặc tái đầu tư các
công trình phúc lợi công cộng trên địa bàn xã, phường quản lý thì không có nghĩa
mục đích của việc thu phí tại Trung ương và các cơ quan địa phương cấp tỉnh,
huyện cũng được hiểu theo cách áp dụng tương tự luật. Pháp luật giai đoạn này
không đưa ra một khái niệm về phí một cách thống nhất, nên hạn chế của nó là

8


không khái quát và chưa thật chính xác vì có thể gây ra nhầm lẫn giữa phí và các
khoản đóng góp tự nguyện của nhân dân.
Đến năm 1999, khi Chính phủ ban hành Nghị định số 04/1999/NĐ-CP về
phí và lệ phí thuộc NSNN, khái niệm phí được làm rõ hơn đồng thời đã có sự
phân biệt giữa phí và lệ phí. Tuy nhiên, khái niệm phí cũng mới chỉ dừng lại ở
phạm vi hẹp về “phí thuộc NSNN”, do đó các loại phí không thuộc NSNN (học
phí tư thục, phí các dịch vụ công do tư nhân cung cấp) chưa có quy định pháp luật
điều chỉnh rõ ràng, tạo ra lỗ hổng trong việc quản lý số phí thu được từ các tổ
chức tư nhân, gây thất thoát nguồn thu ngân sách nhà nước.
Tại Pháp lệnh Phí và lệ phí ngày 28/8/2001, khái niệm về phí đã mở rộng
phạm vi điều chỉnh đối với cả phí thuộc NSNN và không thuộc NSNN. Phí được
quy định là khoản tiền mà tổ chức, cá nhân phải trả khi được một tổ chức, cá nhân

khác cung cấp dịch vụ được quy định trong danh mục phí ban hành kèm theo
Pháp lệnh phí và lệ phí.
Tóm lại, khái niệm trên có một số lưu ý:
Thứ nhất, mọi tổ chức, cá nhân đều được thu phí khi cung cấp các dịch vụ
nêu tại danh mục phí, không phân biệt là phí thuộc NSNN hay phí không thuộc
NSNN.
Thứ hai, mức phí mang tính chất bù đắp chi phí hoạt động thu phí, như chi
phí đầu tư cơ bản, chi phí cho tổ chức thu trong việc chi trả lương lao động, quản
lý, bảo dưỡng các tài sản, duy trì hoạt động thu phí...nhưng không hoàn toàn
mang tính chất ngang giá mà cần tính đến những chính sách của Nhà nước trong
từng thời kỳ hoặc phù hợp với khả năng đóng góp của người nộp.
Thứ ba, đối với các khoản lâu nay tuy vẫn quen gọi là phí nhưng khác về
bản chất nên không được xếp trong danh mục phí, lệ phí thì không thuộc khái
niệm về phí nêu trên. Thí dụ, các khoản đóng góp vào các quỹ bảo hiểm, y tế (phí
bảo hiểm xã hội, phí bảo hiểm y tế, các loại phí bảo hiểm khác), các khoản đóng
góp tài chính của các thành viên bảo đảm cho hoạt động của các tổ chức chính trị,

9


xã hội, nghề nghiệp, câu lạc bộ (dưới dạng nguyệt liễm, niên liễm, hội phí), hoặc
giá dịch vụ như cước phí vận tải, cước phí bưu điện, phí thanh toán, phí chuyển
tiền, phí bảo lãnh của các tổ chức tín dụng,..
Những điểm lưu ý này có thể được hiểu là sự khác biệt giữa khái niệm về
phí được đề cập tại Pháp lệnh phí, lệ phí với khái niệm phí được đề cập đến trong
Thông tư 46 và Nghị định 04. Điều này chứng tỏ rằng, khái niệm về phí đã được
hoàn thiện rõ rệt.
1.1.2. Đặc điểm, vai trò của phí
1.1.2.1. Đặc điểm của phí
Phí thực chất là giá của dịch vụ công cộng được xác định trước, với mục

