Nội dung chi NSNN cho xây dựng cơ bản ở việt nam, các quy định cụ thể của pháp luật, đánh giá thực tiễn và đề xuất các biện pháp tăng cường tính hoàn

I.

Đặt vấn đề:

Ngân sách Nhà nước theo quy định tại Điều 1 Luật Ngân sách Nhà
nước năm 2002 là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan
Nhà nước có thẩm quyền quyết định và thực hiện trong một năm để thực
hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Trong đó, nhiệm vụ chi cho
xây dựng cơ bản là một trong những nhiệm vụ chi mang tính chất đầu tư và
chiếm một phần quan trọng trong dự án chi Ngân sách, tuy nhiên những quy
định của pháp luật về lĩnh vực này còn khá chồng chéo và chưa thật sát với
thực tiễn.

II.

Giải quyết vấn đề:
* Khái niệm:

Chi Ngân sách Nhà nước: là cách thức phân phối và sử dụng
quỹ ngân sách nhà nước nhằm đảm bảo những chức năng của Nhà nước theo
những nguyên tắc nhất định. Theo Điều 31, Điều 33 Luật Ngân sách Nhà
nước năm 2002, chi ngân sách nhà nước gồm hai nội dung đó là: chi cho đầu
tư phát triển và chi thường xuyên. Như vậy có thể khẳng định chi ngân sách
nhà nước là hoạt động Nhà nước xuất quỹ ngân sách nhà nước để các đối
tượng thụ hưởng và thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Chi ngân
sách Nhà nước là sự phối hợp hai quá trình phân phối ngân sách và sử dụng
ngân sách.
Xây dựng cơ bản: là hoạt động xây dựng những sản phẩm cố
định có tầm quan trọng, là những sản phẩm với năng lực phục vụ sản xuất
nhất định. Đó là các công trình, cơ sở hạ tầng nền kinh tế, bao gồm tất cả các
hoạt động giải phóng mặt bằng, xây dựng, thiết kế, tu bổ các công trình,

kiến thiết xây dựng đô thị, mua sắm thiết bị. Sản phẩm mà xây dựng cơ bản
tạo ra không chỉ là những cơ sở vật chất mang tính chất đầu tư cho kinh tế
mà còn là những sản phẩm cố định đầu tư cho sự phát triển của con người.
Vốn đầu tư xây dựng cơ bản là tiền tệ để thực hiện đầu tư, có
rất nhiều nguồn như: từ ngân sách nhà nước, từ tín dụng đầu tư, từ vốn tự có
của các thành phần kinh tế, từ hợp tác liên doanh, vay nợ hoặc từ viện trợ
phát triển chính thức (ODA). Trong đó, vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân
sách nhà nước có những điểm đặc biệt và được pháp luật quy định rõ. Chi
ngân sách cho xây dựng cơ bản là khoản chi đầu tư phát triển của nhà nước
nhằm làm cho nền kinh tế phát triển bằng các biện pháp chi để đầu tư cho
1


xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội, phát triển sản xuất như: tu bổ, xây
mới đường sá, cầu cống, kiến thiết đô thị, mua sắm thiết bị, tích trữ vật tư…
Chi cho xây dựng cơ bản có vai trò rất quan trọng trong thu chi ngân sách
hàng năm của quốc gia bởi xây dựng cơ bản tạo điều kiện cho các ngành
kinh tế khác phát triển từ việc xây dựng cơ sở hạ tầng, tạo môi trường đầu tư
trong nước…
Nguồn vốn chi cho đầu tư xây dựng cơ bản thuộc nguồn vốn
chi cho đầu tư phát triển, do đó các nguồn vốn có thể sử dụng bao gồm: ngân
sách nhà nước các cấp, các khoản vay nợ của Chính phủ, vốn viện trợ nước
ngoài và cho các địa phương.
1.

