Hợp đồng đầu tư theo hình thức đối tác công tư và thực tiễn trong lĩnh vực xây dựng công trình kết cấu hạ tầng giao thông vận tải ở việt nam (luận văn thạc sĩ luật học)

MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU ......................................................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài .......................................................................... 1
2. Tình hình nghiên cứu đề tài ............................................................................................... 2
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ..................................................................................... 3
4. Phương pháp nghiên cứu ................................................................................................... 3
5. Mục tiêu và nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài ............................................................. 4
6. Đóng góp mới của luận văn ............................................................................................... 5
7. Kết cấu của luận văn .......................................................................................................... 5
Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HỢP ĐỒNG ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC
ĐỐI TÁC CÔNG TƯ VÀ PHÁP LUẬT VỀ HỢP ĐỒNG ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI
TÁC CÔNG TƯ .......................................................................................................................... 6
1.1.Một số vấn đề lý luận về hợp đồng đầu tư theo hình thức đối tác công tư ........................ 6
1.2.Pháp luật về hợp đồng đầu tư theo hình thức đối tác công tư.......................................... 20
Kết luận Chương 1 ................................................................................................................. 30
Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ HỢP ĐỒNG ĐẦU TƯ THEO
HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ ......................................................................................... 32
2.1.Quy định về các loại hợp đồng đầu tư theo hình thức đối tác công tư ............................ 32
2.2.Quy định về chủ thể có thẩm quyền ký kết và thực hiện hợp đồng đầu tư theo hình thức
đối tác công tư ....................................................................................................................... 35
2.3.Quy định về lĩnh vực đầu tư, phân loại dự án đầu tư và nguồn vốn thực hiện dự án ...... 40
2.4.Quy định về lựa chọn nhà đầu tư thực hiện đàm phán, ký kết hợp đồng đầu tư theo hình
thức đối tác công tư ............................................................................................................... 46
2.5.Quy định về triển khai thực hiện hợp đồng đầu tư theo hình thức đối tác công tư ......... 50
2.6.Quy định về ưu đãi và đảm bảo đầu tư đối với nhà đầu tư và doanh nghiệp dự án......... 57
Kết luận Chương 2 ................................................................................................................. 60
Chương 3: THỰC TIỄN ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ HỢP ĐỒNG ĐẦU TƯ THEO HÌNH
THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG LĨNH VỰC XÂY DỰNG CÔNG TRÌNH KẾT CẤU
HẠ TẦNG GIAO THÔNG VẬN TẢI Ở VIỆT NAM VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ ................. 61
3.1.Thực tiễn áp dụng pháp luật về hợp đồng đầu tư theo hình thức đối tác công tư trong lĩnh
vực xây dựng công trình kết cấu hạ tầng giao thông vận tải ở Việt Nam.............................. 61

3.2.Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện và nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về hợp đồng
đầu tư theo hình thức đối tác công tư trong lĩnh vực xây dựng công trình kết cấu hạ tầng giao
thông vận tải ở Việt Nam....................................................................................................... 77
Kết luận Chương 3 ................................................................................................................. 83
KẾT LUẬN ............................................................................................................................... 85


1

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Trong sự phát triển kinh tế toàn cầu ngày càng có xu hướng gia tăng ở
khắp các quốc gia trên thế giới thì phát triển cơ sở hạ tầng là vấn đề quan
trọng tạo tiền đề cho mỗi quốc gia tạo lợi thế cạnh tranh về môi trường đầu tư,
kinh doanh cho các nhà đầu tư trong nước và cả trên thế giới. Trên thế giới
không có Chính phủ nào có thể đáp ứng đầy đủ cơ sở hạ tầng nói chung và
giao thông đường bộ nói riêng từ nguồn ngân sách nhà nước mà luôn cần có
sự hợp tác với khu vực tư nhân. Ở Việt Nam, trước đây các công trình giao
thông được đầu tư xây dựng chủ yếu dựa vào ngân sách nhà nước, trái phiếu
Chính phủ và nguốn vốn ODA nhưng hiện nay nguồn vốn ODA đang có xu
hướng giảm dần nên vấn đề tìm kiếm vốn để xây dựng các công trình giao
thông càng trở nên quan trọng và cần thiết. Trước áp lực cần nguồn vốn để
phát triển xây dựng giao thông thì phương thức hợp tác công - tư (Public
Private Partnership - PPP) là hướng giải pháp thích hợp trong việc thu hút sự
đầu tư của khu vực tư nhân vào phát triển cơ sở hạ tầng giao thông. Mô hình
PPP được xem như một phương thức để tổ chức và huy động sự tham gia của
khu vực tư nhân vào những hoạt động mà theo tiền lệ là chức năng của
Nhà nước, đồng thời giúp cải cách quá trình hoạt động của hệ thống nhà nước
về hành chính, thu hút nguồn vốn để xây dựng, hoàn thiện cơ sở hạ tầng nói
chung và cơ sở hạ tầng giao thông nói riêng.

Ở Việt Nam, đầu tư theo mô hình PPP đã được triển khai ở một số dự
án giao thông bằng hình thức BOT, BTO, BT nhưng để áp dụng có hiệu quả
mô hình này thì cần phải đánh giá được những ưu, nhược điểm của nó để các
nhà hoạch định chính sách có sự điều chỉnh pháp luật phù hợp với thực tiễn
và đảm bảo quản lý của nhà nước, đồng thời tạo tiền đề để phát triển cơ sở
hạ tầng giao thông góp phần vào sự phát triển kinh tế quốc gia. Xuất phát từ
lý do này và nhu cầu cần thiết của việc phát triển cơ sở giao thông vận tải ở
nước ta hiện nay, tác giả chọn đề tài “Hợp đồng đầu tư theo hình thức đối
tác công tư và thực tiễn trong lĩnh vực xây dựng công trình kết cấu hạ tầng


2

giao thông vận tải ở Việt Nam” làm nội dung nghiên cứu trong luận văn thạc
sỹ của mình.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Trên thế giới có rất nhiều công trình nghiên cứu về mô hình đầu tư
PPP. Ở Việt Nam, hình thức hợp tác công tư đang ngày càng được sự quan
tâm của các nhà đầu tư tư nhân bởi những lợi ích cũng như hiệu quả mà mô
hình đầu tư PPP mang lại. Những nghiên cứu về PPP tiêu biểu trong thời gian
gần đây đã phần nào giải đáp những kiến thức cần thiết về PPP và thực tiễn
của mô hình PPP trên thế giới, trong đó phải kể đến các công trình nghiên cứu
của các tác giả:
Luận án Tiến sỹ kinh tế của Huỳnh Thị Thúy Giang (2012) về
“Hình thức hợp tác công tư - (Public private partnership) để phát triển cơ sở
hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam”. Trong nghiên cứu này, tác giả đã
nghiên cứu cách thức PPP hoạt động tại những quốc gia chưa tồn tại thị
trường PPP như Việt Nam để thu hút vốn đầu tư phát triển đường bộ thông
qua việc nghiên cứu các mô hình thực nghiệm trên thế giới để từ đó tìm hiểu
cách thức vận hành và các nhân tố thành công hoặc các rào cản trong lĩnh vực

đường bộ để có kinh nghiệm lựa chọn mô hình phù hợp áp dụng ở Việt Nam.
Nghiên cứu của tác giả Phan Thị Bích Nguyệt “PPP - Lời giải cho bài
toán vốn để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đô thị tại thành phố Hồ Chí
Minh”, Tạp chí phát triển và hội nhập (2013); tác giả đã phân tích tính hiệu
quả của việc áp dụng mô hình PPP để giải quyết bài toán vốn cho phát triển
cơ sở hạ tầng giao thông đô thị tại Việt Nam và vấn đề hành lang pháp lý
chưa có tính đồng bộ cao, chưa hài hòa về lợi ích và cơ chế chia sẻ rủi ro giữa
các bên.
Nghiên cứu của Bùi Thị Hoàng Lan “Mô hình đối tác công - tư:
Đòn bẩy tài chính cho xã hội hóa phát triển hạ tầng giao thông đường bộ ở
Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu kinh tế số 427 tháng 12/2013 đã chỉ ra một số
mô hình PPP trên thế giới và kinh nghiệm áp dụng cho Việt Nam trong
lĩnh vực xây dựng giao thông đường bộ.