tiêu là bù đắp chi phí cho hoạt động cung cấp dịch vụ, tuy nhiên mức độ bù đắp
và hình thức thể hiện không hoàn toàn tuân thủ các quy luật của thị trường. Để
làm rõ đặc điểm về phí, chúng ta sẽ làm các phép so sánh đơn giản giữa phí, thuế
và lệ phí.
Phí và thuế, lệ phí đều là nguồn thu của NSNN, vì vậy chúng có những
điểm tương đồng, (trừ một số phí dịch vụ công do khu vực tư nhân cung cấp).
Trước hết, chúng đều là một phần thu nhập của các tổ chức, cá nhân đóng góp
nhằm đáp ứng chi tiêu của nhà nước, đều do nhà nước đặt ra, vì vậy mà chứa
đựng tính quyền lực nhà nước, đặc biệt là quyền lực chính trị; đều mang tính pháp
lý và tính ổn định tương đối...
Tuy nhiên, giữa chúng có những điểm khác nhau cơ bản có thể làm rõ
thông qua việc phân biệt phí với từng nguồn thu.
Phân biệt phí và thuế:
Về mục đích, “Thuế là cơ sở kinh tế của bộ máy Nhà nước, là thủ đoạn giản
tiện cho Kho bạc thu được bằng tiền hay sản vật mà người dân phải đóng góp để
dùng vào mọi việc chi tiêu của nhà nước” [1]. “Để duy trì quyền lực công dân,
cần phải có sự đóng góp của những người công dân cho Nhà nước đó chính là
Thuế” [2]. Như vậy, việc thu thuế nhằm huy động một bộ phận của cải của xã hội

10


dưới dạng tiền tệ về tay Nhà nước thành quỹ tiền tệ tập trung thông qua phương
pháp chuyển giao thu nhập bắt buộc để đảm bảo nguồn lực tài chính cho sự tồn tại
và hoạt động của Nhà nước. Thuế vừa mang tính kinh tế vừa mang tính xã hội rõ
nét. Thông qua quỹ Ngân sách Nhà nước đảm bảo thực hiện công bằng trong việc
phân bố gánh nặng của các khoản chi tiêu công cộng cho mọi thành viên trong xã
hội. Ngoài ra, thuế còn là công cụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế, bằng cách tăng hoặc
giảm thuế để kích thích hoặc hạn chế sự phát triển kinh tế đối với những lĩnh vực,
ngành nghề khác nhau, hướng dẫn tiêu dùng, điều hòa thu nhập. Khác với thuế,

mục đích của việc thu phí gắn chặt với các hoạt động cung cấp dịch vụ công cộng.
Xét ở góc độ người cung cấp, số phí thu được nhằm trang trải các chi phí cho hoạt
động cung cấp (có đối khoản cụ thể, khi thu bất kỳ loại phí nào cũng đều có mục
đích sử dụng nguồn thu cho lĩnh vực thu phí đó). Xét ở góc độ người tiêu dùng,
việc trả phí gắn với lợi ích mà họ được hưởng từ việc sử dụng hàng hóa, dịch vụ
đó. Chính vì vậy, phí mang tính kinh tế rất rõ nét, vì ngoài mục đích sử dụng, việc
thu phí còn nhằm thu hồi vốn đầu tư ban đầu trong một thời gian hợp lý.
Về tính bắt buộc, thuế là nguồn động viên mang tính chất bắt buộc của Nhà
nước. Đây là phương thức phân phối mà kết quả của nó là một bộ phận thu nhập
của người nộp thuế được chuyển giao cho nhà nước mà không kèm theo một sự
cấp phát hoặc những quyền lợi nào khác cho người nộp thuế, vì vậy mà không thể
sử dụng phương pháp tự nguyện trong việc chuyển giao. Mặt khác, vì không ai tự
nguyện trả tiền cho việc thụ hưởng hàng hóa công cộng (không có tính loại trừ)
nên để đảm bảo cho hoạt động cung cấp các loại hàng hóa, dịch vụ này, nhà nước
chỉ có thể sử dụng phương pháp thuế để buộc chuyển giao thu nhập từ khu vực tư
sang khu vực công. Nộp thuế là nghĩa vụ bắt buộc của công dân. Khác với thuế,
người nộp phí rõ ràng là được hưởng lợi ích từ việc trả phí, nhu cầu của họ được
thỏa mãn trên cơ sở khỏan tiền mà họ phải trả, mức độ lợi ích mà họ nhận được từ
việc mua dịch vụ, hàng hóa sẽ tăng lên cùng với số tiền mà họ bỏ ra. Bản chất của
giao dịch này là tự nguyện, nếu họ không trả phí tất yếu sẽ không được hưởng lợi