Nội dung chi ngân sách nhà nước cho xây dựng cơ bản:

1.1: Các nội dung chi nằm trong dự toán chi ngân sách nhà nước
cho xây dựng cơ bản:
Điểm a khoản 1 Điều 31 và điểm a khoản 1 Điều 33 Luật Ngân sách

Nhà nước năm 2002 quy định về nhiệm vụ chi ngân sách trong đó:
Chi đầu tư phát triển ở trung ương gồm: đầu tư xây dựng các
công trình kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội không có khả năng thu hồi vốn do
trung ương quản lí. Chi đầu tư phát triển ở địa phương nhằm xây dựng các
công trình kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội. Chi xây dựng cơ bản là chi cho các
hoạt động xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ cho hoạt động kinh tế, sản xuất
chung của xã hội. Đây là lĩnh vực đầu tư với khối lượng vốn lớn, nằm trong
các kế hoạch phát triển chung của đất nước, do đó khu vực kinh tế tư nhân
không thể tham gia hoặc bị hạn chế tham gia đầu tư.
- Chi xây dựng cơ bản là khoản chi phát sinh không thường xuyên
và mang tính định hướng đối với nền kinh tế :
Khi nói đến các dự án đầu tư xây dựng cơ bản cần phân biệt với vốn
chi sự nghiệp có tính chất đầu tư. Vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư lại là
khoản vốn mà ngân sách cấp cho các đơn vị hành chính sự nghiệp nhằm
mục đích sửa chữa, cải tạo, mở rộng cơ sở hạ tầng, hoặc phục hồi giá trị của
các tài sản cố định, bao gồm cả việc xây mới các công trình của các đơn vị
hành chính sự nghiệp. Cả hai khoản chi này đều có điểm chung là: các
khoản chi mang tính chất đầu tư- tức là các khoản chi mang tính chất tích
lũy cho tương lai bằng các nguồn lực kinh tế, lao động đang có. Tuy nhiên,
khoản chi xây dựng cơ bản có quy mô lớn hơn, ảnh hưởng nhiều hơn đến
tình hình phát triển chung của các ngành và không là khoản chi thường
2


xuyên nhưng lại có tỷ lệ chi cao và một dự án thường kéo dài trong 3 đến 5
năm.
Với tính chất đó, quá trình chi ngân sách cho xây dựng cơ bản được pháp
luật quy định cụ thể, là sự kết hợp của pháp luật quản lí quỹ ngân sách nhà
nước với Luật xây dựng, nhằm đưa ra các quy định đúng với thực tế và có
tính khả thi. Khi tìm hiểu nội dung pháp luật chi ngân sách cho xây dựng cơ

bản, có rất nhiều những văn bản hướng dẫn thi hành từ cách thức, quyền hạn
quản lí ngân sách nhà nước với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản; thông tư
hướng dẫn thi hành về việc kiểm toán, quyết toán ngân sách xây dựng cơ
bản; thông tư quy định chi tiết về các thủ tục đấu thầu dự án xây dựng cơ
bản… Từ quy định của pháp luật về các dự án được xét trong nội dung chi
ngân sách cho xây dựng cơ bản cho thấy: xây dựng cơ bản là nhu cầu thiết
yếu của tất cả các cấp ngân sách, đồng thời cũng chiếm một tỷ lệ lớn ngân
sách hàng năm, là một trong các biện pháp thực hiện chính sách tài khóa của
Chính phủ.
1.2: Nguyên tắc khi chi ngân sách nhà nước cho xây dựng cơ bản:
Các nguyên tắc khi chi cho xây dựng cơ bản cần tuân thủ các nguyên
tắc chi ngân sách nhà nước đó là:
- Chi theo đúng kế hoạch, đúng theo dự toán ngân sách: Dự toán
ngân sách được Quốc hội xây dựng, tại khoản 3 Điều 15 Luật Ngân sách nhà
nước năm 2002: Quốc hội có nhiệm vụ, quyền hạn trong việc quyết đinh “
tổng số chi ngân sách nhà nước, bao gồm chi ngân sách trung ương và ngân
sách địa phương, chi tiết theo các lĩnh vực chi đầu tư phát triển, chi thường
xuyên…”. Như vậy, Quốc hội là cơ quan cao nhất có thẩm quyền lập dự toán
ngân sách có các khoản chi đầu tư xây dựng cơ bản.
- Chi trực tiếp cho đối tượng hưởng thụ: Chi trực tiếp cho đối tượng
hưởng thụ là biện pháp để nguồn vốn ngân sách đến đối tượng hưởng thụ và
sử dụng ngân sách hiệu quả, chống thất thoát, lãng phí. Hai cách chi theo dự
toán và chi theo lệnh chi tiền đều nhằm mục đích để cho nguồn ngân sách
đến với đối tượng thụ hưởng ngân sách một cách hiệu quả: kinh phí được
chuyển từ Kho bạc Nhà nước đến đối tượng thụ hưởng. Các cơ quan tài
chính chỉ có chức năng trong quá trình phê duyệt dự án tài chính, còn khi
cấp phát trực tiếp đều thông qua Kho bạc Nhà nước.
-