3

Phương thức đối tác công - tư (PPP): Kinh nghiệm quốc tế và
khuôn khổ thể chế tại Việt Nam của Nhóm tác giả: Mai Thị Thu, Nguyễn Văn
Phúc, Đặng Ngọc Trâm, Nguyễn Đoan Trang, Nxb Tri thức 2014 đã chỉ ra
được bản chất và đặc điểm của phương thức đối tác công tư và làm rõ những
ưu điểm, hạn chế của thể chế pháp lý và thực tiễn khi áp dụng mô hình PPP ở
Việt Nam; từ đó nhóm tác giả đã đưa ra những khuyến nghị nhằm hoàn thiện
khuôn khổ thể chế PPP với mục đích phù hợp với thực tiễn khi áp dụng tại
Việt Nam.
Đầu tư theo hình thức PPP không phải là vấn đề quá mới ở Việt Nam
nhưng từ sự tham khảo các tài liệu cũng như tìm hiểu thực tế trong lĩnh vực
xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông - lĩnh vực mới được áp dụng mô hình
đầu tư PPP cho một số dự án giao thông đường bộ trong thời gian gần đây;
luận văn sẽ tập trung nghiên cứu về mô hình PPP cho lĩnh vực giao thông

đường bộ.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là các vấn đề pháp lý về hợp đồng
PPP như về bản chất, đặc điểm, các hình thức về hợp đồng của loại hình đầu
tư này trong lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông vận tải đường bộ ở
Việt Nam.
Phạm vi nghiên cứu: Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài sẽ tập trung
làm rõ các vấn đề pháp lý hiện hành về hợp đồng PPP và thực tiễn khi áp
dụng ở Việt Nam trong lĩnh vực xây dựng giao thông đường bộ để từ đó tìm
ra những ưu điểm, hạn chế của hình thức này khi áp dụng trong thực tiễn và
có những khuyến nghị nhằm hoàn thiện hành lang pháp lý tạo điều kiện cho
mô hình đầu tư dưới hình thức hợp đồng PPP được áp dụng thuận lợi hơn ở
Việt Nam trong thời gian tới, nhất là trong lĩnh vực đầu tư xây dựng các dự án
giao thông đường bộ.
4. Phương pháp nghiên cứu
Phương pháp định tính: Trên cơ sở kế thừa và vận dụng có chọn lọc các
kết quả nghiên cứu lý thuyết và thực nghiệm trên thế giới nhằm xác định các


4

nhân tố và sự khác biệt về mức độ ảnh hưởng của các nhân tố này đến sự
thành công của PPP ngành đường bộ ở các quốc gia phát triển và đang phát
triển. Mục đích của phương pháp nghiên cứu này nhằm tìm hiểu cách thức
vận hành và các hình thức của hợp đồng đầu tư công - tư PPP trong lĩnh vực
xây dựng giao thông đường bộ ở các quốc gia trên thế giới để từ đó lựa chọn
phương pháp tiếp cận phù hợp cho Việt Nam khi áp dụng mô hình này.
Phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh được sử dụng để đánh giá
tình hình đầu tư tư nhân trong lĩnh vực đường bộ để cân nhắc việc áp dụng
PPP trong lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ tại Việt Nam.

5. Mục tiêu và nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài
Mục tiêu nghiên cứu của luận văn là nghiên cứu lý luận khoa học,
kinh nghiệm quốc tế về mô hình đầu tư dưới hình thức hợp đồng PPP trong
lĩnh vực đầu tư cơ sở hạ tầng, cụ thể:
- Nghiên cứu các vấn đề lý luận về hợp đồng PPP và các loại
phổ biến hiện nay của hợp đồng PPP trên thế giới để tìm hiểu cách thức vận
hành và các nhân tố thành công cũng như các rào cản của hình thức này trong
lĩnh vực xây dựng giao thông đường bộ. Từ đó sẽ tìm ra cách thức, mô hình
phù hợp với thực tiễn ở Việt Nam.
- Đánh giá tình hình áp dụng hợp đồng PPP trong lĩnh vực xây dựng giao
thông đường bộ ở Việt Nam trong thời gian qua.
- Cách thức để hợp đồng PPP được thực hiện thành công và triển vọng
thu hút vốn đầu tư tư nhân trong phát triển giao thông đường bộ ở Việt Nam.
Để đạt được các mục tiêu nghiên cứu cụ thể trên, nhiệm vụ nghiên cứu
của luận văn cần làm rõ các vấn đề sau:
- Mô hình nghiên cứu nào phù hợp cho phép thực hiện thành công
hình thức PPP nói chung và hợp đồng PPP ở Việt Nam?
- Các nhà đầu tư tư nhân có muốn đầu tư vào các dự án PPP đường bộ
của Việt Nam không?


5

- Hợp đồng PPP cần có hành lang pháp lý thế nào để thu hút vốn đầu tư
tư nhân để phát triển hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam.
6. Đóng góp mới của luận văn
Với các mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể đã đặt ra như trên thì
luận văn của tác giả đóng góp một số kết quả nghiên cứu như sau:
- Một là, kết quả nghiên cứu định tính cho thấy sự tương tác chặt chẽ
giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân trong quá trình hợp tác là cần

thiết. Sự tương tác này phải hướng đến dung hòa lợi ích của các bên cũng như
tạo ra chất lượng của các công trình giao thông vận tải nói chung và giao
thông đường bộ nói riêng ở Việt Nam.
- Hai là, từ kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới về hợp đồng PPP
để rút ra phương thức áp dụng cho Việt Nam khi áp dụng mô hình này cần
phải đạt được các yếu tố: (i) Lợi nhuận đầu tư; (ii) Khung pháp lý đầy đủ và
minh bạch; (iii) Chia sẻ rủi ro phù hợp giữa nhà nước và tư nhân; (iv) Kinh tế
vĩ mô ổn định; (v) Đối tác tin cậy để từ đó tạo tiền đề thu hút nguồn vốn đầu
tư tư nhân thông qua PPP để phát triển giao thông đường bộ ở Việt Nam như:
xây dựng bộ tiêu chuẩn để lựa chọn các dạng hợp đồng PPP cho từng điều
kiện cụ thể (quy mô, tài chính, đặc điểm dự án, lợi ích kinh tế, lợi ích xã
hội…), cung cấp hành lang pháp lý, cơ chế phân bổ rủi ro và một số giải pháp
hỗ trợ các dự án PPP đường bộ thành công.
7. Kết cấu của luận văn
Chương 1: Một số vấn đề lý luận về hợp đồng đầu tư theo hình thức đối tác
công tư và pháp luật về hợp đồng đầu tư theo hình thức đối tác công tư
Chương 2: Thực trạng pháp luật Việt Nam về hợp đồng đầu tư theo hình thức
đối tác công tư
Chương 3: Thực tiễn áp dụng pháp luật về hợp đồng đầu tư theo hình thức
đối tác công tư trong lĩnh vực xây dựng công trình kết cấu hạ tầng giao thông
vận tải ở Việt Nam và một số kiến nghị.


6

Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HỢP ĐỒNG ĐẦU TƯ THEO
HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ VÀ PHÁP LUẬT VỀ HỢP ĐỒNG
ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ
1.1.