11


ích vì không được sử dụng hàng hóa và dịch vụ, trừ phi họ thuộc các đối tượng
được miễn phí.
Về tính hoàn trả trực tiếp, “Thuế là cái Nhà nước thu của dân mà không bù
lại” [3], là khoản đóng góp bắt buộc không mang tính đối giá, có nghĩa mức thuế
mà các tầng lớp trong xã hội chuyển giao cho nhà nước không dựa trên mức độ
lợi ích công cộng mà người nộp thuế được hưởng và mức độ cung cấp dịch vụ

hàng hóa công cộng của nhà nước không nhất thiết ngang bằng với mức độ
chuyển giao. Căn cứ vào kết quả hoạt động kinh doanh và mục tiêu phát triển
kinh tế - xã hội cũng như nhu cầu tài chính mà nhà nước xác định mức độ chuyển
giao thu nhập nhiều hay ít. Thuế là nghĩa vụ, là trách nhiệm phải đóng góp cho
NSNN mà không được quyền đòi hỏi trực tiếp bất cứ một lợi ích nào. Tính không
hoàn trả trực tiếp của thuế thể hiện rất rõ ngay từ khi xây dựng hệ thống chính
sách pháp luật. Trong quy định tại các bản Hiến pháp Việt Nam (Điều 4 Hiến
pháp 59, Điều 80 Hiến pháp 80, 92) đều nêu rõ trách nhiệm tổ chức, cá nhân phải
nộp thuế chứ không nói đến quyền lợi mà họ trực tiếp được hưởng từ việc nộp
thuế đó. Tuy nhiên, người nộp thuế sẽ nhận lại được một phần lợi ích thông qua
các khoản chi tiêu của Chính phủ hay nói khác đi là từ các dịch vụ công cộng
(không có tính loại trừ) mà nhà nước cung cấp chung cho cả cộng đồng. Trong
khi đó, phí mang tính chất đối giá và hoàn trả trực tiếp, cụ thể: người nào hưởng
lợi ích từ việc sử dụng hàng hóa, dịch vụ có thu phí thì mới phải nộp phí, hưởng
nhiều thì nộp nhiều và không hưởng thì không phải nộp còn không nộp, sẽ không
được hưởng. Số phí thu được sẽ được sử dụng trực tiếp vào việc bù đắp các chi
phí đã bỏ ra để thực hiện hoạt động cung cấp dịch vụ, hàng hóa. Điều này cũng
thể hiện phần nào tính hoàn trả trực tiếp của phí.
Về kỹ thuật, vì thuế có phạm vi áp dụng rộng, trên nhiều lĩnh vực, thống
nhất trong cả nước, đồng thời bản thân nó hàm chứa mâu thuẫn về lợi ích giữa
nhà nước với tổ chức, cá nhân nên kết cấu của một sắc thuế được thiết kế rất phức
tạp, chi tiết, thường chứa đựng nhiều yếu tố như: đối tượng nộp thuế, căn cứ tính

12


thuế, thuế suất và biểu thuế, quy trình nộp thuế, chế tài về thuế, tố tụng về thuế...
Còn đối với chính sách phí, kết cấu thường đơn giản hơn vì phạm vi áp dụng
thường chỉ trong một số lĩnh vực, khu vực nhất định; vừa mang tính quốc gia
nhưng lại vừa mang tính đặc thù riêng của từng địa phương.

Phân biệt phí và lệ phí:
Về mục đích, như trên đã phân tích, việc thu phí nhằm bù đắp cho một phần
chi phí đã bỏ ra để thực hiện hoạt động cung ứng hàng hóa, dịch vụ công cộng
ngoài khoản ngân sách được nhà nước hỗ trợ trực tiếp. Trong khi đó việc thu lệ
phí chủ yếu nhằm đáp ứng yêu cầu về quản lý nhà nước, bảo đảm quyền lợi về
mặt hành chính pháp lý cho người nộp, không dùng để bù đắp chi phí.
Về thẩm quyền thu, lệ phí gắn liền với yếu tố công quyền nên chỉ có cơ
quan nhà nước mới được phép thu lệ phí, còn phí gắn liền với yếu tố kinh tế, có
thể được thu bởi các đơn vị hành chính sự nghiệp hoặc các tổ chức, cá nhân thuộc
khu vực tư nhân (trong trường hợp hàng hoá dịch vụ do khu vực này cung cấp
hoặc được chuyển giao quyền thu phí). Chính vì vậy, mọi khoản lệ phí thu được
đều thuộc NSNN, trong khi đó phí có thể thuộc NSNN hoặc không thuộc NSNN.
Về nguyên tắc thu, phí là giá cả hàng hoá, do đó mức thu phí được xác định
trên nguyên tắc bảo đảm thu hồi vốn trong khoảng thời gian hợp lý có tính đến
các chính sách của Nhà nước trong từng thời kỳ hoặc khả năng của người nộp.
Còn lệ phí được ấn định trước đối với từng công việc phù hợp với thông lệ quốc
tế (trừ lệ phí trước bạ).
Phân biệt phí và các khoản đóng góp tự nguyện của nhân dân:
Phí và các khoản đóng góp tự nguyện của nhân dân đều là các nguồn động
viên vào NSNN, tuy nhiên bản chất của chúng hoàn toàn khác nhau.
Đóng góp tự nguyện là các khoản đóng góp của các tổ chức, cá nhân cho
Chính phủ theo nguyên tắc hoàn toàn tự nguyện, nhằm thực hiện các mục đích
nhất định như quyên góp để cứu giúp cho nạn nhân của các vùng thiên tai, nạn
nhân chiến tranh, hay những người có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn (và đôi khi