Chi tiết kiệm, hiệu quả, hợp lí

3


- Gắn với khả năng thu để tiến tới cân bằng thu chi: đây là nguyên
tắc chung của hoạt động chi ngân sách nhà nước. Tuy nhiên khoản 3 Điều 8
Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 quy định: trường tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương có nhu cầu đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng
thuộc phạm vi ngân sách cấp tỉnh bảo đảm, thuộc danh mục đầu tư trong kế
hoạch 5 năm đã được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định, nhưng vượt
quá khả năng cân đối của ngân sách cấp tỉnh thì được phép huy động vốn
trong nước và phải cân đối ngân sách cấp tỉnh hàng năm để chủ động trả hết
nợ khi đến hạn. Mức dư nợ từ nguồn vốn huy động không vượt quá 30% vốn
đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh.
Ngoài ra trong hoạt động chi Ngân sách nhà nước cho xây dựng cơ
bản còn có một số nguyên tắc đó là:
- Phân biệt rõ nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội để bố trí khoản chi
thích hợp: Do các khoản chi này cần một nguồn vốn lớn, nên rất cần sự phân
bổ hợp lí. Ngân sách Nhà nước của Việt Nam vẫn trong tình trạng thu không
đủ chi, nên chi Ngân sách càng cần tiết kiệm, gắn với mục tiêu phát triển và
các ngành mũi nhọn, tránh xây dựng dàn trải, tốn kém mà lại không hiệu
quả.
- Kết hợp khoản chi với lượng tiền tệ lãi suất và tỉ giá hối đoái: chi
ngân sách là lấy từ quỹ ngân sách nhà nước và lượng tiền tệ có ảnh hưởng
rất lớn từ các chính sách về lãi suất cũng như tỉ giá hối đoái. Hơn nữa, một
trong số các nguồn quan trọng của vốn ngân sách cho xây dựng cơ bản được
lấy từ các khoản vay nợ nước ngoài, nguồn vốn viện trợ phát triển chính
thức ODA của nước ngoài. Nguồn vay càng nhiều thì trách nhiệm trả nợ và
ràng buộc càng lớn, do đó, các khoản vay này cần được sử dụng hiệu quả,
nhanh chóng đem lại nguồn thu và chủ động trả nợ để giảm thiểu gánh nặng

cho tương lai. Trong tình hình kinh tế bất ổn hiện nay, các nền kinh tế đều
rơi vào suy thoái, khó phát triển thì tỷ giá hối đoái không ổn định sẽ ảnh
hưởng đến các nền kinh tế nhỏ như Việt Nam, đè nặng thêm nợ Chính phủ.
1.3 Điều kiện chi xây dựng cơ bản:
Do tính chất của khoản chi xây dựng cơ bản đó là: nguồn vốn lớn, lại
nằm trong danh mục chi không thường xuyên, đồng thời có ảnh hưởng lớn
đến toàn bộ xã hội và định hướng cho nền kinh tế nên điều kiện chi ngân
sách cho xây dựng cơ bản rất chặt chẽ, ngay từ việc lập dự toán, chấp hành
ngân sách và quyết toán ngân sách.

4


Điều kiện chi ngân sách được quy định tại Điều 5 Luật Ngân sách Nhà
nước năm 2002:
- Đã có trong dự toán: Dự toán ngân sách hàng năm được lập dựa trên
cơ sở mục tiêu phát triển kinh tế xã hội, riêng đối với đầu tư phát triển nói
chung và đầu tư xây dựng cơ bản nói riêng cần được căn cứ vào quy hoạch,
chương trình, dự án đầu tư đã có quyết định của các cấp có thẩm quyền, ưu
tiên bố trí vốn phù hợp với tiến độ triển khai thực hiện của chương trình, dự
án.
Tuy nhiên Điều 52 Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 cũng quy
định: Trường hợp vào đầu năm ngân sách, dự toán ngân sách chưa được
thông qua thì cơ quan tài chính các cấp vẫn có thể tạm cấp kinh phí cho các
dự án đầu tư không thể trì hoãn được cho tới khi dự toán và phương án phân
bổ ngân sách được thông qua.
Hoặc trong trường hợp quy định tại Điều 59 Luật Ngân sách nhà nước
năm 2002 trong quá trình chấp hành ngân sách, số tăng thu và tiết kiệm chi
được sử dụng để thực hiện các nhiệm vụ trong đó có chi cho đầu tư phát
triển.