Một số vấn đề lý luận về hợp đồng đầu tư theo hình thức đối tác
công tư

1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của hợp đồng đầu tư theo hình thức đối tác
công tư
Mô hình hợp tác công tư theo tiếng Anh có nghĩa là Public - PrivatePartnership (viết tắt là PPP) được bắt nguồn từ Hoa Kỳ, ban đầu sử dụng để
nói đến sự hợp tác trong các chương trình giáo dục được cả khu vực công và
khu vực tư nhân cùng tài trợ trong thập niên 1950, sau đó nó dùng để nói về
các liên doanh giữa các chính quyền thành phố và các nhà đầu tư tư nhân
trong việc cải tạo các công trình đô thị ở Hoa Kỳ1; còn mô hình này được áp
dụng trong việc xây dựng các kênh đào ở Pháp vào thế kỷ 18 và các cây cầu ở
Anh vào thế kỷ 19. Tuy nhiên, mô hình này chỉ thực sự bắt đầu phổ biến trên
thế giới từ thập niên 1980 và nó đã đóng vai trò nhất định trong việc phát triển
cơ sở hạ tầng ở các nước phát triển2. Hiện nay trên thế giới chưa có một định
nghĩa thống nhất về thuật ngữ “hợp tác công tư” (PPP). Mỗi quốc gia, mỗi tổ
chức quốc tế đều có một cách hiểu riêng phù hợp với quá trình áp dụng của
mình tuy nhiên, các định nghĩa sau được sử dụng phổ biến và được nhiều
nước áp dụng:
Theo ADB thì “Hợp tác công tư dùng để chỉ các quan hệ hợp tác có
thể có của khu vực nhà nước và khu vực tư nhân trên cơ sở một hợp đồng.
1

“Hợp tác Công- Tư - Giải pháp thu hút các nguồn lực từ khu vực tư nhân” tại địa chỉ:

ngày truy cập 11/7/2016.
2

Nhữ Trọng Bách, “Hợp tác công tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng tại Việt Nam”, Tạp chí

Tài chính Vĩ mô, số 03 (128) – 2014, tr.7.


7

Mục đích cao nhất của hợp tác công tư là nhắm tới sự sẵn có của nguồn lực,
chất lượng, tính hiệu quả trong cung cấp dịch vụ và việc sử dụng hiệu quả,
hợp lý các nguồn vốn”.3
- Theo Word Bank thì: “PPP việc chuyển giao cho khu vực tư nhân các
dự án đầu tư mà theo truyền thống thì đó là các dự án phải do Nhà nước đầu
tư vận hành”4.
Khác với ADB, ủy ban Châu Âu không đưa ra một định nghĩa cụ thể về
thuật ngữ hợp tác công tư mà sử dụng các đặc trưng tổng quan về định nghĩa
các dự án hợp tác công tư. Theo đó, hợp tác công tư được hiểu là:
- Các mối quan hệ tương đối lâu dài giữa đối tác nhà nước và đối tác tư
nhân trên tất cả các khía cạnh của một dự án đã được lập kế hoạch từ trước.
- Cơ cấu vốn là sự liên kết các nguồn vốn của khu vực nhà nước và
khu vực tư nhân.
- Tổ chức chịu trách nhiệm vận hành tức khu vực tư nhân đóng vai trò
quan trọng trong từng giai đoạn cụ thể của dự án.
- Có sự phân chia rủi ro giữa hai bên đối tác là khu vực nhà nước và khu
vực tư nhân.
Ngoài ra, một số quốc gia, tổ chức cũng đưa ra định nghĩa như sau:
- Hội đồng hợp tác giữa nhà nước - tư nhân Canada, Hội đồng quốc gia
về PPP của Mỹ đưa ra định nghĩa: “PPP là một liên doanh hợp tác giữa khu
vực công và tư, dựa trên lợi thế của mỗi bên nhằm xác định nhu cầu của cộng
đồng thông qua sự phân bố hợp lý các nguồn lực, rủi ro và lợi ích”.5
3

Nguồn ADB (2008) trích dẫn trong tài liệu: “Bùi Viết Sang (2012), Kinh nghiệm hợp tác

công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng ở Singapore và bài học cho Việt Nam, Khóa luận tốt
nghiệp, Đại học Ngoại thương Hà Nội, tr.5.”
4

Trần Nguyễn Ngọc Cương (2015), “Hoàn thiện mô hình quản lý thực hiện các dự án PPP

tại Việt Nam”, Tạp chí Kinh tế và Dự báo, tr.9.
5

Phương thức đối tác công – tư (PPP): Kinh nghiệm quốc tế và khuôn khổ thể chế tại Việt

Nam, Nxb Tri thức, 2014, tr.22.


8

- Bộ Tài chính Singapore cho rằng: “PPP đề cập đến mối quan hệ hợp
tác lâu dài giữa khu vực nhà nước và tư nhân trong lĩnh vực cung cấp các
dịch vụ công cộng. Nó là một phương pháp tiếp cận mới mà Chính phủ đang
áp dụng để tăng cường sự tham gia của khu vực tư nhân trong việc cung cấp
các dịch vụ công cộng”.6
Ở Việt Nam tại Nghị định 15/2015/NĐ-CP của Chính phủ ngày 14
tháng 02 năm 2015 về đầu tư theo hình thức đối tác công tư quy định:
“Đầu tư theo hình thức đối tác công tư là hình thức đầu tư thực hiện trên cơ
sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh
nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp
dịch vụ công”7.
Theo các định nghĩa đưa ra như trên có thể thấy PPP được diễn giải
theo nhiều cách khác nhau nhưng các quan điểm đều nêu lên bản chất của

hình thức hợp tác này, theo đó có hiểu khái quát: “PPP là một hình thức hợp
tác trên cơ sở hợp đồng giữa hai chủ thể là Nhà nước (các bộ, ngành,
cơ quan địa phương, doanh nghiệp nhà nước và nhà đầu tư tư nhân trong
nước hoặc ngoài nước để chia sẻ lợi ích, rủi ro trong việc thực hiện một dự
án đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội và cung cấp dịch vụ công
trong các lĩnh vực khác như y tế, giáo dục, giao thông, điện….”
Như vậy, hợp đồng đầu tư theo hình thức đối tác công tư là cơ sở
pháp lý của mô hình PPP. Khoản 8 Điều 3 Luật Đầu tư năm 2014 định nghĩa
về hợp đồng này như sau: “Hợp đồng đầu tư theo hình thức đối tác công tư
(sau đây gọi là hợp đồng PPP) là hợp đồng được ký kết giữa cơ quan nhà
nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện dự án
đầu tư theo quy định tại Điều 27 của Luật Đầu tư năm 2014”.
Từ khái niệm về mô hình PPP và định nghĩa về hợp đồng PPP quy định
như trên thì có thể hiểu: “Hợp đồng đầu tư theo hình thức đối tác công tư là
6

Bùi Viết Sang, tlđd chú thích 3, tr.6.”

7

Nghị định 15/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức đối

tác công tư.


9

sự thỏa thuận bằng văn bản giữa cơ quan nhà nước và nhà đầu tư tư nhân để
cùng thực hiện một dự án xây dựng cơ sở hạ tầng đồng thời xác định cụ thể
quyền, nghĩa vụ cũng như sự phân chia rủi ro của các bên khi tham gia thực

hiện dự án”. Từ cách hiểu trên có thể rút ra được những đặc điểm sau đây của
hợp đồng PPP:
* Về chủ thể của hợp đồng:
Hợp đồng PPP đều được giao kết giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền
và nhà đầu tư.
- Theo quy định tại Điều 8 Nghị định 15/2015/NĐ-CP của Chính phủ
ngày 14 tháng 02 năm 2015 về đầu tư theo hình thức đối tác công tư thì cơ
quan nhà nước có thẩm quyền ký kết và thực hiện hợp đồng dự án là Bộ,
ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là cơ quan nhà nước có thẩm quyền ký kết
hợp đồng dự án thuộc chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình và thực hiện
các quyền, nghĩa vụ trên cơ sở thỏa thuận với nhà đầu tư tại hợp đồng dự án.
Căn cứ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và điều kiện quản lý cụ thể, Bộ,
ngành được ủy quyền cho tổ chức thuộc Bộ, ngành; Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
được ủy quyền cho cơ quan chuyên môn của mình hoặc Ủy ban nhân dân cấp
huyện ký kết và thực hiện hợp đồng dự án nhóm B và nhóm C.
Như vậy, khác với quan hệ hợp đồng hợp tác kinh doanh, chủ thể là các
tổ chức, cá nhân bỏ vốn để tiến hành hoạt động đầu tư; hợp đồng dự án có sự
tham gia của cơ quan nhà nước có thẩm quyền với tư cách một bên trong quan
hệ hợp đồng. Các cơ quan nhà nước khi tham gia hợp đồng dự án nhằm mục
đích giảm bớt gánh nặng tài chính của việc đầu tư phát triển hạ tầng để tập
trung nguồn vốn ngân sách vào các nhiệm vụ phát triển đất nước. Cơ quan
nhà nước có thẩm quyền phải thực hiện các quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm
theo thoả thuận với nhà đầu tư trong hợp đồng dự án. Tùy thuộc tính chất, quy
mô của từng dự án, cơ quan nhà nước có thẩm quyền có thể thành lập bộ phận
chuyên trách hoặc chỉ định cơ quan chuyên môn của mình là đầu mối tổ chức
thực hiện các quyền và nghĩa vụ theo thoả thuận trong hợp đồng dự án nhưng
trong mọi trường hợp phải chịu hoàn toàn trách nhiệm về các nghĩa vụ đã cam