13


cũng được dùng tài trợ cho các công trình công cộng để phục vụ cộng đồng).
Những đóng góp mang tính chất tự nguyện đó không chỉ giới hạn trong phạm vi

quốc gia (như phí chỉ thu trong phạm vi địa phương hoặc quốc gia) mà trái lại,
công dân hoặc tổ chức, thậm chí Chính phủ của các nước khác cũng có thể hưởng
ứng những quỹ này.
Nếu phí chỉ có thể được nộp bằng tiền (đồng Việt Nam) và các khoản thu
đã được xác định rất rõ về nội dung và mức thu, thì các khoản đóng góp tự
nguyện của nhân dân có thể bằng tiền, hiện vật hoặc ngày công lao động (được
quy đổi thành tiền) và phụ thuộc vào khả năng tài chính, lòng hảo tâm của mỗi
người cho dù người đóng góp có hay không thụ hưởng hàng hoá, dịch vụ do các
khoản đóng góp này mang lại. Theo Nghị định số 24/1999/NĐ-CP ngày
16/4/1999 của Chính phủ về việc ban hành Quy chế tổ chức huy động, quản lý và
sử dụng các khoản đóng góp tự nguyện của nhân dân để xây dựng cơ sở hạ tầng
của các xã, thị trấn thì việc huy động các khoản đóng góp tự nguyện của nhân dân
phải do nhân dân bàn bạc và quyết định trên cơ sở dân chủ, công khai, quyết định
theo đa số. Nguồn huy động đóng góp tự nguyện này được sử dụng để bổ sung
vào vốn đầu tư cho các mục đích xây dựng mới, nâng cấp, sửa chữa các công
trình cơ sở hạ tầng của xã và công trình cơ sở hạ tầng liên thôn trong xã. Mức
đóng góp do Uỷ ban nhân dân xã tính toán trên cơ sở tổng mức đóng góp tối đa
do Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định và nhu cầu
vốn cần huy động (dựa vào tổng dự toán công trình được duyệt sau khi trừ đi các
khoản: NSNN, viện trợ của các tổ chức, cá nhân nước ngoài). Uỷ ban nhân dân xã
có trách nhiệm công bố công khai các mức huy động đóng góp, hình thức huy
động, các trường hợp miễn, giảm và mức miễn giảm trước khi tổ chức thu. Tuy
nhiên, thực tế đã có nhiều nơi lạm dụng quá mức hình thức này, áp đặt tràn lan,
thiếu dân chủ, quản lý, sử dụng không công khai, minh bạch các khoản đóng góp
tự nguyện dẫn đến mất lòng tin ở nhân dân.