Ngoài ra, Điều 35 Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 cũng quy định
trong trường hợp: ngân sách cấp xã, thị xã, thị trấn, thành phố thuộc tỉnh có
thể sử dụng nguồn thu từ việc vận động sự đóng góp của các cá nhân, tổ
chức để đầu tư xây dựng các công trình thuộc kết cấu hạ tầng.
- Chi đúng chế độ, chỉ tiêu và định mức: điều kiện chi này là điều
kiện chung khi chi ngân sách nhà nước nhằm thực hiện chi hiệu quả, tiết
kiệm, tránh thất thoát vốn nhà nước, lãng phí nguồn lực quốc gia. Khoản 2
Điều 57 Luật Ngân sách nhà nước quy định: Chi đầu tư phát triển phải đảm
bảo cấp đủ và đúng tiến độ thực hiện trong phạm vi dự toán được giao.
- Được các cơ quan có thẩm quyền quyết định chi: do tính chất đặc
biệt của các khoản chi xây dựng cơ bản, Thông tư số 86/2011 ngày
17/06/2011 của Bộ Tài chính về thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có
tính chất đầu tư thuộc vốn ngân sách nhà nước đã đưa ra những quy định cụ
thể về hoạt động quản lí, thanh toán vốn, cũng như các cơ quan có thẩm
quyền trong hoạt động quản lí và thanh toán vốn đầu tư. Đối với vốn đầu tư
thuộc địa phương quản lý: Ủy ban nhân dân các cấp lập phương án phân bổ
vốn đầu tư trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định. Theo Nghị quyết
của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân phân bổ và quyết định giao kế

5


hoạch vốn đầu tư cho từng dự án thuộc phạm vi quản lý đã đủ các điều kiện
quy định, đảm bảo khớp đúng với chỉ tiêu được giao về tổng mức đầu tư; cơ
cấu vốn trong nước, vốn ngoài nước, cơ cấu ngành kinh tế; mức vốn các dự
án quan trọng của Nhà nước và đúng với Nghị quyết Quốc hội, chỉ đạo của
Chính phủ về điều hành kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán hàng
năm. Riêng đối với các dự án được đầu tư bằng các nguồn vốn được để lại
theo Nghị quyết của Quốc hội và Quyết định của Thủ tướng Chính phủ (nếu
có) và vốn bổ sung có mục tiêu từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa

phương còn phải tuân thủ các quy định về đối tượng đầu tư và mục tiêu sử
dụng của từng nguồn vốn đầu tư. Đối với các dự án do Trung ương quản lí
thì trách nhiệm phân bổ thực hiện kế hoạch đầu tư thuộc về các Bộ.
1.4 Phương thức thanh toán vốn đầu tư:
Do các khoản chi xây dựng cơ bản là các khoản chi không thường
xuyên, do đó phương thức thanh toán vốn là thanh toán theo lệnh chi tiền.
Điều 9 Thông tư 86/2011 quy định việc Nhà nước tiến hành cấp vốn cho chủ
đầu tư để thanh toán cho nhà thầu gồm hai cách: thanh toán theo khối lượng
hoàn thành hoặc thanh toán tạm ứng.
- Thanh toán tạm ứng: là khoản mà chủ đầu tư tạm ứng vốn cho nhà
thầu chỉ cho các công việc cần thiết phải tạm ứng trước và phải được quy
định rõ đối tượng, nội dung và công việc cụ thể trong hợp đồng. Nhà nước
cấp vốn cho chủ đầu tư để thanh toán tạm ứng trong năm kế hoạch chậm
nhất là đến ngày 31 tháng 12 (trừ trường hợp thanh toán tạm ứng để thực
hiện giải phóng mặt bằng thì được thực hiện đến hết ngày 31 tháng 01 năm
sau). Chủ đầu tư có thể được thanh toán tạm ứng một lần hoặc nhiều lần cho
một hợp đồng căn cứ vào nhu cầu thanh toán vốn tạm ứng nhưng không
vượt mức vốn tạm ứng theo quy định nêu trên; trường hợp kế hoạch vốn bố
trí không đủ mức vốn tạm ứng thì chủ đầu tư được tạm ứng tiếp trong kế
hoạch năm sau.
- Thanh toán khối lượng hoàn thành: là hình thức thanh toán dựa trên
khối lượng sản phẩm đã hoàn thành của chủ thầu, bao gồm cả các khối
lượng phát sinh ngoài hợp đồng, khối lượng tăng hoặc giảm và được quy
định cụ thể tại Điều 11 Thông tư 86/2011.