10

kết theo hợp đồng dự án.
- Nhà đầu tư là chủ thể của hợp đồng PPP bao gồm các tổ chức, cá nhân
thực hiện hoạt động đầu tư theo quy định của pháp luật về đầu tư và pháp luật
có liên quan (Khoản 8 Điều 3 Nghị định 15/2015/NĐ-CP của Chính phủ ngày
14 tháng 02 năm 2015 về đầu tư theo hình thức đối tác công tư). Như vậy,
theo quy định của pháp luật luật hiện hành, mọi nhà đầu tư, không phân biệt
là nhà đầu tư trong nước hay nhà đầu tư nước ngoài đều có thể tham gia đấu
thầu dự án và nếu trúng thầu, sẽ được tham gia đàm phán, ký kết hợp đồng dự
án với cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
* Về đối tượng của hợp đồng PPP:
Không giống như hợp đồng hợp tác kinh doanh, các hợp đồng PPP nói
chung đều có đối tượng là các công trình kết cấu hạ tầng hoặc cung cấp dịch
vụ công. Theo quy định tại Điều 27 Luật Đầu tư năm 2014, Nhà đầu tư,
doanh nghiệp dự án ký kết hợp đồng PPP với cơ quan nhà nước có thẩm
quyền để thực hiện dự án đầu tư xây dựng mới hoặc cải tạo, nâng cấp,
mở rộng, quản lý và vận hành công trình kết cấu hạ tầng hoặc cung cấp
dịch vụ công.
Điều 4 Nghị định 15/2015/NĐ-CP đã quy định cụ thể đối tượng của hợp
đồng PPP bao gồm:
- Công trình kết cấu hạ tầng giao thông vận tải và các dịch vụ có
liên quan;
- Hệ thống chiếu sáng; hệ thống cung cấp nước sạch; hệ thống thoát
nước; hệ thống thu gom, xử lý nước thải, chất thải; nhà ở xã hội; nhà ở tái
định cư; nghĩa trang;
- Nhà máy điện, đường dây tải điện;
- Công trình kết cấu hạ tầng y tế, giáo dục, đào tạo, dạy nghề, văn hóa,
thể thao và các dịch vụ liên quan; trụ sở làm việc của cơ quan nhà nước;

11

- Công trình kết cấu hạ tầng thương mại, khoa học và công nghệ, khí
tượng thủy văn, khu kinh tế, khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu công
nghệ thông tin tập trung; ứng dụng công nghệ thông tin;
- Công trình kết cấu hạ tầng nông nghiệp, nông thôn và dịch vụ phát
triển liên kết sản xuất gắn với chế biến, tiêu thụ sản phẩm nông nghiệp;
- Các lĩnh vực khác theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ.
* Nội dung của hợp đồng PPP:
Nội dung của hợp đồng PPP đều bao gồm các thoả thuận về các nội dung
của hoạt động xây dựng, kinh doanh và chuyển giao các công trình kết cấu hạ
tầng hoặc liên quan đến nội dung cung cấp dịch vụ công. Chẳng hạn các hợp
đồng: BOT (xây dựng - vận hành - chuyển giao), BTO (xây dựng - chuyển
giao - vận hành), BT (xây dựng - chuyển giao), BOO (xây dựng - sở hữu vận hành), BTL (xây dựng - chuyển giao – thuê dịch vụ)... thì nội dung quan
trọng của các hợp đồng này là quyền và nghĩa vụ của nhà đầu tư và cơ quan
nhà nước có thẩm quyền liên quan đến việc xây dựng, kinh doanh và chuyển
giao các công trình kết cấu hạ tầng. Theo đó, nhà đầu tư có nghĩa vụ xây dựng
công trình và bàn giao công trình đó cho Nhà nước vào những thời điểm cụ
thể. Đối với hợp đồng BOT, nhà đầu tư được quyền kinh doanh ngay tại công
trình mà mình xây dựng, sau một khoảng thời gian nhất định mới phải chuyển
giao công trình đó cho nhà nước. Đối với hợp đồng BTO, nhà đầu tư sau khi
xây dựng phải chuyển giao ngay công trình cho nhà nước nhưng vẫn được
Nhà nước cho phép kinh doanh tại công trình đó trong một thời han nhất định.
Khác với hợp đồng BOT và BTO, nhà đầu tư sau khi xây dựng xong công
trình theo hợp đồng BT phải chuyển giao ngay công trình đó cho Nhà nước và
được Chính phủ tạo điều kiện cho nhà đầu tư thực hiện dự án khác để thu hồi
vốn đầu tư và lợi nhuận hoặc thanh toán cho nhà đầu tư theo thoả thuận trong
hợp đồng. Còn hợp đồng BOO sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư sở
hữu và được quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định.
Hợp đồng BTL sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư chuyển giao cho cơ

quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận


12

hành, khai thác công trình đó trong một thời hạn nhất định; cơ quan nhà nước
có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tư theo các điều kiện
nhất định.
* Mục đích của các bên khi ký kết hợp đồng PPP:
Như trên đã phân tích, đối tượng của Hợp đồng PPP là các công trình
kết cấu hạ tầng hoặc cung cấp dịch vụ công vốn dĩ do nhà nước phải đảm
nhận trực tiếp đầu tư và nhà nước tham gia hợp đồng dự án nhằm đưa ra
những bảo đảm cho nhà đầu tư, đồng thời theo dõi, quản lý các hoạt động
đầu tư và các cam kết của nhà đầu tư đối với việc phát triển cơ sở hạ tầng.
Mục đích của nhà nước khi tham gia Hợp đồng PPP là nhằm đạt được
những mục tiêu kinh tế - xã hội, một chức năng quản lý của nhà nước.
Trong khi đó Nhà đầu tư tham gia Hợp đồng PPP không nhằm mục
đích nào khác ngoài kinh doanh kiếm lời. Họ không quan tâm đến các yếu tố
công của Hợp đồng PPP, mà chỉ đơn thuần tiến hành hoạt động kinh doanh
như tất cả các công việc kinh doanh khác. Theo đó, giống như các hợp đồng
thông thường khác, Hợp đồng PPP là sự thể hiện ý chí, tự do, tự nguyện của
nhà đầu tư. Chính hạt nhân kinh doanh này đã quyết định và chi phối yếu tố
tư của Hợp đồng PPP, xác định tính chất bình đẳng về địa vị pháp lý của các
chủ thể Hợp đồng PPP.
Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng trong Hợp đồng PPP
được thực hiện trực tiếp bởi khu vực tư nhân, nên khi nói về hợp đồng này
người ta thường nghĩ về yếu tố “tư” nhiều hơn là yếu tố “công”. Tuy nhiên
thực tế cho thấy, vai trò điều tiết, chỉ đạo và hỗ trợ của nhà nước là không thể
thiếu, đôi khi quyết định sự thành công hay thất bại của việc thực hiện
Hợp đồng PPP.