14


1.1.2.2. Vai trò của phí

Kinh tế là nền tảng vật chất của sự tồn tại, hưng thịnh hay suy vong của
một quốc gia, để đánh giá điều này phải quan tâm trước hết đến nguồn thu ngân
sách của mỗi quốc gia. Ở Việt Nam, “Thu NSNN bao gồm: các khoản thu từ thuế,
phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp
của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định
của pháp luật” (Điều 2 Luật NSNN năm 2002). Như vậy, phí là một trong nguồn
thu NSNN có vai trò quan trọng, điều này được thể hiện ở các khía cạnh sau đây:
Về mặt kinh tế - tài chính, phí với tính năng sử dụng, nhằm để bù đắp các
chi phí cho hoạt động cung ứng dịch vụ, hàng hoá công cộng của người cung cấp
(nhà nước hoặc tư nhân) và với tính năng hoàn trả trực tiếp, việc thu phí sẽ được
xác định trong khoảng thời gian phù hợp đảm bảo khả năng thu hồi vốn đầu tư
ban đầu và có lãi. Nguồn thu từ phí sẽ được phân bổ theo hướng: nộp hoàn toàn
hoặc một phần vào NSNN, một phần được để lại trang trải các chi phí quản lý,
bảo dưỡng, duy trì hàng hoá, dịch vụ công cộng. Như vậy, phí góp phần làm tăng
nguồn thu NSNN, tăng đầu tư mới hoặc tái đầu tư cho các hàng hoá, dịch vụ công
cộng. Nhà nước ngoài việc thực hiện chức năng kinh tế, đối nội, đối ngoại còn
phải thực hiện chức năng xã hội, là người chịu trách nhiệm cao nhất trong việc
cung cấp, hay bảo dưỡng các công trình phúc lợi công cộng như đường xá, cầu
cống, đê điều, danh lam thắng cảnh, di tích lịch sử, công viên, bệnh viện công,
trường học công, y tế công cộng. Việc thực hiện tốt chức năng xã hội sẽ góp phần
củng cố quyền lực chính trị của Nhà nước. Tuy nhiên, việc thực hiện chức năng
này phải dựa trên khả năng kinh tế - tài chính, cân đối giữa thu - chi của NSNN.
Ngoài nguồn thu về thuế, nhà nước cần thiết phải thu phí một cách hợp lý, phù
hợp với khả năng đóng góp của người tiêu dùng và đường lối chính sách của
Đảng trong từng thời kỳ nhất định, đồng thời đảm bảo hoàn vốn đầu tư và có lãi.
Hàng hoá, dịch vụ công cộng xét về giá trị đầu tư, là các công trình cần vốn đầu
tư lớn, thu hồi vốn chậm, khả năng sinh lời không cao vì thế khu vực tư nhân

15

thường e ngại khi đầu tư vào lĩnh vực này. Vì vậy, để thúc đẩy xã hội hóa các lĩnh
vực hàng hóa, dịch vụ công cộng nhà nước phải có các chính sách ưu đãi khuyến
khích tư nhân tham gia kinh doanh các mặt hàng này nhằm giảm gánh nặng chi
tiêu cho NSNN và nâng cao hiệu quả đầu tư. Trong điều kiện kinh tế ngày càng
phát triển, nhu cầu tiêu dùng ngày càng tăng đòi hỏi hàng hoá dịch vụ công cộng
phải đáp ứng cả về mặt chất lượng cũng như số lượng và chủng loại. Điều này
đồng nghĩa với việc giá cả của loại hàng hoá này phải tăng lên do đó có sự tăng
lên của các khoản thu từ phí, cho phép nhà nước tăng chi đầu tư cho các hoạt
động cung cấp hàng hoá, dịch vụ cộng cộng phục vụ tốt hơn đời sống người dân.
Về mặt xã hội, hàng hoá, dịch vụ công cộng là dạng vật chất tồn tại một
cách khách quan trong đời sống kinh tế, xã hội. Bất kỳ một nhà nước nào, một chế
độ chính trị nào khi mới được thiết lập không ít thì nhiều đều phải tự tạo ra các
loại hàng hoá này để phục vụ cho chính các hoạt động quản lý kinh tế - xã hội,
duy trì sự tồn tại và phát triển của nhà nước. Việc thu phí trước hết sẽ góp phần
đảm bảo công bằng xã hội, ai cũng được hưởng như nhau đối với các hàng hóa,
dịch vụ công cộng kể cả người giàu và người nghèo. Phần trên chúng ta đã đề cập
đến vấn đề có hay không nên miễn phí với việc sử dụng hàng hoá, dịch vụ công
cộng và thấy rằng việc thu phí là hoàn toàn cần thiết. Đối với các đối tượng khác
nhau chúng ta sẽ áp dụng các chính sách khác nhau để đảm bảo khả năng chi trả
của từng loại đối tượng, đó chính là chính sách miễn, giảm phí. Như vậy, vẫn thu
được phí của người giàu mà người nghèo vẫn được hưởng các hàng hoá dịch vụ
công cộng. Và việc thu phí đã góp phần điều tiết việc hưởng phúc lợi công cộng
từ người giàu sang người nghèo, đảm bảo công bằng xã hội.
Đồng thời việc thu phí đối với người thụ hưởng làm hình thành nên ý thức
tiết kiệm, trách nhiệm giữ gìn, bảo vệ của người tiêu dùng đối với hàng hoá, dịch
vụ công cộng, nâng cao hiệu quả sử dụng đối với hàng hoá, dịch vụ đó. Mặc dù
phí có vai trò quan trọng và đem lại những lợi ích đáng kể, song nếu quá lạm
dụng việc thu phí, quy định các loại phí một cách tràn lan, bất hợp lý sẽ dẫn đến