6


2. Thực tiễn áp dụng các quy định của pháp luật về chi ngân sách
nhà nước cho xây dựng cơ bản:

- Chi ngân sách cho xây dựng cơ bản là đầu tư mang tính chất trọng
điểm và có quy mô lớn. Các dự án có nguồn vốn lớn và yêu cầu tập trung
nguồn lực lớn, nhưng lại có tác động sâu sắc đến sự phát triển của con người
và xã hội.
Trong Dự toán Ngân sách Nhà nước năm 2010, 2011, 2012, Nhà nước
đều tập trung nguồn lực ngân sách để phát triển con người. Do đó, các dự án
xây dựng, cải tạo các công trình lớn mang tính chất giáo dục, an sinh được
chú ý đầu tư. Ví dụ: Năm 2010, Bộ Tư pháp quyết định chi ngân sách xây
dựng cơ bản cho trường Đai học Luật Hà Nội giảng đường lớn, và dự kiến
hoàn thành vào năm 2012. Giảng đường khi đưa vào sử dụng sẽ giải quyết
được hầu hết nhu cầu học tập và nghiên cứu của sinh viên, mở rộng phạm vi
lớp học, thư viện... Hoạt động này cần được phân biệt với việc: chi cho đơn
vị hành chính sự nghiệp mang tính chất đầu tư. Nếu hàng năm, trường Đại
học Luật Hà Nội là đơn vị hành chính sự nghiệp của Bộ Tư pháp được Bộ
cấp khoản kinh phí để tu bổ các phòng học, sửa sang thiết bị...thì đó là chi
cho đơn vị sự nghiệp, một trong các khoản chi thường xuyên mang tính chất
đầu tư.
- Các dự án đầu tư thuộc nguồn vốn Ngân sách nhà nước đã đáp ứng
hầu hết các yêu cầu cơ bản của xã hội, với những công trình lớn có tính đầu
tư phát triển cao như: Nhà máy thủy điện Sơn La, nhà máy lọc dầu Dung
Quất, cải tạo đường quốc lộ 1A, xây dựng các giảng đường mới cho nhiều
trường đại học, mở rộng quy mô đô thị....
- Các nguồn vốn xây dựng cơ bản có đặc điểm là: nguồn vốn huy
động lớn, khó thu hồi vốn, ứ đọng trong thời gian dài, thường hay thất thoát
vốn đầu tư trong các quá trình như dự toán, khảo sát thực tế, đền bù giải
phóng mặt bằng và triển khai đấu thầu thực thi dự án.
Năm 2010, dự toán chi xây dựng cơ bản là 57.467 tỷ trong tổng số
60300 tỷ chi cho đầu tư phát triển. Dự toán Ngân sách Nhà nước năm 2011
đã dự toán chi cho xây dựng cơ bản là 7022 tỷ đồng trong tổng số chi ngân
sách là 425500 tỷ đồng. Đến năm 2012, Dự toán Ngân sách cho xây dựng cơ

bản là 89.510 tỷ đồng trong tổng số chi Ngân sách là 526 132 tỷ đồng. Như
vậy xây dựng cơ bản chiếm một tỷ lệ cao trong cân đối thu chi ngân sách,