Tính đặc thù về mặt chủ thể của Hợp đồng PPP đã chi phối tới
mục đích của các bên tham gia hợp đồng này, đòi hỏi phải giải quyết một
cách hợp lý các yếu tố “công” và “tư” trong hợp đồng PPP. Yếu tố “tư” ở đây
được hiểu là yếu tố thương mại trong hợp đồng, hay nói cách khác là mục
đích kinh doanh cũng như sự tham gia của khu vực tư nhân trong hoạt động


13

xây dựng kết cấu hạ tầng hoặc cung cấp dịch vụ công. Yếu tố “công” được
hiểu là vai trò, sự tham gia của nhà nước thể hiện trong các quy định của
Hợp đồng PPP.
1.1.2. Các loại hợp đồng đầu tư theo hình thức đối tác công tư
Hình thức đầu tư PPP được thực hiện thông qua các hợp đồng trong đó
có các điều khoản mà khu vực nhà nước chuyển giao một số quyền hoặc đặc
quyền sang cho khu vực tư nhân để thực hiện một dự án nào đó. PPP có hai
loại cơ bản là trao quyền vận hành và trao quyền đầu tư. Ở mô hình trao
quyền vận hành, nhà nước vẫn giữ quyền sở hữu với các công trình công cộng
còn tư nhân thì sẽ thực hiện vận hành và cung cấp các hàng hóa hoặc dịch vụ
đã được cam kết trong các điều khoản hợp đồng. Đối với mô hình trao quyền
đầu tư, khu vực tư nhân sẽ chịu trách nhiệm cung cấp vốn và vận hành các
công trình và có thể sở hữu tài sản trong một khoảng thời gian còn nhà nước
sẽ phải đáp ứng các ưu đãi cho các nhà đầu tư tư nhân như thỏa thuận.
Trên thế giới, có nhiều loại hợp đồng PPP nhưng một số loại hợp đồng dưới
đây là dạng phổ biến được nhiều quốc gia áp dụng:
1.1.2.1. Hợp đồng dịch vụ
Đây là dạng hợp đồng thỏa thuận giữa một cơ quan/đơn vị thuộc khu
vực công (sau đây gọi là cơ quan nhà nước) có thẩm quyền với một đơn
vị/công ty tư nhân, trong đó cơ quan nhà nước thuê đơn vị tư nhân thực hiện
một hoặc một số nhiệm vụ trong một thời gian nhất định. Khi đó, cơ quan nhà

nước có thẩm quyền là người cung cấp chính các dịch vụ cơ sở hạ tầng và chỉ
thuê các đối tác tư nhân điều hành một phần hoạt động. Đối tác tư nhân phải
thực hiện dịch vụ với một mức chi phí được thỏa thuận và thường được đáp
ứng các tiêu chuẩn hoạt động do cơ quan nhà nước đặt ra. Trong các hợp
đồng dịch vụ, Chính phủ phải trả đối tác tư nhân một khoản phí định trước
cho dịch vụ, có thể dựa trên cơ sở chi phí một lần, trên cơ sở chi phí đơn vị
dịch vụ hoặc dựa trên các cơ sở khác. Vì thế, lợi nhuận của nhà thầu sẽ tăng
lên nếu nhà thầu có thể giảm được chi phí điều hành mà vẫn đáp ứng được
các yêu cầu tiêu chuẩn dịch vụ. Hợp đồng dịch vụ thông thường thích hợp


14

nhất khi dịch vụ có thể xác định rõ ràng trong hợp đồng, mức độ nhu cầu
tương đối chắc chắn và việc thực hiện có thể theo dõi một cách dễ dàng.
Các hợp đồng dịch vụ là một lựa chọn có độ rủi ro tương đối thấp trong
việc mở rộng vai trò của khu vực tư nhân và có tác động nhanh đối với hoạt
động và tính hiệu quả của hệ thống, đây là một phương thức để chuyển giao
công nghệ và phát triển năng lực quản lý. Các hợp đồng dịch vụ thường có
thời gian ngắn, tạo điều kiện cho cạnh tranh liên tục trong nhiều lĩnh vực. Các
rào cản đối với việc tham gia cũng ở mức thấp căn cứ trên việc chỉ có một
hoạt động dịch vụ riêng biệt được đưa ra đấu thầu. Bên cạnh đó, việc đấu thầu
lặp đi lặp lại duy trì áp lực đối với các nhà đấu thầu phải duy trì chi phí thấp,
trong khi các rào cản ở mức thấp khuyến khích nhiều công ty tham gia cạnh
tranh với nhau. Tuy nhiên, loại hợp đồng nay thường ít rủi ro và thường được
áp dụng để đáp ứng nhu cầu hàng hóa nhà nước.
1.1.2.2. Hợp đồng quản lý
Đây là hình thức hợp đồng giữa cơ quan nhà nước (khu vực công) với
đối tác tư nhân, trong đó thỏa thuận cho khu vực tư nhân được quản lý một
tiện ích hay dịch vụ công. Đặc điểm của hình thức này:

- Nghĩa vụ cung cấp dịch vụ công thuộc trách nhiệm của khu vực nhà
nước, hoạt động quản lý kiểm soát và thẩm quyền xử lý hàng ngày được giao
cho đối tác tư nhân.
- Cơ quan nhà nước chịu trách nhiệm quy định biểu phí dịch vụ đối với
khách hàng sử dụng.
- Đối tác tư nhân cung cấp vốn cho hoạt động quản lý, điều hành nhưng
không có nhiệm vụ cung cấp vốn đầu tư cho cơ sở hạ tầng.
- Đối tác tư nhân được trả một khoản phí theo thỏa thuận dựa trên chi phí
lao động và các chi phí điều hành dự kiến khác.
Ưu điểm chính của phương án này là có thể đạt được những kết quả
hoạt động từ việc quản lý của khu vực tư nhân mà không phải chuyển giao
các tài sản cho khu vực tư nhân. Xây dựng hợp đồng quản lý tương đối dễ


15

dàng hơn so với các phương án khác và hợp đồng quản lý có chi phí thấp do
các nhà điều hành cần ít nhân viên hơn cho các dịch vụ công.
1.1.2.3. Hợp đồng nhượng quyền khai thác/cho thuê
Hoạt động nhượng quyền cho phép nhà điều hành tư nhân (người được
nhượng quyền) chịu trách nhiệm cung cấp toàn bộ dịch vụ trong khu vực cụ
thể bao gồm việc điều hành, duy trì bảo dưỡng, thu phí, quản lý xây dựng và
tu bổ hệ thống. Khi đó, nhà điều hành tư nhân chịu trách nhiệm đối với toàn
bộ khoản đầu tư vốn, khu vực nhà nước chịu trách nhiệm thiết lập các tiêu
chuẩn hoạt động và đảm bảo người được nhượng quyền đáp ứng được các
tiêu chuẩn của hoạt động đó; nói cách khác là nhà nước chuyển từ việc là
người cung cấp dịch vụ sang là người điều tiết và quản lý chất lượng dịch vụ.
Đối với loại hợp đồng này thì người được nhượng quyền sẽ thực hiện
thu phí trực tiếp từ những người sử dụng hệ thống và chịu trách nhiệm đối với
bất kỳ khoản đầu tư cần thiết nào để xây dựng, nâng cấp hoặc mở rộng hệ

thống và chịu trách nhiệm thu xếp vốn cho các khoản đầu tư đó từ nguồn lực
tài chính của mình và từ các khoản phí do người sử dụng hệ thống chi trả.
- Nhượng quyền khai thác: Là hình thức PPP trong đó cơ quan nhà
nước nhượng lại quyền vận hành khai thác và cung cấp dịch vụ công cho đối
tác tư nhân dựa trên các tài sản/tiện ích/cơ sở hạ tầng sẵn có, thuộc quyền sở
hữu của khu vực nhà nước. Đối với hình thức này thì đối tác tư nhân được
phép thu phí từ người sử dụng dịch vụ và trả một khoản phí cho cơ quan nhà
nước theo tỷ lệ trên một đơn vị dịch vụ bán ra, đồng thời được phép giữ lại
một phần doanh thu từ việc cung cấp dịch vụ công.
- Nhượng quyền cho thuê: Với hình thức này, cơ quan nhà nước cho đối
tác tư nhân thuê tài sản/tiện ích/cơ sở hạ tầng sẵn có thuộc sở hữu của cơ quan
nhà nước để thực hiện khai thác, vận hành và cung cấp các dịch vụ công.
Theo đó, đối tác tư nhân phải thanh toán tiền thuê cho cơ quan nhà nước một
khoản cố định, không phụ thuộc vào khả năng thu phí từ người sử dụng và đối
tác tư nhân chịu hoàn toàn rủi ro kinh doanh.