16


tác động ngược chiều, gây mất ổn định chính trị - xã hội. Cũng như thuế, phí là
một phần thu nhập của người dân, chính sách về thuế và phí là những vấn đề nhạy
cảm, phải rất thận trọng khi xây dựng và ban hành. Nếu quá nhiều loại thuế và phí
bất hợp lý, vô hình chung đã đặt lên vai người dân một gánh nặng tài chính quá
sức của họ và là nguồn gốc của sự bất ổn định chính trị -xã hội.
1.1.3. Phân loại phí
Việc phân loại phí chỉ mang tính chất tương đối, nhưng rất cần thiết trong
việc xây dựng, hoàn thiện chính sách quản lý, sử dụng với từng loại. Việc phân
loại có thể dựa vào các tiêu chí sau đây:
Căn cứ vào các lĩnh vực hoạt động, có các loại phí: Phí thu từ các hoạt
động sự nghiệp; phí thu từ các hoạt động hành chính nhà nước; phí thu từ hoạt
động kinh doanh dịch vụ của các doanh nghiệp.
Phí từ các hoạt động sự nghiệp: Là những loại phí phát sinh từ các lĩnh vực
hoạt động sự nghiệp do Nhà nước đảm nhận như: sự nghiệp kinh tế (nông, lâm,
ngư, giao thông vận tải, công nghiệp, xây dựng thương mại….), sự nghiệp văn
hoá, giáo dục, y tế. Tương ứng với mỗi hoạt động sự nghiệp có các loại phí như:
thuỷ lợi phí, phí sử dụng cầu, đường bộ, viện phí, học phí, vv…
Phí thu từ hoạt động quản lý hành chính nhà nước: Là số phí thu được từ
quá trình hoạt động quản lý hành chính nhà nước do các cơ quan nhà nước tiến
hành. Thực tế các khoản thu phát sinh từ lĩnh vực này mang tính chất lệ phí, tuy
nhiên một số hoạt động quản lý hành chính có tính chất dịch vụ hành chính công
nên khoản thu được xác định là phí, ví dụ: phí thẩm định, phí dịch thuật, phí giám
định, phí xác minh…
Phí thu từ hoạt động kinh doanh của các doanh nghiệp: Đây là loại phí
được thu bởi các doanh nghiệp kinh doanh dịch vụ, hàng hoá (có thể là doanh
nghiệp nhà nước hoặc doanh nghiệp tư nhân). Bản chất của phí khác biệt so với
các loại phí trên ở chỗ nó bị chi phối bởi các quy luật của thị trường (quy luật

cung - cầu, quy luật cạnh tranh) phần nhiều mang tính chất của giá, do đó việc

17


hình thành mức phí không do nhà nước trực tiếp can thiệp, doanh nghiệp tự quyết
định mức phí thu trên cơ sở bù đắp chi phí và có lãi. Số thu từ phí không phải nộp
vào NSNN mà doanh nghiệp được toàn quyền quản lý, sử dụng nhưng có nghĩa
vụ nộp thuế trên cơ sở số thu từ phí.
Như vậy, đối với từng lĩnh vực khác nhau, nguồn thu từ phí có mục đích sử
dụng khác nhau. Khi tiến hành hoạt động xây dựng pháp luật cần lưu ý về cơ chế
quản lý sử dụng đối với phí trong từng lĩnh vực, cần có quy định phù hợp nhằm
đảm bảo quản lý sử dụng nguồn thu phí một cách hiệu quả, đúng mục đích.
Căn cứ vào mức độ động viên vào NSNN, có hai loại: Phí thuộc NSNN và
phí không thuộc NSNN.
Phí thuộc NSNN là phí thu từ các dịch vụ do nhà nước đầu tư, số phí thu về
được nộp toàn bộ hoặc một phần vào NSNN theo quy định của pháp luật. Ở đây,
nhà nước là chủ đầu tư các hàng hoá, dịch vụ công cộng, việc thu phí từ hoạt động
đầu tư này được giao cho các tổ chức có chức năng, nhiệm vụ thu phí (chủ yếu
các đơn vị hành chính sự nghiệp) hoặc uỷ quyền cho các tổ chức không có chức
năng, nhiệm vụ thu phí thực hiện việc thu phí. Trong trường hợp kinh phí hoạt
động của tổ chức thu phí đã được nhà nước đảm bảo thì số phí thu về được nộp
toàn bộ vào NSNN còn trong trường hợp nhà nước chưa đảm bảo kinh phí hoạt
động cho các tổ chức thu phí thì một phần phí thu về được nộp vào NSNN, phần
để lại chi phí cho các hoạt động của tổ chức thu phí.
Phí không thuộc NSNN là: Phí thu được từ các dịch vụ do khu vực tư nhân
đầu tư hoặc do nhà nước đầu tư nhưng đã chuyển giao cho tổ chức, cá nhân thực
hiện theo nguyên tắc hạch toán. Như vậy, hàng hoá, dịch vụ do khu vực tư nhân
đầu tư vốn sẽ do khu vực tư nhân thu phí trong thời gian hợp lý và có tính đến khả
năng đóng góp của người tiêu dùng. Hàng hoá, dịch vụ do Nhà nước đầu tư vốn