7


tuy nhiên hiệu quả mà nó mang lại thì chưa thực sự xứng đáng với nguồn
vốn bỏ ra. Ví dụ: Dự án Pháp Vân - Cầu Giẽ (Ninh Bình) có giá trị lên tới
695 tỷ đồng do Công ty xây dựng Vạn Cường liên danh với Tổng công ty
xây dựng số 5 đứng ra xây dựng từ năm 2008 nhưng các dự án thuộc phần
các tỉnh Nam Định, Hà Nam vẫn chưa hoàn thành mặt bằng cơ bản.
Báo cáo đánh giá tổng thể về đầu tư năm 2010 của Bộ Kế hoạch và
Đầu tư mới đây cho thấy, tình trạng chậm tiến độ của các dự án sử dụng vốn
Nhà nước còn khá lớn. Trong tổng số hơn 34.000 dự án đang triển khai thực
hiện thì có gần 3.400 dự án chậm tiến độ mà chủ yếu là các dự án phát triển
kết cấu hạ tầng quan trọng. Trong đó có gần 4% do chậm giải phóng mặt
bằng vì khối lượng đền bù và kinh phi chi trả lớn, thời gian thực hiện dự án
kéo dài; gần 2% do năng lực yếu kém của chủ đầu tư, ban quản lý dự án và
các nhà thầu; trên 1,5% do chậm trễ về thủ tục đầu tư, gần 4% do chậm bố
trí vốn và nhiều nguyên nhân khác. Những dự án xây dựng thường có quy
mô lớn và ảnh hưởng đến đời sống nhân dân, tuy nhiên hoạt động giải phóng
mặt bằng thường chậm chạp, giá đất quá thấp so với giá thị trường, chưa kể
đến các trường hợp thu hồi và bồi thường sai quy định của pháp luật khiến
nhân dân phẫn nộ, không giao đất và gây khó khăn cho quá trình thực hiện
dự án.
Nguốn vốn đầu tư thất thoát không nhỏ trong quá trình xây dựng: Vụ
án điển hình đó là: PMU 18 - Đơn vị quản lí dự án đầu tư thuộc Bộ Giao
thông Vận tải, quản lí nguồn vốn viện trợ, vốn ODA và vốn ngân sách cho
xây dựng các công trình trọng điểm quốc gia. Nhưng vụ bê bối của PMU 18
liên quan đến hàng loạt các bị can đã và đang giữ các trọng trách trong bộ

máy nhà nước như: Bùi Tiến Dũng- giám đốc dự án với tội danh tham ô,
đánh bạc cùng việc liên quan đến Thứ trưởng Bộ Giao thông vận tải Nguyễn
Việt Tiến, Thiếu tướng Cao Ngọc Oánh…Giám đốc PMU 18 đã tham ô tài
sản từ quỹ ngân sách nhà nước, sử dụng sai mục đích. Khoản thất thoát này
lên đến hàng ngàn tỷ đồng. Câu hỏi đặt ra là: Tại sao Bùi Tiến Dũng lại có
thể tham ô số tiền lớn như thế ( thậm chí có thể là vượt qua con số hơn 7 tỷ
đồng chỉ ở dự án cầu Bãi Cháy với 49 gói thầu). Rõ ràng, pháp luật của
chúng ta tuy nhiều nhưng lại chưa hệ thống, chưa hoàn thiện và chưa mang
tính răn đe, để cho kẻ phạm tội vẫn có thể lợi dụng chức vụ quyền hạn tham
ô tài sản.
Hàng năm, kiểm toán Nhà nước đưa ra danh sách các dự án sử dụng
sai mục đích và gây thất thoát cho ngân sách thì đều có các dự án đầu tư của
Nhà nước. Các dự án như đường cao tốc Đà Nẵng – Quảng Ngãi, đường cao
tốc thành phố Hồ Chí Minh – Long Thành – Dầu Giây; xây dựng cầu Cần
8


Thơ; dự án phát triển giao thông vận tải khu vực đồng bằng Bắc Bộ (WB6)
… được vay vốn từ Ngân hàng Thế giới và Cơ quan hợp tác quốc tế Nhật
Bản cũng từng phải kiểm điểm và xem xét tiến độ thực hiện nhiều lần
3. Đề xuất các biện pháp để hoàn thiện pháp luật hiện hành:
Có thể thấy, hệ thống pháp luật quy định về vấn đề này của chúng ta
nhiều nhưng lại không đầy đủ, các quy định thiếu chặt chẽ và thiếu tính thực
tiễn. Hệ thống văn bản nhiều và có những quy định chưa thực sự thuyết
phục. Vì vậy, cần phải hoàn thiện hơn nữa pháp luật liên quan đến vấn đề
này bằng cách đưa ra những quy định cụ thể hơn, rõ ràng và hợp lý hơn để
chi đầu tư xây dựng cơ bản thực sự hiệu quả, như:
Thứ nhất, quy định rõ trách nhiệm của các chủ thể có liên quan
trong quá trình sử dụng vốn ngân sách cho đầu tư xây dựng cơ bản. Việc xác
định rõ quyền hạn và trách nhiệm của các chủ thể có liên quan trong quá