16

Nhượng quyền là một hình thức hiệu quả để thu hút nguồn tài chính
cần thiết của khu vực tư nhân để tài trợ cho việc xây dựng mới hoặc tu bổ các
cơ sở dịch vụ hiện tại. Hợp đồng về nhượng quyền (khai thác, cho thuê) có
đặc điểm:
- Đối tác tư nhân được nhượng quyền chịu trách nhiệm cung cấp toàn bộ
dịch vụ trong một khu vực cụ thể, bao gồm việc điều hành, bảo dưỡng, thu
phí và quản lý hệ thống, đồng thời đảm bảo thực hiện các nghĩa vụ liên quan
đến chất lượng và tiêu chuẩn của dịch vụ. Bên cạnh đó, khu vực nhà nước
chịu trách nhiệm thiết lập các tiêu chuẩn chất lượng dịch vụ và tiêu chuẩn
hoạt động, đồng thời đảm bảo lựa chọn đối tác tư nhân được nhượng quyền
đáp ứng được các tiêu chuẩn hoạt động đó.

- Các tài sản/ cơ sở hạ tầng vẫn thuộc quyền sở hữu của khu vực
nhà nước.
- Chính phủ chịu trách nhiệm đầu tư để hình thành tài sản và do đó chịu
rủi ro đầu tư. Các rủi ro hoạt động được chuyển giao cho nhà khai thác (đối
tác tư nhân).
Hình thức nhượng quyền này thường được sử dụng trong trường hợp
khi cơ quan quản lý nhà nước muốn kết hợp tài chính công với hiệu quả khai
thác của khu vực tư nhân và thời hạn của hợp đồng này thường là 8 – 10 năm
hoặc kéo dài lâu hơn. Trên thực tế có nhiều trường hợp nhượng quyền khai
thác nhưng không xác định thời hạn thì với các hợp đồng này, đối tác tư nhân
chịu trách nhiệm cho tất cả các quyết định kinh doanh, bao gồm cả vốn đầu
tư, thủ tục hoạt động và kiểm soát toàn bộ hoặc phần lớn các chính sách giá
cả. Trong một số trường hợp, Chính phủ, cơ quan nhà nước vẫn có thể thu hồi
nhượng quyền khai thác nếu các điều khoản của hợp đồng nhượng quyền bị vi
phạm.
1.1.2.4. Hợp đồng nhượng quyền đầu tư
Các hình thức BOT (xây dựng - vận hành - chuyển giao), BOO (xây
dựng - sở hữu - vận hành), BOOT (xây dựng - sở hữu - vận hành chuyển giao)… là những hình thức phổ biến của nhượng quyền đầu tư.


17

Theo đó, BOT và các thỏa thuận tương tự như trên là một hình thức nhượng
quyền được chuyên môn hóa trong đó có một công ty tư nhân cung cấp vốn
và xây dựng một dự án cơ sở hạ tầng mới hoặc một hợp phần chính của dự án
cơ sở hạ tầng căn cứ trên các tiêu chuẩn thực hiện do Chính phủ quy định.
Đối với các hình thức hợp đồng này thì đối tác tư nhân cung cấp vốn
đầu tư cần thiết để xây dựng cơ sở dịch vụ mới, nhà đầu tư được quyền sở
hữu tài sản trong một khoảng thời gian quy định trong hợp đồng mà các bên
đã tính toán hợp lý để cho đối tác tư nhân xây dựng cơ sở hạ tầng thu hồi chi

phí đầu tư thông qua việc thu phí của người sử dụng. Bên cạnh đó, khu vực
nhà nước đồng ý mua một tỷ lệ tối thiểu sản lượng mà cơ sở dịch vụ tạo ra, đủ
để nhà điều hành tư nhân thu hồi được chi phí trong quá trình hoạt động.
1.1.3. Vai trò của đầu tư theo hợp đồng PPP
Với việc tận dụng được những lợi thế của hai đối tác Nhà nước và tư
nhân, đầu tư theo hợp đồng PPP thể hiện vai trò rất to lớn trong việc mang lại lợi
ích cho cả Nhà nước, khu vực tư nhân và người dân sử dụng dịch vụ - sản phẩm.
* Vai trò của đầu tư theo hợp đồng PPP đối với Nhà nước
- Tạo điều kiện tốt để Nhà nước xây dựng cơ sở hạ tầng
Đi cùng với xây dựng kiến trúc thượng tầng là xây dựng cơ sở hạ tầng
phù hợp, đảm bảo cung ứng công cộng đầy đủ, cải thiện chất lượng cuộc sống
của người dân, đây là cam kết và là nhiệm vụ của bất kỳ nhà nước nào. Tuy
nhiên, việc duy trì phương thức đầu tư truyền thống là Nhà nước sử dụng
ngân sách, tự thiết kế, xây dựng và quản lý các công trình công cộng sẽ gây ra
sự lãng phí lớn và chắc chắn không hiệu quả, do những lối mòn trong tư duy
xây dựng và quản lý, chưa kể những hậu quả nghiêm trọng khác như tham
nhũng, nợ công tăng cao… Nếu áp dụng các hình thức đối tác công tư mà phổ
biến nhất là đầu tư theo hợp đồng BOT, BTO, BT, BOO, BLT, BTL… trong
xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng công cộng, Nhà nước sẽ không chỉ
giảm áp lực về Ngân sách đầu tư ban đầu, mà còn tận dụng được những lợi
thế từ khu vực tư nhân, từ quá trình nghiên cứu thiết kế cho đến quá trình khai
thác quản lý công trình. Hơn nữa, Nhà nước không trực tiếp tham gia xây dựng


18

mà chỉ tham gia giám sát và quản lý sẽ giúp Nhà nước tiết kiệm thời gian, do
đó cùng lúc có thể xây dựng nhiều công trình công cộng khác nhau, đồng thời
đảm bảo tính đồng bộ trong quy hoạch, kiến trúc.
- Phân bổ và quản lý rủi ro tốt hơn cho các bên tham gia ký kết

hợp đồng
Chìa khóa thành công cho các hình thức đầu tư theo mô hình PPP là
việc chia sẻ rủi ro, nhằm thiết lập cán cân lợi ích cân bằng giữa các bên. Khi
tham gia các dự án PPP, Nhà nước sẽ chia sẻ được những rủi ro liên quan đến
huy động, quản lý và sử dụng vốn cho nhà đầu tư tư nhân. Đây chính là một
trong những thế mạnh của khu vực tư nhân. Đổi lại, bản thân Nhà nước cũng
chia sẻ với Nhà đầu tư tư nhân các rủi ro liên quan đến thể chế, cộng đồng
hay bảo lãnh vay vốn.
- Tiết kiệm chi phí đầu tư
Hầu hết các dự án PPP, điển hình là đầu tư theo hình thức BOT, BTO
cần dịch vụ vận hành và bảo trì trong suốt vòng đời của dự án và việc này nên
được giao cho khu vực tư nhân đảm nhiệm. Do vậy, khu vực tư nhân sẽ có
động lực và các giải pháp (về công nghệ, quản lý, sử dụng nguồn lực…) nhằm
giảm thiểu chi phí (vận hành và bảo trì) trong suốt vòng đời của công trình.
Trong khi đó, Nhà nước khó có thể đảm bảo được điều này do những hạn chế
về ngân sách. Hơn nữa, việc giao cho đối tác tư nhân các công việc trên cũng
phản ánh bản chất tổng thể của một dự án PPP.
- Góp phần cải thiện chất lượng dịch vụ cung ứng
Các dự án đầu tư theo hợp đồng PPP phần lớn dựa vào nguồn vốn cũng
như kinh nghiệm quản lý của nhà đầu tư tư nhân, mà bản thân các nhà đầu tư
này vốn không hoạt động dựa vào ngân sách, nên họ biết cách quản lý và tận
dụng hiệu quả nguồn vốn, tránh xảy ra tham nhũng, lãng phí. Hơn hết, khi
tham gia vào các dự án đầu tư theo hợp đồng PPP, nhà đầu tư tư nhân chịu sự
ràng buộc về các cam kết hiệu suất, nên đây chính là động lực để họ thực hiện
tốt nhất các nghĩa vụ của mình, kéo theo chất lượng dịch vụ cung ứng cũng
được đảm bảo hơn .