và đã chuyển giao cho các tổ chức, cá nhân quyền thu phí theo nguyên tắc hạch
toán thì bên được chuyển giao thực hiện thu phí, phải tự chủ về tài chính, tự chịu
trách nhiệm về kết quả thu phí (thực chất đây là quan hệ chuyển nhượng quyền

18


thu phí giữa nhà nước và các tổ chức, cá nhân. Bên được chuyển giao quyền có
nghĩa vụ trả một khoản tiền tương ứng với vốn đầu tư mà Nhà nước bỏ ra theo
phương thức nhất định và có quyền thu phí đối với hàng hoá, dịch vụ trong một
thời gian nhất định theo nguyên tắc “lời ăn, lỗ chịu”). Tiền thu phí được xác định
là doanh thu của tổ chức, cá nhân thu phí, có quyền quản lý, sử dụng đối với số
tiền đó đồng thời thực hiện nghĩa vụ nộp thuế theo quy định của pháp luật.
Như vậy, việc phân biệt phí thuộc ngân sách nhà nước hay không thuộc
ngân sách nhà nước là cơ sở cho quá trình áp dụng các chế độ thu nộp, quản lý sử
dụng nguồn thu từ phí đảm bảo thu nộp đủ, đúng hạn, sử dụng tiết kiệm, hiệu quả,
đúng mục đích.
1.1.4. Sự chuyển hoá giữa phí và thuế
Việc nghiên cứu khả năng chuyển hóa giữa phí và thuế là cơ sở cho hoạt
động xây dựng hệ thống pháp luật về thu ngân sách một cách linh hoạt phù hợp
với đặc điểm của từng giai đoạn kinh tế - xã hội nhất định, nhằm phát huy triệt để
vai trò, tác dụng của hệ thống chính sách đối với việc điều chỉnh các quan hệ xã
hội đồng thời huy động được nguồn đóng góp từ nhân dân một cách hợp lý, đáp
ứng được nhu cầu chi tiêu của nhà nước trong từng giai đoạn.
Thứ nhất, xét ở góc độ kinh tế học công cộng thì ở mức độ nào đó, thuế và
phí có tính tương đồng vì đều là giá hàng hóa dịch vụ công cộng. Nếu phí là giá
của dịch vụ, hàng hóa công cộng không thuần túy (có thể loại trừ được đối tượng
sử dụng) thì thuế là giá cả hàng hóa dịch vụ công cộng thuần túy (không loại trừ
được đối tượng sử dụng). Tuy nhiên, việc phân định hai loại hàng hóa này chỉ có
tính chất tương đối, vì cùng một loại hàng hóa trong trường hợp này nó được coi

là hàng hóa công cộng thuần túy thì trường hợp khác nó lại được coi là hàng hóa
công cộng không thuần túy. Ví dụ, một phòng đọc lớn trong thư viện quốc gia sẽ
là hàng hóa công cộng thuần túy khi số người cùng xuất hiện quá ít, nhưng khi
quá nhiều người cùng đến đọc một lúc thì có thể gây tắc nghẽn và phòng đọc đó
chuyển sang loại hàng hóa không thuần túy bằng cách thu một khoản tiền nhất