trình quản lí vốn đầu tư xây dựng cơ bản là một yếu tố rất quan trọng. Chỉ có
xác định rõ quyền hạn, trách nhiệm cụ thể của từng chủ thể thì mới nâng cao
hiệu quả quản lí vốn đầu tư, tránh thất thoát, lãng phí,...Tuy nhiên, các văn
bản pháp luật hiện hành chưa quy định rõ địa vị pháp lí của một số chủ thể
có liên quan và chế tài xử lí khi chủ thể có vi phạm. Việc nâng cao trách
nhiệm của các chủ thể cần được quy định rõ ràng hơn:
- Chủ đầu tư: chủ đầu tư là đơn vị trực tiếp nhận vốn đầu tư xây dựng
cơ bản từ ngân sách để thực hiện xây dựng công trình theo dự toán đã được
duyệt. Để thực hiện tốt công tác quản lí vốn đầu tư nói chung và kiểm soát
chi nói riêng cần phải luật hóa trách nhiệm của chủ đầu tư trên một số lĩnh
vực như: thực hiện thủ tục và trình tự đầu tư, thực hiện nghiệm thu khối
lượng hoàn thành,...Từ đó, sẽ tránh được tình trạng chủ đầu tư không tiến
hành nghiệm thu khối lượng hoàn thành kịp thời để làm thủ tục thanh toán
dẫn đến chậm giải ngân vốn đầu tư; công trình hoàn thành không được quyết
toán bởi chủ đầu tư dễ xảy ra tình trạng thất thoát, lãng phí, không quản lí
được tài sản công,...
- Ban quản lí dự án: Trách nhiệm của Ban quản lí dự án và chủ đầu tư
không được phân định rõ ràng hiến cho việc quy kết trách nhiệm hành vi vi
phạm trở lên khó khăn. Hiện tại, chưa có văn bản pháp luật nào quy định chi
tiết về địa vị pháp lí của Ban quản lí dự án dẫn đến tình trạng nhiều Ban
quản lí dự án được giao quyền hạn quá lớn nhưng trách nhiệm pháp lí lại
không rõ ràng là nguyên nhân của tình trạng tham nhũng, lãng phí, thất thoát
tài sản,...Vì vậy, cần định hướng theo mô hình “Ban quản lý đầu tư xây
9


dựng” chứ không nên là Ban quản lý dự án. Hiện nay còn khá nhiều ban
quản lí dự án khu vực. Các ban này đang hoạt động như các Ban quản lý dự
án, nhưng lại là nhiều dự án cùng lúc. Giám đốc ban quản lý đương nhiên sẽ
là giám đốc của tất cả dự án. Như vậy bản thân giám đốc không thể quán

xuyến hết các công việc của nhiều dự án. Giám đốc Ban quản lý đầu tư xây
dựng sắp tới chỉ nên làm nhiệm vụ chủ đầu tư (thay mặt Bộ), tất cả các dự án
đều cần có Giám đốc ban quản lý dự án giành toàn bộ thời gian cho một dự
án cụ thể.
- Cơ quan thiết kế và giám sát thi công: vệc quy định rõ trách nhiệm
pháp lí của tổ chức thiết kế, giám sát thi công đối với kết quả của dự án là rất
cần thiết, đặc biệt là với nước ta hiện nay có quá nhiều công trình phải thiết
kế lại hoặc tu sửa, bảo dưỡng,...vì vậy trách nhiệm của nhà thiết kế và giám
sát phải được quy định cụ thể. Thực tiễn cho thấy, phần lớn các thất thoát,
lãng phí trong đầu tư xây dựng cơ bản được phát hiện thông qua kiểm soát
chi ngân sách là do buông lỏng khâu thiết kế, giám sát thi công. Tuy nhiên,
hiện tại chưa có chế tài cụ thể nào để xử lí các vi phạm này.
Thứ hai, thực hiện nguyên tắc cam kết chi: pháp luật về chi và
kiểm soát chi hiện nay ở nước ta chưa quy định cam kết chi dẫn đến hậu quả
là cơ quan tài chính thường tỏ ra bị động trong quá trình bố trí nguồn công
quỹ để thực hiện các khoản kinh phí theo dự toán được duyệt cho các đơn vị
sử dụng ngân sách, nó tạo nên sự rủi ro tài chính trong các dự án đầu tư xây
dựng cơ bản do không biết rõ được những khoản chi nào của Chính phủ sẽ
được cam kết thanh toán và dẫn đến nợ đọng lớn, kéo dài ở nước ta hiện nay.
Thứ ba, thực hiện chính sách “tài khóa trung hạn”. Theo quy định
của Luật ngân sách nhà nước của nước ta hiện nay thì ngân sách được thực
hiện trong một năm (Điều 1 Luật Ngân sách nhà nước năm 2002), trong khi
đó các dự án đầu tư xây dựng cơ bản chủ yếu là các khoản chi dài hạn qua
nhiều năm, vì vậy nên thực hiện chính sách trung hạn đối với các dự án đầu
tư xây dựng cơ bản, sau đó ta có thể thực hiện cam kết chi chia ra theo từng
năm để thấy rõ sự cân đối giữa nguồn lực tài chính và phân bổ nguồn lực
trong khuôn khổ tài khóa trung hạn.
Thứ tư, cần cải cách bộ máy hành chính để việc quản lý chi
ngân sách hiệu quả hơn, đào tạo nâng cao trình độ của đội ngũ kiểm toán
viên, các bộ liên quan trong quản lý ngân sách nhà nước, tránh hoạt động