19

* Vai trò của đầu tư theo hợp đồng PPP đối với đối tác tư nhân
- Tạo cơ hội phát triển dài hạn cho khu vực tư nhân
Do bản chất các hợp đồng PPP là hợp đồng dài hạn nên khi tham gia ký
kết, các nhà đầu tư tư nhân bị ràng buộc thực hiện các cam kết trong một thời
gian tương đối dài, đổi lại sẽ được thanh toán dựa trên hiệu suất thi công. Vì
vậy, hình thức đầu tư theo hợp đồng PPP sẽ tạo cơ hội đầu tư dài hạn và
an toàn cho nhà đầu tư tư nhân. Tính an toàn được thể hiện trong các cam kết
của Nhà nước khi giao kết hợp đồng PPP: cam kết về thanh toán, bồi thường,
ưu đãi đầu tư, cung cấp đầy đủ các dịch vụ công cộng có liên quan như điện,
nước…Việc ký kết các hợp đồng đầu tư theo hợp đồng PPP sẽ góp phần tạo
sự tăng trưởng ổn định cho khu vực tư nhân, góp phần phát triển địa phương
thông qua cơ hội việc làm cho lao động, tận dụng các lợi thế tài nguyên
sẵn có.
- Tăng tính cạnh tranh và năng động cho khu vực tư nhân
Vì thời gian kéo dài và tiềm ẩn nhiều rủi ro, nên Nhà nước thường lựa
chọn ký kết hợp đồng với các nhà đầu tư tư nhân có kinh nghiệm và đặc biệt
khi họ chứng minh được năng lực tài chính, chuyên môn vững mạnh. Các nhà
đầu tư sẽ phải cạnh tranh thông qua đấu thầu trước khi giao kết hợp đồng
PPP. Đây sẽ là động lực để các nhà đầu tư trau dồi thêm kinh nghiệm, tăng
cường năng lượng cạnh tranh.
Hơn nữa, sau khi đã ký kết hợp đồng PPP, nhà đầu tư tư nhân còn liên
kết với nhiều chủ thể khác như các tổ chức tài chính, các nhà thầu phụ, công
ty bảo hiểm…để thực hiện hợp đồng. Quá trình này sẽ giúp họ không chỉ mở
rộng các quan hệ hợp tác trong dài hạn, mà còn giúp họ tạo tự tạo các kênh
phân bổ rủi ro cho chính mình.


20

1.2.

Pháp luật về hợp đồng đầu tư theo hình thức đối tác công tư

1.2.1. Khái niệm và nội dung cơ bản của pháp luật về hợp đồng đầu tư
theo hình thức đối tác công tư
Mô hình PPP là việc Nhà nước và nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện
dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở hợp đồng
dự án. Với mô hình PPP, Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp
dịch vụ và tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo
chất lượng dịch vụ. Đây là hình thức hợp tác tối ưu hóa hiệu quả đầu tư và
cung cấp dịch vụ công cộng chất lượng cao, nó mang lại lợi ích cho cả Nhà
nước và người dân.
Pháp luật về hợp đồng PPP là công cụ để điều chỉnh quá trình đầu tư
theo phương thức hợp tác giữa Nhà nước và tư nhân với mục đích phù hợp ý
chí của Nhà nước và phục vụ quá trình hội nhập kinh tế quốc tế nhằm bảo
đảm lợi ích của các bên tham gia vào hợp đồng. Pháp luật về hợp đồng đầu tư
theo hình thức PPP bao gồm tổng thể các quy định của pháp luật đầu tư: hình
thức của hợp đồng; chủ thể đàm phán, ký kết hợp đồng, các ưu đãi được áp
dụng trong hợp đồng PPP. Mỗi quy định trong pháp luật về hợp đồng PPP
được thể hiện thành các quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật và
được quy định tại các văn bản như Luật Đầu tư, Luật đầu tư Công, Luật Đấu
thầu, Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ…
Ở Việt Nam, pháp luật về hợp đồng theo hình thức đối tác công tư PPP được
quy định với các điều khoản, nội dung thể hiện mục tiêu xây dựng và phát
triển cơ sở hạ tầng, cải thiện môi trường đầu tư, tích cực hội nhập kinh tế
quốc tế, góp phần phát triển kinh tế - xã hội cũng như tạo môi trường cho các
nhà đầu tư hợp tác tại Việt Nam.
Pháp luật về hợp đồng PPP gồm những nội dung cơ bản sau:
- Quy định về các hình thức của hợp đồng để từ đó có sự phân biệt giữa
các hình thức đầu tư, cách thức áp dụng, chủ thể thực hiện, lĩnh vực đầu tư,

dự án đầu tư, vốn thực hiện dự án, ưu đãi đầu tư sẽ có sự khác nhau. Từ đó,
khi một dự án được hình thành thì lựa chọn hình thức đầu tư theo mô hình nào


21

sẽ được Nhà nước quyết định để từ đó tạo cơ hội cho các nhà đầu tư tư nhân
có tiềm năng sẽ tham gia phát triển dự án đó.
- Đối với các quy định về chủ thể của hợp đồng PPP thì hai chủ thể đặc
trưng và phổ biến là đối tác công và đối tác tư nhân. Các quy định của
pháp luật về hợp đồng PPP đều ghi nhận rõ ràng về chủ thể của từng hình
thức hợp đồng trong đó, đối tác tư nhân có thể là cá nhân, tổ chức trong nước
hoặc nước ngoài đáp ứng được các điều kiện quy định phù hợp đối với từng
dự án; còn chủ thể là đối tác công bao gồm các Bộ, ngành, cơ quan địa
phương có thẩm quyền tham gia vào quá trình phát triển cơ sở hạ tầng và
tham gia vào các dự án theo quy định.
- Các quy định về lĩnh vực đầu tư, phân loại dự án và nguồn vốn thực
hiện dự án: đối với hợp đồng PPP thì lĩnh vực đầu tư chủ yếu là xây dựng và
phát triển cơ sở hạ tầng, dịch vụ công như cầu, đường, sân bay, cảng biển, hệ
thống cung cấp nước sạch, nhà máy điện; bệnh viện, hệ thống xử lý chất thải.
Bên cạnh đó, trên cơ sở lĩnh vực đầu tư, pháp luật về hợp đồng PPP thường
phân loại dự án theo các nhóm tương ứng với quy định tổng mức vốn đầu tư
để từ đó có những quy định cụ thể về nguồn vốn thực hiện dự án và cơ chế
góp vốn, quản lý khi thực hiện dự án.
- Các quy định về ưu đãi và bảo đảm đầu tư: Mục đích của hợp đồng
PPP là thu hút nguồn vốn từ phía tư nhân vào phát triển cơ sở hạ tầng do đó
các dự án đầu tư theo hình thức PPP thì các nhà đầu tư tư nhân sẽ được ưu đãi
về thuế, miễn tiền thuê đất, tiền sử dụng đất; các quy định bảo đảm về vốn và
tài sản, bảo lãnh nghĩa vụ cho nhà đầu tư…Đây là những chính sách nhằm
khuyến khích và tạo động lực cho các nhà đầu tư khi tham gia thực hiện các

dự án PPP. Bên cạnh đó, để đảm bảo cho hợp đồng PPP được thực hiện theo
đúng tiến độ và cam kết của các bên khi ký kết thì vai trò quản lý của nhà
nước cũng được quy định cụ thể trong các văn bản và các cơ quan có thẩm
quyền quản lý cũng phải thực hiện theo đúng chức năng, nhiệm vụ đã được
quy định tại từng văn bản liên quan đến dự án, lĩnh vực cụ thể.