19


định để hạn chế lượng người đến; hoặc chương trình truyền hình khi truyền hình
qua sóng là hàng hóa công cộng thuần túy nhưng khi truyền hình bằng cáp thì có
thể dễ dàng buộc các khách hàng muốn sử dụng dịch vụ này phải trả tiền. Như
chúng ta thấy, việc tham gia mạng lưới giao thông đường bộ là một nhu cầu tất
yếu khách quan của mỗi cá nhân vì vậy nếu xét ở mức độ tổng thể thì khó có thể
loại trừ việc tham gia giao thông nên việc thu phí sẽ rất tốn kém nhưng xét ở mức
độ tham gia của từng cá nhân trên từng tuyến đường cụ thể thì có thể loại trừ việc
tham gia giao thông của họ nên vẫn có thể thu phí. Như vậy, chúng ta đều có thể
tiến hành thu thuế hoặc phí đối với một loại hàng hóa mà việc phân biệt nó thuộc
loại thuần túy hay không thuần túy chỉ là tương đối.
Thứ hai, các biện pháp tài chính - kinh tế chịu sự tác động của các yếu tố
chính trị, nó được quyết định bởi đường lối, chủ trương chính sách của Đảng và
Nhà nước. vì vậy, việc chuyển hóa giữa chế độ thu phí và thuế phụ thuộc vào các
chiến lược kinh tế của Nhà nước trên cơ sở nhu cầu của thực tiễn. Chẳng hạn ở
một thời điểm nhất định, cần thiết phải tác động đến lĩnh vực nào đó một cách
quyết liệt hơn, mạnh mẽ hơn và ở phạm vi rộng hơn thì thay bằng việc thu phí
Nhà nước có thể chuyển sang thu thuế đối với lĩnh vực đó, ví dụ giữa phí môi
trường và thuế môi trường. Như hiện nay, Chính phủ đang triển khai thu phí cầu
đường đối với người tham gia giao thông tại một tuyến đường nhất định nhưng
giả thiết ở một thời điểm khác, Chính phủ cho rằng cần phải thu thuế giao thông
cầu, đường bộ đối với các phương tiện tham gia giao thông trên cơ sở phù hợp với

mức độ đóng góp của từng đối tượng và khả năng huy động vốn thường xuyên
nhằm tăng nguồn thu NSNN đáp ứng yêu cầu xây dựng mới, duy tu, sửa chữa đối
với mạng lưới giao thông đường bộ thì chính sách phí sẽ được thay thế bởi thuế.
Do vậy, trong thực tế việc thay đổi từ chế độ thu này sang chế độ thu khác vẫn có
thể xảy ra nhằm đáp ứng các yêu cầu về kinh tế- xã hội, phù hợp với từng giai
đoạn cụ thể.

20


Ngoài ra, còn có các trường hợp bản chất là thuế nhưng được ban hành
dưới dạng phí thì việc chuyển từ phí sang thuế là một tất yếu khách quan và Nhà
nước cần phải sửa đổi lại cho phù hợp nhằm tăng hiệu quả quản lý nhà nước vì
tính bắt buộc và sự tác động của thuế lớn hơn nhiều lần so với phí.
Tóm lại, phí và thuế có thể chuyển hóa được cho nhau trong những điều
kiện nhất định nhưng để xảy ra điều đó phải có sự tác động của Nhà nước.
1.2 KHÁI NIỆM PHÁP LUẬT VỀ PHÍ

1.2.1. Định nghĩa
Pháp luật về phí là tập hợp các quy phạm pháp luật nhằm điều chỉnh các
quan hệ xã hội trong quá trình thu, nộp, quản lý, sử dụng phí do các tổ chức, cá
nhân thực hiện.
Xét ở góc độ lý luận, bất kỳ một hiện tượng kinh tế-xã hội nào khi phát
sinhh trong đời sống thực tiễn thì việc điều chỉnh bằng pháp luật đối với nó là một
tất yếu khách quan. Trong mối tương quan giữa kinh tế và pháp luật, kinh tế luôn
là nguồn gốc cơ bản của sự ra đời, tồn tại và phát triển của pháp luật, mọi hiện
tượng kinh tế - xã hội không trước thì sau, đều được điều chỉnh bởi các quy định
pháp luật. Phí là một hiện tượng kinh tế - xã hội tồn tại một cách tất yếu khách
quan, do đó việc điều chỉnh bằng pháp luật đối với phí là tất yếu khách quan.
Xét ở góc độ tài chính, phí chính là một bộ phận thu nhập của người dân,

có quan hệ thiết thân đến lợi ích về tài chính của họ, cho nên thu phí là một vấn
đề rất nhạy cảm, ảnh hưởng trực tiếp đến trật tự xã hội. Mặc dù phí có mục đích
sử dụng rất rõ ràng là nhằm bù đắp chi phí cho việc cung ứng hàng hóa, dịch vụ
nhưng nếu không quản lý chặt chẽ bằng pháp luật các hoạt động thu, sử dụng phí
sẽ nảy sinh các hiện tượng tiêu cực như thu bừa, thu ẩu, thu tràn lan, tham ô
nguồn thu từ phí, sử dụng không đúng mục đích, vv…Những tiêu cực này sẽ gây
ra sự bất bình, phản kháng của nhân dân, là nguồn gốc làm nảy sinh ra các tiêu
cực khác. Vì vậy việc điều chỉnh bằng pháp luật đối với hoạt động thu, quản lý,
sử dụng phí là cần thiết, nhằm tránh lạm dụng việc ban hành tràn lan các loại phí,

21