theo kiểu hành chính quan liêu chậm chạp, không đáp ứng được yêu cầu của
nền kinh tế đang chuyển động nhanh theo yêu cầu của thị trường.

10


Thứ năm, quán triệt tuân thủ đúng quy định của pháp luật về
thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, tham nhũng đồng thời đưa ra các chế tài
cụ thể nếu có hành vi vi phạm pháp luật về vấn đề này. Tham nhũng dường
như đã trở thành một vấn nạn, năm 2010, Việt Nam là một trong 100 quốc
gia có chỉ số tham nhũng cao nhất trên thế giới dù Quốc hội, Chính phủ và
Trung ương Đảng luôn đề cao chống tham nhũng. Chính vì thế, có ý kiến
cho rằng: các chế tài về các tội phạm kinh tế ở nước ta còn quá nhẹ, dẫn đến
tình trạng coi thường pháp luật, kẻ phạm tội vẫn cứ tham nhũng tiền quỹ
ngân sách bởi chế tài không đủ tính răn đe.
Thứ sáu: Tăng cường kiểm toán Nhà nước trong tất cả các bước
của chi ngân sách, từ dự toán chi, chấp hành chi và quyết toán chi. Công tác
kiểm toán có thể đánh giá được khả năng tài chính của các nhà thầu, kiểm
soát quá trình xây dựng, thi công để tránh thất thoát ngân sách. Theo nghiên
cứu năm 2011, cứ 1 đồng bỏ ra cho Kiểm toán sẽ tiết kiệm được 58 đồng
ngân sách. Đặc biệt trong lĩnh vực có nhiều bê bối, tham nhũng liên quan
như đầu tư xây dựng cơ bản thì càng cần sự hoạt động hiệu quả của công tác
Kiểm toán.
Thứ bảy: Cải cách đồng bộ và có hiệu quả hệ thống pháp luật, đặc
biệt là pháp luật đất đai và kinh doanh bất động sản để các dự án xây dựng
cơ bản không bị “ treo” bởi lí do giải tỏa, đền bù không thỏa đáng. Đồng
thời công tác kiểm tra, giám sát cần được đề cao trong mọi bước của dự án
để pháp luật được thực hiện nghiêm chỉnh.

III.

Kết thúc vấn đề:

Chi ngân sách cho xây dựng cơ bản là một vấn đề rộng và khó giải
quyết với những bất cập về quy định của pháp luật cũng như thực tiễn thực
hiện. Tuy tầm quan trọng của các dự án đầu tư này là rất lớn nhưng lại chưa
có sự phối hợp hoạt động hiệu quả từ các đơn vị liên quan dẫn đến tình trạng
đầu tư trì trệ, khiến cho kinh tế xã hội kém phát triển và không theo kịp nền
kinh tế thị trường ngày một biến động. Năm 2012, trong tình trạng nền kinh
tế suy thoái và lạm phát quay trở lại, việc tăng chi tiêu cho xây dựng cơ bản
của Chính phủ không phải là biện pháp tốt nhất cần thực hiện để vực dậy
nền kinh tế. Đồng thời trong thời kì tới, các quy định của pháp luật cũng cần
được chỉnh sửa, bổ sung: Luật Ngân sách nhà nước đã ra đời được 10 năm,
các văn bản hướng dẫn quá nhiều, gây khó khăn cho quá trình nghiên cứu.

11


12