22

1.2.2. Pháp luật về hợp đồng đầu tư hình thức đối tác công tư của một số
quốc gia trên thế giới
Trong bối cảnh các nước trên thế giới có xu hướng thắt chặt chi tiêu
công và đa dạng hóa nguồn lực cho những lĩnh vực kinh tế quan trọng thì
mô hình PPP ngày càng được nhiều quốc gia áp dụng nhưng quy định pháp
luật của mỗi nước lại có sự điều chỉnh khác nhau để phù hợp với điều kiện
chính trị - kinh tế của mỗi quốc gia. Sau đây là kinh nghiệm của một số
quốc gia trong quy định pháp luật về hợp đồng PPP:
1.2.2.1. Pháp luật về hợp đồng PPP của Anh
Anh là một trong những quốc gia đầu tiên xây dựng và triển khai thành
công dự án PPP được áp dụng từ những năm 60 của thể kỷ XX. PPP tại Anh
được hiểu là việc khu vực công chi trả tiền nếu những yêu cầu dịch vụ được
cung cấp, trả theo từng năm. Khung chính sách, quy định về PPP của Anh
mang tính rõ ràng, ổn định cao bởi lẽ các hợp đồng PPP được quy định từ 25
đến 30 năm. Bên cạnh đó, pháp luật về PPP ở Anh còn nêu rõ các nguồn thu
của dự án chỉ bắt đầu khi các công trình dự án hoàn tất, điều này tạo động lực
cho nhà đầu tư xây dựng công trình dự án đúng tiến độ. Quá trình đấu thầu dự
án PPP được quy định và tiêu chuẩn hóa, đảm bảo các nguyên tắc quan trọng:
sự công bằng, tính minh bạch và cạnh tranh. Bên cạnh đó, các hợp đồng PPP
được tuyệt đối tuân thủ, nếu có tranh chấp về hợp đồng mà các bên không đưa
ra giải pháp giải quyết chung, tòa án dân sự sẽ xử lý các vụ tranh chấp này.

Ngoài ra, để quản lý sự phát triển của PPP, Chính phủ Anh xây dựng các đơn
vị đảm nhận chức năng rõ ràng, thực hiện các chức năng, nhiệm vụ khác nhau
bao gồm các cơ quan: Bộ Tài chính, Văn phòng Thương mại Chính phủ, Bộ
Giao thông, Cơ quan quản lý quốc lộ, Tổ chức đối tác Anh, Nhóm đặc nhiệm
nghiệp vụ, Nhóm rà soát những dự án lớn, Đơn vị chương trình đối tác
công tư.
1.2.2.2. Pháp luật về hợp đồng PPP của Mỹ
Mỹ là quốc gia triển khai mô hình hợp tác công tư PPP từ những năm
1980; đến nay Mỹ đã có trên 450 dự án đầu tư theo mô hình PPP với kinh phí


23

triển khai lên tới hàng trăm tỉ USD. Để triển khai hiệu quả mô hình PPP, Mỹ
đã thực hiện một số giải pháp:
- Xây dựng cơ chế chính sách pháp luật, chính quyền liên bang một mặt
chủ động xây dựng, hoàn thiện các cơ chế chính sách và các công cụ điều
hành hướng dẫn triển khai mô hình này trên phạm vi toàn nước Mỹ, mặt khác
phân quyền cho các bang tự quyết định việc tổ chức và triển khai mô hình
PPP.
- Xác định cụ thể các lĩnh vực và hình thức đầu tư. Về lĩnh vực đầu tư,
tại Mỹ, PPP được áp dụng chủ yếu trong các lĩnh vực phát triển hạ tầng, nhà
ở, trường học và bệnh viện. Về các hình thức đầu tư, Mỹ cho phép triển khai
đa dạng mô hình như: thiết kế xây dựng; thiết kế, xây dựng, tài trợ, vận hành;
thiết kế, xây dựng, tài trợ…
1.2.2.3. Pháp luật về hợp đồng PPP của Hà Lan
Hà Lan bắt đầu chương trình PPP từ năm 1999 bằng việc thành lập
Trung tâm kiến thức PPP với vai trò hướng dẫn cho khu vực Nhà nước và tư
nhân thực hiện các nhiệm vụ trong dự án PPP, xây dựng những tài liệu và
công cụ tiêu chuẩn để đo lường giá trị vượt trội của dự án theo mô hình PPP

so với mô hình đầu tư truyền thống. Mô hình PPP ở Hà Lan được áp dụng
nhiều để thực hiện cho các dự án PPP trong lĩnh vực giao thông, đặc trưng
của các dự án giao thông PPP ở Hà Lan là bất kể lưu lượng giao thông thế nào
thì rủi ro doanh thu do Chính phủ Hà Lan gánh chịu. Yếu tố quan trọng thúc
đẩy sự phát triển của các dự án PPP ở Hà Lan là đánh giá giá trị tiền mang lại
từ dự án ở các giai đoạn chuẩn bị và đấu thầu. Quá trình này được lặp lại
trước khi đấu thầu, khi quy mô của dự án đã được xác định chi tiết. Khi các
đơn thầu PPP được nhận, một so sánh sẽ được tiến hành giữa đầu tư theo mô
hình PPP và đầu tư theo truyền thống, từ đó sẽ có quyết định có thực hiện dự
án bằng mô hình PPP hay không. Chỉ những dự án PPP nào có chi phí rẻ hơn
so với đầu tư truyền thống mới được chọn bởi chính sách của Hà Lan là sử
dụng PPP để thực hiện các dự án công rẻ, nhanh và có hiệu quả hơn.


24

1.2.2.4. Pháp luật về hợp đồng PPP của Hàn Quốc
Hàn Quốc là một trong những quốc gia tiên phong về PPP ở Châu Á
với chương trình PPP được khởi xướng từ năm 1994 bắt đầu với Đạo luật
Thúc đẩy tư nhân đầu tư toàn xã hội nhưng đã không đem lại thành công bởi
thiếu khuôn khổ pháp lý để xây dựng và thực hiện các dự án PPP, cơ chế chia
sẻ rủi ro không hấp dẫn nhà đầu tư, thủ tục đấu thầu không minh bạch và
không phù hợp với thông lệ quốc tế. Năm 1998, Đạo luật PPP trong lĩnh vực
kết cấu hạ tầng ra đời đã thể chế hóa các chính sách, cải thiện các hình thức
hợp đồng, đơn giản hóa hình thức đấu thầu, quy định về lập kế hoạch PPP,
quyết định Ngân sách nhà nước cho PPP, nghiên cứu khả thi bắt buộc đối với
các dự án PPP, quy định cách thức quản lý các dự án PPP, xác định hệ thống
hỗ trợ tài chính và xử lý rủi ro như Quỹ bảo lãnh tín dụng cho kết cấu hạ tầng
và Quỹ công trình kết cấu hạ tầng. Chính sách PPP của Hàn Quốc khuyến
khích khu vực tư nhân tham gia đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông

đường bộ bằng việc nhà đầu tư được giảm nhiều loại thuế trong đó có miễn
thuế giá trị gia tăng; Chính phủ bảo lãnh đối với doanh thu của khu vực tư
nhân (có thể lên đến 90%) khiến cho rủi ro doanh thu hầu như được chuyển
sang phía Chính phủ. Ngoài ra, Hàn Quốc còn có các quy định hướng dẫn chi
tiết việc thực hiện đầu tư theo hình thức PPP như: hướng dẫn chi tiết đánh giá
giá trị đồng tiền cho các dự án PPP theo hình thức hợp đồng; Yêu cầu đề xuất
chuẩn cho các dự án PPP trong lĩnh vực đường bộ; Điều khoản và điều kiện
đề xuất và thực hiện dự án; Hướng dẫn chuẩn bị lập đề xuất dự án; Mẫu hợp
đồng nhượng quyền chuẩn cho các dự án ngành đường bộ. Có thể nói pháp
luật về PPP trong lĩnh vực kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ của Hàn Quốc
khá nhất quán và tương thích với các văn bản pháp luật liên quan như: Luật
thu phí đường bộ, Luật tài sản nhà nước, Luật tài chính địa phương, Luật sử
dụng và quy hoạch đất quốc gia, Luật phát triển đô thị…
1.2.2.5. Pháp luật về hợp đồng PPP của Ấn Độ
Nhận thức được các lợi ích của mô hình PPP, Ấn Độ đã áp dụng PPP từ
những năm 1990. Ấn Độ đã đánh giá sự tham gia của nguồn vốn tư nhân và